Sentencia Administrativo Nº 2205/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 697/2012 de 17 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02205/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N56820

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G: 47186 33 3 2012 0102316

Procedimiento: RECURSO DE APELACION 0000697 /2012 - ML, dimanante del PO 200/2011 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Palencia

Sobre: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

De D./ña. AYUNTAMIENTO DE SALDAÑA

Representación D./Dª. MARIA HENAR MONSALVE RODRIGUEZ

Contra D./Dª. Juan Miguel

Representación D./Dª. IÑIGO DE LOYOLA BLANCO URZAIZ

SENTENCIA Nº 2205

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESUS B. REINO MARTINEZ

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

En Valladolid, a diecisiete de diciembre de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, el presente rollo de apelación registrado con el número 697/2012, en el que son partes:

Como apelante: el AYUNTAMIENTO DE SALDAÑA (PALENCIA), representado por la Procuradora Sra. Monsalve Rodríguez y defendido por el Letrado Sr. Calvo García-Ortega.

Como apelado: DON Juan Miguel , representado por el Procurador Sr. Blanco Urzaiz y defendido por el Letrado Sr. Alonso Narros.

Siendo la resolución impugnada la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Palencia, en el Procedimiento Ordinario nº 200/2011.

Antecedentes

PRIMERO.-El expresado Juzgado dictó sentencia de fecha 1 de junio de 2012 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Juan Miguel declaro no ser conforme a derecho, en lo aquí debatido, la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado el 19 de Enero de 2011 contra la Resolución de 21 de diciembre de 2011 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Saldaña, por la que se adjudica el contrato de servicios para la redacción de las 'normas urbanísticas municipales', que se anula por no resultar ajustada al ordenamiento jurídico. No se hace especial imposición de las costas procesales'.

SEGUNDO.-Contra esa resolución interpuso recurso de apelación la Administración demandada, recurso del que, una vez admitido, se dio traslado a la parte demandada, que presentó escrito de oposición. Emplazadas las partes, el Juzgado elevó los autos y el expediente a esta Sala.

TERCERO.-Formado rollo, acusado recibo al Juzgado remitente y personadas las partes, se designó ponente al Magistrado D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA.

Al no practicarse prueba ni haberse celebrado vista o conclusiones, el pleito quedó concluso para sentencia, señalándose para votación y fallo del mismo el día trece de diciembre del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO.-En la sentencia de instancia, que ahora es objeto de impugnación en esta alzada, se estima el recurso contencioso administrativo que había interpuesto DON Juan Miguel contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición que el mismo formuló el día 19 de enero de 2011 frente a la Resolución de 21 de diciembre de 2011 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Saldaña, ésta en la que se decidía la adjudicación del contrato de servicios para la redacción de las 'normas urbanísticas municipales'; y la cual anula al reputarla no ajustada al ordenamiento jurídico.

Para llegar a ese pronunciamiento, la sentencia parte de los siguientes hechos que considera relevantes: 'En el expediente administrativo consta el 'acta de constitución de la mesa y apertura de las ofertas, primera sesión' que tuvo lugar el 13 de diciembre de 2010, a las 11 horas, en el Salón de Actos de la Casa Consistorial de Saldaña, consignándose expresamente que 'asiste al acto público, un representante de la empresa UTE PLANZ PLANEAMIENTO URBANISTICO, S.L.P.'. Una vez relacionados los catorce candidatos que presentaron ofertas en tiempo y forma, así como mencionado el aspirante 'fuera de plazo', se hace referencia a que 'el Presidente acuerda proceder a examinar formalmente la documentación presentada, dando fe el secretario de la relación de documentos que figuran, respecto de la documentación presentada por Dª Rosaura y a falta de documentación acreditativa de la solvencia técnica y profesional en el sobre nº 1 se acuerda por la mesa dejar pendiente su inclusión a expensas de su presentación entre la documentación incluida en el sobre número 2, lo que se acredita con la apertura del mismo, tras de lo cual, a reserva de lo que pudiera desprenderse de un análisis más detallado, la mesa de contratación declara admitidas la totalidad de las ofertas presentadas'. 'A continuación se procede a la apertura de la oferta económica y resto de los documentos precisos para valorar los criterios de evaluación de las ofertas, con la apertura de los sobres"Número 2"procediendo a la valoración de las ofertas conforme al Anexo nº 2 del Pliego de cláusulas administrativas...".'

Teniendo en cuenta tales precedentes fácticos, se acoge en la sentencia el primero de los motivos que habían sido aducidos en la demanda - obviándose el análisis de todos los demás- que consistía en la existencia de irregularidades procedimentales padecidas en el momento de la apertura de los sobres en el procedimiento de contratación de referencia, habiéndose aducido concretamente, en dicho escrito rector, que ' la apertura en un solo acto de los sobres números 1 y números 2 el día 13 de diciembre a las 11 horas' tuvo lugar con 'la presencia en el acto de constitución de la mesa de un licitador, acto que no es público, continuando como unidad de acto con la apertura de los sobres números 2' incidiendo en que 'el acto de apertura del sobre nº 1 debió ser previo, procediendo a la CALIFICACION PREVIA de la documentación, antes de la apertura de los sobres números 2'.

Entiende en definitiva el Jugador, después de haber transcrito los fundamentos de la sentencia de esta Sala nº 1.759/2006 de 6 de Octubre de 2006 dictada en el Recurso nº 1.014/2001 , que se ha conculcado el apartado 2.7 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y las demás condiciones concordantes con dicha norma, dando a esta infracción especial relevancia cuando razona lo que sigue: 'Tal relato pone de manifiesto, primero, que al acto de constitución de la Mesa de Contratación asistió la entidad que resultaría adjudicataria final del contrato y, después, que en vez de conferir al candidato correspondiente, si es que hubiera lugar a ello, un plazo para subsanar carencias, se abrió el sobre número dos, cuando era pertinente únicamente la apertura del sobre número uno. Según el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares en el Sobre Uno había de contenerse la 'documentación administrativa general', mientras que en Sobre Dos debía realizarse la 'oferta económica'; precisamente, por eso, durante el 'acta de constitución de la mesa' no debía estar presente ningún candidato y, además, el examen público de las ofertas con la apertura de los sobres números dos no debió realizarse con la misma unidad de acto que el trámite fijado para examinar los documentos de los sobres números uno. Al obrar de tal modo, y sobre todo con la permisión de la asistencia de la empresa UTE PLANZ PLANEAMIENTO URBANISTICO, S.L.P., al acto de constitución de la mesa de contratación, se han hecho quebrar los principios de imparcialidad, objetividad, fiabilidad y transparencia que han de presidir la contratación administrativa y, por consiguiente, toda actuación ulterior, haciendo coincidir sin solución de continuidad la apertura de ambos sobres, puesto que la cláusula 2.7 deja claro, de modo inconcuso, que la calificación previa de la documentación ha de preceder a la apertura de las ofertas económica. Tal actuación invalida el proceso selectivo llevado a cabo por la entidad local contratante, lo que de suyo impide retrotraer el expediente administrativo al momento inmediatamente anterior a la nulidad del mismo, por la sencilla razón de que, aperturados que fueron ambos sobres, los miembros de la mesa de contratación ya se encuentran contaminados por la información que examinaron en aquel momento y, por consiguiente, el actor no puede pretender que el Ayuntamiento de Saldaña, a partir de ahí, adjudique el contrato conforme a derecho, salvo que su pedimento implícito venga referido a que, en su caso, deberá proceder a efectuar una nueva convocatoria.'

SEGUNDO.- En el recurso de apelación que interpone la representación del Ayuntamiento de Saldaña se aducen en síntesis, en pro de la revocación de la mencionada sentencia, los siguientes motivos: 1º) Que las irregularidades padecidas por la Mesa de Contratación en la apertura de los sobres no debe tener eficacia invalidante, siendo así la decisión del Juzgador de anular todo el proceso de licitación 'excesiva y desproporcionada', recordando en este orden de cosas que la nulidad absoluta es excepcional y sólo en los supuestos previstos en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , y haciendo asimismo referencia a los principios de conservación de los actos administrativos y de subsanación. 2º) Que no resulta de aplicación al caso enjuiciado el criterio contenido en la sentencia de esta Sala de 6 de octubre de 2006 , ya que la misma se refiere a un supuesto de modificación de los criterios de adjudicación en el momento de la apertura de los sobres, que aquí no se da. 3º) Que no es correcta la secuencia de actos que se relatan en la sentencia, ya que lo cierto es que la actuación de la apertura de los sobres no se realizó de manera simultánea con los 'efectos contaminadores' que en ella se expresan, sino sucesiva y con separación temporal de los distintos momentos, sin que tenga una relevancia especial el hecho de que se haya abierto el sobre 1 con la presencia de uno de los licitadores y que a continuación se abriera el sobre nº 2, ya que el primero es un acto no público que sólo trata de comprobar materialmente la documentación aportada, habiéndose decidido respecto al sobre 1 la admisión de uno de los licitadores para posibilitar su posterior constatación a través de la apertura de sobre 2, con lo que no fue necesario conceder un plazo de subsanación. 4º) Que no se ha producido quebranto de los principios que se mencionan -particularmente del principio de igualdad en la concurrencia-, ya que el hecho de admitir a todos los licitadores supone que todos han tenido las mismas oportunidades; como tampoco de los principios de objetividad, imparcialidad y transparencia, por cuanto no ha existido ningún favoritismo a favor de alguno de los competidores, y sin que se haya irrogado indefensión a ninguno de ellos, como tampoco ha habido arbitrariedad en la decisión adoptada.

TERCERO.- En la reiterada sentencia de esta Sala de fecha 6 de octubre de 2006 -que la apelada transcribe- se razonaba, con ocasión de tratar de una cuestión que presenta ciertas analogías con la de ahora, lo siguiente:

'... resulta que aquel órgano técnico de contratación (se refiere a la mesa de contratación) efectuó, al mismo tiempo, dos actuaciones distintas como son la apertura de sobres y detallar la aplicación de los criterios de adjudicación. Una y otra actuación son incompatibles y así lo demuestra el examen del artículo 88.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000 (texto refundido sobre contratación), que reproduce el mandato del artículo 89.1 de la Ley 13/1995 , cuando dice que 'calificará previamente los documentos presentados en tiempo y forma'; en relación con la subsidiaridad sancionada en el artículo 90 del primero de esos textos legales y la doctrina que sienta la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2004 (fundamentos de derecho tercero a sexto). Siendo más precisos, tanto la apertura de uno como otro de los sobres mencionados debe ser anterior a la valoración de las proposiciones y éstas naturalmente son posteriores al establecimiento de los criterios de adjudicación y a su necesaria o conveniente pormenorización. Media, entonces, una contravención al antedicho régimen jurídico.

Esa contravención tiene una evidente trascendencia y es que incide directamente en principios generales que informan un procedimiento de contratación. Así y arrancando del artículo 103.1 de la Constitución (objetividad y sometimiento a la ley) y del artículo 11.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000 (igualdad y no discriminación) es de exigir en la fase de selección del contratista un alto grado de objetividad, transparencia y fiabilidad en la actuación de una Mesa de Contratación como criterios que garantizan el acierto e imparcialidad de la propuesta que habrá de elevar al órgano de contratación. De esa manera son excluidos comportamientos arbitrarios o discriminatorios.

En atención a este planteamiento la conducta ya descrita realizada por la referida Mesa en sesiones de uno y cinco de febrero de 2001 es contraria a los mencionados principios, pues el hecho de tener conocimiento de las ofertas al tiempo de detallar los criterios valorativos, cuando menos, implica una contaminación que repercute negativamente en la imparcialidad y objetividad que han de presidir la referida actividad de pormenorización. Ello constituye una infracción del régimen jurídico que queda expuesto y que tiene cabida en la previsión del artículo 63 del Real Decreto Legislativo 2/2000 '.

Advertiremos en primer lugar que el supuesto de esa sentencia no es idéntico al que ahora es objeto de enjuiciamiento, ya que se trataba en la misma de la aplicación de los criterios de adjudicación en el momento de la apertura de los sobres, lo que ciertamente no acontece en el presente litigio; ahora bien de la misma se extrae la idea, que perfectamente sirve para nuestro caso, de la necesidad de preservar las distintas fases del procedimiento en lo concerniente a la apertura de sobres y la valoración de los criterios de selección, que de no observarse puede suponer, según las circunstancias concurrentes, la infracción de los principios que rigen en la contratación administrativa y que en dicha sentencia se mencionan.

Con ello la cuestión que ahora habrá de ventilarse, a la vista de aquellos motivos del recurso de apelación, consiste en determinar si las infracciones padecidas han supuesto, en el concreto caso que nos ocupa, la vulneración de los principios de igualdad, libre concurrencia, objetividad, imparcialidad y transparencia.

Y bien, hemos de convenir con la Administración apelante, en primer lugar, que no debe otorgarse relevancia invalidante el hecho de que uno de los licitadores estuviera presente en la apertura del primero de los sobres, ya que, y pese a que tal acto no sea público, en principio ninguno de esos principios resulta vulnerado si se permite la subsanación de la documentación del sobre primero, por cuanto en este aspecto la Ley no sigue un criterio formalista.

En cambio, a juicio de esta Sala, sí que constituye una irregularidad invalidante el hecho de que en el mismo acto se haya efectuado la apertura de la oferta económica, pues si como consecuencia de las irregularidades padecidas y que han sido expresadas en la sentencia apelada resulta que se conoce la misma en el momento de efectuarse la valoración de los criterios sujetos a un juicio de valor, como aquí habría ocurrido, podría en hipótesis asignarse una puntuación de los mismos a la vista de esa oferta económica con el fin de preparar la selección a favor de un licitador que pudiera estar preestablecido. En este sentido ha de significarse que para garantizar el adecuado desarrollo del proceso de selección del contratista resulta en todo caso preciso que quede salvaguardado el carácter de secreto de la proposición hasta el momento de la licitación pública; siendo así que el art. 86.2 LCAP , respecto a los concursos para los que se prevén sucesivas fases de valoración de los criterios de adjudicación, establece que la documentación que corresponda a cada fase deberá incluirse en sobres independientes.

Ello resulta asimismo de lo que preceptúa el artículo 27 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo , por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, que muy claro en cuanto a la necesidad de separar esos momentos: '1. A estos efectos, la apertura de tales documentaciones se llevara a cabo en un acto de carácter público, cuya celebración deberá tener lugar en un plazo no superior a siete días a contar desde la apertura de la documentación administrativa a que se refiere el art. 130.1 de la Ley de Contratos del Sector Público .

A estos efectos, siempre que resulte precisa la subsanación de errores u omisiones en la documentación mencionada en el párrafo anterior, la mesa concederá para efectuarla un plazo inferior al indicado al objeto de que el acto de apertura pueda celebrarse dentro de él.

2. En este acto sólo se abrirá el sobre correspondiente a los criterios no cuantificables automáticamente entregándose al órgano encargado de su valoración la documentación contenida en el mismo; asimismo, se dejará constancia documental de todo lo actuado .'

Lo mismo se deduce del tenor del artículo 30.2, según el cual: ' En todo caso, la valoración de los criterios cuantificables de forma automática se efectuará siempre con posterioridad a la de aquellos cuya cuantificación dependa de un juicio de valor.'

Así pues, y en definitiva, la normativa exige que la documentación relativa a los criterios cuya ponderación dependa de un juicio de valor deberá presentarse en sobre independiente del resto de la proposición, y ello, como decimos, con la finalidad de evitar el conocimiento previo de valoración de los criterios cuantificables de forma automática, que precisamente por ello se efectuará con posterioridad incluso de la valoración de aquella. Y es precisamente la infracción de esos preceptos lo que lleva a la Sala a confirmar el pronunciamiento estimatorio de la sentencia de instancia, ya que a la vista del acta de la Mesa de Contratación de fecha 13 de diciembre de 2010 resulta que la apertura de la oferta económica se hizo en una unidad de acto con relación al resto de los criterios, habiéndose incluso efectuado la valoración de la primera con anterioridad, forma ésta que no se compadece con el orden de actuación de dicho órgano que ha sido expresado.

CUARTO.- Por lo demás, y en cuanto también se cuestiona en la apelación la valoración de hechos que efectuó el Juez 'a quo' acerca de la secuencia de los acontecimientos que constan en el acta de la mesa de contratación, deberá traerse a colación lo que esta Sala viene diciendo con reiteración -así, entre otras, en la sentencia de 2 de diciembre de 2.008, pronunciada en el Rollo nº 200/08 -, acerca de que cuando lo que se suscita en grado de apelación es un problema de valoración de la prueba, y siguiendo con ello un consolidado criterio jurisprudencial, deberá prevalecer la apreciación realizada por el Juez de la instancia, salvo en aquellos casos en que se revele de forma clara que el mismo ha incurrido en error en la práctica de tal operación, o también cuando existan razones suficientes que permitan considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica. Y ello es así porque normalmente es el órgano judicial de la instancia el que practica de forma directa las pruebas, con observancia del principio de inmediación y en contacto directo con el material probatorio, con lo que a buen seguro estará en mejor posición a la hora de realizar tal labor de análisis que la que tendrá la Sala que conozca de la apelación.

Por lo tanto hay que considerar correcta la valoración de la prueba efectuada por el Juez 'a quo', ya que las alegaciones de la parte apelante no sirven para demostrar que se hubiera respetado la necesaria separación en los momentos de apertura y valoración de las distintas ofertas, y por ello y en definitiva dicha parte no ha logrado enervar la valoración de la prueba efectuada por el Juzgador de instancia.

QUINTO.- Todas las razones expresadas conducen, en fin, a desestimar el presente recurso de apelación; y en lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo que dispone el artículo 139.2 de la LJCA procederá hacer especial imposición de las mismas a la parte apelante.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SALDAÑA contra la sentencia de fecha 1 de junio de 2012, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Palencia en el Procedimiento Ordinario 200/2011, debemos confirmar y confirmamos la citada resolución; imponiendo a dicha parte las costas causadas en esta segunda instancia.

Devuélvanse los autos originales y el expediente al órga nojudicial de procedencia, acompañando testimonio de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, juzgando en la segunda instancia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.