Sentencia Administrativo Nº 211/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1115/2014 de 10 de Marzo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0001115 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02289/2014

Demandante:PROMOCIONES PARKOSA SL

Procurador:DѪ. MARÍA CARMEN ORTIZ CORNAGO

Letrado:D. PEDRO MANUEL RUBIO ESCOBAR

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a diez de marzo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presente Recurso tramitado con el número 1115/2014, seguido a instancia de PROMOCIONES PARKOSA SL, quien actúa a través de la Administración concursal, estando representada por la procuradora Doña María Carmen Ortiz Cornago y defendida por el letrado Don Pedro Manuel Rubio Escobar, contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 4 de marzo de 2014, siendo demandada la Administración del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado (reclamación de 8.712.494 €).

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 6 de mayo de 2014 fue presentado escrito por la procuradora indicada, en nombre y representación de PROMOCIONES PARKOSA SL, interponiendo recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 4 de marzo de 2014, por la que se inadmitió la reclamación de responsabilidad patrimonial que había promovido por el funcionamiento del Registro de la Propiedad nº5 de Valladolid.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el escrito se tuvo por interpuesto el recurso, previa la subsanación de defectos procesales, y se acordó su sustanciación de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, reclamando el expediente de la Administración, del que se dio traslado a la recurrente; Esta evacuó el traslado mediante escrito de demanda en el que tras exponer los hechos y fundamentos que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se anule la resolución recurrida, y declare que procedía la admisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por PROMOCIONES PARKOSA SL ante el Ministerio de Justicia; y asimismo, declare haber lugar a la responsabilidad patrimonial que se reclama, y condene a la Administración a resarcir económicamente a la demandante en la cantidad de ocho millones setecientos doce mil cuatrocientos noventa y cuatro euros (8.712.494 €) y los demás perjuicios cuya prueba resulte de la práctica probatoria, con imposición de las costas.

TERCERO.-Dado traslado de la demanda, la Abogacía del Estado presentó escrito en el que, se opuso a la demanda en mérito a los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, y terminó suplicando que se dictara sentencia de conformidad a derecho.

CUARTO.-A instancia de la parte actora se recibió el procedimiento a prueba, practicándose prueba documental y pericial, con el resultado que obra en autos, tras lo cual las partes presentaron escritos de conclusiones en los que reiteraron los pedimentos de la demanda y contestación.

QUINTO.-Cumplimentados los trámites, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual quedó fijado para el día 8 de marzo de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.-Con carácter previo hemos de exponer los hechos expuestos en la reclamación administrativa previa, así como en la demanda, para una mejor comprensión del origen del recurso, tal y como fueron sintetizados en la resolución impugnada:

1.- Promociones PARKOSA SL tiene por objeto, ente otros, la construcción, promoción y compra y venta de bienes inmuebles.

2.- El 9 de mayo de 2007 la FUNDACIÓN EMILIO ÁLVAREZ GALLEGO suscribió contrato privado de compraventa en virtud del cual vendía a PARKOSA una parte de la finca registral 11.902, inscrita en el Registro de la Propiedad de Valladolid (tomo 479, libro 1109, folio 170), en concreto el subsuelo o superficie bajo rasante de una parcela de 3.700 metros cuadrados ubicado entre las calles José María Lacort, Santuario San Simón Aranda para la construcción de una aparcamiento subterráneo.

3.- El 21 de junio de 2007 la Fundación otorgó ante notario escritura pública de constitución de un complejo inmobiliario sobre una finca registral 11.902 del que la finca adquirida por PARKOSA figuraba como finca nº1. El Registro de la Propiedad nº5 de Valladolid denegó la inscripción de dicho complejo inmobiliario, aduciendo una serie de defectos urbanísticos.

4.- El 30 de agosto de 2007 se autorizó escritura de préstamo hipotecario por el que PARKOSA constituyó hipoteca a favor de Caja de Ahorros y Monte de Piedad del Círculo Católico de Obreros de Burgos sobre una finca de 3.7651,64 metros cuadrados en garantía de un préstamo de 12.290.387 euros.

5.- El 30 de agosto de 2007 se autorizó escritura de compraventa por la que la Fundación vendió a Promociones PARKOSA la citada finca.

6.- El 28 de mayo de 2008 el Registro de la Propiedad nº5 calificó desfavorablemente la inscripción del Proyecto de Normalización de Fincas de la Unidad de Normalización APE de Cáritas, calle José María Lacort con vuelta calle Simón Aranda del PGOU de Valladolid. Esta calificación desfavorable se reiteró el 16 de enero, el 30 de abril y 8 de junio de 2009 reiterando las objeciones urbanísticas puestas de manifestó con anterioridad.

7.- El 30 de julio de 2009 se otorgó escritura de obra nueva y protocolización de estatutos para llevar a cabo la construcción de aparcamiento.

8.- El 10 de septiembre de 2010 el Registro denegó una vez más la inscripción del complejo urbanístico; dicha calificación fue declarada nula por la Audiencia Provincial de Valladolid.

9.- A su vez el 19 de noviembre de 2012 el Juzgado de lo Mercantil nº1 de Valladolid dictó auto declarando en concurso voluntario a PARKOSA.

10.- El día octubre de 2013 la demandante promovió demanda de responsabilidad civil ante el Ministerio de Justicia en la que alegaba que la decisión antijurídica del Registro de la Propiedad nº5 de Valladolid, que denegó la inscripción de la constitución del complejo inmobiliario referido al mencionado aparcamiento (474 plazas de garaje, 24 plazas de moto y 2 trasteros, cuyo precio ascendía a 26.601.600 euros más IVA), impidió tanto la inscripción de la compraventa del inmueble como las posteriores compraventas suscritas por terceros; por lo que PARKOSA se vió obligada a novar y modificar el préstamo hipotecario ampliando el plazo de amortización hasta el 30 de septiembre de 2013. Desde mediados de 2008, alega, no pudo suscribir ninguna escritura pública de compraventa de las plazas de garaje, y además un número de compradores exigió la devolución de cantidades entregadas como reserva solicitando al resolución contractual más los intereses abonados, así como los gastos de resolución del contrato. Todo ello frustró la finalidad el negocio, provocando además la insolvencia económica y la declaración de concurso voluntario. Cifra los perjuicios en 8.712.494 euros.

SEGUNDO.-Con ocasión de la reclamación el Ministerio de Justicia solicitó informe del Registro de la Propiedad nº5 de Valladolid, siendo emitido con fecha 31 de enero de 2014. En dicho informe la Registradora de la Propiedad entiende que su actuación no puede calificarse de absolutamente antijurídica y contraria a derecho, porque se basa en la resolución de la Dirección General de Registros y Notariado de 19 de mayo de 2010, que entiende que calificar es determinar si conforme a la ley procede o no practicar la inscripción y que dentro del concepto ley está cualquier norma del ordenamiento jurídico aplicable, entre las que están los Planes de Ordenación, puesto que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico. Aunque la Audiencia Provincial de Valladolid ha estimado que no procede la denegación de la inscripción por infracciones urbanísticas del Estudio de Detalle y del Proyecto de Normalización, no es menos cierto que este no es el criterio seguido por la Dirección General de Registros y Notariado en las resoluciones de 19 de mayo de 2010 y de 8 de noviembre de 2011.

En el informe se añade que el 30 de agosto de 2007, cuando la Fundación y PARKOSA otorgaron ante notario la escritura pública de la finca destinada a construir el aparcamiento subterráneo, no podía ignorar que la finca no figuraba inscrita en el Registro de la Propiedad, porque había sido calificada desfavorablemente la escritura de 21 de junio de 2007, y que el 320 de agosto de 2007 cuando se otorga la escritura de préstamo hipotecario sobre la citada finca tampoco podía ignorar que la finca hipotecada no figuraba inscrita a favor de PARKOSA porque ya había sido calificada desfavorablemente la escritura.

TERCERO.-La reclamación fue inadmitida por la Administración en la resolución ahora combatida, por entender que la errónea calificación es un problema civil que tiene su vía adecuada en el artículo 296 de la Ley Hipotecaria . Razona que el Consejo de Estado en su dictamen 940/1999 de 21 de octubre y posteriormente en el dictamen 1629/2010 de 23 de septiembre, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de un Registro de la Propiedad o Mercantil distingue entre el tratamiento que ha de darse a la actuación del Registrador, o al desarrollo anómalo de los servicios administrativos de los Registros. En este caso cabe exigir responsabilidad patrimonial a la Administración en virtud de la naturaleza de servicio público del Registro, sin perjuicio del eventual regreso al Registrador. Por el contrario, si se trata de una errónea calificación de la decisión del Registrador con efectos lesivos, se ha de seguir el cauce establecido, mediante la reclamación indemnizatoria al Registrador. En este sentido debe recordarse que la legislación hipotecaria conduce a la vía judicial las demandas dirigidas a exigir responsabilidades personales y propias del Registrador derivadas del ejercicio de sus funciones ( artículo 303 LH ), sin que la Administración pueda pronunciarse directamente debido al carácter civil de tal controversia. Por lo tanto desestima la reclamación.

CUARTO.- Este planteamiento vuelve a reiterarse en la vía jurisdiccional, en la que las parte vuelven a plantear las mismas cuestiones, con la salvedad de que en este caso, la primera cuestión que combate la parte demandante es la inadmisón de la reclamación de responsabilidad patrimonial, en virtud de los razonamientos que acabamos de transcribir, en los que sustancialmente se afirma que la reclamación de daños que tiene su origen en una calificación errónea del Registro de la Propiedad debe encontrar el cauce apropiado mediante una acción dirigida contra el Registrador que ha llevado a cabo la calificación, de acuerdo con la responsabilidad que a tal efecto establece el artículo 303 de la LH .

No es esta la postura que ha mantenido la Sala (así, la SAN, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 3ª, 9 de febrero de 2012, rec.297/2010 , con fundamento en la STS de 22 de marzo de 1995, rec. 9194/92 ).

La sentencia de la Audiencia Provincial de Valladolid de 31 de octubre de 2012 que anuló la calificación registral sobre la que se asienta la reclamación que es objeto de examen, hace las siguientes consideraciones acerca de la función y responsabilidad del titular del Registro de la Propiedad, que hacemos nuestras:

- Como ya ha sentado la Sección Tercera en las sentencias citadas la naturaleza de la función, de la actividad calificadora que corresponde al Cuerpo de Registradores de la Propiedad, se lleva a cabo por un funcionario público y en el ejercicio de funciones públicas. La titularidad de los intereses en que un funcionario interviene por razón de su cargo incumbe a la Administración Pública en la que se integra,

-'EL carácter de funcionario público del Registrador se lo reconocen expresamente y 'para todos los efectos legales' tanto en el art. 274 de la Ley Hipotecaria cuanto en el art. 536 de su Reglamento. En su consecuencia al calificar actúa directamente la personalidad de la Administración General del Estado, incardinándose la institución del Registro en la estructura y organización del Ministerio de Justicia a través de la Dirección General de los Registros y el Notariado, sin que goce de personalidad jurídica propia o autónoma. En tal sentido citamos al Tribunal Supremo que en su sentencia de 24 de febrero de 2000, dictada por la Sala Tercera con ocasión de resolver la impugnación del art. 355 del RD 1867/1998 de 4 de Septiembre , destaca textualmente que 'el Registro de la Propiedad es un organismo formalmente administrativo integrado en la organización administrativa del Estado, aun cuando el procedimiento registral presente características específicas. Del mismo modo si bien el titular del Registro no se identifica de manera absoluta con la condición de funcionario, no puede calificarse tampoco su actividad como una actividad privada, razón por la que sus actos como titular de un organismo administrativo cuando sean vinculantes por establecerlo así una norma de rango de Ley lo serán para el órgano de la Administración del que es titular, ya que los Registradores de la Propiedad desempeñan una función pública y no una función privada a título personal. En consecuencia el carácter vinculante de los informes establecido en el artículo 253.3 de la Ley Hipotecaria no puede ser limitado por vía reglamentaria hasta reducirlo a una vinculación estrictamente personal del Registrador que los efectúa, pues éste, insistimos, no actúa a título personal en el ejercicio de una actividad privada, sino como titular de un organismo administrativo y en el desempeño de funciones públicas'.

- El propio legislador en la Exposición de Motivos de la Ley 24/2005 incide en este carácter de funcionario público...., se mantiene y aclara la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación. Estas medidas tienen como consecuencia inmediata la agilización del sistema de los recursos, con el consiguiente impulso en el ámbito de la eficiencia administrativa.

- En lo relativo al argumento de que la calificación se desarrolla bajo la responsabilidad patrimonial del registrador calificante, que puede serle directamente reclamada ante los Tribunales civiles, no cabe obviar que son múltiples los pronunciamientos de los Tribunales y del Consejo de Estado (Dictamen de 21 de Octubre de 1999, entre otros) que también responsabilizan a la Administración del Estado de los daños y perjuicios que irrogue a los particulares la actividad calificadora.

La responsabilidad patrimonial derivada de la errónea calificación por parte del Registro de la Propiedad, tiene por tanto, cabida en el marco del artículo 139.1 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto que la calificación tiene lugar con ocasión del ejercicio de un servicio público, en el que se actúa una función que corresponde a la Administración y se ejerce a través de un funcionario público. Pues bien, desde esta perspectiva, y con independencia de la responsabilidad personal que puede ser exigible ( artículo 296 y ss LH ), cabe, como en este supuesto, la exigencia de responsabilidad frente a la Administración como consecuencia del funcionamiento del servicio.

Quiere ello decir que, como quiera que el reclamante ejercitaba una pretensión indemnizatoria, en concepto de responsabilidad patrimonial, la reclamación debió ser admitida a trámite y resuelta, conforme instaba la entidad ahora demandante. Procede por tanto anular la resolución impugnada, por no ajustarse a derecho, habida cuenta de la pretensión ejercitada.

QUINTO.-Una vez que hemos convenido que la reclamación debió ser examinada en el fondo, la siguiente cuestión que hemos de estudiar es si procede o no entrar a resolver la misma, teniendo en cuenta que no hubo tal pronunciamiento de fondo por parte del Ministerio de Justicia. La cuestión que se debate es si la inadmisión de la petición debe llevar a la anulación de la decisión de la Administración, ordenando retrotraer la actuación al momento anterior a la decisión anulada, a fin de que la Administración continué la tramitación del procedimiento, o si por el contrario, habiendo tenido la Administración la oportunidad de decidir la pretensión, es preciso, en aras a salvaguardar las potestades de la Administración, obligar al interesado a volver al estado previo a la resolución de inadmisión.

La parte demandante cita en apoyo de la posibilidad de realizar un pronunciamiento de fondo la sentencia de 27 de noviembre de 2012, rec. 4237/2010 . Esta sentencia establece que en estos supuestos de inadmisión no es precisa la retroacción:

' Y es que en nuestro Derecho el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo se configura con la naturaleza de plena Jurisdicción en el que la actuación administrativa constituye una previa condición del proceso, pero sin quedar vinculado el Poder Judicial a las condiciones de la previa vía administrativa. Es decir, es suficiente la decisión de la Administración para iniciar el proceso y una vez iniciado éste, el Orden Contencioso-Administrativo está revestido de potestad suficiente para decidir todas las pretensiones vinculadas a los derechos e intereses afectados. Y el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente este carácter del Orden Contencioso-Administrativo al amparo de la extensión que comporta el derecho fundamental a la tutela judicial, como recuerda la sentencia 155/2012, de 16 de julio , haciéndose eco de 'una consolidada doctrina', de la que se deja constancia y conforme a la cual 'no resulta atendible desde la óptica constitucional que nos es propia la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes ( artículo 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y artículo 33 LJCA 1998 ), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración ( artículo 69.1 LJCA 1956 y artículo 56.1 LJCA 1998 ).'

Lo expuesto, como se dijo, comporta la necesidad de que la Sala de instancia hubiese procedido a pronunciarse sobre la pretensión indemnizatoria que la recurrente había suplicado en su demanda, sin que la retroacción del procedimiento ordenada estuviese acomodada al derecho fundamental a la tutela judicial dejando la pretensión imprejuzgada para dar oportunidad a la Administración sobre un nuevo pronunciamiento. Nuevo pronunciamiento que, como efectivamente teme la parte recurrente, le obligaría presumiblemente a un nuevo proceso y de ello da cuenta el hecho de la personalidad jurídica única de la Administración permite constatar que la defensa de la Administración no parece proclive al reconocimiento de la pretensión indemnizatoria, lo que supondría una dilación procesal que a nadie beneficiaria y que podría ponerse en relación con los principios de confianza legítima y de buena fe, que se invocan en el motivo segundo del recurso y que, desde aquella primera fundamentación en base al alcance del Orden Contencioso-Administrativo, poca relevancia tendría.( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 27 Noviembre 2012, Rec. 4237/2010 ).

En este mismo sentido, se pronuncia la sentencia de 2 de diciembre de 2014 (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6 ª, Sentencia de 2 Diciembre 2014, Rec. 801/2012 ). De ahí que acogiéndonos a cuanto expone esta jurisprudencia, y sobre todo teniendo en consideración el ámbito de revisión que corresponde a esta jurisdicción, en la que nos corresponde con plenitud de jurisdicción pronunciarnos acerca de la pretensión indemnizatoria deducida ( artículo 1 y 31 LJCA ), estimamos acorde a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 CE ) hacer un pronunciamiento de fondo. Además, la Sala considera que puesto que la pretensión indemnizatoria no ha de prosperar, por lo que veremos a continuación, no es dable, por razones de eficacia y economía, obligar a la actora a seguir un nuevo proceso que está abocado al fracaso. Por tanto, en tales condiciones, estimamos acorde al derecho a la tutela efectiva, contemplada en el marco de la jurisdicción contenciosa, resolver con carácter definitivo la pretensión, pues nada nos puede aportar la eventual tramitación completa del procedimiento administrativo.

SEXTO.-Despejadas las dudas anteriores, hemos de poner de relieve que la reclamación que nos ocupa halla su basamento en la previa declaración de nulidad de la calificación registral llevada a cabo por la titular del Registro de la Propiedad nº 5 de Valladolid. Es esta calificación errónea, dice la demandante, la que le ha provocado daños de carácter económico, que relaciona y cuantifica en el informe pericial incorporado a los autos.

Por lo tanto, la reclamación ha de contemplarse como un supuesto de responsabilidad patrimonial en el caso de actos anulados, que aparece recogida en el artículo 141.4.de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Dicho precepto dispone que 'La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5'.

El Tribunal Supremo ha señalado que el tenor del precepto '... implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos'( STS, Sala Tercera, 19 de octubre de 2011, rec. 4238/2007 ). Es decir, los que resultan del artículo 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

La sentencia indicada, expresa, rechazando tesis maximalistas, que ' Ha subrayado este Sala, Sección Sexta en sentencia de 14 de julio de 2008 (FJ 4 ) y en la de 22 de septiembre del mismo año, recurso de casación para la unificación de doctrina 324/07 , FJ 3º, reproducida en la de 21 de octubre de 2009, recurso de casación 679/2008, de esta Sala y Sección, que para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa.

Como reitera la Sentencia de 16 de febrero de 2009, recurso de casación 1887/2007 , 'el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución , que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión [véase nuestra sentencia de 5 de febrero de 1996 , ya citada, FJ 3º, rememorada en la de 24 de enero de 2006 (casación 536/02, FJ 3º); en igual sentido se manifestaron las sentencias de 13 de enero de 2000 (casación 7837/95 , FJ 2º), 12 de septiembre de 2006 (casación 2053/02 , FJ 5º), 5 de junio de 2007 (casación 9139/03 , FJ 2º), 31 de enero de 2008 (casación 4065/03, FJ 3 º) y 5 de febrero de 2008 (recurso directo 315/06 , FJ 3º)].'

Añade que 'no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así lo hemos expresado en las dos sentencias referidas de 14 de julio y 22 de septiembre de 2008 , dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente)'.' - Tribunal Supremo, Sala Tercera , de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 19 Octubre 2011, rec. 4238/2007 -

SÉPTIMO.-Pues bien, hemos de verificar que concurren los elementos a los que el artículo 139.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , anuda la responsabilidad. A saber, que se ha producido un daño, que causalmente ha de atribuirse a la Administración, y que este es antijurídico por cuanto el interesado no tiene el deber jurídico de soportarlo. Hemos de tener en cuenta que los daños que se reclaman se vinculan a la falta de inscripción de las fincas compradas, y lo primero que hemos de llamar la atención sobre este punto, es que en el momento de la compra la finca segregada no estaba inscrita y en consecuencia el comprador debía saber que la primera inscripción o inmatriculación de la finca segregada requería una pluralidad de documentos y actuaciones sobre las que el Registro de la Propiedad llevaría a cabo un control de legalidad a través de la calificación registral conforme a establecido en los artículo 7 y 9 de la Ley Hipotecaria (LH ) y el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria. En particular el artículo 18 de la LH dispone que 'Los Registradores calificarán, bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro'.

Es dudoso que pueda relacionarse causalmente las pérdidas patrimoniales que refiere el demandante a la falta de inscripción, aun cuando se entienda como pérdida de oportunidad patrimonial, puesto que iniciadas las ventas sin inscripción alguna de las fincas, y dentro de unas actuaciones de normalización urbanística, no parece que el daño pueda atribuirse causalmente al Registro de la Propiedad.

La resolución del recurso requiere examinar si la actuación registral declarada nula puede ser contemplada en términos de razonabilidad, en el sentido de que la calificación exige una ponderación y valoración de elementos que demandan un coetáneo examen del ordenamiento jurídico verificando a viabilidad registral. Veamos, por consiguiente, los argumentos que dio la sentencia que anuló la calificación impidiendo el acceso al registro del Proyecto de normalización de fincas coincidente con el Estudio de Detalle sito en la C/ Simón Aranda (Aru 7) promovido por la Fundación Emilio Álvarez Gallego aprobado definitivamente por el Excmo. Ayuntamiento de Valladolid por acuerdos de 25 de abril y 29 de agosto de 2008; y de la escritura pública de Constitución de Complejo Inmobiliario y cesión gratuita de fecha 21 de junio de 2007, así como su complementaria de fecha 31 de julio de 2008 y otra de subsanación de fecha 27 de marzo de 2009, la escritura pública de aceptación de donación de 12 de diciembre de 2008 y escritura pública de renuncia al derecho de reversión y otros extremos de fecha 12 de diciembre de 2008.

La sentencia de la Audiencia Provincial de Valladolid (AP, Civil sección 1 del 31 de octubre de 2012 (ROJ: SAP VA 1455/2012- ECLI:ES:APVA:2012:1455),Recurso: 198/2011):

'SEGUNDO.- También se cuestiona con el recurso el fondo del asuntososteniendo la parte actora que la calificación negativa de la Registradora es incorrecta y desacertada. Haciendo un examen correlativo de los razonamientos de la sentencia la parte apelante actora diferencia sus motivos de impugnación entre los defectos que en la sentencia se califican como infracciones de legalidad urbanística y los motivos referidos a los que en la sentencia se denominan como defectos de naturaleza registral.

En definitiva los primeros, a cuyo análisis dedicaremos el presente fundamento jurídico, se han presentado como los más determinantes pues, pese a que en la sentencia se considera que algunos de naturaleza registral apreciados por la Registradora no eran tales defectos, la demanda se desestima por considerar que no puede acceder al Registro, por las infracciones urbanísticas apreciadas, la constitución del complejo inmobiliario cuya inscripción pretendía la parte actora con soporte en la escritura pública de 21 de junio de 2007, corregida en parte por la escritura pública de 31 de julio de 2008 y complementadas ambas por la escritura pública de 27 de marzo de 2009.

En relación con los defectos de legalidad urbanística la principal crítica que se hace a la sentencia, aunque luego desarrolle más profunda y profusamente sus argumentos por si dicha crítica no fuese estimada, es la de tachar la sentencia de incongruente con los términos en los que en el acto de la vista, tras la contestación de las demandadas, quedó fijado el debate entre las partes.

La defensa de la Registradora de la Propiedad no hizo alegaciones sobre las pretensiones de fondo de la parte actora limitándose a sostener su falta de legitimación pasiva.

Fue la Abogada del Estado la que defendió lo oportuno de la calificación negativa pero por defectos de naturaleza registral. La parte actora aportó documentación justificativa de que la sentencia núm. 831/2010 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valladolid en el recurso 1730/2008 que declaró la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 9 de mayo de 2006 aprobando definitivamente el estudio de detalle del ARU 7 Caritas no es firme ni tampoco se ha solicitado su ejecución provisional (folios 682 y 718). La propia Abogada del Estado al contestar a la demanda no defendió la ilegalidad de los actos administrativos apreciados por la Registradora de la Propiedad como infractores de la legalidad urbanística y argumentó que el estudio de detalle es una norma que tiene que presumirse valida al no haber sido anulado por sentencia alguna habida cuenta que la dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valladolid está pendiente de recurso de casación. También puso de manifiesto que la calificación del suelo será la que ha determinado el Ayuntamiento de Valladolid cuya determinación es un acto administrativo que se presume valido. Añadió que esas son las premisas que han de tenerse en cuenta para la resolución de la controversia.

Si así fue la contestación de la Abogada del Estado es claro que el recurrente tiene razón y que para la resolución del caso ha de partirse de la validez de todos los actos administrativos y por tanto no puede denegarse la inscripción sobre la base de infracciones urbanísticas pues los actos administrativos procedentes del Ayuntamiento de Valladolid son ejecutivos al no haber sido suspendidos cautelarmente sin que la Registradora de la Propiedad a través de la calificación registral pueda calificar la legalidad sustantiva de los actos administrativos mencionados. El art. 57 de la Ley 30/1992 establece la presunción de validez y ejecutividad de los actos administrativos que solo es revisable en vía administrativa o por la jurisdicción contencioso administrativa. El art. 99 del Reglamento hipotecario en relación con los actos administrativos solo permite al Registrador mediante la calificación registral un control de naturaleza formal que solo puede abarcar a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro lo que no es el caso pues la inscripción se deniega por infracciones urbanísticas y ese control de legalidad sustantivo solo está encomendado a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En la sentencia se declara que el estudio de detalle y el proyecto de normalización del Ayuntamiento de Valladolid que sirven de base a la constitución del complejo inmobiliario vulneran una serie de preceptos de la legislación urbanística de Castilla y León y, por lo ya argumentado, no puede denegarse la inscripción por infracciones urbanísticas del estudio de detalle y del proyecto de normalización cuando, como ha sostenido la propia Abogada del Estado única parte demandada que ha defendido la calificación denegadora, debe partirse del principio de que ambos deben presumirse válidos. Por ello no solicitó la desestimación de la demanda por infracciones de legalidad urbanística. Solo hizo objeciones de naturaleza registral y por ello la sentencia se ha excedido del debate aceptado por las partes que fue un debate de estricta naturaleza jurídica en base a la prueba documental aportada.

Lo argumentado ya bastaría para rechazar las razones de la sentencia para desestimar la demanda por concurrir infracciones de la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

También en la sentencia se estima como infracción urbanística la consideración que hace la Registradora, y que en la sentencia se asume, que el suelo del complejo inmobiliario es urbano no consolidado. Pero es lo cierto que la propia Abogado del Estado sentó como premisa que la calificación del suelo será la que ha determinado el Ayuntamiento de Valladolid cuya determinación es un acto administrativo que se presume valido. Por tanto no puede denegarse la inscripción por considerarse en la sentencia y en la calificación registral que el suelo es urbano no consolidado pues el Ayuntamiento de Valladolid en su Acuerdo de 25 de abril de 2008 (folio 130) califica el suelo de urbano consolidado. En el estudio de detalle que se presume valido, por lo ya expuesto, el suelo se califica de urbano consolidado. Por tanto no puede admitirse que se deniegue la inscripción por considerar el suelo como urbano no consolidado.

No hace falta entrar en más detalle sobre los extensos y acertados fundamentos expuestos en el recurso de apelación de la parte actora examinando con minucia cada apartado de la sentencia para estimar el recurso porque las infracciones urbanísticas invocadas en la calificación registral constituyen un auténtico control intrínseco sustantivo de la actuación administrativa que le está vedado a la Registradora de la Propiedad tal como resulta de las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de octubre de 1992, de 22 de octubre de 1996 o de 21 de septiembre de 2006 que se citan en el recurso'.

OCTAVO.-Estos son los razonamientos de la sentencia, pero, la Resolución de la Dirección General de Registros y Notariado de 8 de noviembre de 2011, en la que se cita la de 19 de mayo de 2010, avala la postura mantenida por la Registradora de la Propiedad en su Informe de 31 de enero de 2014, en la que afirma que la calificación efectuada encuentra fundamento en las resoluciones indicadas. Ello tiene especial relevancia porque el Registrador tiene una relación de sujeción especial con la Administración de la que depende que le impone una vinculación a las resoluciones del citado órgano directivo.

De acuerdo con la referida resolución: De conformidad con el primer párrafo del artículo 18 de la Ley Hipotecaria , los Registradores calificarán, bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro. En desarrollo del mismo, en relación a los documentos administrativos, el artículo 99 del Reglamento Hipotecario establece: «La calificación registral de documentos administrativos se extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro».

'En el supuesto de hecho de este expediente el registrador analiza el cumplimiento de los trámites legales y no la oportunidad o no del procedimiento seguido. Como declara la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 19 de mayo de 2010, que contempla un supuesto similar, el registrador ha de calificar de acuerdo con la ley, esto es, «calificar es determinar si, conforme a la Ley (y en el concepto de Ley está cualquier norma jurídica aplicable y los Planes de Ordenación lo son, y por ello constan publicados en el Boletín Oficial correspondiente), procede o no practicar el asiento sobre el hecho cuya registración se solicita. Calificar supone contrastar si el hecho cuya inscripción se solicita se adecua a la legalidad aplicable, y para tal juicio de valor el registrador cuenta con unos medios que son los documentos presentados y los asientos del Registro, los cuales ha de enjuiciar si se adecuan a la normativa correspondiente, entre la cual, por supuesto, están los planes de ordenación. Por todo ello, el registrador en ningún momento se ha excedido en su función calificadora».

3.Que los planes e instrumentos de ordenación urbana tienen valor normativo, lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 56/1986 , que declaró que «el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos». En igual sentido, se pronuncia esta Dirección General en la Resolución antes citada de 19 de mayo de 2010 y, en general, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 17 de junio de 1989 , 28 de noviembre de 1990 , 12 de febrero de 1991 , 18 de marzo de 1992 , 12 de julio y 7 de diciembre de 1994 , 18 de mayo y 27 de julio de 1996 , entre otras).

De lo expuesto se desprende que las determinaciones contenidas en un Plan deben prevalecer e imponerse sobre las previsiones de aquellos instrumentos de planeamiento que sean de inferior jerarquía (principio de jerarquía normativa consagrado en los artículos 9.3 de la Constitución Española y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo, y las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1993 y 17 de octubre de 1995 ); lo que conlleva que estos últimos no pueden modificar ni alterar aquél al que deben desarrollar y al que están sujetos y sometidos, de manera que, en el supuesto de declararse nulidad total o parcial de un instrumento de ordenación, los actos que traen causa del mismo pueden devenir nulos'.

NOVENO.-La Registradora informa y aporta los justificantes que apoyan su dictamen, emitido en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, las diferentes vicisitudes acaecidas con ocasión de la inscripción del conjunto inmobiliario y parking, y el anejo proyecto de normalización, señalando que los interesados presentaron en sendas ocasiones la documentación retirándola mediante desistimiento. La Registradora calificó desfavorablemente la documentación, con fecha 8 de junio de 2009. Y tal calificación se basa en la vulneración de las normas urbanísticas:

1) El De acuerdo con el PGOU de Valladolid el suelo urbano no consolidado no puede ser gestionado a través del proyecto de normalización, solo aplicable al suelo urbano consolidado.

2) El estudio de detalle incumple las determinaciones del PGOU referente a cesión de espacios libres público, el sistema local de equipamientos, y modifica la ordenación general en contra de lo dispuesto en el artículo 45.2 de la Ley Urbanística de Castilla y León .

3) Refiere que el proyecto de normalización traslada los defectos del Estudio de Detalle al Proyecto de Normalización.

Tras citar las resoluciones de la Dirección General de Registros y Notariado de 5 de julio de 2010 y de 9 de enero de 2012 (que dan preferencia a los Planes de Ordenación de carácter General sobre los instrumentos de planeamiento inferiores en rango), refiere que de acuerdo con la sentencia 831/2010 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León , Sección 2ª, declaró la nulidad del Estudio de Detalle de la calle José María Lacort con vuelta a la calle Simón de Aranda (ARU 7 Cáritas) promovido por la Fundación Álvarez Gallego.

Se solicitó al amparo del artículo 19 bis de la LH calificación sustitutoria que correspondió al Registrador de Medina de Río seco, quien emitió segunda calificación el 24 de junio de 2009, observando los siguientes defectos:

1) El Proyecto de Normalización no es el procedimiento adecuado para ceder al Ayuntamiento de Valladolid la finca normalizada Z-4B ( artículos 216 y ss del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León ), y no se ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para llevar a cabo una donación de inmuebles.

2) No se acredita el cumplimento de los requisitos legales para la disposición de bienes eclesiásticos (se remite en este punto a la calificación de la Registradora);

3) En relación al derecho de servidumbre de luces y vistas que grava la finca normalizada no se cumple el principio registral de determinación o especialidad (se remite a lo argumentado por la Registradora);

4) en cuando a la descripción de la finca normalizada se remite igualmente a la calificación de la Registradora de la Propiedad.

Nuevamente se presentan nuevos documentos para calificación que es desnegada por la Registradora con fecha 10 de septiembre de 2010, y frente a ella la Fundación Emilio Álvarez Gallego promueve demanda de juicio verbal contra la Administración General del Estado y contra la Registradora (Juicio Verbal 216/2010 B del Juzgado de Primera Instancia nº 15 de Valladolid) en el que recae sentencia de 20 de enero de 2011 que desestima la demanda emprendida para obtener la calificación favorable e inscribir los documentos.

Dicha sentencia distingue dos tipos de infracciones: las infracciones en materia de legalidad urbanística referentes a la constitución jurídica del inmueble de cuya inscripción se trata, y las infracciones registrales (defectos en los títulos). Y confirma la calificación de la Registradora, apuntando que la misma no procede a revisar la legalidad urbanística, sino que hace suyos los fundamentos de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que anuló el Estudio de Detalle, y aplica las normas de superior rango (Ley Urbanística de Castilla y León y PGOU).

DÉCIMO.-Como se ve, la decisión de la Registradora no estaba exenta de apoyo del propio centro directivo en virtud de la aplicación de las normas registrales. A su vez, su calificación vino ratificada por un segundo Registrador; y posteriormente el recurso contra la calificación fue desestimado en primera instancia, en sentencia que se hace eco de los propios argumentos de la Registradora e incluso de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que había anulado el Estudio de Detalle.

Por lo tanto, no podemos advertir una resolución irrazonable o desproporcionada. Al contrario, lo que mantiene es que da preferencia a la legalidad en el marco de la jerarquía normativa, de acuerdo con la calificación que le corresponde. Y desde esa perspectiva califica las escrituras y los documentos administrativos sujetos a inscripción verificando que no se ajustan a las normas superiores de planeamiento, y que por lo tanto los actos de constitución del complejo y Proyecto de Normalización no pueden ser admitidos en tanto que no se ajustan a la legalidad, que es lo que viene a exigir el artículo 18 de la LH . Además de concurrir otros defectos que afectan al título de inscripción, a las servidumbres, al título constitutivo y otros defectos ( Sentencia de 20 de enero de 2011 del Juzgado de Primera Instancia nº15 de Valladolid ).

Aun cuando pudiéramos admitir que la cuestión controvertida era una cuestión compleja, y así lo evidencia la extensión de los Informes de calificación que hemos resumido, trazando los elementos básicos, lo cierto es que la calificación encontró sendos apoyos hasta llegar a la instancia superior que reconsideró el caso en sentido contrario. Al menos puede afirmarse que la calificación suscitaba dudas u opiniones encontradas pese a estar fundamentadas unas y otras, tal y como hemos plasmado. Por ello el elemento de antijuricidad desaparece, con el consiguiente decaimiento del recurso-.

DÉCIMO PRIMERO.- Como quiera que el recurso se estima en parte, aceptando el primer motivo, pese a lo que la pretensión indemnizatoria queda desestimada, no procede hacer pronunciamiento sobre las costas causadas, conforme a lo previsto en el artículo 139 de la LJCA .

Fallo

ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo promovido por PROMOCIONES PARKOSA SL, quien actúa a través de la Administración concursal, contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 4 de marzo de 2014, por no ser conforme a derecho, en el sentido de que es procedente la admisión de la reclamación; y desestimar la pretensión indemnizatoria.

No procede condena en costas.

La presente resolución es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo y que se preparará ante esta Sala en el plazo de los DIEZ DIAS contados desde el siguiente a su notificación.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el deposito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009 (la exigencia de este depósito es compatible con el devengo de la tasa exigida por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en vigor desde el 22 de dicho mes y año).

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.