Sentencia Administrativo Nº 1571/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 624/2011 de 25 de Julio de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1571/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION FUNCIONAL PRIMERA

RECURSO ORDINARIO N º 624/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS

Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO

Sección Funcional 1ª

_____________________________________

En la ciudad de Málaga, a 25 de julio de dos mil catorce.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, compuesta por el Ilmo. Sr. Presidente D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ y las Ilmas. Sras. Magistradas Dª MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR y Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, ha visto el recurso contencioso-administrativo referido en el encabezamiento, sobre responsabilidad patrimonial, interpuesto por Dª María Milagros , representada por D. Enrique Carrión Marcos y defendida por D. Miguel Angel Ramírez Montes, figurando como parte demandada la Consejería de Educación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrada de sus Servicios Jurídicos y siendo la cuantía de 41.293,61 euros.

Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 11 de julio de 2008 Dª María Teresa Moreno Gutiérrez, en representación de Dª María Milagros , interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía de fecha 9 de abril de 2008, el cual fue admitido a trámite mediante diligencia de ordenación de fecha 21 de julio de 2008, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

Segundo.- El 29 de septiembre de 2009 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos: el 14 de enero de 2005, como consecuencia de la presencia de un fuerte olor a hidrocarburos, disolvente o similar, en el Instituto Público de Educación Secundaria Serranía de la localidad de Alozaina, ubicado en la calle Severo Ochoa, se procedió al desalojo de unos cuatrocientos alumnos del Centro, hecho que generó alarma social y tuvo eco en los medios de comunicación; las distintas autoridades intervinientes apuntaron a la Estación de servicios, ubicada a unos doscientos metros del centro educativo y de la que es titular Dª María Milagros , como posible origen del aludido olor, compareciendo el 17 de enero de 2005 un Ingeniero Técnico Industrial con orden impartida por la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de efectuar las inspecciones necesarias para comprobar el cumplimiento de la normativa de seguridad industrial y paralizar las instalaciones, si fuera menester; la inspección arrojó resultado favorable, quedando plenamente descartada la Estación de Servicio como origen del olor detectado en el Centro educativo; los trabajos se prolongaron durante un total de diez días, desde el 17 de enero hasta el 28 de ese mes del año 2005, período en el que la Estación de Servicio no pudo efectuar venta de carburante; por tal motivo se inició reclamación patrimonial a la Administración el 14 de junio de 2005, que fue desestimada; las distintas actuaciones supusieron un coste económico para la actora de 41.293,61 euros, de los cuales 26.020,50 euros corresponden a ingresos dejados de percibir, calculados según la media de diez días del primer trimestre del ejercicio 2004 en los modelos 130 del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de Dª María Milagros y Dª Leocadia .

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión ( artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso contencioso-administrativo, se declare la responsabilidad patrimonial de la Consejería de Educación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, condenando a la Administración demandada a abonar a la actora la suma de 41.293,61 euros, así como las costas procesales.

Tercero.- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, a través de su representación procesal, escrito de contestación dentro del término de veinte días concedidos al efecto, en el que venía a solicitar la declaración de inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa y desviación procesal y a interesar, subsidiariamente, su desestimación, por no ser el daño invocado antijurídico, al imponer el artículo 16.4 de la Ley 21/1992 a los titulares de las instalaciones sujetas a control de seguridad la obligación de aceptar tanto las inspecciones que se lleven a cabo por la autoridad competente como a la adopción de cuantas medidas sean necesarias en orden a garantizar la seguridad de las mismas, produciéndose en este caso tanto la inspección como las medidas de control en el contexto de una alarma social por la existencia de fuerte olor a carburante detectado en un centro educativo próximo a la gasolinera, lo que hizo sospechar que el origen del mismo pudiera estar en la estación de servicio.

Cuarto.- No reputándose procedente la apertura de período probatorio, trámite de conclusiones ni señalamiento de vista, tuvo lugar la votación y fallo el día nueve de julio de dos mil catorce.

Quinto.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- De conformidad con el artículo 106.2 de la Constitución ' Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

Desarrollan dicha previsión los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Es doctrina jurisprudencial consolidada la que entiende que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión ( SSTS 10 mayo , 18 octubre , 27 noviembre y 4 diciembre 1993 , 14 mayo , 4 junio , 2 julio , 27 septiembre , 7 y 19 noviembre 1994 , 11 , 23 y 25 febrero y 1 abril 1995 , 5 febrero 1996 , 25 enero 1997 , 21 noviembre 1998 , 13 marzo y 11 y 24 mayo 1999 , 24 septiembre 2001 , 15 abril 2005 , 7 febrero , 5 julio y 23 noviembre 2006 , 26 abril , 13 julio y 23 octubre 2007 , 31 enero y 22 abril y 3 y 9 diciembre 2008 y 23 febrero , 3 marzo 2009 , 27 mayo y 3 junio 2011 y 28 marzo 2014 , entre otras muchas), exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas:

a) La efectiva realidad de un daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que la lesión sea antijurídica, antijuridicidad que se dará porque sea contraria a Derecho la conducta que la motiva o porque el sujeto que la sufre no tenga el deber jurídico de soportar, como se encarga de especificar el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 , pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (por todas STS 3 marzo 2009 y las que en ella se citan).

c) Que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

Como afirma la STS 9 diciembre 2008 , con mención de las SSTS 13 noviembre 1997 y 14 octubre 2003 , la mera titularidad del servicio no determina la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. Es irrelevante, en cambio, que el funcionamiento del servicio determinante de la lesión se califique de normal o de funcionamiento anormal.

Por lo demás, a los fines del artículo 106.2 de la Constitución la jurisprudencia ha homologado como servicio público toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo, cuando la Administración tiene el concreto deber de obrar o de comportarse de determinado modo ( SSTS 5 junio 1989 , 22 marzo 1995 , 15 abril 2005 y 18 abril y 28 junio 2007 ).

d) Que la lesión no sea consecuencia de un caso de fuerza mayor, para cuya eventual apreciación debe examinarse si estamos o no ante una situación extraordinaria, inevitable o imprevisible o si, por el contrario, nos hallamos en presencia de una situación previsible con antelación suficiente que hubiera permitido a la Administración adoptar medidas que evitasen los daños causados ( STS 23 octubre 2007 ).

Segundo.- De las diversas cuestiones suscitadas en el presente recurso debe comenzarse por el análisis de la legitimación activa de la demandante, que vino a cuestionar en su escrito de contestación la Letrada de la Administración autonómica demandada, sobre la base de no aparecer acreditado que aquella fuera titular de la Estación de Servicios la paralización de cuya actividad es considerada en la reclamación de responsabilidad patrimonial contra cuya desestimación ha sido entablado el presente recurso el daño cuyo resarcimiento se pretende.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ' La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: (...) b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada'.

Como destaca la STC 182/2003, de 20 de octubre , ' Este Tribunal ha declarado reiteradamente, desde la temprana STC 19/1981, de 8 de junio , que el derecho a la tutela judicial efectiva, que se reconoce en el art. 24.1 CE , comprende, primordialmente, el derecho de acceso a la jurisdicción, es decir, el derecho a provocar la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial, por lo que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en el proceso se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, STC 115/1999, de 14 de junio , F. 2). Ahora bien, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su efectivo ejercicio se encuentra supeditado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, haya establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarios o caprichosos que impidan el acceso al proceso, vulnerando la tutela judicial garantizada constitucionalmente ( STC 185/1987, de 18 de noviembre , F. 2). Por esta razón, también se satisface el derecho a la tutela judicial con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, si esta decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifique, aplicada razonablemente por el órgano judicial (entre otras, SSTC 108/2000, de 5 de mayo, F. 3 ; y 201/2001, de 15 de octubre , F. 2).', añadiendo la Sentencia comentada que ' los órganos judiciales están constitucionalmente obligados a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos de acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24.1 CE , lo que, sin embargo, no puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las Leyes que ordenan el proceso y los recursos, en garantía de los derechos de todas las partes ( SSTC 17/1985, de 9 de febrero , y 64/1992, de 29 de abril ). No en vano, ha señalado este Tribunal que el principio hermenéutico «pro actione» opera en el ámbito del acceso a la jurisdicción con especial intensidad, de manera que, si bien tal principio no obliga a la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles, sí proscribe aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican ( STC 238/2002, de 9 de diciembre , F. 4).'

En particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso- administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 220/2001, de 31 de octubre , con cita de la STC 195/1992, de 16 de noviembre , « ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , 'al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de 'interés directo', que se contiene en el art. 28.1 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa' (de 1956 )».

En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , F. 2, subraya que «pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio 'pro actione', con 'interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican' (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )».

Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que «para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés» ( STC 252/2000 , F. 3). Esta doctrina se reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, F. 4 , y 24/2001, de 29 de enero , F. 3.

Tercero.- Con respecto a la causa de inadmisibilidad opuesta en este caso por la Junta de Andalucía conviene asimismo incidir en la neta distinción existente entre las nociones o conceptos que vienen denominándose ' legitimatio ad causam' y ' legitimatio ad processum'.

La primera de ellas, en este concreto ámbito jurisdiccional, no es sino la ' aptitud para ser parte en un proceso concreto' ( SSTC 101/1996, de 11 de junio y 7/2001, de 15 de enero ), localizada en la noción de ' derecho o interés legítimo', individual o colectivo, a que hace referencia el artículo 19 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido caracterizando como ' una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto' ( SSTC 65/1994, de 28 de febrero , 105/1995, de 3 de julio y 122/1998, de 15 de junio y ATC 327/1997, de 1 de octubre ) o como ' la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta', de modo que el interés legítimo sería así ' cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida' ( SSTC 60/1982, de 11 de octubre , 195/1992, de 16 de noviembre y 143/1994, de 9 de mayo ).

Por su parte, la denominada ' legitimatio ad processum' enlaza directamente con la capacidad para ser parte y para la actuación procesal.

Esta diferenciación conceptual se refleja, entre otras, en la STS 25 septiembre 2008 que, con cita de las SSTS 29 octubre 1986 , 18 junio 1997 , 22 noviembre 2001 y 7 abril 2005 , afirma que ' el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación 'ad processum' y la legitimación 'ad causam'. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica para ser parte en cualquier proceso (...)', en tanto que la legitimación 'ad causam', de forma más concreta, ' se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor' e ' implica una relación especial entre una persona y la situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en este pleito; añadiendo la doctrina científica que esa idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal'.

Añade la Sentencia comentada que ' es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que 'la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso'. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto'.

Tratándose, en concreto, del ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, de la regulación constitucional y legal y de la doctrina jurisprudencial interpretativa a que se hizo referencia en el fundamento de derecho primero de la presente Sentencia resulta que nos encontramos ante una acción individual, que debe ser ejercida por la persona que estima se le ha generado un daño antijurídico y, en tal sentido, recuerda la STS 29 marzo 2007 que el concepto de interesado en el procedimiento de responsabilidad patrimonial está directamente ligado a la noción de perjudicado, lo que constituye cuestión que afecta al fondo de la pretensión.

Cuarto.- Pues bien, sobre las anteriores consideraciones, viniendo determinada la legitimación por la titularidad de la Estación de Servicios y no habiéndose practicado en esta litis prueba alguna -al no haber instado el recibimiento a prueba en forma la parte actora y haberse declarado como consecuencia de ello improcedente el trámite mediante Auto de 18 de enero de 2013, que devino firme por no haberse entablado el oportuno recurso de reposición contra la meritada resolución judicial por ninguno de los litigantes- la documental obrante en el expediente administrativo no permite reputar acreditado tan esencial hecho constitutivo de la pretensión de resarcimiento aquí ejercitada, cuya cumplida prueba incumbía a la demandante, tanto en cuanto hecho constitutivo de su pretensión como desde la perspectiva de la disponibilidad o facilidad probatoria a que hace mención el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria en este ámbito ( artículo 4 de la Ley Procesal Civil y Disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa).

En efecto y como pone de manifiesto la Letrada de la Junta de Andalucía en su escrito de contestación, la reclamación de responsabilidad patrimonial por los hechos expuestos en el escrito rector fue formulada por D. Eugenio , quien afirmaba actuar en nombre y representación de la ' DIRECCION000 C.B.', especificándose en el escrito presentado el 14 de junio de 2005 por el Sr. Eugenio que, siendo el mismo administrador judicial de la herencia yacente - en puridad y según Auto del Juzgado de Primera Instancia nº 30 de Madrid de fecha 8 de julio de 1999 , cuya copia obra en el expediente administrativo (documento nº 2) designado provisionalmente administrador de los bienes y rentas de la presunta incapaz Dª Leocadia y tutor de los bienes de la incapaz Sra. Leocadia por Auto de 14 de junio de 2005-, las beneficiarias no eran otras que Dª Leocadia , incapacitada judicialmente, y Dª María Milagros , al parecer una nieta con un grado de minusvalía del 65% (documento nº 1), cuya relación con el causante, sin embargo y cualidad de heredera no consta debidamente acreditada en autos.

En los distintos documentos relacionados con la actuación inspectora y con la instalación industrial, además, aparece como titular la ' DIRECCION000 C.B.' y como representante legal, en calidad de administrador, D. Eugenio , incluidas las facturas expedidas por Agbar Certificación, S.L. y Pavicons Málaga, S.L. cuyo importe constituye el daño emergente al que viene referida la pretensión resarcitoria, figurando en el testamento abierto otorgado por D. Vidal que su única hija -y, por ende, heredera legítima y universal- no era otra que Dª Leocadia , siendo la nieta Dª María Milagros designada heredera sustituta de su hija con carácter universal.

Quinto.- La insuficiente acreditación del presupuesto a que se ha hecho mención en los fundamentos de derecho que anteceden ha de comportar, necesariamente, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto sin necesidad de entrar en el análisis de las restantes cuestiones suscitadas, no apreciándose que concurran motivos para la imposición de costas a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª María Milagros , representada por D. Enrique Carrión Marcos, contra la resolución de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía de fecha 9 de abril de 2008, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que la misma es firme, al no ser susceptible de recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-