Sentencia Administrativo Nº 163/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 314/2013 de 24 de Junio de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN QUINTA

Núm. de Recurso:0000314 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:03834/2013

Demandante:Dª Ana

Procurador:SR. BERMUDEZ DE CASTRO ROSILLO, FERNANDO

Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO F. BENITO MORENO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. JOSE MARIA GIL SAEZ

D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES

D. FERNANDO F. BENITO MORENO

D. TOMÁS GARCÍA GONZALO

Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil quince.

Vistopor la Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen el Recurso contencioso administrativo nº: 314/2013 interpuesto por DOÑA Ana , representada por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Bermúdez de Castro Rosillo, contra la Resolución de fecha 27 de junio de 2013, del Ministro del Interior que desestima la solicitud de indemnización presentada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo; habiendo sido parte, además, la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON FERNANDO F. BENITO MORENO.

Antecedentes

PRIMERO.-Presentado el recurso, previos trámites oportunos, se confirió traslado a la representación de la parte actora para que formalizara escrito de demanda, lo que hizo formulando las alegaciones de hecho y de derecho que estimó oportunas, concluyendo con la súplica de una sentencia estimatoria del recurso.

SEGUNDO.-Dándose traslado de la demanda al Abogado del Estado para su contestación, lo hizo, alegando en derecho lo que estimó conveniente, solicitando la confirmación en todos los extremos del acuerdo recurrido.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, por auto de 10 de febrero de 2014, se dio lugar a dicho recibiendo, con el resultado que consta en autos.

CUARTO.-No habiéndose solicitado el trámite de conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 5 de mayo de 2015, y por necesidades del servicio dicho señalamiento quedó sin efecto, volviéndose a señalar el día 23 de junio de 2015, en que tuvo lugar, quedando el recurso visto para sentencia.

VISTOSlos preceptos que se citan por las partes y los de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna mediante el presente recurso contencioso administrativo, la Resolución de fecha 27 de junio de 2013, del Ministro del Interior que desestima la solicitud de indemnización presentada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.

SEGUNDO.-En la resolución impugnada figuran los antecedentes siguientes:

Primero: DON Joaquín , esposo de la solicitante, falleció a consecuencia de un acto delictivo violento ocurrido en Bayona (Francia) el día 25 de junio de 1979.

Segundo: Según obra en los archivos de esta Unidad, por dicho fallecimiento se concedió una indemnización, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, mediante Resolución del Ministerio del Interior de 4 de septiembre de 2000, que ascendió a 138.232,79 euros.

Tercero: Según consta en los informes emitidos por la Dirección General de la Guardia Civil y la Dirección General de la Policía en fechas 12 de diciembre de 2012 y 2 de enero de 2013, respectivamente, el fallecido era miembro de la organización terrorista ETA'.

TERCERO.-La resolución administrativa desestima la pretensión actora al entender que al haber quedado constatada la concurrencia del requisito de la pertenencia a organización terrorista, en el supuesto del que trae causa la presente resolución, la interesada no reúne los requisitos para ser beneficiaria de la indemnización solicitada al amparo de la vigente Ley 29/2011, sin perjuicio de la anterior percepción de indemnización por el fallecimiento de D. Joaquín , mediante Resolución del Ministerio del Interior de 4 de septiembre de 2000, que se dictó al amparo de una norma ya derogada y anterior a la ratificación por España del Convenio Europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos. al haberse ratificado por España el Convenio Europeo el 20 de octubre de 2001 y en vigor desde el 1 de febrero de 2002, tras ser válidamente publicado en el BOE el 29 de diciembre de 2001.

CUARTO.-La actora alega en su escrito de demanda, que de los informes policiales de fecha 12 de diciembre de 2012 y 2 de enero de 2013, queda reflejado que D. Joaquín fue asesinado por el Batallón Vasco Español, organización terrorista que en su tiempo actuó en Francia y en España.

Entiende que la resolución impugnada es contraria el principio de irretroactividad de la ley y confianza legítima por actos propios de la Administración.

Señala que la indemnizaciones de la Ley 29/2011, es complementaria de las anteriores, de acuerdo con la disposición transitoria segunda del Real Decreto 671/2013 de 6 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 29/2011 de 22 de septiembre.

Que no se está solicitando una nueva indemnización, lo que se hace es siguiendo lo que marca la Ley y su reglamento es solicitar el abono de las diferencias, ya que ya había sido indemnizada anteriormente. El Ministerio del interior es quien creó en ella una confianza legítima. La denegación del Ministerio se basa en unas causas o motivos no exigibles en el momento en que se resolvió tras un minucioso estudio que, DON Joaquín , fue víctima de un acto terrorista, y su actuación va en contra del principio de buena fe y confianza legítima del artículo 3. 1 de la LRJAP .

Que existen múltiples sentencias sobre el principio de la irretroactividad de la Ley, sobre la teoría de los actos propios, por la cual tampoco la administración puede actuar contra sus propios actos, y sobre la confianza legítima que lleva al administrado a confiar que debido a la forma de actuar anteriormente la administración, el resultado de un acto administrativo deberá ser el mismo que fue anteriormente ante los mismos hechos y las mismas circunstancias.

Alega también, infracción de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, e igualdad en la aplicación de la Ley.

QUINTO.-Por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda alega, que en el expediente administrativo constan los informes de la Guardia Civil y la Dirección General de la Policía, en los que se afirma que el Sr. Joaquín era miembro de ETA.

Que la indemnización a la actora se concedió por resolución del año 2000, cuando el Convenio no había sido ratificado y no resultaba ser aplicable.

Sin embargo, en la solicitud posterior, cuando el Convenio se había incorporado ya a nuestro derecho, existía ya una norma que permitía la denegación, y que ha sido aplicada.

Por lo demás, el escrito de demanda se refiere también a la presunta violación del principio de igualdad y del artículo 14 de nuestra Constitución .

Tal vulneración, con todos los respetos, carece de fundamento alguno. La violación del principio de igualdad exige la existencia de supuestos iguales. En este caso el término de comparación resulta diferente, ya que la indemnización se concede, en otros supuestos en los que la víctima no pertenece a un grupo dedicado a la comisión de delitos violentos, y en este caso la víctima era miembro de ETA.

Por otro lado, la quiebra del principio de igualdad ha de producirse en la aplicación de la Ley, y en este supuesto se ha aplicado una norma legal, que no resultaba aplicable a otros supuestos de hecho.

SEXTO.-La disposición adicional primera de la Ley 29/2011 trata de la ' aplicación retroactiva a quienes ya hubieran obtenido ayudas e indemnizaciones', sin mayor concreción, previendo que ' quienes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley hubieran percibido como resultado total del importe de las ayudas y del pago, en su caso, de las cuantías por responsabilidad civil fijadas en sentencia firme, una cuantía inferior a la señalada en el anexo I de esta Ley podrán solicitar en el plazo de un año, contado a partir de la entrada en vigor del Reglamento de la Ley, el abono de las diferencias que pudieran corresponderles'.

En el caso de autos, se concedió a la actora una indemnización por el fallecimiento de DON Joaquín , de conformidad con lo dispuesto en la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, mediante Resolución del Ministerio del Interior de 4 de septiembre de 2000, que ascendió a 138.232,79 euros.

Por otra parte, el Convenio Europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos, nº 116 del Consejo de Europa, aprobado el año 1983, indica en su artículo 8.2 , que 'Se podrá reduciro suprimir(, , ,) la indemnización si la víctimao el solicitante participa en la delincuencia organizada o pertenecea una organización que se dedicaa perpetrar delitos violentos'.

Dicho Convenio Europeo, fue ratificado por España el 20 de octubre de 2001 y entró en vigor 1 de febrero de 2002, tras su publicación en el BOE, el 29 de diciembre de 2001.

Con lo cual a partir de esta fecha de publicación en el BOE, el Convenio Europeo forma parte del ordenamiento interno del Reino de España, y es de aplicación directa, conforme determina el artículo 1.5 del Código Civil .

No obstante lo anterior, la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, tras la redacción dada por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, en línea con la regulación contenida en el Convenio Europeo, contempla expresamente la aplicabilidad interna de dicha norma internacional, al recoger en el apartado 2 del artículo 3 bis que 'la concesión de las ayudas y prestaciones reconocidas en la presente ley se someteráa los principios que, paraser indemnizadas, se establecen en el Convenio Europeo sobre indemnizacióna las víctimas de delitos violentos'.Por su parte, la disposición transitoria novena de la citada Ley 17/2012, de 27 de diciembre , dispone que: 'La modificación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, introducida por la disposición final vigésima séptima , surtirá efectos desde el 23 de septiembre de 2011'.

Dicha referencia al Convenio Europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos, debe resultar trascendental a la hora de aplicar la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, que si bien su propósito, como hemos visto, es cubrir la diferencia entre las nuevas prestaciones y las que ya se hayan percibido por la misma causa, no puede perderse de vista lo estipulado en el citado Convenio Europeo, hasta tal punto, que en el caso de autos debe hacer inaplicable la Ley 29/2011. Sin olvidar que lo ya era merced a la aplicación directa del Convenio Europeo ya tras su publicación en el BOE, el 29 de diciembre de 2001.

SÉPTIMO.-En el supuesto que enjuiciamos, existe la singularidad, de que el fallecido era miembro de la banda terrorista ETA. Según consta en los informes emitidos por la Dirección General de la Guardia Civil y la Dirección General de la Policía en fechas 12 de diciembre de 2012 y 28 de diciembre de 2013, respectivamente (Folios 14 y 10). En el primero se dice: 'Miembro de ETA que resultó muerto mediante disparos el día 25/06/1979 en Bayona (Francia). Hecho atribuido al BVE'. Y en el segundo: 'Miembro de ETA. Residía en Bayona desde 1974. Entre 1975- 1979, participa en labores de captación y como instructor en cursos de adiestramiento terrorista a militantes de comandos en Francia, siendo detenido en una ocasión el 23.01.1975, por la policía francesa, cuando instruía en un monte a militantes de la organización'.

Cuestión que la parte actora no niega de forma terminante, sino que simplemente pone en duda su certeza, aunque reconoce que ' huyó de España por pasar propaganda y por miedo a que le detuvieran'.

Todo ello sin olvidar que los documentos al haber sido autorizados por funcionario competente, su valor probatorio es el recogido en el art. 319.2 LEC , 'el que establezcan las leyes que les otorgue tal carácter. En defecto de disposición expresa en tales leyes, los hechos los hechos, actos o estado de cosas que consten en los referidos documentos se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia, salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado'. Y ciertamente, en el presente procedimiento, no existe prueba alguna que haya desvirtuado la certeza de lo expresado en tales documentos.

Nótese que la actora en el Hecho 4º de la demanda manifiesta que 'De ambos informes(Los de la Dirección General de la Guardia Civil y la Dirección General de la Policía, antes citados), queda reflejado que Don Joaquín fue asesinado por el Batallón Vasco Español organización terrorista que en su tiempo actuó en Francia y España' . Sin embargo, dichos informes también señalan que Joaquín era miembro de ETA, pero la recurrente solo toma en consideración de tales informes lo que le beneficia y desconoce o rechaza lo que le perjudica, lo que bajo el punto de vista lógico, e incluso jurídico, es de todo punto rechazable, porque si no existe constancia de su pertenencia a ETA, tampoco la habrá de que la muerte fue causada por una banda terrorista, que es el presupuesto fáctico necesario para el reconocimiento como víctima del terrorismo.

Dicho presupuesto viene determinado por el hecho de que 'la víctima o el solicitante no participe en la delincuencia organizada o pertenezca a una organización que se dedica a perpetrar delitos violentos'-

Y en el caso enjuiciado, por lo razonado anteriormente, está suficientemente acreditado que la víctima era participe y pertenecía a una organización de esa naturaleza.

Con ello, contrariamente a lo que sostiene la parte actora, de que se precisa una sentencia penal firme, cabe decir que no se está atribuyendo la comisión de delitos ni imputando a las personas responsables del mismo, en contra de las garantías constitucionales, porque la documentación examinada no está siendo utilizada como prueba de cargo para fundamentar una sentencia condenatoria, sino simplemente para determinar el presupuesto fáctico necesario para la concesión de un beneficio o de una subvención, cuyo ámbito de aplicación, según se ha visto en la normativa de aplicación, está constreñido a determinados supuestos, y no de ellos es que la víctima no participe o pertenezca a una organización que se dedica a perpetrar delitos violentos. Cuestión, que de forma obligada ha de dar respuesta la Sala en los términos ya expuestos.

Así las cosas, es entendible que la indemnización que en su día fue satisfecha a la recurrente, lo fue cuando el Convenio Europeo no era aplicable como derecho interno en España. Por el contrario, producida la solicitud de indemnización bajo su vigencia, su aplicación es inexcusable como derecho positivo aplicable al caso controvertido.

Así las cosas, es entendible que la indemnización que en su día fue satisfecha a la recurrente, lo fue cuando el Convenio Europeo no era aplicable como derecho interno en España. Por el contrario, producida la solicitud de indemnización bajo su vigencia, su aplicación es inexcusable como derecho positivo aplicable al caso controvertido.

OCTAVO.-Respecto de la vulneración de la irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos ( Art. 3.9 C.E ), no hay tal, puesto que la modificación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, introducida por la disposición final vigésima séptima, surte efectos desde el día 23 de septiembre de 2011, tal y como establece la disposición transitoria novena de la citada Ley 17/2012, de 27 de diciembre, como tuvimos ocasión de exponer mas arriba, y la solicitud de la actora, según el sello de entrada en el Ministerio del Interior estampado al escrito es de fecha 26 de septiembre de 2012.

Es decir, en el momento de formularse la reclamación por la hoy actora ante el Ministerio del Interior, ya se encontraba en vigor la reforma operada por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre.

Cuestión distinta es la retroactividad que establece dicha ley retrotrayendo sus efectos a fecha 23 de septiembre de 2011, lo que no puede imputarse a la Administración, sino que es un designio de la propia Ley, que así lo ha querido precisamente para dar mayor contenido y protección a las víctimas del terrorismo, porque no cabe olvidar que la repetida la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, no es una ley sancionadora o restrictiva de derechos, sino todo o contrario, de beneficios para los afectados, y dentro del marco de su regulación se establece un ámbito de aplicabilidad y de exclusiones, que en ningún caso pueden reputarse de restrictiva de derechos.

Todo ello sin perjuicio de que el enjuiciamiento de dicha cuestión escapa de las competencias jurisdiccionales de esta Sala.

NOVENO.-En cuanto a si la Administración ha contravenido la doctrina de los actos propios y de confianza legítima, al reconocer en su día a la actora como víctima del terrorismo, debemos recordar, a estos efectos, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el alcance y significado de estos conceptos jurídicos.

En la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/1988, de 21 de abril , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad 'de venire contra 'factum' proprium', surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 ), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2 º, contiene la siguiente redacción: 'Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'.

El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la Exposición de Motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: 'En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente'.

Pero en el caso que nos ocupa, no se ha producido un cambio de postura arbitrario de la Administración, si no todo lo contrario, se ha mantenido en los estrictos términos legales, de forma que si en el año 2000, en aplicación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, de forma generosa obtiene una resolución favorable, en virtud de la cual se le declara víctima del terrorismo, pero en virtud de un cambio normativo establecido como consecuencia de la entrada en vigor del Convenio de Europa, que permite reducir o suprimir la indemnización si la víctima o el solicitante participa en la delincuencia organizada o pertenece a una organización que se dedica a perpetrar delitos violentos -como ocurre en el caso que tratamos-, no se vulnera el principio de confianza ni de los actos propios, si la Administración, teniendo en cuenta la normativa vigente, artículo 3.2 bis) de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo , anteriormente trascrito, establece que no reúne los requisitos para ser beneficiaria de la indemnización solicitada al amparo de esta Ley, sin perjuicio de la anterior percepción al amparo de una norma ya derogada y anterior a la ratificación por España del citado Convenio.

En todo caso, solamente podría hablarse de la existencia de la doctrina de los actos propios, en aquellas actuaciones que fuesen conforme a derecho, porque no puede pretenderse que la Administración quede vinculada por un acto anterior en contra de la legalidad.

Y, por lo que respecta a la invocada conculcación del derecho de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución en relación con el tratamiento que ha dado la Administración a la recurrente, hay que recordar al respecto que, la apreciación de una violación del principio de igualdad exige constatar, en primer lugar, si los actos o resoluciones impugnadas dispensan un trato diferente a situaciones iguales y, en caso de respuesta afirmativa, si la diferencia de trato tiene o no una fundamentación objetiva y razonable ( Sentencias del mismo Tribunal 253/1988 , 261/1988 , 90/1989 , 68/1990 , etc).

En este sentido, la parte actora se limita a la mera invocación del precepto constitucional sin aportar no ya un término de comparación válido, demostrando así la identidad sustancial de las situaciones jurídicas que han recibido diferente trato, lo que corresponde a quien alega la vulneración, sino ni tan siquiera, con respecto a que o a quien ha sido discriminado.

Por último, en orden a la sentencia de esta Sala de 2 de noviembre de 2004 (Recurso nº 23/2003 ) que se acompaña con la demanda, en la que se declara el derecho de la hoy recurrente, al percibo de la pensión extraordinaria causada por acto de terrorismo, en ningún caso puede vincular en la resolución de la presente litis, cuya doctrina sería aplicable, con las reservas que se han dicho, en la situación anterior a la entrada en vigor del Convenio Europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos, pero una vez que esta situación de ha producido y tras el cambio legislativo operado, debe prevalecer el criterio mantenido en esta resolución.

Razones todas ellas que conducen a la desestimación del recurso.

DÉCIMO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA , en la redacción dada por la ley 37/20011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, al rechazarse las pretensiones actoras, procede la expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a dicha parte.

Fallo

Que DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA Ana , representada por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Bermúdez de Castro Rosillo, contra la Resolución de fecha 27 de junio de 2013, del Ministro del Interior que desestima la solicitud de indemnización presentada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, acto que confirmamos por su adecuación con el ordenamiento jurídico.

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

Así por esta nuestra Sentencia, contra la que no cabe recurso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma acostumbrada de todo lo cual yo, la Secretaria Judicial, doy fe.