Sentencia Administrativo Nº 1204/2015, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 183/2014 de 19 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rollo de apelación nº 183/2014

Partes : C.P. DIRECCION000 C/ AJUNTAMENT DEL VENDRELL

S E N T E N C I A Nº 1204

Ilmos. Sres.

MAGISTRADOS:

Dª PILAR GALINDO MORELL

Dª EMILIA GIMENEZ YUSTE

Dª ANA RUFZ REY

En la ciudad de Barcelona, a veinte de noviembre de dos mil quince

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA ),constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación nº 183/2014, interpuesto por C.P. DIRECCION000 , representado el Procurador D. JORDI PICH MARTINEZ, contra la sentencia de fecha 20/07/2014 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº1 de los de Tarragona, en el recurso jurisdiccional nº 285/2012 .

Habiéndo comparecido como parte apelada AJUNTAMENT DEL VENDRELL

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Dª. ANA RUFZ REY, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor:

' RECHAZAR LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD del presente recurso planteada por la demandada por falta de extemporaneidad en la interposición del mismo.

DESESTIMAR Y DESESTIMO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Dirección Letrada de la Comunidad de Propietarios número NUM000 - NUM001 , de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Comarruga-El Vendrell, La sociedad, Josefa Macia Agustí, Comunidad de Propietarios DIRECCION000 , AVENIDA000 NUM002 - NUM003 , BARRIO000 Comarruga, Socoiedad Comarruga Internacional, S.A. y Comunidad de propietarios del número NUM004 de la AVENIDA000 de Comarruga y otros contra desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la actora contra la Resolución de fecha 11 de Abril contra las liquidaciones provisionales, aprobar las liquidaciones definitivas y cuotas individualizadas según el coste de las obras contenido en la liquidación definitiva por el concepto de Contribuciones Especiales correspondientes a la ejecución de las obras comprendidas en el proyecto para la urbanización de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Coma-ruga en el tramo comprendido entre el puente de los FFCC y la carretera N-340, declarando la actuación administrativa impugnada ajustada a Derechoy sin hacer pronunciamiento respecto a las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, indicándoles que no es firme, y que contra la misma cabe la interposición de recurso de apelación , de conformidad con el artículo 81 de la LJCA . '

SEGUNDO.-Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma las partes apelante y apelada.

TERCERO.-Desarrollada la apelación y tras los oportunos tramites legales que prescribe la Ley Jurisdiccional en su respectivos articulos, en concordancia con los de la L.E.C., se señaló a efectos de votacion y fallo la fecha correspondiente .

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La Comunidad de Propietarios número NUM000 - NUM001 de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Comarruga-El Vendrell y OTROS interponen el presente recurso de apelación contra la Sentencia número 163/2014, de 20 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Tarragona en el marco del recurso contencioso-administrativo 285/2012 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente :

'RECHAZAR LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD del presente recurso planteada por la demandada por falta de extemporaneidad en la interposición del mismo.

DESESTIMAR Y DESESTIMO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Dirección Letrada de la Comunidad de Propietarios número NUM000 - NUM001 , de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Comarruga-El Vendrell, La sociedad, Josefa Macia Agustí, Comunidad de Propietarios DIRECCION000 , AVENIDA000 NUM002 - NUM003 , BARRIO000 Comarruga, Socoiedad Comarruga Internacional, S.A. y Comunidad de propietarios del número NUM004 de la AVENIDA000 de Comarruga y otros contra desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la actora contra la Resolución de fecha 11 de Abril contra las liquidaciones provisionales, aprobar las liquidaciones definitivas y cuotas individualizadas según el coste de las obras contenido en la liquidación definitiva por el concepto de Contribuciones Especiales correspondientes a la ejecución de las obras comprendidas en el proyecto para la urbanización de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Coma-ruga en el tramo comprendido entre el puente de los FFCC y la carretera N-340, declarando la actuación administrativa impugnada ajustada a Derecho y sin hacer pronunciamiento respecto a las costas.'

La Comunidad de Propietarios número NUM000 - NUM001 de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Comarruga-El Vendrell y OTROS recurren en el pleito principal la desestimación por silencio administrativo negativo del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 11 de abril de 2011 mediante el que se desestiman las alegaciones formuladas contra las liquidaciones provisionales y, por tanto, se aprueban las liquidaciones definitivas y cuotas individualizadas resultantes por el concepto de Contribuciones Especiales correspondientes a la ejecución de las obras comprendidas en el proyecto para la urbanización de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Coma-ruga en el tramo comprendido entre el puente de los FFCC y la carretera N-340.

Recaída sentencia desestimatoria en los términos anteriormente apuntados, se formula recurso de apelación solicitando su revocación y el dictado de una nueva sentencia que estime las pretensiones de los recurrentes, aquí apelantes.

El Ayuntamiento de El Vendrell formula oposición al recurso de apelación y solicita la confirmación de la Sentencia impugnada.

SEGUNDO.-Con carácter previo al análisis de los términos del debate, conviene destacar que el recurso de apelación no puede considerarse como una reiteración de la primera instancia, cuyo objeto sea el acto administrativo impugnado en el proceso, sino como un proceso especial de impugnación cuyo objeto es la sentencia. (Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1998 ) No se trata de reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo impugnado sino de revisar la sentencia que se pronuncia sobre ello, es decir, depurar el resultado procesal ya obtenido ( sentencia de 15 de noviembre de 1999 ).

En el caso de autos la Sentencia de instancia no se pronuncia sobre el fondo del asunto habida cuenta que aprecia la extemporaneidad del recurso de reposición interpuesto en vía administrativa contra el acuerdo de 11 de abril de 2011 por el que, en síntesis, se aprueban las pertinentes cuotas en concepto de Contribuciones Especiales correspondientes a la ejecución de las obras comprendidas en el proyecto para la urbanización de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Coma-ruga en el tramo comprendido entre el puente de los FFCC y la carretera N-340. Ello por cuanto, al no haberse recurrido dentro del plazo legalmente estipulado, el acto administrativo devino firme y consentido y, en consecuencia, no puede ser objeto de impugnación en vía jurisdiccional.

Es indudable que la firmeza de los actos administrativos, por no haberse interpuesto contra ellos los correspondientes recursos en tiempo y forma, impide, como principio general, su ulterior impugnabilidad, consecuencia constitucionalmente admisible ( SSTC 126/1984 , 143/2002 y 182/2004 ). Como advierte su Exposición de motivos, la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) mantiene la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos, pues -dice- « Esta última regla se apoya en elementales razones de seguridad jurídica, que no sólo deben tenerse en cuenta en favor del perjudicado por un acto administrativo, sino también en favor del interés general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él. Por lo demás, el relativo sacrificio del acceso a la tutela judicial que se mantiene por dicha causa resulta hoy menos gravoso que antaño, si se tiene en cuenta la reciente ampliación de los plazos del recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislación en vigor atribuye, sin límite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliación de las facultades de revisión, de oficio. Conservar esa excepción es una opción razonable y equilibrada». Su artículo 28 dispone al efecto que « No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma».

Sin embargo, para que la opción legislativa siga siendo «razonable y equilibrada» y, sobre todo, ajustada a los principios constitucionales, su interpretación ha de hacerse sin prescindir del principio « pro actione». El texto legal reproducido condiciona la inadmisibilidad a que se trate de «actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma», lo que debe excluir aquellos supuestos en que no puede hablarse propiamente de «consentimiento», ni expreso ni tácito, por parte del interesado, ni haya omisión total de la voluntad de recurrirlo en tiempo y forma.

Ahora bien, lo anterior no es aplicable a aquellos supuestos en los que no obstante haberse exteriorizado en forma la indubitada voluntad de impugnar el acto administrativo, el pertinente recurso se interpuso fuera del plazo legalmente estipulado, pues lo contrario supondría tanto como dejar sin efecto la regulación de los correspondientes plazos, opción que no puede venir siquiera amparada por una interpretación amplia del principio pro actione, que no puede otorgar cobertura a la inaplicación de la legislación vigente.

TERCERO.-Sentado lo anterior, en el supuesto que nos ocupa la Sala ha verificado las circunstancias tenidas en cuenta por la Juez a quo para apreciar la extemporaneidad del recurso de reposición que, por otro lado, tampoco son combatidas por los aquí apelantes. Efectivamente, tal como consta en el expediente administrativo, el acuerdo de fecha 11 de abril de 2011 fue notificado a quien actuaba como mandatario verbal de las recurrentes el día 15 de abril de 2011 (folio 330). El recurso de reposición se interpuso el 20 de junio de 2011 (folio 335), esto es, una vez transcurrido el plazo de un mes legalmente previsto en el artículo 14.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL).

Los aquí apelantes no cuestionan las reseñadas fechas, sino que, de un lado, ponen de relieve el carácter potestativo del recurso de reposición y, de otro, consideran que el hecho de que el Ayuntamiento extendiera certificación del silencio administrativo negativo conlleva una suerte de convalidación de la extemporaneidad.

La tesis sobre el carácter potestativo del recurso de reposición es errónea incluso tratándose de tributos estatales o autonómicos, en que la reposición es potestativa como alternativa previa a la reclamación económico-administrativa, cuya resolución es la que pone fin a la vía administrativa pues, en todo caso, aún cuando no fuere obligatorio, una vez presentado, habrá de interponerse en plazo. Y es igualmente errónea tratándose, como es el caso, de tributos locales, para los que rige el apartado 1 de la Disposición adicional cuarta de la LGT : « La normativa aplicable a los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales en materia de recurso de reposición y reclamaciones económico-administrativas será la prevista en las disposiciones reguladoras de las Haciendas Locales».

Viene reiterando esta Sala en numerosas sentencias, entre ellas, las números 1356/2003 , 1386/2003 , 1448/2003 , 1509/2003 , 40/2004 , 77/2004 , 169/2004 , 187/2004 , 224/2005 , 109/2006 , 982/2006 y 1031/2007 , el carácter preceptivo del recurso de reposición en materia de tributos e ingresos de derecho público de las entidades locales. En dichas sentencias dijimos y ahora resumimos, que:

a)La dificultad surgió porque la elección del llamado «recurso de reposición» como previo al recurso contencioso-administrativo no se vino entendiendo como la vía económica-administrativa previa propia de las Entidades locales y sustitutiva de la estatal suprimida en 1985-1986, sino como continuador de la clásica reposición, regulada en la Ley Jurisdiccional de 1956 y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Uno u otro entendimiento tiene consecuencias procesales bien diversas, porque de entenderse que se trata de una genuina reposición (presupuesto o diligencia preliminar de la impugnación jurisdiccional), sería de aplicación toda la normativa y jurisprudencia sobre las consecuencias de su omisión, incluso su carácter subsanable, como antes regulaba el art. 129.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y ahora habría de entenderse comprendido dentro de los apartados 1 y 2 del art. 138 de la Ley 29/1998 . Pero este criterio, aún entendiendo que se trata de una reposición preceptiva u obligatoria, conduciría, en la práctica, a una manifiesta desvalorización de la vía administrativa previa en materia de tributos locales, con notorias e injustificadas diferencias frente a la existente en los tributos estatales y autonómicos.

b)Debe concluirse, pues, que el llamado recurso de reposición constituye actualmente, no obstante su denominación, la vía administrativa o económico-administrativa previa en materia de tributos locales. Por tanto, el único acto impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-administrativo será el que lo resuelva en cuanto que será el que 'ponga fin a la vía administrativa' tal como exige el repetido art. 25.1 de la Ley 29/1998 como requisito de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

c)Las normas legales posteriores a la Ley 50/1999 no constituyen obstáculo para la anterior conclusión:

1º) La Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, no incide en esta cuestión. Ciertamente, la reforma reestablece en los arts. 107 y 116 a 117 el recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo sobre todo, según explica la Exposición de Motivos, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Pero de acuerdo con la Disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 --también afectada por la reforma--, los procedimientos tributarios, incluidos los de revisión en vía administrativa, mantienen íntegramente sus especialidades (cfr. la STS de 4 de diciembre de 1998 ).

2º) Tampoco tiene incidencia en esta cuestión la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. Su Exposición de Motivos indica que 'también se modifica el artículo 52.1 a fin de reflejar el recurso de reposición potestativo contra los actos de las Entidades locales, recurso que había sido suprimido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Con ello se pretende resolver los innumerables problemas que su desaparición había ocasionado en el ámbito de la administración local'. Como consecuencia de ello, la nueva redacción del citado artículo 52.1 es del siguiente tenor: 'Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición'. Pero sobre tal precepto ha de prevalecer, en materia de tributos locales, el tenor del artículo 108 de la misma Ley 7/1985 y la regulación del recurso de reposición como preceptivo en el artículo 14.2 LHL, por tratarse de normas especiales o más específicas que prevalecen sobre el régimen general del recurso potestativo de reposición en materia local.

d)La tesis que hemos venido sosteniendo ha resultado ratificada por la reforma legal operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

En efecto, dicha Ley, como es sabido, ha establecido un régimen específico para los llamados municipios de gran población, que comprende, en lo que aquí interesa, la existencia de un órgano especializado para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local.

Pues bien, como consecuencia de ello, la Ley 57/2003 modifica el citado art. 108 de la Ley de Bases de Régimen Local , que pasa a tener la siguiente redacción: ' Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto a tal efecto en la Ley reguladora de las Haciendas Locales. Dicho recurso tendrá carácter potestativo en los municipios a que se refiere el título X de esta ley '.

Y, por otra parte, en el nuevo art. 137 de la misma Ley de Bases , que regula el expresado órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, se dispone en sus apartado 2 y 3: ' 2. La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativay contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo. 3. No obstante, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos previstos en el apartado 1 a) el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el órgano previsto en el presente artículo'.

Es claro que si en los municipios de gran población, la reposición previa a la reclamación ante el órgano económico- administrativo local es potestativa, quiere decirse que en el resto de municipios será preceptiva. Y también es patente que si en tales municipios la resolución que dicte tal órgano pone fin a la vía administrativa, en los restantes municipios será la resolución del recurso de reposición preceptivo la que ponga fin a la vía administrativa.

e)El carácter preceptivo del recurso de reposición, de acuerdo con el trascrito texto del art. 108 de la Ley de Bases de Régimen Local , se predica no sólo contra los actos sobre aplicación y efectividad «de los tributos locales», sino también « de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias».

El propio origen parlamentario del citado art. 108 de la Ley de Bases de Régimen Local , en virtud del art. 21.1 de la Ley 50/1998 , ratifica lo anterior: procedente de la enmienda núm. 322 del Congreso de los Diputados, justificada exclusivamente en coherencia con la enmienda que propició la reforma de hasta 35 preceptos de la LHL, por lo que es en esta enmienda (la núm. 288) donde hay que buscar las justificaciones a las modificaciones que se introducen: 1.º) Ampliar el actual alcance de las normas generales de gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los tributos locales a los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales tales como precios públicos y demás prestaciones patrimoniales de carácter público y multas y sanciones, en análogos términos que en la Administración del Estado; y 2.º) Consolidar en el recurso de reposición obligatoria el régimen de impugnación en vía administrativa de los actos de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho público de las Entidades Locales. En realidad, la modificación del art. 108 de la Ley 7/1985 no fue sino consecuencia de la reforma del art. 14 LHL, donde, según la justificación de la misma enmienda, « se consolida el recurso de reposición como recurso obligatorio para la impugnación de los actos dictados en vía de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho público de las Entidades locales; además, se procede a la regulación íntegra de dicho recurso de reposición. Esta modificación lleva aparejada la consecuente del art. 108 de la Ley 7/1985 . También se lleva a cabo la derogación expresa de los preceptos correspondientes del Real Decreto 803/1993».

TERCERO.-Siguiendo con lo expuesto en el fundamento anterior, el recurso de reposición era preceptivo y su procedencia fue correctamente indicada en la notificación del acto administrativo recurrido, habida cuenta que en el acuerdo de fecha 11 de abril de 2011 se hace constar expresamente que no pone fin a la vía administrativa y que, en su caso, el recurso de reposición habrá de interponerse en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de su notificación. Por tanto, no hay error alguno en la información proporcionada en el pie de recursos.

Habiéndose interpuesto el preceptivo recurso de reposición fuera del plazo de un mes legalmente previsto, toda vez que la notificación del acto se verificó el 15 de mayo y aquél se presentó en el Registro de las dependencias municipales el 20 de junio de 2011, el acuerdo de 11 de abril de 2011 que se pretendía recurrir quedó firme y consentido.

El defecto de extemporaneidad es insubsanable por tratarse de cuestión procesal de orden público por lo que en nada se convalida por la indebida admisión del recurso de reposición y la certificación de su presunta desestimación por silencio administrativo negativo expedida el 26 de enero de 2012 (folio 345 del expediente).

En suma, las alegaciones de los apelantes han de ser desestimadas, debiendo confirmarse la resolución de instancia en sus propios términos.

CUARTO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , las costas procesales se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el Tribunal aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Se recoge de esta forma el principio del vencimiento mitigado, que aquí debe conducir a la no imposición de costas habida cuenta que no se estima que se halle ausente la iusta causa litigandi, esto es, serias dudas de hecho o de derecho en la cuestión examinada.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Fallo

PRIMERO.- DESESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por la Comunidad de Propietarios número NUM000 - NUM001 de la AVENIDA000 del BARRIO000 de Comarruga-El Vendrell y OTROS contra la Sentencia número 163/2014, de 20 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Tarragona en el marco del recurso contencioso- administrativo 285/2012 , RESOLUCIÓN QUE SE CONFIRMA EN SUS PROPIOS TÉRMINOS.

SEGUNDO.- NO EFECTUAMOSpronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en esta instancia.

Notifíquese la presente sentencia a las partes comparecidas en el rollo de apelación, con indicación de que contra la misma no cabe recurso alguno, líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con los autos originales al Juzgado de procedencia, acusando el oportuno recibo.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

E/

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.