Sentencia Administrativo Nº 20237/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 40/2007 de 25 de Febrero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 20237/2009

Recurso Núm. 40/07

Ponente: Sr. Francisco Javier Sancho Cuesta

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACIÓN POR OBJETIVOS DE APOYO A LA SECCIÓN 3ª

SENTENCIA Núm. 20237

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

D. Francisco Javier Sancho Cuesta

Dª. María Luaces Díaz de Noriega

En la Villa de Madrid, a 25 de febrero de dos mil nueve.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 40/07 formulado por D. Luis Enrique , Dª. Angustia y D. Cosme , Dª Manuela y D. Julián , contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir retribuciones complementarias -complemento de nivel y complemento específico- en idéntica cuantía a la fijada para los Jefes de Área de Oficina de N-22; habiendo sido la parte demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que se revoquen los actos impugnados y se declare el derecho de los recurrentes a percibir unas retribuciones complementarias -complemento de nivel y complemento específico- en idéntica cuantía a la fijada para los Jefes de Área de Oficina de Prestaciones N-22 con las consecuencia económicas y administrativas correspondientes e intereses.

SEGUNDO.- Por la Abogacía del Estado se contestó la demanda solicitando su desestimación.

TERCERO.- Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron estos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 24 de febrero del 2.009.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Francisco Javier Sancho Cuesta.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir retribuciones complementarias -complemento de nivel y complemento específico- en idéntica cuantía a la fijada para los Jefes de Área de Oficina de N-22.

Alegan, los recurrentes que son funcionarios de Cuerpos y Escalas adscritos al grupo D, desempeñando puestos de trabajo en las Oficinas de Prestaciones del Servicio Público Estatal de Empleo (antes INEM) y que con anterioridad a la transferencia a las Comunidades Autónomas de diversas competencias (en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación) que se venían tramitando por el entonces denominado INEM, en las Relaciones de Puestos de Trabajo de dicho Instituto existía la figura del Jefe de Área de Oficina, que recogía diferentes niveles en función de la dimensión de la unidad (desde el 14 al 22). Que como consecuencia de las referidas transferencias, la nueva configuración de las Relaciones de Puestos de Trabajo del ahora Servicio Público Estatal de Empleo determinó la reclasificación de los distintos puestos de Jefe de Área (niveles 14 a 22) en los puestos de Jefe de Área de Oficinas de Prestaciones con Nivel 20. Ahora bien, teniendo en cuenta la anterior estructura de niveles que operaba para estos puestos (Niveles 14 a 22), muchos de dichos puestos estaban ocupados en propiedad (esto es, obtenidos en concurso general de méritos) por funcionarios o funcionarias del Grupo D, como es el caso de los recurrentes. Toda vez que una reclasificación directa de los puestos de Jefes de Área ocupados por funcionarios del Grupo D, como es el caso de los actores, a puestos de Nivel 20 chocaba con lo recogido en el Real Decreto 364/1995 -su art. 71 determina como nivel máximo para el Grupo D en Nivel 18 -, la decisión finalmente adoptada por la CECIR fue reclasificar en estos supuestos (puestos de Jefes de Área ocupados por funcionarios de Grupo D) a puestos de Jefe de Área de Nivel 18 para hacerlo compatible con el Grupo D que poseían los distintos funcionarios, sin ninguna otra compensación adicional, quedando dichos puestos recogidos en la Relación de Puestos de Trabajo con la observación "A.R." (a reclasificar), y ello para que, una vez queden vacantes, se reclasifiquen a puestos de Nivel 20,añadiendo que por Resolución 2203/05F de la CECIR de fecha 23 de noviembre de 2005, los puestos con Nivel de Complemento de Destino (NCD) 20 pasan a tener un nuevo NCD 22, señalándose expresamente:«En cuanto a los puestos de nivel 18 que actualmente ya tienen clave A.R. porque su nivel de complemento de destino es inferior al del puesto tipificado, debido al Grupo de pertenencia del funcionario que lo ocupa, deberán regularizarse cuando queden vacantes, previa propuesta del Departamento, adecuándolos a puestos similares normalizados.». Añaden que las funciones desarrolladas por los recurrentes son idénticas en cuanto a volumen de trabajo así como en relación a las circunstancias de complejidad del trabajo o responsabilidad en la gestión en relación con las funciones encomendadas a los jefes de Área de Oficina de Prestaciones, ahora con nivel 22 y complemento específico de 3.098,52 euros anuales (año 2005).

La Abogacía del Estado opone que los recurrentes pertenecen al grupo D por lo que no pueden acceder a puesto de trabajo con nivel de complemento de destino superior al límite máximo accesible a dicho Grupo de Clasificación por impedirlo el art. 71.2 del RD 364/1995 y por ser contrario al art. 14 CE , pues estaría discriminando a otros funcionarios de Grupo superior y que superaron las pruebas de acceso la función pública por los principios de mérito y capacidad y que de accederse a esta reclasificación se incurriría en causa de remoción , solicitando la desestimación.

SEGUNDO.- En materia retributiva cabe aclarar que según el artículo 23 , de carácter básico (artículo 1-3 ), de la Ley 30/1984 , los conceptos retributivos se distribuyen en retribuciones básicas y complementarias, aquellas constituidas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, las otras por los complementos de destino, específico y de productividad, además de las gratificaciones por servicios extraordinarios.

Debe significarse que las retribuciones básicas son exactamente iguales en todas las Administraciones públicas para cada uno de los grupos de titulación de los funcionarios (artículo 24.1 ). Vienen a retribuir la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación al que pertenezca el cuerpo y la mera antigüedad. Mientras que las retribuciones complementarias están ligadas al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe (o al del grado personal del funcionario si es superior), a las características de dicho puesto y a la productividad del funcionario. Conviene hacer referencia a que el complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel, pero no tiene por qué serlo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o titulación (SSTS de 17-3-1986, 28-1 y 29-11-1988 , entre otras). Es un concepto retributivo objetivo y singular que no cabe conectarlo directamente con la titulación, ni atribuirlo indiscriminadamente a toda una categoría de puestos. Depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las relaciones de puestos de trabajo. También ha añadido el TS que el carácter de la función, que es elemento determinante de la retribución complementaria, no cambia en razón del modo de acceso a ella o de la teórica distinta capacitación del funcionario, circunstancias éstas no reconducibles al marco de este expreso elemento de la ley (sentencias de 22-11-1994, 3-2 y 10-3 y 10-5-1995 .

Indican las SSTS de 17-3-1986 , dictada en recurso en interés de Ley, y 5-10-1987 , que:

"el complemento de destino es, pues, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos, cualesquiera sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esa remuneración que sólo se reconoce a aquellos encomendados al respectivo colectivo en los que concurra alguna de las dos circunstancias alternativas inexcusablemente exigidas. La titulación y capacidad técnica tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, en tanto que, mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado".

El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad (artículo 23.3.b de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ). De todo ello puede deducirse que el complemento específico es una retribución discrecional y referenciada al puesto de trabajo realmente desempeñado, cuyas características determinan la decisión de la Administración para su atribución, cuantificándose en función de aquéllas y de los conceptos que éste implica en su contenido normado.

Ahora bien, sin perjuicio del reconocimiento de la potestad de la Administración para establecer la valoración de cada puesto de trabajo y su consiguiente efecto sobre su nivel y la cuantía del complemento específico, sin embargo esto no quiere decir que goce de un apoderamiento totalmente discrecional, desligado de los conceptos legales que justifican las distinciones que puedan introducir, con independencia del Cuerpo de procedencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se le asignan.

TERCERO.- En el presente caso los recurrentes alegan que sus funciones desarrolladas son idénticas en cuanto a volumen de trabajo así como en relación a las circunstancias de complejidad del trabajo o responsabilidad en la gestión en relación con las funciones encomendadas a los Jefes de Área de Oficina de Prestaciones, ahora con nivel 22.

El criterio aplicable en orden al control jurisdiccional respecto de la potestad administrativa de asignación de retribuciones complementarias desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la Ley "es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados" (STS de 15 de Noviembre de 1.994 ).

En este sentido, la doctrina jurisprudencial, de la que es fiel exponente la STS de 18 de Noviembre de 2.003 con remisión a otras, ha venido a declarar como doctrina legal respecto de las retribuciones complementarias a que se refiere el art. 23.3. a) y b) de la Ley 30/1.984 , cuya inclusión en las relaciones de puestos de trabajo se establece en el artículo 15.1 de la misma Ley , que "la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferente nivel y complemento de destino específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento en cuestión".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparadas, la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus Sentencias 68/1.989 de 19 de Abril y 161/1.991 de 18 de Julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional en la asignación de los complementos retributivos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. La Jurisprudencia se ha pronunciado profusamente sobre esta materia (así, STS de 14.12.90, 19.11.94, 11.4.97, 19.5.98, 12.6.98 , entre otras muchas) condicionando el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar.

Como pronunciamientos exponentes de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cabe reseñar: las Sentencias de 24 de Enero, 22 de Febrero y 7 de Abril de 2.006 que manifiestan que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de complementos retributivos de destino y específicos unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido, sin que tal situación pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del art. 14 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce el acceso y la permanencia a la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes; la Sentencia de 8 de Marzo de 2.005 que remite el problema de la equiparación retributiva a una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que se desempeñen en los distintos puestos de la Administración; y la Sentencia de 7 de Febrero de 2.005 que declara la infracción del principio de igualdad en la aplicación de un catálogo de puestos de trabajo que asigna niveles retributivos diferentes a funcionarios sin correspondencia con el desempeño de cometidos distintos.

Pues bien, ateniéndonos a la prueba practicada en el procedimiento, en el caso del recurrente D. Luis Enrique , la Directora Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Pontevedra en Vigo, informa que ocupa el puesto de Jefe de Área-Director en la Oficina de Prestaciones, N-18 A.R., en Porriño y que las funciones que desempeña no son idénticas a las funciones de Jefe de Área de Oficina de Prestaciones N-22, ya que las de este se refieren a la organización del trabajo del área concreta, reconocimiento de derechos y realización de diferentes actividades y las del Jefe de Área-Director N-18 se refieren a la organización, dirección y supervisión de actividades de gestión y control de prestaciones, así como jefatura de personal y representación, y que la complejidad del trabajo y circunstancias del desempeño no pueden ser idénticas ya que las funciones de ambos puestos son diferentes y también depende del tipo de oficina a que esté adscrito cada puesto, dándose complejidades diferentes en la gestión de las oficinas.

En consecuencia no se acreditan en este caso idénticas las funciones. Alega la parte en conclusiones que el documento no ha sido expedido por el Director de la oficina donde presta servicios el recurrente, que es quien conoce de forma directa el funcionamiento de la actividad diaria, pero encontrándonos en el supuesto del art. 315 de la L.E.C ., se está ante la respuesta por escrito de un órgano del Estado con competencia para su emisión y la propia parte recurrente ha aportado como prueba certificaciones del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal del INEM de Guipúzcoa y Cáceres sobre nivel y funciones de puestos en las oficinas de prestaciones, sin que se acredite razón para considerarlas válidas en un caso y no en el otro.

En el caso del recurrente D. Cosme , la Directora de la oficina del SPEE de Irún informa que las funciones, volumen de trabajo, complejidad y circunstancias que desempeña como Jefe de Área de Oficina de Prestaciones, nivel 18 son similares a las de la Jefa de Área de Oficina de Prestaciones nivel 22, por lo que al no especificarse ninguna diferencia concreta valorable, se ha de estimar la identidad funcional alegada.

En el supuesto de Dª Angustia , el Director de la Oficina de Prestaciones de Manzanares informa que la recurrente es Jefa de Área de la Oficina de Prestaciones de Manzanares nivel 18, siendo sus funciones organizar el trabajo del área, supervisar la gestión y control de prestaciones realizadas por el equipo, de acuerdo con las instrucciones del Director, reconocimiento de las prestaciones de desempleo, resolviendo incidencias, control de prestaciones por empleo, elaborando y tramitando propuestas sancionadoras bajo la supervisión del Director y análisis de los procesos de trabajo del área y propuestas de mejora. Se añade que en la oficina solo hay un Jefe de Área de Prestaciones, por lo que resulta evidente que en este caso se realizan todas las funciones, incluidas las más generales de organización del área o reconocimiento de derechos, que son propias del nivel 22.

En el caso de Dª Manuela el Director de la oficina del SPEE INEM de Zumárraga informa que la recurrente ocupa plaza de Jefa de Área de la Oficina de Prestaciones nivel 18 y que las funciones, complejidad del trabajo y circunstancias que desempeña son idénticas a las que puede realizar un Jefe de Área de la Oficina de Prestaciones nivel 22 y que la funcionaria asume todas y cada una de las funciones de la Jefatura de Área de la Oficina, por lo que se ha de tener por acreditad la identidad de funcional alegada.

Finalmente respecto a D. Julián , el Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal en Cáceres, informa que el recurrente, del Cuerpo General Auxiliar, ocupa el puesto de Jefe de Área-Director de la Oficina de Prestaciones de Hervás (Cáceres), desempeñando las mismas funciones que los puestos de Jefe de Área-Director existentes en la RPT en las localidades de Valencia de Alcántara y Casar de Palomero, ocupadas por funcionarios del Cuerpo General Administrativo con nivel 22, no existiendo diferencias en cuanto a responsabilidad o carga de trabajo, por lo que se acredita la total identidad de funciones.

Valorada la prueba, se ha de tener en cuenta que por Resolución 2203/05F de la CECIR de fecha 23 de noviembre de 2005, los puestos con Nivel de Complemento de Destino (NCD) 20 pasan a tener un nuevo NCD 22, señalándose expresamente:«En cuanto a los puestos de nivel 18 que actualmente ya tienen clave A.R. porque su nivel de complemento de destino es inferior al del puesto tipificado, debido al Grupo de pertenencia del funcionario que lo ocupa, deberán regularizarse cuando queden vacantes, previa propuesta del Departamento, adecuándolos a puestos similares normalizados.»y ello deriva del imperativo legal establecido en el artículo 71 del RD 364/1995, de 10 de Marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado y que establece los intervalos de niveles de puesto de trabajo que corresponden a cada Cuerpo o Escala, de acuerdo con el Grupo en el que figuren clasificados, y que señala como nivel máximo del Grupo D (al que pertenece el recurrente) el 18, añadiendo el apartado segundo del citado artículo que en ningún caso, los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles de intervalo correspondientes al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala. Consiguientemente, dado que los recurrentes pertenecen al Grupo D) el nivel máximo del puesto de trabajo a desempeñar es el 18, por lo que su puesto de trabajo no puede ser clasificado en nivel 22, lo que aunque no se solicite expresamente, constituye consecuencia inherente al percibo del complemento de destino de ese nivel, ya que están en el nivel máximo del intervalo de su grupo. En consecuencia, procede desestimar su pretensión de que se perciba el complemento de destino o nivel correspondiente al nivel 22, al no afectarle dicho incremento por los motivos expuestos, sin que altere lo anterior el hecho de que existan en algunos casos identidad de funciones entre ambos puestos de trabajo, por cuanto que la Administración viene vinculada por el precepto mencionado que le impide asignar a un Cuerpo o Escala un nivel superior al tope máximo establecido.

En lo relativo al complemento específico, en los supuestos en que haya quedado acreditado que las funciones desempeñadas en sus puestos de trabajo no difieren de las de Jefa de Área de Oficina de Empleo-Prestaciones, nivel 22, así como la responsabilidad en su desempeño, procede estimar la demanda en este punto declarando el derecho de los citados recurrentes a percibir la diferencia de complemento específico entre el asignado a su puesto de trabajo y el correspondiente al Jefa de Área de Oficina de Empleo-Prestaciones, nivel 22, desde la fecha de su reclamación en vía administrativa, y sin intereses al no argumentarse en el cuerpo de la demanda nada con relación a su devengo.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresa imposición de las costas causadas (artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Angustia y D. Cosme , Dª Manuela y D. Julián , en lo relativo al complemento específico, anulando la resolución recurrida en este particular, declarando el derecho de los citados recurrentes a percibir el complemento específico en idéntica cuantía a la fijada para los Jefes de Área de Oficina de Empleo-Prestaciones, nivel 22, debiendo la Administración abonar las diferencias económicas correspondientes desde la fecha de su reclamación administrativa, desestimando el recurso interpuesto por D. Luis Enrique y el de los restantes recurrentes en lo demás, sin imposición de costas.

Notifíquese esta Resolución conforme previene el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe interponer recurso de casación conforme al art. 86.2.a) de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el/la Iltmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en esta Sala, de lo que yo el Secretario, doy fe.