Sentencia Administrativo Nº 184/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 937/2015 de 10 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 937/2015

SENTENCIA NUMERO 184/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a once de mayo de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación contra la Sentencia Nº 197/2015 dictada con fecha 21/9/15 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 3 de Vitoria - Gasteiz en los autos de Procedimiento Ordinario Nº107/2015, en los que se impugnaba la Resolución del Director de la Agencia Vasca de Protección de Datos nº R15-018, de fecha 30/3/15, por la que se considera a Osakidetza - Servicio Vasco de Salud autor responsable de una infracción del artículo 4,1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal , tipificada como grave en el artículo 22,3 c) de la Ley del Parlamento Vasco 2/2004, de 25 de febrero , de Ficheros de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de Protección de Datos [Expediente nº PI14-015].

Son parte:

- APELANTE: AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS, representada y asistida por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno Vasco.

- APELADO: OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD, representado por el Procurador Sr. Ors Simón y asistido por el Letrado Sr. Rodríguez Álvarez.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la Sentencia identificada en el encabezamiento se interpuso con fecha 19/10/15 por la representación de la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS recurso de apelación ante esta Sala interesando la revocación de la misma y el dictado de otra en su lugar por la que se declare conforme a Derecho el acto recurrido.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso de apelación por el Juzgado, se dio traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días formulara oposición al mismo o, en su caso, la adhesión a la apelación. En virtud de escrito presentado con fecha 12/11/15 se formula tal oposición por la representación de OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD instando el dictado de Sentencia por la que se desestime el recurso de apelación.

TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 28/4/16, fecha en que tuvo lugar tal diligencia, quedando los autos conclusos para el dictado de la presente resolución.

CUARTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone por la representación de la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS, recurso de apelación contra la Sentencia Nº 197/2015 dictada con fecha 21/9/15 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 3 de Vitoria - Gasteiz en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 107/2015, y en los que se impugnaba la Resolución del Director de la Agencia Vasca de Protección de Datos nº R15-018, de fecha 30/3/15, por la que se considera a Osakidetza - Servicio Vasco de Salud autor responsable de una infracción del artículo 4,1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD ), tipificada como grave en el artículo 22,3 c) de la Ley del Parlamento Vasco 2/2004, de 25 de febrero , de Ficheros de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de Protección de Datos [Expediente nº PI14-015].

En disconformidad con la Sentencia que estimaba el recurso contencioso-administrativo y anulaba la actividad administrativa antedicha, la recurrente, tras poner de relieve que no nos encontraríamos ante un procedimiento sancionador sino que se trataría de un procedimiento de infracción de Administraciones Públicas, muestra su discrepancia con la interpretación que realiza la Juzgadora a quoa propósito de los aspectos que siguen:

-En primer término, cuando se justifica la necesidad de recabar toda la historia clínica para garantizar una instrucción precisa y cabal habida cuenta de que en las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial por mala praxis suelen incluirse el alcance de las secuelas que pudiera sufrir el afectado para lo que sería preciso tener conocimiento de su situación clínica al completo y no solo de lo relativo al supuesto de hecho en concreto sino también en lo concerniente a cualquier otro factor previo o concomitante al mismo.

-En segundo lugar, la consideración relativa a que el hecho de que a posteriorise compruebe que los datos recabados no eran necesarios no supone una vulneración del principio de calidad de datos ( artículo 4 LOPD ) ya que éstos fueron obtenidos con una finalidad legítima.

-En última instancia, y existiendo consenso en que no hay cesión ilegal de datos toda vez que el artículo 16,5 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre , habilita a la apelada a acceder a la historia clínica para determinar si ha existido una mala praxis en el funcionamiento de sus servicios, centra el objeto de debate en la determinación de si es o no contrario al principio de calidad de datos el modo en que se ha producido el acceso e incorporación al expediente de los datos relativos a la salud de la reclamante toda vez que se ha referido a la totalidad de la historia clínica como primer acto de instrucción y, además, sin motivación, alegación o justificación alguna, ya del instructor, ya de cualesquiera personal facultativo.

Frente a lo anterior, por la representación de OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD, se formula oposición al recurso. Tras significar la ausencia en la apelación de una crítica de fondo sobre la Sentencia, y mostrar su desacuerdo en la consideración de la contraparte de que no nos encontraríamos ante un procedimiento sancionador, rebate -y por su orden- los argumentos ofrecidos de contrario de la forma siguiente:

-En primer lugar, niega que de la Sentencia pueda colegirse que la aportación de la historia clínica al procedimiento de responsabilidad patrimonial lo sea a los solos efectos de la determinación de las secuelas, sino que, la pretendida instrucción precisa y cabal requiere de tal aportación para la constatación de la posible negligencia o error en el funcionamiento del servicio público.

-En segundo término, advierte de la imposibilidad de conocer ex antequé concretos datos personales del paciente (y promotor del expediente de responsabilidad patrimonial) contenidos en su historia clínica serán precisos para que el instructor de tal expediente pueda formar convicción sobre la reclamación planteada.

-Finalmente, enfatiza que en ningún momento la apelante ha establecido de cuáles otras opciones se podía haber valido el instructor del procedimiento de responsabilidad patrimonial para conseguir la finalidad de procurar una instrucción idónea y cabal que no pasase por la petición de aportación de toda la historia clínica máxime cuando ésta fue correctamente tratada al respetarse en todo momento el deber de secreto.

SEGUNDO.- Con carácter previo al examen de la cuestión de fondo planteada en la apelación, han de traerse a colación los argumentos que como ' ratio decidendi' la Sentencia ofrece:

-La resolución apelada, al estimar el recurso (sin imposición de costas), anula la sanción impuesta a OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD por la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS al entenderla responsable de la vulneración del principio de calidad de los datos del artículo 4,1 LOPD al incorporar al procedimiento de responsabilidad patrimonial información sensible obrante en la historia clínica de la paciente que había formulado la reclamación. Todo ello sin justificar, con criterio médico, que el tratamiento de esa información fuese imprescindible para resolver la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada.

-Partiendo del artículo 16,5 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre , básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, concluye que OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD puede tener ' acceso a las historias clínicas en el cumplimiento de sus funciones de comprobación de la calidad de la asistencia, el respeto de los derechos del paciente o cualquier otra obligación del centro en relación con los pacientes y usuarios o la propia Administración sanitaria' (F.D. 3º).

-Advierte de que para examinar si ha existido o no mala praxis ' es necesario tener conocimiento de la situación clínica del paciente, y no sólo en relación al supuesto de hecho concreto que causa el daño examinado, sino puede que otros factores previos o concomitantes al mismo', añadiendo que el que ' la situación clínica anterior o coetánea del afectado pueda tener influencia para la decisión en el expediente que se instruye, es lo que justifica la necesidad de recabar toda la historia clínica del paciente, ya que de otro modo estamos cortando la posibilidad de realizar una instrucción precisa y cabal' (F.D. 3º)

-Concluye afirmando que ' el hecho de que a posteriori se compruebe que los datos recabados no eran necesarios, no supone una vulneración del derecho fundamental protegido, ya que los datos se han recabado con una finalidad legítima, con independencia de su utilidad al caso concreto, que, como se ha dicho, solo se puede saber ex post' (F.D. 3º).

Por otra parte, tanto apelante como apelada llaman la atención en sus respectivos escritos sobre la substanciación del recurso de apelación interpuesto por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD contra la Sentencia Nº 91/2015 dictada con fecha 4/4/15 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 1 de Vitoria - Gasteiz en los autos de Procedimiento Ordinario Nº 315/2004. Interesan ambas partes una respuesta uniforme en ambos recursos habida cuenta de la identidad entre las resoluciones sancionadoras tanto en lo concerniente a la infracción sobre la que versan, las medidas organizativas que requieren disponer y el objeto controvertido, esto es, la determinación de si contraviene el principio de calidad de datos el modo en que se produce el acceso e incorporación al expediente de los datos relativos a la salud de los reclamantes con ocasión de instruirse procedimientos de responsabilidad patrimonial sanitaria.

Pues bien, ha de traerse a colación que la citada Sentencia Nº 91/2015, de fecha 4/4/15, del Juzgado de lo Contencioso- administrativo Número 1 de Vitoria - Gasteiz, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD contra la Resolución de la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS por la que se apreciaba también infracción del artículo 4,1 LOPD tipificada como infracción grave del artículo 22,3 c) de la Ley 2/2004, de 25 de febrero .

Frente a la misma, se interpuso recurso de apelación por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD que resultó desestimado por la Sentencia Nº 23/2016 dictada con fecha 1/2/16 por esta Sala y Sección (rec. 558/2015 ). En lo que interesa, se establece en tal Sentencia que ' en el contexto atinado de los argumentos de oposición que emplea la CAPV, escasa relación ofrece con lo anterior que la entidad pública recurrente eche de menos en la resolución del Juzgado Nº 1 de Vitoria - Gasteiz lo que constituiría un verdadero protocolo de actuación de sus órganos de instrucción respecto de la solicitud de las Historias Clínicas, pues ni se corresponde tal exigencia con el cometido de un orden jurisdiccional revisor de actos y actuaciones definitivas de las Administraciones Públicas, ni le cumple al órgano jurisdiccional determinar los elementos de la actividad administrativa que resulten discrecionales - articulo 71,2 LJCA -, lo que se hace necesariamente extensible a aquellos supuestos en que la descripción de conceptos indeterminados, -así se alude a pie de página a las facultades que al instructor del expediente de responsabilidad patrimonial le atribuye el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo , en un sentido genérico-, en que el órgano jurisdiccional, más allá de apreciar o confirmar, como es el caso, que el ejercicio de esa facultad, (que no derecho) del instructor, ha incurrido en la vulneración de otros bienes jurídicos, no puede codificar ni añadir un prontuario de soluciones que sirvan para canalizar supuestos distintos. De otra parte, como destaca asimismo la Administración demandada es la misma Resolución de la AVPD la que emplaza al organismo público recurrente a adoptar las medidas preventivas que eviten la práctica que toma por generalizada de recabar la totalidad del historial o documentación clínica del reclamante, desde óptica que rechaza fundadamente la necesidad de actuar con el alcance indiscriminado que en el supuesto de hecho denunciado aprecia. Lo que la Sentencia ha podido exclusivamente valorar y ponderar es, por ello, si esa decisión de alcance admonitorio y proyección pro futuro, infringe o cercena las prerrogativas de la Administración sanitaria, concluyendo en sentido negativo, pero sin que esa limitada cognición posibilite ir más allá de lo revisable y emanar por decreto judicial el método o directriz de actuación que la AVPD reclama de Osakidetza'.

TERCERO.- Expuesto cuanto antecede, y dado que la propia apelante reconoce que no resulta trascendente para la resolución del recurso, ha de prescindirse de la realización de consideraciones acerca de la naturaleza del procedimiento seguido por la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS y sí, simplemente destacar, que a resultas del mismo, y como consecuencia de la infracción que se entiende cometida por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD, ésta es requerida para que ' adopte las medidas organizativas internas tendentes a evitar en el futuro situaciones como las referidas en este procedimiento'.

Los hechos a los que el procedimiento de infracción Nº PI14-015 se refiere traen causa de la denuncia interpuesta por paciente que, tras formular reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la actuación llevada a cabo por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD por entender que el abordaje de su parto fue inadecuado, tuvo conocimiento de que se habría incorporado al expediente toda su historia clínica sin que se le hubiese solicitado autorización y habiendo mediado ésta exclusivamente respecto de la ' historia gineco-obstétrica' (folio 12 e.a.). En consecuencia, los datos médicos que fueron incorporados al procedimiento no se circunscribieron a la actuación sanitaria que motivó la reclamación de responsabilidad patrimonial, sino que se extendió a la totalidad de tal historia clínica.

Funda la apelante su recurso en la vulneración del artículo 4,1 LOPD en que se traduciría la interpretación que la Sentencia realiza a la hora de avalar el proceder de OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD incorporando al expediente relativo al procedimiento de responsabilidad patrimonial la totalidad de la historia clínica en el entendimiento de que la situación clínica anterior o coetánea del afectado bien pudiera tener influencia en la decisión de tal expediente, y considerando que no es posible discernir a priorila necesidad de los datos recabados.

A este respecto, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, dispone en su artículo 4,1 que ' los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido'. En el mismo sentido, se pronuncia el artículo 8,4 del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre.

El principio de calidad de los datos exige, de una parte, su adecuación a la finalidad que motiva su recogida (extremo éste que en la presente litisno se discute) y, de otra, que su recogida y tratamiento se subordinen al principio de proporcionalidad, cuestión ésta que vertebra el motivo impugnatorio en el que el recurso de apelación se funda y que, ya se anticipa, debe ser acogido.

La inexistencia de un protocolo al que pudiera atenerse OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD a la hora de tramitar los expedientes relativos a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que respecto de su actuación se formulen, no le habilita a recoger y tratar de forma indiscriminada cualesquiera datos de los que disponga sobre el paciente. Debe reputarse desproporcionada la práctica consistente en la incorporación íntegra de la historia clínica al expediente, máxime cuando se trata -como es el caso- del primer acto de instrucción y sin que ello vaya acompañado de motivación o justificación médica de ningún tipo. Y más aún, cuando no efectúe -como también aquí sucede- selección alguna de la información de tal documentación clínica en función de la actuación médica que habría motivado la formulación de la reclamación y sin que se haya intentado siquiera recabar autorización del paciente sobre la aportación de datos que, si bien a prioripudieran no tener relación directa con tal intervención, sí que pudieran resultar relevantes a lo largo de la instrucción para determinar, ya la infracción de la lex artis, ya el alcance de las lesiones o secuelas que la actuación médica pudiera haber deparado.

La declaración de tal desproporción en el proceder de OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD en la recogida y tratamiento de datos con ocasión de la instrucción de procedimientos relativos a la responsabilidad patrimonial sanitaria ha de comportar la revocación de la Sentencia apelada y, por ende, a declarar conforme a Derecho la Resolución por la que se declaraba cometida la infracción del artículo 4,1 LOPD , tipificada como grave en el artículo 22,3 c) de la Ley 2/2004, de 25 de febrero y por la que se le requería para adoptar medidas internas tendentes a evitar en el futuro situaciones como las referidas en el procedimiento en cuestión.

Todo ello, como ya tuvo ocasión de indicar esta Sala y Sección en la citada Sentencia Nº 23/2016, de fecha 1/2/16 (rec. 558/2015 ), sin que sea función de este órgano jurisdiccional -ni de ningún otro- integrar el protocolo de actuación de los órganos administrativos encargados de la instrucción de los procedimientos de responsabilidad patrimonial sanitaria a propósito de la solicitud de historias clínicas, por cuanto ello excedería con creces del cometido revisor de este orden jurisdiccional y contravendría lo dispuesto en el artículo 71,2 LJCA .

CUARTO.- La estimación del recurso de apelación comporta el que no proceda la imposición de costas ( artículos 139,2 LJCA ).

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación, la Sala emite el siguiente,

Fallo

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la AGENCIA VASCA DE PROTECCIÓN DE DATOS contra la Sentencia Nº 197/2015 dictada con fecha 21/9/15 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 3 de Vitoria - Gasteiz en los autos de Procedimiento Ordinario Nº107/2015, y acordamos la revocación de la misma.

Que, en consecuencia, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por OSAKIDETZA - SERVICIO VASCO DE SALUD contra la Resolución del Director de la Agencia Vasca de Protección de Datos nº R15-018, de fecha 30/3/15, por la que se considera a Osakidetza - Servicio Vasco de Salud autor responsable de una infracción del artículo 4,1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal , tipificada como grave en el artículo 22,3 c) de la Ley del Parlamento Vasco 2/2004, de 25 de febrero , de Ficheros de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de Protección de Datos [Expediente nº PI14-015], Resolución que declaramos ser conforme a Derecho.

Todo ello sin expresa imposición de costas

Esta Sentencia es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Devuélvanse al Juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto, junto con testimonio de esta Sentencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se dejará testimonio completo en el ramo de Apelación Nº 937/2015, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 11 de mayo 2016.