Sentencia Administrativo Nº 194/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1630/2010 de 08 de Febrero de 2013

Encabezamiento

RECURSO Nº 1.630/2.010

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

Dña. María Jesús Muriel Alonso

D. José Luis Aulet Barros

D. Santiago de Andrés Fuentes

En la Villa de Madrid a ocho de Febrero del año dos mil trece.

VISTO el recurso contencioso-administrativo número 1.630/2.010 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª. Valentina López Valero, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (C.G.T), contra la Resolución de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (C.E.C.I.R.), de fecha 27 de Mayo de 2.010, por la que se establecen los Requisitos y Procedimientos para proceder a la Reducción de las Retribuciones del Personal Laboral de las Entidades Públicas Empresariales y Entes Públicos en el marco de lo establecido en el Real Decreto Ley 8/2.010, de 20 de Mayo. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO: La Abogacía del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO: Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 6 de Febrero del año en curso, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (C.G.T), se dirige contra la Resolución de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (C.E.C.I.R.), de fecha 27 de Mayo de 2.010, por la que se establecen los Requisitos y Procedimientos para proceder a la Reducción de las Retribuciones del Personal Laboral de las Entidades Públicas Empresariales y Entes Públicos en el marco de lo establecido en el Real Decreto Ley 8/2.010, de 20 de Mayo.

Pretende la recurrente la declaración de nulidad de la resolución recurrida por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho toda vez que, sostiene: 1º.- Se obvió, previo a su dictado, la preceptiva negociación con la representación sindical, infringiéndose de esta manera el derecho fundamental a la negociación colectiva, consagrado en el artículo 37.1 de nuestra Carta Magna , el derecho a la libertad sindical a que aluden el artículo 28.1 de la Constitución y el artículo 2.2.d) de la Ley Orgánica 11/1.985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical , así como lo preceptuado en el Convenio número 154 de la OIT y en el artículo 37.1 de la Ley 7/2.007, de 12 de Abril , por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público; 2º.- Que la resolución en cuestión también vulnera el principio de confianza legítima consagrado en el artículo 3 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre ; y, en fin, 3º.- Que el Real Decreto Ley 8/2.010, a cuyo amparo se dictó la resolución objeto de recurso, está viciado de inconstitucionalidad como así lo manifestó la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional en su Auto 63/2.010 , resolución en la que planteó la pertinente cuestión de inconstitucionalidad de la meritada disposición reglamentaria.

La Administración demandada, por su parte, interesó la desestimación del presente recurso argumentando, en líneas generales, que la actuación cuestionada se ajustó en todo momento a la legalidad.

SEGUNDO: Adentrándonos ya en el análisis del fondo de la cuestión sometida a nuestra consideración, se hace preciso poner de manifiesto que la misma no es nueva ya que, con relación a ella y a idéntica pretensión a la hoy ejercitada, ya se ha manifestado el Pleno de esta propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del tribunal Superior de Justicia de Madrid, en concreto y entre otras muchas en la Sentencia 6 / 2.011 dictada con fecha 6 de Julio de 2.011 en el recurso nº 1.541/2.010 tramitado ante esta propia Sección. Un elemental principio de Unidad Jurisdiccional, unido a los principios de Seguridad Jurídica e Igualdad en la aplicación de la norma, nos obligan a sostener, hoy como ayer, que pasando al examen de las distintas cuestiones planteadas por la parte recurrente, alega, entre ellas, que el Real Decreto-Ley 8/.2010 vulnera el artículo 37 de la Constitución donde se reconoce el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios.

El artículo 37.1 de la Constitución dispone que 'la ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y de los empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios'.

La inclusión del derecho de negociación colectiva dentro del de libertad sindical fue admitida sin dudas por el Tribunal Constitucional para el caso de los trabajadores (no funcionarios públicos), pese a la constatación inicial de que mientras que el derecho de libertad sindical se encuentra recogido dentro de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución (artículo 28.1 ) y por tanto dentro del especial ámbito de protección que se dispensa a tales derechos, el de negociación está fuera (artículo 37.1). Así, en SSTC núms. 9/1.988 de 25 de Enero , 105/1.992 de 1 de Julio , y 208/1.993 de 28 de Junio , entre otras muchas.

Ahora bien, en el caso de los funcionarios públicos, esta doctrina ha sufrido ciertos vaivenes, derivados del hecho de que mientras que el derecho de libertad sindical se refiere tanto a trabajadores como a funcionarios ( artículo 28.1), el de negociación colectiva sólo se reconoce por la Constitución para los trabajadores (artículo 37.1). En efecto, el citado artículo 37.1 del Texto Fundamental refiere ésta a la que se desarrolla 'entre los representantes de los trabajadores y empresarios', círculo subjetivo en el que no está incluida la Administración, no existiendo por tanto base constitucional para un derecho de negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública, ni para que en sede constitucional pueda sostenerse de principio la integración de la negociación colectiva en el contenido esencial del derecho de libertad sindical en la Administración Pública. Esto, entre otras cosas, provocó que el Tribunal Constitucional declarase en su momento (así, SSTC 57/82, de 27 de junio o 98/85, de 29 de julio ) que la negociación colectiva de los funcionarios no había sido incluida en la Constitución como derecho propio de los mismos.

Después de estas sentencias, sin embargo, se promulgó la Ley 9/1.987, de 12 de Junio, que reconoció y reguló el derecho de negociación colectiva de los funcionarios. Pese a ello, el Tribunal Supremo, a partir de la anterior doctrina constitucional, vino a concluir, en esencia, que el hecho de que una Ley hubiera reconocido el derecho de negociación colectiva en el ámbito de la Administración no lo convertía en un derecho incluible en el derecho constitucional de libertad sindical, sino materia de pura legalidad ordinaria, por lo que no podía existir vulneración de ese derecho fundamental por las hipotéticas infracciones de la normativa rectora de la negociación colectiva en la Administración Pública ( Sentencias, entre otras, de 27 de Mayo , 14 de Julio , 3 de Noviembre de 1.994 , 20 de Enero y 1 de Febrero de 1.995 , o 26 de Marzo de 1.996 ).

Ahora bien, con posterioridad el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el problema de si el reconocimiento del derecho de negociación colectiva de los funcionarios a nivel legal (Ley 9/1.987) permite considerarlo un derecho constitucionalizado e incluible en el de libertad sindical del artículo 28.1 de la Constitución . Se trata de las Sentencias núms. 80/2.000 , 224/2.000 (ésta dictada en relación con la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de Marzo de 1.996, que está entre las citadas anteriormente ) y 85/2.001 . En estas Sentencias (citamos literalmente la primera de ellas) podemos leer una doctrina clara y concluyente sobre la cuestión: 'Aunque en el ámbito funcionarial tengamos dicho ( STC 57/1982, de 27 de julio ) que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos ( artículo 28.1 CE ), no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley (en este caso de la Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990 ) establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva - artículo 6.3 b ) y c) LOLS )-, siendo en ese plano de la legalidad donde pueden establecerse las diferencias entre la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial y el derecho a ella de los sindicatos, no así en el de la genérica integración del referido derecho en el contenido del de libertad sindica.

El hecho de tratarse de un derecho, esencialmente, de configuración legal implica, entre otras cosas, según continuábamos diciendo en esa sentencia, que los funcionarios y los sindicatos titulares del mismo, así como las Administraciones Públicas en las que éste se desarrolla, no son libres para ejercerlo de modo incondicionado, pues la Ley 9/1987 modificada por la Ley 7/1990, no deja la configuración de la negociación colectiva a la plena libertad de los Sindicatos y de las Administraciones Públicas concernidas, sino que establece por sí misma los órganos de negociación, el objeto de esta y las líneas generales de procedimiento'

Por tanto, se puede concluir que el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en el ámbito funcionarial se integra como contenido adicional al de libertad sindical. Si bien, como señala la STS, Sala Tercera, de 14 de Marzo de 2.008 , la negociación colectiva en el ámbito de la función pública, es de consagración exclusivamente legal, siendo solo la Ley la que establezca el alcance y significado jurídico de dicha negociación.

TERCERO: Dicha regulación actualmente está contenida en el Capítulo IV (Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión), artículos 31 y siguientes de la Ley 7/2.007, de 12 de Abril , por el que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo artículo 33 apartado primero dispone que 'la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos estará sujeta al principio de legalidad', el cual debe primar sobre el de autonomía colectiva, a tenor de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución .

Pues bien, el artículo 36.2 de la norma estatutaria dispone que serán materias objeto de negociación en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas 'las relacionadas en el artículo 37 de este Estatuto que resulten susceptibles de regulación estatal con carácter de norma básicaŒ y específicamente el incremento global de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que corresponda incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año', concretando el artículo 37 que 'serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes, y en lo que aquí interesa, menciona en los apartados a) y b) la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas y la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios'.

En lo atinente a la validez y eficacia de dichos acuerdos, el artículo 38.3 dispone que 'Los acuerdos versarán sobre materias competencias de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. Para su validez y eficacia será necesaria su aprobación expresa y formal por esos órganos. Cuando tales acuerdos hayan sido ratificados y afecten a temas que puedan ser decididos de forma definitiva por los órganos de gobierno, el contenido de los mismos será directamente aplicable al personal incluido en su ámbito de aplicación, sin perjuicio de que a efectos formales se requiera la modificación o derogación, en su caso, de la normativa reglamentaria correspondiente. Si los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley que, en consecuencia, solo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, su contenido carecerá de eficacia directa. No obstante, en este supuesto, el órgano de gobierno respectivo que tenga iniciativa legislativa procederá a la aprobación, elaboración y remisión a las Cortes Generales o Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas del correspondiente proyecto de Ley conforme al contenido del acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado. Cuando exista falta de ratificación de un acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el Proyecto de Ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de 1 mes, si así lo solicitará , al menos, la mayoría de una de las partes'.

Por tanto, en principio, y de acuerdo con lo expuesto, el Acuerdo Gobierno Sindicatos de 25 de Septiembre de 2.009, donde se consagra el principio de mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios y donde se contenía una subida salarial del 0,3% para el ejercicio del año 2.010, carecía de eficacia directa, no solo, porque era posible que el acuerdo no se ratificase por el Gobierno o se produjese una negativa expresa a incorporar lo acordado en el proyecto de ley de presupuestos, en cuyo caso, se debería reiniciar la negociación de las materias tratadas en el plazo de 1 mes, si así lo solicita, al menos, una de las partes, sino también, porque es factible que una vez ratificado el acuerdo por el Gobierno e incluido en el proyecto de Ley de Presupuestos, dicha Ley no fuera aprobada, lo que no depende de los negociadores sino del órgano legislativo, obligando solo al Gobierno a elaborar, aprobar y remitir a las Cortes Generales del correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales conforme al contenido del acuerdo, pero este tipo de acuerdo no produce efectos jurídicos reales hasta que lo pactado se refleje en la Ley de Presupuestos y se apruebe por los órganos legislativos correspondientes, lo que puede suceder o no, puesto que ni las Cortes Generales ni las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas están vinculadas por los proyectos de ley remitidos por el Gobierno central o autonómico.

Por tanto se puede mantener que no existe una autentica negociación colectiva en el ámbito de los funcionarios públicos, no solo porque la configuración de la negociación colectiva no queda a la plena libertad de los Sindicatos y de las Administraciones Públicas concernidas, sino que es la Ley la que determina los órganos de negociación, el objeto de ésta y las líneas generales de procedimiento, sino también, y fundamentalmente, porque lo acordado necesita para su validez y eficacia, en unos casos, de ratificación por los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, y en otros, si los acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de ley, de la aprobación por los órganos legislativos correspondientes de las Leyes que recogen dichos acuerdos.

En el caso debatido, el Acuerdo Gobierno-Sindicatos de 25 de Septiembre de 2.009 fue incorporado a la Ley de Presupuestos, que fue aprobada por las Cortes Generales. En consecuencia, y conforme a lo expuesto, la eficacia del mantenimiento del poder adquisitivo de los funcionarios y la subida salarial del 0,3% para el ejercicio del 2.010 deriva, no tanto, de lo acordado por Gobierno- Sindicatos en la mencionada fecha de 25 de Septiembre de 2.009, como de la aprobación por las Cortes de la Ley de Presupuestos Generales para el año 2.010 donde se recoge dicho incremento, por lo que es difícil afirmar, tal y como sostiene la recurrente, que el Real Decreto-Ley 8/2.010 haya podido afectar al derecho de negociación colectiva de los funcionarios, al modificar la Ley de Presupuestos en lo atinente a sus retribuciones.

CUARTO: A lo expuesto debe añadirse que el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público dispone que 'Se garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las Organizaciones Sindicales de las causas de la suspensión o modificación'.

Dicho precepto aplica en el ámbito de la negociación colectiva de los funcionarios públicos la cláusula 'rebus sic stantibus', que permite a la Administración, excepcionalmente, la revisión, suspensión o modificación unilateral de las obligaciones pactadas en la negociación colectiva, por alteración sustancial de las circunstancias económicas, fundamentada en el interés público.

Conforme al precepto trascrito del Estatuto Básico del Empleado Público, y según se afirma en el Real Decreto-Ley 8/2.010, éste acuerda suspender parcialmente la aplicación de las cláusulas de contenido económico del acuerdo Gobierno-Sindicatos para la Función Pública firmado el 25 de Septiembre de 2.009, en el que se adopta, entre otras medidas, un incremento salarial del 0,3 % para el año 2.010 y una cláusula de revisión salarial que tenía como objetivo intentar responder al principio del mantenimiento del poder adquisitivo del personal al servicio de las Administraciones Públicas en el periodo de vigencia del Acuerdo, teniendo en cuenta la evolución presupuestaria del IPC, la previsión de crecimiento económico, la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado y la valoración del aumento de la productividad del empleo público derivada de acciones o programas específicos, dado que la gravedad e intensidad de la crisis económica, y el carácter urgente de reducir el déficit público, hace que no sea posible mantener las medidas retributivas acordadas. Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 36.2 párrafo segundo y el 38.10 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público , se ha reunido la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas el día 20 de Mayo del presente año con el fin de informar a las Organizaciones Sindicales tanto de la suspensión del Acuerdo de 25 de Septiembre de 2.009 en los términos manifestados, como de las medidas y criterios que recoge el presente Real Decreto-Ley en este ámbito.

Por tanto, la Administración ha actuado conforme a la previsión legal contenida en el apartado décimo del artículo 38 de la norma estatutaria, ya que concurren circunstancias económicas imprevisibles y sobrevenidas que justifican la suspensión parcial de la aplicación de las cláusulas de contenido económico del Acuerdo Gobierno-Sindicatos de 25 de Septiembre de 2.009 por razones de interés público, sin que exista obstáculo para que dicha suspensión de lo acordado se haga mediante la vía prevista en el artículo 86 de la Constitución , siempre, claro es, que se cuente con los requisitos positivos y negativos exigido por dicho precepto para aprobar Reales Decretos Leyes, lo que se examinara en el siguiente fundamento de derecho.

QUINTO: Afirma la actora, en segundo término, que el Real Decreto-Ley 8/2.010, de 20 de Mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, infringe el artículo 86 de la Constitución que dispone que 'en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de Decretos Leyes y que no podrán afectar Œ a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título IŒ', con base en que la extraordinaria y urgente necesidad no aparece suficientemente justificada y además incide en los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el artículo 37 de la Constitución .

El artículo 86 de la Constitución exige dos requisitos para que el Gobierno pueda acudir a esta forma excepcional de dictar normas con rango de ley: por un lado, el presupuesto de hecho habilitante 'de extraordinaria y urgente necesidad', y, por otro, desde el punto de vista material, que no recaiga sobre materia vedada ya que se encuentra excluido del mismo,'el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas ni el derecho electoral general'.

El Pleno del Tribunal Constitucional en su Sentencia de 7 de Julio de 2.005 analiza detalladamente la doctrina elaborada por dicho Tribunal en torno al presupuesto habilitante de la 'extraordinaria y urgente necesidad' exigido por el art. 86.1 de la Constitución , a efectos de determinar la validez constitucional de su regulación, concluyendo que para controlar la concurrencia de ese presupuesto habilitante es preciso analizar dos elementos: En primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, lo que se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, 'los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma' ( SSTC 29/1.982, de 31 de Mayo , FJ 4 ; 182/1.997, de 28 de Octubre , FJ 4 ; 11/2.002, de 17 de Enero, FJ 4 ; y 137/2.003, de 3 de Julio , FJ 3 ). Y en segundo lugar, 'la existencia de una necesaria conexión o relación de adecuación entre la situación de urgencia definida que constituye el presupuesto habilitante y la medida concreta adoptada en el Decreto Ley para subvenir a la misma, de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar'( SSTC 29/1.982, de 31 de Mayo, FJ 3 ; 182/1.997, de 20 de Octubre, FJ 3 ; y 137/2.003, de 3 de Julio , FJ 4 ).

Pues bien, siguiendo dichos criterios, deben identificarse, en primer término, los argumentos esgrimidos por el Gobierno en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2.010, que dada su trascendencia pasamos a transcribir prácticamente en su integridad y que son los siguientes: 'El presente Real Decreto Ley contempla las medidas extraordinarias adoptadas para dar cumplimiento al compromiso del Gobierno de acelerar, en 2010 y 2011, la reducción del déficit inicialmente prevista. La dureza y profundidad de la crisis económica ha llevado a todos los países industrializados a realizar un esfuerzo fiscal significativo para paliar los niveles alcanzados de desarrollo y bienestar, puesto la política fiscal expansiva seguida hasta entonces, ha supuesto que las finanzas públicas hayan sufrido un grave deterioro que ahora debe ser corregido como requisito esencial para alcanzar una recuperación económica sólida y duradera. El compromiso del Gobierno de España con la sostenibilidad de sus finanzas públicas quedó plasmado en la actualización del Plan de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013, aprobada por el Consejo de Ministros de 29 de enero de 2010. En la misma se establece como objetivo, de acuerdo con el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto por la Unión Europea, la reducción del déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas hasta elñ3 por ciento del Producto Interior Bruto. Asimismo, también se aprobaron el Plan de Acción Inmediata 2010 y el Plan de Austeridad de la Administración General del Estado 2011-2013 como instrumentos para alcanzar dicho objetivo. Posteriormente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el Acuerdo Marco con las Comunidades Autónomas y ciudades con estatuto de autonomía sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas 2010-2013. Y, en el seno de la Comisión Nacional de Administración Local se probó el Acuerdo- Marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas para el periodo 2010-2013 en el que se prevé una senda de déficit, en términos de Contabilidad Nacional, para el conjunto de las Entidades Locales que va desde el 0,5% PIB en 2009 al 0,2% PIB en 2013. Con lo que todas las administraciones públicas se suman al esfuerzo que de forma coordinada debe llevarse a cabo para reducir el déficit público y asegurar la sostenibilidad fiscal a medio plazo, lo que supuso que el Plan de Acción Inmediata un acuerdo de no disponibilidad de 5 mil millones de euros, que afectó a todos los Ministerios y una reducción de la oferta pública de empleo, estableciendo una tasa de reposición del 10% de las vacantes. Igualmente se aprobó en marzo un plan de racionalización del gasto farmacéutico por importe de 1.500 millones de euros y en abril un plan sobre racionalización de estructuras de la Administración General del Estado y un plan de racionalización del sector público empresarial del Estado. Sin embargo, la evolución de la coyuntura económica, así como los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona, hacen necesario anticipar algunas de las medidas previstas en dichos escenarios con la finalidad de acelerar la senda de consolidación fiscal, restableciendo de esta manera la confianza de los mercados en el cumplimiento de las perspectivas de reducción del déficit. De acuerdo con esta necesidad, el Real Decreto-ley recoge una serie de medidas de ajuste que tratan de distribuir de la forma más equitativa posible el esfuerzo que toda la sociedad debe realizar para contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las medidas que ahora se adoptan parten de los esfuerzos de contención y reducción de gasto ya adoptado con ocasión de la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 y de los citados acuerdos de enero, marzo y abril de este mismo año. En estos casos, la reducción del gasto se proyectó esencialmente sobre el gasto corriente y de inversión de la Administración General del Estado. En este momento, el Gobierno ha decidido actuar sobre ámbitos de gasto que permitían una reducción suplementaria, y valorando especialmente evitar reducir determinadas partidas de gasto que bien resultan especialmente relevantes en la actuación pública para impulsar la recuperación del crecimiento, o bien son imprescindibles para mantener el apoyo público a quienes están sufriendo con mayor intensidad las consecuencias de la crisis, con especial atención a quienes se encuentran en desempleo. Así, en el primer capítulo, se recogen las disposiciones encaminadas a reducir, con criterios de progresividad, la masa salarial del sector público en un 5 por ciento en términos anuales. Por su parte, el capítulo II suspende la revalorización de las pensiones públicas para el año 2011, excluyendo las no contributivas y las pensiones mínimas. El capítulo III suprime, para los nuevos solicitantes, la retroactividad del pago de prestaciones por dependencia al día de presentación de la solicitud, estableciéndose, paralelamente, un plazo máximo de resolución de seis meses, cuyo incumplimiento llevará aparejada retroactividad desde la fecha en que se incurra en el mismo. El capítulo IV deja sin efecto la prestación por nacimiento o adopción de 2.500 euros a partir del 1 de enero de 2011. El capítulo V establece una revisión del precio de los medicamentos excluidos del sistema de precios de referencia y la adecuación del número de unidades de los envases de los medicamentos a la duración estandarizada de los tratamientos, así como dispensación de medicamentos en unidosis. En el capítulo VI se adoptan medidas con el fin de garantizar la contribución de las entidades locales al esfuerzo de consolidación fiscal y de mejora del control de la gestión económica financiera de las citadas entidades. Por último, en el capítulo VII se establecen medidas adicionales tendentes a realizar un control más eficaz del gasto público. La extraordinaria y urgente necesidad de las reformas aquí contempladas obliga a hacer uso de la habilitación otorgada al Gobierno por el art. 86 de la Constitución Española . De manera que, aún cuando los ciudadanos no vayan a ver afectados sus derechos concretos de forma inmediata por la adopción de alguna estas medidas, es evidente que la aprobación de todas ellas va a producir unos importantes efectos económicos desde esta fecha, pues la rapidez, seguridad y determinación en la actuación forma parte del compromiso asumido por los países integrantes de la zona euro para reforzar la confianza en la moneda única y en la estabilidad de la eurozona. Los gastos de personal en las administraciones públicas suponen una parte significativa de los gastos corrientes. Según los datos de la última Encuesta de Población Activa referida al primer trimestre de 2010, el número de empleados en el sector público supone un 13 por ciento de la población activa, proporción que ha decrecido levemente desde 2005. Por otra parte, en términos de comparación internacional, de acuerdo con los últimos datos disponibles de la OCDE, esta cifra se sitúa por debajo de otros países de nuestro entorno como Alemania o Francia con un 14,5 por ciento y un 25,2 por ciento respectivamente. En un escenario económico caracterizado por la intensidad de la crisis económica con origen en la crisis financiera internacional y con efectos sobre el crecimiento y el empleo, resulta urgente adoptar medidas de contención en los gastos de personal de las diversas administraciones públicas. A ello responden las medidas incluidas en el presente Real Decreto Ley cuyo objetivo es reducir un cinco por ciento de la masa salarial, en términos anuales. Dicha reducción, que opera tanto sobre las retribuciones básicas como sobre las de carácter complementario, es de obligada aplicación a todas las administraciones, lo que supondrá un importante ahorro para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales dado el importante peso que el empleo público tiene en las mismas. La normativa básica es trascendental para el logro de los objetivos comunes de racionalización y eficacia de los gastos de personal así como de su reducción mientras persistan las circunstancias económicas extraordinarias actuales, de manera que esta normativa básica, en los términos redactados por el presente Real Decreto-ley, debe estar orientada a la consecución de los mismos. No obstante, y con la finalidad de minimizar sus efectos sobre los salarios más bajos las medidas de reducción se aplican con criterios de progresividad para el personal funcionario, dictándose normas específicas para el personal laboral con el fin de reconocer la función de la negociación colectiva y garantizar a la vez la eficacia de la decisión de reducción. En este sentido es necesario hacer referencia al Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, firmado el 25 de septiembre de 2009, en el que se adopta entre otras medidas, un incremento salarial del 0,3% para el año 2010 y una cláusula de revisión salarial que tenía como objetivo intentar responder al principio del mantenimiento del poder adquisitivo del personal al servicio de las Administraciones Públicas en el periodo de vigencia del Acuerdo, teniendo en cuenta la evolución presupuestaria del IPC, la previsión de crecimiento económico, la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado y la valoración del aumento de la productividad del empleo público derivada de acciones o programas específicos. Las medidas de contenido económico del citado Acuerdo se ven directamente afectadas por el contexto de crisis económica antes enunciado, en el que no se hace posible mantener las medidas retributivas acordadas, debiendo arbitrarse las acciones que permitan con carácter urgente la reducción del déficit público. Por todo ello, el Consejo de Ministros ha acordado a través del presente Real Decreto-Ley, al amparo de lo dispuesto en el art. 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , suspender parcialmente la aplicación de las cláusulas del acuerdo con contenido económico. Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 36. 2 párrafo segundo y el 38.10 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público , se ha reunido la Mesa General de negociación de las Administraciones Públicas el día 20 de mayo del presente año con el fin de informar a las Organizaciones Sindicales tanto de la suspensión del Acuerdo de 25 de septiembre en los términos manifestados, como de las medidas y criterios que recoge el presente Real Decreto ley en este ámbito'.

SEXTO: En estas denominadas por el Tribunal Constitucional 'coyunturas económicas problemáticas', el Decreto Ley representa un instrumento lícito y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que el de subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes ( SSTC 6/1.983, de 4 de Febrero, FJ 5 ; 11/2.002, de 17 de Enero, FJ 4 ; y 137/2.003, de 3 de Julio , FJ 3). La Sala entiende, al igual que la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional en el Auto de 28 de Octubre de 2.010 dictado en el procedimiento nº 128 /2.010 por el que se acuerda plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los artículos 22.4 y 25 de la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.010, en la redacción dada por el artículo 1 del Real Decreto-Ley 8/2.010, y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en Sentencia de 16 de Marzo de 2.011 desestimando la demanda interpuesta por la Unión General de Trabajadores en idéntico supuesto que en el presente caso, y a la vista de la motivación contenida en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2010, que concurren los requisitos exigidos por el artículo 86.1 de la Constitución y la doctrina constitucional que lo interpreta para considerar que existían razones de extraordinaria y urgente necesidad en el momento en que el Gobierno dictó el mencionado Real Decreto Ley.

La propia recurrente reconoce en su demanda la existencia evidente de un déficit manifiesto en las cuentas públicas desde hace mas de dos años, centrándose la discrepancia en que dicha crisis ya existía cuando el Gobierno firmó con los Sindicatos más representativos el acuerdo incrementado las retribuciones de los funcionarios, confirmado posteriormente por las Cortes Generales al aprobar la Ley de Presupuestos para el 2.010, por lo que no existen circunstancias sobrevenidas ni novedosas.

El precepto constitucional únicamente exige que en el momento de dictarse el Real Decreto Ley exista 'extraordinaria y urgente necesidad'; circunstancias que son evidentes que concurrían, teniendo en cuenta la exposición de motivos del Real Decreto-Ley 8/2.010 antes trascrita, donde se señalan los motivos que justifican la aprobación del mismo, cuya finalidad era atender a la situación provocada por 'una coyuntura económica problemática' que hacía necesario y urgente la contención radical del gasto (reducción del salario de los funcionarios, congelación de pensiones, restricciones en la inversión pública así como en la oferta pública de empleo y en la política de gastos de los Ministerios y subida de algunos impuestos), con el único objetivo de reducir el déficit, siendo, además, la política recomendada por las grandes instituciones económicas y europeas, como el FMI, el Banco Mundial, el Banco Central Europeo, incluso el Banco de España, sin perjuicio de que dichas circunstancias puedan existir con anterioridad a la aprobación del Real Decreto Ley, correspondiendo a la acción de Gobierno el determinar el momento de adopción de dichas medidas.

En conclusión, a nosotros solo nos corresponder enjuiciar, como ya hemos expuesto, si las medidas eran necesarias y urgentes y si son adecuadas para conseguir el fin pretendido, en este caso, rebajar el déficit público, y la respuesta ha de ser afirmativa, ya que es evidente que la reducción de los gastos de personal de todas las Administraciones Públicas era una medida objetivamente adecuada para reducir el déficit público, puesto que, como se afirma en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2.010, constituye una parte significativa de los gastos corrientes, y, por tanto, es lógico que el gasto público se minore, al reducir la masa salarial del sector público en un 5% en términos anuales; medida, además, aplicable a todas las Administraciones Públicas. Frente a ello ninguna virtualidad tiene alegar que se podían haber adoptado otras medidas en lugar de éstas, por tratarse de una cuestión que no podemos fiscalizar al corresponder al juicio político del Gobierno.

SÉPTIMO: Por tanto, no existe duda de la concurrencia del presupuesto habilitante, esto es, la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad ( artículo 86.1 de la Constitución ) para que el Gobierno dicte el Real Decreto-Ley 8/2.010, por lo que procede examinar, en segundo término, su ámbito material impuesto por el precepto citado y que obliga al Real Decreto Ley a no afectar a los derechos, deberes y libertades fundamentales regulados en el Título I de la Constitución, entre los que se encuentran los referidos a la negociación colectiva contemplados en el artículo 37 de la Norma Fundamental.

Sobre dicha cuestión, para desestimarla, ya nos hemos pronunciado en la presente sentencia, simplemente añadir que, respecto a la negociación colectiva del personal laboral de las Administraciones Públicas, ya se ha pronunciado el Pleno del Tribunal Constitucional en Auto de 7 de Junio de 2.011 , inadmitiendo la cuestión de inconstitucionalidad promovida por Auto 63/2.010, de 28 de Octubre, de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional sobre los artículos 22.4 y 25 de la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.010, en la redacción dada por el artículo 1 del Real Decreto-Ley 8/2.010, de 20 de Mayo , por el que se adoptan medidas extraordinarias para reducir el déficit público.

Con carácter previo, hay que poner de relieve que la cuestión de inconstitucionalidad se plantea por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional por vulneración de la libertad sindical en su vertiente de derecho a la negociación colectiva respecto del personal laboral sujeto a convenio colectivo, pero no para el caso de funcionarios públicos, por entender que en este último supuesto no estamos ante una autentica negociación colectiva en sentido estricto, sino ante lo que se ha denominado 'legislación negociada', puesto que los acuerdos alcanzados no pueden vincular jurídicamente al órgano legislativo, como ya hemos dicho anteriormente. En el fundamento decimoprimero del Auto de 28 de Octubre de 2.010 de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional , se detallan las diferencias esenciales existentes entre el personal funcionario y el laboral al servicio de las Administraciones Públicas en la materia que nos ocupa, señalando que nos encontramos ante dos regímenes de negociación colectiva totalmente diferentes: en cuanto a la norma de aplicación prioritaria (Estatuto del Empleado Público para los funcionarios; Legislación laboral y convenios colectivos, salvo que el EBEP disponga su prioridad aplicativa, para el personal laboral); efectos jurídicos diferentes para lo acordado (para los funcionarios públicos los efectos previstos en el artículo 38 del EBEP , mientras que para el personal laboral los efectos del artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores ); en cuanto a su vinculación (para el personal laboral los convenios colectivos una vez aprobados por la CECIR obligan a la Administración durante su vigencia, siendo inaplicable lo dispuesto en el artículo 38.10 del EBEP así como la cláusula 'rebus sic stantibus', a diferencia del personal funcionario que estará sometido, en su caso, por la aplicación del mencionado artículo cuando concurran las causas habilitantes para ello).

Como ya hemos dicho, el Pleno del Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la cuestión de inconstitucionalidad planteada para inadmitirla por Auto de 7 de Junio de 2.011 , afirmando en sus fundamentos de derecho séptimo y octavo que 'el limite material que para la figura del Decreto- Ley resulta de la prohibición de ' afectarŒ a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución' este Tribunal ha rechazado una interpretación extensiva del mismo, pues se ' sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto Ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo ' afectar' de un contenido literal amplísimo', lo que conduciría a la inutilidad absoluta del Decreto Ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el Título I de la CE' ( STC 111/1983, de 2 de Diciembre . FJ 8). Una reiterada doctrina constitucional ha venido manteniendo en la interpretación de los límites materiales de la utilización del Decreto-Ley, una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que 'la cláusula restrictiva del art. 86.1 de la Constitución ('no podrán afectar') debe ser entendida de modo tal que no reduzca a la nada el Decreto-Ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución 'del que es posible hacer uso para dar respuestas a las perspectivas cambiantes de la vida actual' (STC/1983, de 4 de Febrero. FJ 5). Lo que está vedado al Decreto Ley, por el juego del límite material examinado es la regulación del régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I' o que 'se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos' ( SSTC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8 , de modo que de aquel límite se infiere o concluye que el Decreto Ley no' puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales' de los derechos, deberes y libertades del Título I CC ( SSTC 182/1997, de 28 de Octubre. FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio , FJ 6, 108/2004, de 30 de junio , FJ7, 189/2005, de 7 de Julio . FJ 7, por todas). Asimismo hemos declaradoŒ.que 'la afectación' por el Decreto Ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I de la Constitución exigirá tener en cuenta la configuración del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e, incluso, su colocación en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trata ( SSTC 111/1983, de 2 de diciembre. FJ 2 , 182/1997, de 28 de Octubre . FJ 8. 137/2003, de 3 de Julio. FJ6. 108/2004, de 30 de Junio. FJ 7. 189/2005, de 7 de Julio. FJ 7, 329/2005, de 15 de diciembre. FJ8).

Continúa diciendo el mencionado Auto del Tribunal Constitucional de 7 de Junio de 2.011 , que 'el derecho a la negociación colectiva se reconoce en el artículo 37.1 de la Constitución , que dispone que 'la ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y los empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios'. Este Tribunal ha declarado que esa facultad que posee los representantes de los trabajadores y empresarios de regular sus intereses recíprocos mediante la negociación colectiva ' es una facultad no derivada de la ley, sino propia que encuentra expresión jurídica en el texto constitucional' así como que la fuerza vinculante de los convenios 'emana de la Constitución que garantiza con carácter vinculante los Convenios, al tiempo que ordena garantizarla de manera imperativa al legislador ordinario' ( STC 58/1985, de 30 de Abril . FJ 3). Los preceptos legales cuestionados, en la redacción dada por el artículo 1 del RDL 8/2010 , no regulan el régimen general del derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo 37.1 de la CE , ni nada disponen sobre la fuerza vinculante de los convenios en general, ni particular, sobre los directamente por aquellos concernidos, que mantienen la fuerza vinculante propia de este tipo de fuentes, derivada de su posición en el sistema de fuentes. Asimismo afirma el TC en el referido Auto, que la intangibilidad o inalterabilidad no puede identificarse ni confundirse con la fuerza vinculante del convenio colectivo, añadiendo que, como ya ha tenido ocasión de declarar, del artículo 37 de la CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida ( STC 210/1990, de 20 de diciembre . FFJJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse, no solo a la ley formal, sino más genéricamente a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario ( SSTC 177/1988, de 10 de Octubre . FJ 4. 171/1989, de 19 de Octubre. FJ 2. 92/1994, de 21 de Marzo. FJ 2. 62/2001, de 1 de Marzo. FJ 3. ATC 34/2005, de 31 de Enero . FJ 5). Concluyendo afirmando que 'los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el artículo 37.1 de la CE , en cuanto que ni regulan el régimen general de dicho derecho ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al decreto ley impone el artículo 86.1 de la CE de no afectar a los derechos y libertades del Título I de la CE'.

A la vista de lo razonado procede desestimar la alegación actora de que el Real Decreto-Ley 8/2.010 infringe el artículo 86 de la Constitución , ni en cuanto al requisito habilitante ni en cuanto a su ámbito material.

OCTAVO: El Real Decreto-Ley 8/2.010, de 20 de Mayo, por el que se adoptan determinadas medidas para la reducción del déficit público, recoge en su Capítulo Primero las disposiciones encaminadas a reducir, con criterios de progresividad, la masa salarial del sector público en un 5% en términos anuales. Como consecuencia de ello se da una nueva redacción a los apartados dos y cinco del artículo 22 de la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.010.

El artículo 22.2 de la Ley 26/2.009 disponía que ' Con efectos de 1 de enero de 2010, las retribuciones del personal al servicio del sector públicoŒ no podrán experimentar un incremento global superior al 0,3 por ciento con respecto a las del año 2009Œ Estos aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones en el marco de sus competencias'.

Por su parte, el artículo 22.5 de la referida normativa establecía que 'Las retribuciones a percibir en el año 2010 por los funcionarios a los que resulta de aplicación el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en los términos de la Disposición Final Cuarta del citado Estatuto Básico, en concepto de sueldo y trienios que correspondan al Grupo o Subgrupo en que se halle clasificado el Cuerpo o Escala a que pertenezca el funcionario, referidas a doce mensualidades, serán las siguientes que se detallan.

Como ya hemos dicho el Real Decreto-Ley 8/2.010 da una nueva redacción a los apartados dos y cinco del artículo 22 de la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2.010, quedando redactados en lo que aquí interesa en los siguientes términos.

El apartado dos del artículo 22, tras la reforma, dispone que 'Con efectos de 1 de junio de 2010, el conjunto de las retribuciones de todo el sector público a que se refiere el apartado Uno de este artículo experimentará una reducción del cinco por ciento, en términos anuales, respecto a las vigentes a 31 de mayo de 2010. Esta reducción se aplicará de la forma siguiente:

1. Las retribuciones básicas del personal al servicio del sector público, excluida la correspondiente a la paga extraordinaria del mes de diciembre a que se refiere el punto 3 de este apartado, quedan fijadas en las cuantías recogidas en el apartado Cinco de este artículo.

2. Una vez aplicada la reducción de las retribuciones básicas en los términos indicados en el punto anterior, sobre el resto de las retribuciones se practicará una reducción de modo que resulte, en términos anuales, una minoración del 5 por ciento del conjunto global de las retribuciones.

3. La paga extraordinaria del mes de diciembreŒ incluirá, además de la cuantía del complemento de destino o concepto equivalente mensual que corresponda una vez practicada la reducción indicada en el punto 2 anterior, las cuantías en concepto de sueldo y trienios que se recogen en el cuadro siguiente o, en su caso, las que se señalen en esta Ley en función de la Carrera, Cuerpo o Escala a la que pertenezcan los correspondientes empleados públicos ...

El resto de los complementos retributivos que integran la citada paga extraordinaria o se abonen con motivo de la misma tendrán la cuantía que corresponda por aplicación de lo dispuesto en este apartado.

La paga extraordinaria del mes de junio se regirá por lo dispuesto en el apartado Dos. A) de este artículo.

Asimismo, el Real Decreto-Ley 8/2.010 modifica el apartado cinco del artículo 22 de la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2.010, con el siguiente tenor literal:

A) Las retribuciones a percibir desde el 1 de enero de 2010 y hasta el 31 de mayo de 2010 por los funcionarios a los que resulta de aplicación el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en los términos de la Disposición Final Cuarta del citado Estatuto Básico, en concepto de sueldo y trienios que correspondan al Grupo o Subgrupo en que se halle clasificado el Cuerpo o Escala a que pertenezca el funcionario, referidas a doce mensualidades, serán las siguientes que detalla.

B) Las retribuciones a percibir con efectos de 1 de junio de 2010, excluidas las que se perciban en concepto de pagas extraordinarias que se fijan en el apartado Dos de este artículo, por los funcionarios a los que resulta de aplicación el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en los términos de la Disposición Final Cuarta del citado Estatuto Básico, en concepto de sueldo y trienios que correspondan al Grupo o Subgrupo en que se halle clasificado el Cuerpo o Escala a que pertenezca el funcionario, referidas a doce mensualidades, serán las siguientes que detalla.

NOVENO: La recurrente sostiene que el Real Decreto-Ley 8/2.010 rebasa el ámbito material y competencial concretado en el artículo 134 de la Constitución , que se refiere a los presupuestos generales del Estado, ya que no solo modifica la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.010, lo que hasta ahora no se había producido nunca en la historia legislativa española, sino que también vulnera los principios generales interpretadores de la legalidad presupuestaria según la jurisprudencia constitucional, fundamentados en el procedimiento especial establecido en la tramitación de la Ley de Presupuestos.

El artículo 134 de la Constitución , que se refiere a los presupuestos generales del Estado, dispone, en lo que aquí interesa en sus apartados segundo, quinto y séptimo, que éstos 'tendrán carácter anual, e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal', que 'aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario', y que 'la Ley de Presupuestos no puede crear tributos'.

La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 16 de Enero de 2.003 señala que la Ley de Presupuestos constituye en la actualidad una habilitación de ingresos y una autorización de gastos que el Gobierno puede realizar durante el ejercicio económico, que ha de coincidir con el año actual. Se trata de una 'Ley de contenido constitucionalmente definido' ( SSTC 76/1.992, de 14 de Mayo, FJ 4 ; 16/1.996, de 1 de Febrero, FJ 6 ; 61/1.997, de 20 de Marzo, FJ 2 ; 174/1.998, de 23 de Julio, FJ 6 ; 130/1.999, de 1 de Julio, FJ 8 ; 131/1.999, de 1 de Julio, FJ 2 ; 234/1.999, de 16 de Diciembre, FJ 4 ; 32/2.000, de 3 de Febrero, FJ 5 ; y 274/2.000, de 15 de Noviembre , FJ 4), de manera que puede hablarse de la existencia en la Constitución de una reserva de un contenido de Ley de Presupuestos

Ahora bien, el Real Decreto-Ley 8/2.010 no es una Ley de Presupuestos en cuanto que no habilita ingresos ni autoriza gastos, por lo que la pretensión actora de que es inconstitucional por no cumplir con los parámetros extraídos del artículo 134 de la Constitución no puede prosperar. La Ley de Presupuestos para el año 2.010 es la Ley 26/2.009, de 23 de Diciembre, limitándose el citado Real Decreto-Ley 8/2.010 a introducir una modificación puntual de reducción de determinados gastos, por lo que es evidente que no cabe aplicar los límites materiales y procedimentales previstos para aquella Ley de Presupuestos. La norma que ampara el Real Decreto-Ley 8/2.010 no es el artículo 134 de la Constitución , sino su artículo 86, y como ya hemos visto en los fundamentos de derecho anteriores, el Real Decreto Ley en cuestión respeta la norma de cobertura tanto en cuanto al presupuesto habilitante como desde el punto de vista material. Por tanto, si el Real Decreto-Ley 8/2.010 cumple con los requisitos positivos y negativos fijados constitucionalmente en el artículo 86.1, no hay problema en sostener que pueda modificar el articulado de la Ley de Presupuestos , aún cuando hasta ahora nunca antes se hubiera producido. A lo expuesto debe añadirse que el Real Decreto-Ley 8/2.010 ha sido convalidado por el Congreso de Diputados y, además, que mantiene incólume el contenido constitucionalmente determinado de la Ley de Presupuestos, que se concreta, como ya hemos dicho, en la previsión de ingresos y en la autorización de gastos, debiendo ésta extenderse tanto al 'quantum' como a su destino.

Por otro lado, la recurrente sostiene, con base al párrafo quinto del artículo 134 de la Constitución ('Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario'), que existe una inmodificabilidad durante el ejercicio presupuestario del resto de las partidas que conforman el presupuesto en aquellas materias que, como las que nos ocupa, no impliquen una alteración que suponga un aumento del gasto ni una disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

El Tribunal Constitucional en Sentencia del Pleno de 16 de Enero de 2.003 , tras poner de relieve que las previsiones contenidas en la Ley de Presupuestos pueden ser objeto de alteración durante su vigencia ( artículo 134.5 de la Constitución ), añade que 'la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad establecen una reserva material de la Ley de presupuestos (previsión de ingresos y autorizaciones de gastos para un año), reserva que, aunque no excluye que otras normas con contenido presupuestario alteren la cuantía y destino del gasto público autorizados en dicha Ley, sí impide una modificación de la misma que no obedezca a circunstancias excepcionales. Es claro que por la propia naturaleza, contenido y función que cumple la Ley de Presupuestos, el citado artículo 134.5 no permite que cualquier norma modifique, sin límite alguno, la autorización por el Parlamento de la cuantía máxima y el destino que dicha Ley establece. Por el contrario, la alteración de esa habilitaciónŒ solo puede llevarse a cabo en supuestos excepcionales, concretamente, cuando se trate de un gasto inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida. Admitir lo contrario, esto es, la alteración indiscriminada de las previsiones contenidas en la Ley de Presupuestos por cualquier norma legal supondría tanto como anular las exigencias de unidad y universalidad presupuestarias'

Ahora bien, en el caso debatido, la alteración de la Ley de Presupuestos para el año 2.010 por el Real Decreto-Ley 8/2.010 no supone un aumento de la cuantía máxima del gasto público o un cambio del destino de dicho gasto, sino que, por el contrario, se trata de una reducción del gasto público autorizado ya por las Cortes al aprobar la mencionada Ley de Presupuestos con la finalidad de disminuir el déficit público. Esta circunstancia no está contemplada en el artículo 134.5 de la Constitución , que obliga al Gobierno a presentar proyectos de ley que impliquen aumento de gastos públicos o disminución de los ingresos, por lo que 'a sensu contrario', hay que entender que en supuestos como el enjuiciado, en que autorizados unos determinados gastos por la Ley de Presupuestos, se limita otra ley posterior a disminuir su cuantía, no es necesario una ley formal, bastando, en consecuencia, con que el Gobierno apruebe un Decreto-Ley, posteriormente, convalidado por el Congreso, como ocurre en el caso enjuiciado, por lo que procede desestimar en este punto las alegaciones de la recurrente.

Finalmente, el hecho de que el Real Decreto-Ley 8/2.010 disponga que la reducción de la masa salarial del sector público en un 5 por ciento en términos anuales se realice con criterios de progresividad, no significa, como sostiene la recurrente, que esté estableciendo una carga tributaria vedada por el artículo 134.7 de la Constitución , ya que ni en todos los impuestos rige dicho principio de progresividad, ni todas las medidas que lo contengan tienen que tener dicha naturaleza tributaria. En el caso debatido, como se afirma en la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 8/2.010, y ya hemos recogido en esta sentencia, la aplicación del principio de progresividad tiene por finalidad, única y exclusivamente, minimizar sus efectos sobre los salarios más bajos, lo que en modo alguno le dota de naturaleza de un tributo.

DÉCIMO: Por otra parte, alega la actora infracción de los artículos 14 y 31 de la Constitución sosteniendo que las medidas son discriminatorias, ya que unas medidas respetuosas con el principio de igualdad supondrían una reducción proporcional y no progresiva de todos los grupos afectados y de todas las categorías profesionales.

Tampoco dicha pretensión puede prosperar. En efecto, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que arranca de su Sentencia 8/1.981 para apreciar la existencia de discriminación en la aplicación de la Ley se exige identidad de supuestos y aplicación desigual sin causa razonable ( STC 115/1.989 de 22 de Junio ).

Así pues, el derecho de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución , tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo en doctrina jurisprudencial pacífica y constante, proscribe el tratamiento desigual de situaciones idénticas dentro de la legalidad, a menos que exista una justificación objetiva y razonable en la que fundamentar esa desigualdad de trato.

Para poder apreciar la existencia de ese trato discriminatorio injustificado, es imprescindible: 1) Que el recurrente ofrezca un término de comparación idéntico, no simplemente semejante o análogo.2) Que la desigualdad de trato o consecuencia jurídica, de existir justificadamente, no sea desproporcionada. 3) Que esa desigualdad de trato carezca de una justificación objetiva y razonable. 4) Que siempre y en todo caso la actuación administrativa ofrecida como término de comparación, sea legalmente irreprochable.

En el caso debatido, tal y como sostiene la Administración demandada y se ha expuesto en esta sentencia al transcribir la modificación operada en la Ley de Presupuestos para el año 2.010, por el Real Decreto-Ley 8/2.010, la reducción se aplica por igual a todos los afectados, según su grupo de clasificación, por lo que no existe término de comparación idéntico, al pertenecer los afectados a distintos grupos. En todo caso, la disparidad establecida ni es arbitraria ni caprichosa, sino que, por el contrario, es objetiva y razonable y responde, como ya hemos expuesto, al deseo del Gobierno de minimizar los efectos de las medidas acordadas sobre los salarios más bajos.

UNDÉCIMO: Finalmente la actora alega infracción del principio de seguridad jurídica e interdicción de la irretroactividad contenido en el artículo 9.3 de la Constitución , afirmando que tanto los Acuerdos Gobierno-Sindicatos como las previsiones de la Ley Presupuestos Generales del Estado constituyen derechos consolidados a favor del recurrente, no meras expectativas, añadiendo que el Real Decreto-Ley 8/2.010 se aplica de forma retroactiva, puesto que modifica el articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado aprobada para regir durante el ejercicio del año 2.010, alterando sus previsiones a mitad de año (Mayo de 2.010 en que se aprueba el Real Decreto-Ley en cuestión).

Sobre dicha cuestión ya se ha pronunciado el Pleno del Tribunal Constitucional en Sentencias núms. 108/1.986 de 29 de Julio , 99/1.987 de 11 de Junio y 70/1.988 de 19 de Abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de EGB, negando que los mismos vulneren los artículos 9.3 , 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, si bien añaden que dichas modificaciones legales pueden originar una frustración de las expectativas existentes.

En efecto, la STC de 19 de Abril de 1.988 , que se remite a la doctrina contenida en Sentencia 99/1.987 , afirma que 'Es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la Ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE ). Por tanto, No hay privación de derechos; sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.

Por otra parte, la prohibición de retroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo. Por ello hay que reiterar la solución mantenida por la Sentencia de este Tribunal (108/1986, de 29 de Julio ), al decir que la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico ( SSTC 27/1981 de 20 julio , 6/1983 de 4 febrero, entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE , cuando incide sobre 'relaciones consagradas' y 'afecta a situaciones agotadas', y que 'lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad' ( STC 42/1986 de 10 abril ). Tampoco se vulnera el principio de seguridad jurídica, porque las modificaciones operadas por la norma en cuestión están en el ámbito de la potestad legislativa que, no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone. So pena de consagrar la congelación del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo'.

En idéntico sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo (Sala Tercera) en Sentencias de 9 de Marzo , 4 y 25 de Mayo , 14 y 17 de Diciembre de 1.992 , 29 de Enero de 1.993 , 23 de Octubre de 1.995 y 8 de Julio de 1.999, sobre modificación del sistema de incompatibilidades de los funcionarios , y de 11 de Julio de 1.995 , 26 de Junio y 19 de Noviembre de 1.999 , entre otras muchas, sobre anticipo de la edad de jubilación (supuestos en que el funcionario sufre un perjuicio por aplicación de una reforma legal sobrevenida), señalando que dichas modificaciones no son ni constituyen expropiación alguna sin garantía indemnizatoria por la razón esencial de que los funcionarios no ostentan un derecho constitucional a mantener esas condiciones en que se desarrolla su función al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia que tuvieron a su ingreso en aquella, y, por consiguiente, ni existe un derecho patrimonial previo, ni tampoco una expropiación en cuanto privación singular de derechos patrimoniales, y que no existe infracción del principio de seguridad ya que el funcionario al entrar al servicio de la Administración acepta la situación estatutaria que define sus relaciones con ella, que es modificable por los cauces legales y reglamentarios de acuerdo con los principios de reserva de ley y legalidad.

Aplicada la doctrina constitucional y jurisprudencial expuesta al supuesto debatido, hemos de concluir que no existen derechos adquiridos para los funcionarios, dada su situación estatutaria sometida a una regulación legal y reglamentaria y, por tanto, modificable, por el hecho de que la Ley de Presupuestos estableciese un determinado incremento retributivo anual. Por tanto es posible que una norma legal posterior lo modifique, no con carácter retroactivo, sino a partir de su entrada en vigor.

Por otra parte, no existe irretroactividad de la norma, pues ésta solo opera respecto a los derechos consolidados, afecta a situaciones agotadas y no a los pendientes y el Real Decreto-Ley 8/2.010 solo actúa sobre las retribuciones futuras aún no devengadas y, en todo caso, posteriores a su entrada en vigor. Hay que partir del hecho de que las retribuciones son una contraprestación a los servicios prestados, y aún cuando estén consignadas presupuestariamente, no se devenga el pago, es decir, no nace el derecho a su cobro, hasta que trascurra el mes en el que el servicio se presta; a lo más lo que existiría sería una expectativa de derechos a percibirlas, condicionado, claro está, a la realización del servicio, salvo aquellos supuestos legalmente previstos en que, aun cuando el trabajo no se efectúe, el funcionario tiene derecho a la retribución.

Finalmente tampoco el Real Decreto-Ley 8/2.2010 infringe la seguridad jurídica, por cuanto que la modificación del ordenamiento jurídico se ha efectuado por una disposición con rango de ley, habiéndose seguido en su aprobación el procedimiento establecido, y sin que dicha modificación incurra e arbitrariedad o vulnere la Constitución, como hemos expuesto.

A la vista de lo razonado procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, sin que sea necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna al entender este Tribunal que el Real Decreto-Ley 8/2.010, en lo atinente a las alegaciones contra él formuladas, respeta la Constitución, y en consecuencia debe confirmarse las resoluciones administrativas hoy impugnadas en la medida que se limitan a aplicar el referido Real Decreto-Ley al Personal Laboral y No Funcionario de las Entidades Públicas Empresariales y el resto de Organismos y Entes Públicos.

DUODÉCIMO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª. Valentina López Valero, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (C.G.T), contra la resolución reseñada en el Fundamento de Derecho Primero, la cual, por ser ajustada a derecho, confirmamos; y todo ello sin efectuar declaración alguna en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabeinterponer Recurso de Casaciónde conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Ilmo. Sr. D. Santiago de Andrés Fuentes, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.