Sentencia Administrativo Nº 132/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 634/2008 de 27 de Enero de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 634/2008

SENTENCIA NUM. 132 DE 2014

Ilustrísimos Señores:

Presidente:

Dª. BEATRIZ GALINDO SACRISTÁN

Magistrados:

Dª. MARÍA LUISA MARTÍN MORALES

D. ANTONIO MANUEL DE LA OLIVA VÁZQUEZ

D. RAFAEL RODERO FRÍAS

D. JOSÉ PÉREZ GÓMEZ

Dª. ROSA LÓPEZ BARAJAS MIRA

En la ciudad de Granada, a veintisiete de enero de dos mil catorce.

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, se ha tramitado el recurso ordinario número 634/2008, con cuantía de 557.309,04 euros, siendo parte recurrente el CONSEJO ANDALUZ DE COLEGIOS DE PROCURADORES, que fue representado por la Procuradora de los Tribunales señora Serrano Peñuela y defendido por el Letrado señor Martínez García; y parte demandada la CONSEJERÍA DE JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, que fue representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Ilustrísimo Señor D. RAFAEL RODERO FRÍAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.Interpuesto escrito anunciando el recurso con fecha 6 de marzo de 2008, se reclamó el expediente administrativo a la Administración demandada. Recibido dicho expediente, se entregó a la demandante para que en plazo de veinte días formalizara la demanda y así lo verificó mediante escrito presentado en fecha 9 de junio de 2008, que obra unido a autos.

SEGUNDO. Admitida la demanda, se ordenó traslado de copia a la Administración demandada así como del expediente, presentándose escrito de contestación a la demanda con fecha 17 de marzo de 2009. Acordado que fue el recibimiento del pleito a prueba, a instancia de la parte demandante, mediante auto dictado al efecto, se practicaron aquellas que fueron declaradas pertinentes cuyo resultado obra en autos y aquí se da por reproducido. Tras formular sus conclusiones las partes, y por diligencia de fecha 24 de enero de 2013 quedaron los autos definitivamente vistos para sentencia.

TERCERO. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales esenciales, excepto lo relativo a los plazos procesales, por la ingente carga de trabajo que pesa sobre esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.El objeto del presente recurso es la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía de 21 de enero de 2008, por la que se inadmite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el Consejo Andaluz de Colegios de Procuradores por los gastos producidos durante el año 2006 a los distintos Colegios de Procuradores de Andalucía, como consecuencia de la prestación del servicio de traslado de documentos impuesto por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 7 de enero de 2000. La declaración de inadmisión se fundamenta en ser la Administración General del Estado y, en concreto, el Ministerio de Justicia, la competente para enjuiciar si existe responsabilidad patrimonial.

La parte recurrente considera, en esencia, que corresponde a la Administración demandada (como titular de las competencias en materia de Justicia) el abono de los gastos que comporta la labor que legalmente le ha sido impuesta al colectivo, de organizar un servicio de notificaciones y traslado de documentos en cada uno de los edificios donde tengan su sede los tribunales civiles de justicia. Afirma además que se quiebra al principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley, al establecerse una discriminación con otras comunidades autónomas del Estado, que vienen sufragando en una u otra forma el servicio de traslado de documentación creado por la citada Ley de Enjuiciamiento Civil; considera que existe enriquecimiento injusto por parte de la Administración, porque los colegios de procuradores están sufragando un servicio público prestado privadamente, y sostiene que no existe responsabilidad del Estado Legislador, como afirma la resolución recurrida.

Por su parte, la Administración demandada solicitó el dictado de una sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto, al entender que no concurren en el supuesto los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 , al tratarse de un supuesto no expropiatorio, y constitucional, cuya indemnización no está expresamente prevista en la Ley que impone la obligación de la litis. Argumenta su falta de legitimación pasiva, al ser persona distinta de aquélla a la que le seria atribuible el perjuicio, el Estado legislador. Igualmente, sostiene que el Estado, mediante la actualización de los aranceles de los procuradores, ha atendido las necesidades que manifestaba dicho colectivo por las responsabilidades que le atribuía la Ley de Enjuiciamiento Civil, por lo que no es asumible la alegación de que la Administración autonómica se ha enriquecido injustamente. Finalmente afirma que no concurre el requisito de la efectividad de la lesión, entendiendo que el informe pericial aportado por la parte actora no justifica debidamente los gastos de los procuradores derivados de la entrada en vigor de la citada Ley, que establece un deber jurídico que les incumbe.

SEGUNDO. Con carácter previo al enjuiciamiento de la concurrencia o no de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública (y por razones de lógica procesal) ha de analizarse la adecuación a Derecho de la declaración de inadmisión realizada en la resolución recurrida. En relación a ello, entiende esta Sala que dicha declaración no es acertada: la decisión sobre cuál sea la Administración, Estatal o Autonómica, a la que haya de imputarse el daño cuya reparación reclama el demandante y, como consecuencia de ello, la determinación de la legitimación pasiva a efectos de tal reclamación es, cuanto menos, discutible. Así, es cierto que la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil es una ley estatal, pero lo es también que los Reales Decretos 141/1997 y 142/1997, de 31 de enero, dispusieron el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de provisión de medios personales, materiales y económicos al servicio de la Administración de Justicia. Precisamente por su carácter de discutible, la determinación de la existencia de legitimación pasiva de la Comunidad Autónoma Andaluza exige entrar en el fondo del asunto, lo que hace improcedente la mera declaración de inadmisión. Por lo tanto, en este punto el recurso ha de ser estimado, pero puesto que las partes han realizado alegaciones en cuanto al fondo del asunto, solicitando un pronunciamiento de la Sala al respecto, y este Tribunal cuenta con elementos de juicio suficientes para poder pronunciarse sobre el fondo, no es necesario ni aconsejable retrotraer las actuaciones para que la Administración demandada haga un pronunciamiento de fondo.

TERCERO.En relación a la cuestión de fondo planteada, esta Sala en sentencias número 547/2011 de 21 de marzo (recurso número 2134/03 ), y 1004/2011 de 16 de mayo (recurso número 2176/04 ), se pronunció en sentido estimatorio para los procedimientos derivados de la reclamación patrimonial por el mismo motivo por los gastos derivados de los años 2001 y del año 2002. No obstante, la Sala, con conocimiento pleno de las citadas resoluciones, ha reconsiderado los criterios que fundamentaron las resoluciones antedichas en las recientes sentencias números 2709/2013, de 23 de septiembre de 2013 (recurso número 966/2007 ), 1253/2013, de 1 de abril de 2013 (recurso 503/2006 ) y 813/2013, de 4 de marzo de 2013 (recurso 1160/2005 ), resolviendo el litigio conforme se expone en los razonamientos siguientes.

El principio de responsabilidad de la Administración adquirió rango constitucional al acogerse en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución que, de un lado, se convierte en garante de ese principio y, de otro, enuncia en sus presupuestos básicos el derecho que del mismo deriva al establecer en el segundo de los preceptos citados que 'los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'. El más reciente desarrollo de las previsiones constitucionales se encuentra en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo; preceptos éstos desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que vienen a plasmar una extensa doctrina jurisprudencial sobre aplicación de los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado referidos a la responsabilidad patrimonial del Estado. La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del servicio o la actividad en cuyo ámbito se produce el daño.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata; condiciones que sólo pueden operar como punto de partida, pero no de manera obligada en todos los casos. Sin embargo, esta exclusividad del nexo causal ha sido matizada por la doctrina jurisprudencial más reciente, en la que, sin establecer reglas generales, se han tomado en consideración las circunstancias objetivas de cada caso, admitiendo la posibilidad de que la injerencia de un tercero o del propio lesionado no produzca una ruptura de la relación de causalidad, sino una concurrencia de causas que pudiera incluso dar lugar a la graduación del quantumindemnizatorio que, en su caso, deba abonar la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

6º) Que la reclamación se efectúe en el plazo de un año, plazo legalmente establecido para la prescripción del derecho a reclamar, lo cual, no obstante, no es propiamente un presupuesto de la responsabilidad administrativa sino del ejercicio de la acción para hacerla efectiva.

CUARTO. Plantea la actora la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que resulta ser la administración competente en materia de funciones y servicios de la Administración del Estado para la provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, por el establecimiento del servicio de notificaciones y de traslado de escritos que prevé la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que tengan relevancia alguna los citados Decretos de transferencia de competencias, que fueron anteriores a esa Ley y que además ninguna referencia contienen a ese servicio. Aunque en la demanda se afirma que no se ejercita la acción por responsabilidad del Estado Legislador, debemos examinar en primer lugar si este sería el caso, dado que la base fáctica de la reclamación se sustenta en el establecimiento de un deber por una ley y puesto que la resolución administrativa se funda en ello para su rechazo. Dispone el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. La recurrente considera que el derecho a ser indemnizada nace del sacrificio especial que a los colegios de procuradores impone la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, al exigirles la obligación, inexistente hasta la entrada en vigor de este texto, de organizar en cada uno de los edificios donde tengan su sede los tribunales civiles de justicia, un servicio de notificaciones y traslado de documentos. El reconocimiento del derecho a la indemnización de responsabilidad derivada de actos legislativos supone, según el tenor literal del citado precepto, en consonancia con la doctrina general sobre la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas que hemos expuesto en el fundamento anterior, que concurra la nota de antijuridicidad en el daño, esto es, que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley. Tanto el Consejo Andaluz de Procuradores como los Colegios de Procuradores tienen la naturaleza jurídica de Corporaciones de Derecho Público, según el tenor de los Estatutos que rigen el Consejo Andaluz de Colegio de Procuradores, publicado en el BOJA de 3 de enero de 2002. La cuestión por tanto ha de reconducirse al análisis de la obligación de soportar la Corporación de Derecho Público recurrente, integrada por profesionales que tienen atribuida por ministerio de la Ley la representación en juicio de la partes procesales, los gastos derivados del modo en que la ley reguladora de la materia quiere que sean desempeñadas estas funciones, en el supuesto, como el que nos ocupa, en que la nueva regulación contenga una variación en el modo de prestarse las funciones de los procuradores, que implique la prestación por la recurrente de un servicio hasta entonces no existente, como consecuencia del nuevo sistema de traslado de notificaciones.

La responsabilidad del Estado Legislador ha de ser tratada como un 'supuesto excepcional vinculado al respeto la soberanía inherente al poder legislativo', en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2000 . El Legislador, al aprobar la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, ha actuado como tal Poder del Estado y en el ejercicio de las competencias que constitucionalmente tiene atribuidas ( artículo 66 de la Constitución ), de manera que la Corporación de Derecho Público recurrente afectada por dicho cambio legal tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias de dicha modificación, que como hemos dicho, afecta al modo en que el Legislador ha determinado que han de producirse las comunicaciones entre procuradores.

QUINTO. Desde esta óptica, y también en el caso de que la acción sea examinada con un planteamiento de pura y simple responsabilidad patrimonial por normal funcionamiento de la Administración, resulta evidente la ausencia del requisito de la antijuridicidad del daño, pues el sujeto que reclama tiene la obligación jurídica de soportar el efecto del mandato legal. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2002 , recordando las del Tribunal Constitucional 37/1987 , 170/1989 , 41 y 42/1990 y trayendo a colación la del propio Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1992 (fundamento jurídico sexto) decía que 'falta el requisito de la antijuridicidad del daño (...) no existe aquélla ni derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las potestades innovadoras del ordenamiento jurídico o de las facultades autoorganizativas de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o en la configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión'. Llega la Sala, en consecuencia, a la conclusión de que no existe antijuridicidad en el daño reclamado por la recurrente, y por tanto, tampoco derecho a ser indemnizada por los gastos que la prestación del servicio supone, sin que a ello obste que se celebren convenios con las comunidades autónomas, en tanto que competentes en materia de funciones y servicios de la Administración del Estado para la provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, cuya base es precisamente el reconocimiento por parte de los Colegios de Procuradores como propias de las competencias que la Ley de Enjuiciamiento Civil les confiere, siendo el objetivo principal de los mismos colaborar para la mejor prestación del servicio.

Tampoco obsta a la conclusión que llegamos el modo en que el Consejo Andaluz de Colegios de Procuradores, y los Colegios de Procuradores que los integran, resolvieran en una primera etapa la financiación del servicio que la Ley de Enjuiciamiento Civil les atribuía, o la forma en que otras comunidades autónomas hayan articulado medios para proveer la financiación de estos servicios, que en ningún caso conculca el principio de igualdad jurídica, al referirse a potestades organizativas de cada autonomía.

Por último, es preciso destacar, como elemento que determina el ajuste a derecho del supuesto daño reclamado (que no es más que los costes derivados de la organización del servicio público establecido por la Ley), que el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores, toma como uno de los fundamentos de la necesidad de nueva regulación, según su Exposición de Motivos, las nuevas funciones que la Ley de Enjuiciamiento Civil atribuye a este colectivo profesional.

Por todas estas razones, debemos desestimar el recurso interpuesto en cuanto al fondo de la acción ejercitada.

SEXTO.Establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que 'en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad'. En el presente caso, no procede hacer imposición en costas, dado que no se aprecia temeridad o mala fe en ninguna de las partes.

SÉPTIMO.Conforme al artículo 86 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, añadiendo el párrafo segundo que se exceptúan de lo establecido en el apartado anterior: (...) b) Las recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 600.000 euros, excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cualquiera que sea la cuantía del asunto litigioso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el CONSEJO ANDALUZ DE COLEGIOS DE PROCURADORES contra la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía de 21 de enero de 2008, anulando dicha resolución en cuanto a la declaración de inadmisión de la reclamación patrimonial, desestimándose dicha reclamación en cuanto al fondo.

No se hace especial pronunciamiento sobre las costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y notifíquese a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del artículo 284.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra esta sentencia no cabe recurso alguno, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.