Sentencia Administrativo Nº 229/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 601/2013 de 17 de Julio de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000601 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:05579/2013

Demandante:GOBIERNO DE CANARIAS

Procurador:LETRADO SERVICIOS JURÍDICOS GOBIERNO DE CANARIAS

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a diecisiete de julio de dos mil quince.

Vistoslos autos del recurso contencioso-administrativo nº 601/2013, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Letrado de los Servicios Jurídicosdel GOBIERNO DE CANARIAS, en nombre y representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el incumplimiento por el Ministerio de Fomento de los compromisos adquiridos en virtud de la adenda de 17 de noviembre de 2009 al Convenio de Colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias en materia de Carreteras celebrado el 31 de enero de 2006. La cuantía del recurso es indeterminada.

Ha sido parte demandada, la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado

Antecedentes

PRIMERO.-Por la indicada representación procesal se formuló recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado el 5 de diciembre de 2013. El recurso fue admitido a trámite y, tras los trámites oportunos la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el día 15 de abril de 2014, en el cual, tras exponer cuantos fundamentos de hecho y de derecho consideró de rigor, terminó suplicando se dicte sentencia por la que se declare que el acto recurrido es nulo por no ajustado a derecho, con imposición de costas a la administración demandada.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado, contestó a la demanda para oponerse al recurso y solicitar su desestimación con fundamento en los hechos y razonamientos jurídicos que deja expuestos.

CUARTO.-La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental, a instancias de la actora, con el resultado obrante en autos.

Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.

QUINTO.-La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 15 de julio de 2015 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente procedimiento se impugna la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, de fecha 9 de octubre de 2013, por la que se limita el importe de los compromisos asumidos por el Ministerio de Fomento para los ejercicios 2012 y 2013 y se entienden resueltos y extinguidos los compromisos del Ministerio de Fomento por el importe de los excesos previstos sobre las cantidades definitivas presupuestadas en dichos ejercicios.

Para el ejercicio 2012 se reduce la anualidad del convenio desde 207.000.000 euros a 68.540.000 euros y en la anualidad 2013 se reduce la anualidad del convenio desde 207.000.000 euros a 54.190.000 euros.

Tal y como afirma la Abogacía del Estado, sobre la problemática del presente recurso se siguen en esta Sala y Sección otros dos recursos:

- El recurso 800/2012 interpuesto frente a la desestimación del requerimiento efectuado por la Comunidad Autónoma de Canarias sobre el incumplimiento de la anualidad de 2012. En este recurso se ha dictado sentencia desestimatoria de fecha 2 de diciembre de 2014 .

- El recurso 527/2013 interpuesto frente al incumplimiento de los compromisos adquiridos para la anualidad 2013. Recurso en el que ha recaído sentencia de fecha 13 de julio de 2015 .

El presente recurso se sigue frente a la resolución ya indicada, en que se limitan los compromisos adquiridos por el Ministerio de Fomento para ambos ejercicios.

SEGUNDO.-Señalábamos en la sentencia dictada en el recurso 800/2012 :

"La Comunidad Autónoma de Canarias ostenta la competencia exclusiva en materia de carreteras, según lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, Ley Orgánica 10/1982 modificada por Ley Orgánica 4/1996.

La ley 20/1991 de 7 de junio modifica los aspectos fiscales del Régimen Económico y fiscal de Canarias. En su art. 95 se establece que se considerarán de interés general a efectos de la inclusión de los créditos correspondientes en los Presupuestos Generales del Estado las obras de infraestructura que permitan o faciliten la integración del territorio del Archipiélago con el resto del territorio nacional o interconecten los principales núcleos urbanos de Canarias o las diferentes islas entre si. Y se añade que ' La puesta en vigor del sistema fiscal establecido en la presente Ley no implicará menoscabo alguno de las asignaciones complementarias previstas en el artículo 54 del Estatuto de Canarias.'

La Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias en su exposición de motivos alude a la necesidad de compensar la lejanía y el hecho insular. En su art. 12 se dispone que ' Los Presupuestos Generales del Estado recogerán cada año las partidas presupuestarias que resulten precisas para dotar las transferencias correspondientes a las inversiones del Estado en infraestructuras en Canarias, que ascenderán como mínimo al 50 por 100 de la recaudación normativa líquida atribuida al Estado como compensación por la supresión del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas establecida en la Ley 20/1991, de 7 de junio'

A juicio de la recurrente este precepto constituye un imperativo legal en cuya virtud la Administración General del Estado está obligada a financiar las obras de interés general radicadas en Canarias y a incluir en las leyes anuales de Presupuestos las partidas presupuestarias correspondientes.

En este marco se suscribió el primer convenio de Carreteras el 30 de abril de 1.994, sustituido por el firmado el 16 de abril de 1997, este por el litigioso, de fecha 31 de enero de 2006 y su adenda de 17 de noviembre de 2009.

En estos Convenios se fijaría el régimen de colaboración para acometer las obras de infraestructura de interés general cuya financiación corresponde a la Administración General del Estado hasta el límite máximo pactado, y a tal fin dotará las cantidades correspondientes en el periodo 2006 a 2017. En concreto, para el ejercicio 2012 se prevé un importe total de 183 millones de euros, para obras, y de 24 millones de euros para expropiaciones, lo que supone un total de 207 millones de euros.

En la Adenda al Convenio de 17 de noviembre de 2009 se introducen algunas modificaciones al crédito pero 'manteniendo el importe total de la inversión' y se reconoce que quedan pendientes de abonar un total de 1.930.763.270,92 euros.

Se mantuvieron las cifras para el ejercicio 2012.

En la reunión de la Comisión de seguimiento del Convenio que tuvo lugar el 31 de julio de 2012 la Administración del Estado puso de manifiesto que en la Ley de Presupuestos para el año 2012 'solo figura la cantidad de 68.540.000 euros para financiar obras y expropiaciones con cargo al Convenio,' y esta fue la suma transferida.

La actora considera que el Convenio tiene carácter vinculante según lo dispuesto en el art. 6 de la ley 30/1992 en relación con el art. 8.2. Los sujetos intervinientes están condicionados por los términos instrumentados en el convenio. Los términos son claros y no admiten duda en cuanto a su interpretación, tanto en cuanto a su objeto, como a la financiación, como a la dotación, el importe adeudado para los ejercicios correspondientes al periodo 2009 a 2017, la cantidad comprometida para el ejercicio 2012, y que la única cláusula de resolución prevista es la de mutuo acuerdo de las partes.

La Administración del Estado ha vulnerado los principios de buena fe, equilibrio económico de las prestaciones, confianza legítima y lealtad institucional, a lo que se suma la previsibilidad de la actual situación económica".

TERCERO.- Resaltábamos también en la citada sentencia los motivos de oposición al recurso alegados por el Abogado del Estado, como sigue:

"El 31 de enero de 2006 fue suscrito entre el Ministerio de Fomento y el Gobierno de Canarias un convenio de colaboración con el objeto de 'establecer el régimen de colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias en materia de infraestructuras de carreteras, a los efectos de lo establecido en los artículos 95 y 96 de la ley 20/1991 de 7 de junio , y en su artículo 12 de la ley 19/1994 de 6 de julio ambas leyes de modificación del Régimen Económico y fiscal de Canarias'.

El punto clave del litigio es la financiación y en la cláusula 3.2 se establece:

'2. Los recursos afectos a la ejecución de las obras y pago de expropiaciones

del presente convenio serán los siguientes:

a) Las cantidades correspondientes a las dotaciones anuales asignadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en los capítulos VI y VII del Presupuesto de Gastos del Ministerio de Fomento.

En dichas dotaciones se considerarán incluidas las partidas presupuestarias a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 19/1994, de 6 de julio , de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

b) Las dotaciones que consigne en presupuestos el Gobierno de Canarias para financiar las incidencias de las obras recogidas en los anejos así como los excesos previstos sobre la cantidad presupuestada anualmente por el Ministerio de Fomento.'

Y en el pfo. 4 de dicha cláusula 3:

4. La financiación de las obras objeto del presente Convenio, se realizará en los siguientes términos:

a) La Administración General del Estado correrá con los gastos correspondientes a las obras incluidas en los Anejos de este Convenio.

b) El Estado dotará, en los capítulos VI y VII de su presupuesto de gastos en el Ministerio de Fomento, las cantidades expresadas en el cuadro en el período 2006 a 2017 para financiar las obras de los Anejos del presente Convenio:...

El Ministerio de Fomento, en ningún caso abonará cantidad alguna superior a las fijadas en este cuadro, cantidades que se considerarán en cualquier caso como un máximo. Si los costes, entendidos éstos como el de adjudicación más las incidencias que puedan producirse, fueran superiores, corresponderá al Gobierno de Canarias asumir el exceso.

La aportación total de la Administración General del Estado será, por tanto, como máximo, de 2.149 miles de euros, sin perjuicio de lo expresado en el apartado c) de esta cláusula, pudiendo ser inferior si el coste final de las obras lo fuera. Las aportaciones sólo se efectuarán previa justificación del gasto, mediante las certificaciones correspondientes.'

Dado que en la cláusula 2.2 se había previsto que 'durante el año 2009, las administraciones intervinientes en este Convenio analizarán su ejecución durante los años anteriores y el nivel de cumplimiento de los objetivos pretendidos, adoptando, de considerarse necesario, aquellas decisiones que se consideren adecuadas para el mejor cumplimiento del Convenio y, en particular, las relativas al cumplimiento de los artículos 95 y 96 de la Ley 20/1991, de 7 de junio , de modificación de los aspectos fiscales, del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.'se suscribió una adenda el dia 17 de noviembre de 2009 a fin de por un lado determinar la lista de obras a ejecutar, según la nueva enumeración de obras de cada unote los anejos, y por otro, determinar lo pagado y lo pendiente. Allí se estableció que se habían pagado 506.231.749,08 euros y quedaban pendientes 1.930.763.270,92 euros para el periodo 2009 - 2017.

El Abogado del Estado considera que no ha existido incumplimiento por parte de la Administración del Estado del Convenio litigioso sino que ha sido la propia Comisión Bilateral de Programación, seguimiento y control del citado Convenio la que en el ejercicio de sus propias competencias ha decidido la cantidad a asignar correspondiente al año 2012.

Alega igualmente la falta de legitimación de la actora para recurrir, porque el Gobierno de Canarias firmó voluntariamente sin hacer ninguna salvedad sobre su no conformidad el acuerdo de 31 de julio de 2012.

Continúa alegando que esta Sala carece de competencia para conocer del asunto según lo dispuesto en el art. 12 de la ley jurisdiccional , pues el Convenio habría sido firmado por la entonces Ministra de Fomento, previa autorización del Consejo de Ministros y de la Comisión Delegada del Gobierno para la Política Autonómica. Solicita que la Sala declare la competencia del Tribunal Supremo para conocer el asunto, si entendiera que la actividad administrativa impugnable es el incumplimiento por la Administración del Estado de las obligaciones económicas derivadas del acuerdo de 31 de enero de 2006.

Por último expone, con fundamento en las previsiones del art. 20 de la Ley General Presupuestaria , que pese al carácter vinculante del Convenio de colaboración para las Administraciones públicas que lo firman, cuando alguna de las obligaciones del Convenio implica la realización de un gasto público su cumplimiento está sujeto al principio de legalidad presupuestaria".

CUARTO.- En cuanto a las causas alegadas por la Abogacía del Estado, obstativas al examen de fondo, afirmábamos:

"La falta de legitimación la anuda el Abogado del Estado a la doctrina de los actos propios, pues entiende que el Gobierno de Canarias en realidad está recurriendo un acuerdo de la Comisión creada para el seguimiento del Convenio, de la que forma parte, y que fue adoptado de plena conformidad.

El Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que del art. 24 de la Constitución deriva para los Jueces y Tribunales '... la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales...'( STC 120/2001 ) y que en relación con la legitimación activa los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no solo de manera razonable y razonada sino en sentido amplio y no restrictivo, es decir, de conformidad con el principio 'pro actione'( STC 7/2001 ).

En el supuesto enjuiciado se trata de resolver si el Gobierno de Canarias tiene o no interés en que se le abonen las sumas que reclama. A juicio de esta Sala es indudable que su interés está acreditado y no requiere mayor justificación, y que no procede negar dicho interés sobre la base de que dicho Gobierno estaría vinculado por decisiones anteriores por aplicación de la doctrina de los actos propios que postula el Abogado del Estado.

Para concluir, como solicita el Abogado del Estado, que el Gobierno de Canarias estaría actuando contra lo que teóricamente habría aceptado anteriormente en el seno de las reuniones de la Comisión Bilateral de Programación, Seguimiento y Control del Convenio de colaboración litigioso, es preciso entrar a conocer del fondo del asunto y determinar si ha existido o no un incumplimiento de las obligaciones mutuamente aceptadas en el referido Convenio, y una vez se resuelva tal cuestión, la responsabilidad en el pretendido incumplimiento.

En cuanto a la falta de competencia de la Sala, debe igualmente rechazarse tal alegación, pues el Convenio fue suscrito por Dª Matilde , entonces Ministra de Fomento, y es a la Sra. Ministra de Fomento a la que se dirigió el escrito de 9 de de octubre de 2012 por el que el Gobierno de Canarias en virtud de lo dispuesto en los arts. 29.1 y 44 de la ley 29/1998 formaliza un requerimiento a la Administración General del Estado para que 'de cumplimiento íntegro a los compromisos adquiridos en virtud de la adenda de 17 de noviembre de 2009 al Convenio de colaboración entre ambas Administraciones suscrito el 31 de enero de 2006.'".

Nada más cabe añadir a lo ya expuesto y conocido por las partes. Resta señalar que la Sala no aprecia que la Comunidad Autónoma de Canarias pueda tener falta de interés en el presente caso, careciendo de legitimación para recurrir. Nos parece claro el interés de la parte en el presente recurso, así como en los otros dos ya citados, debiendo entenderse como un todo o conjunto de actuaciones que suponen una desventaja patrimonial para la Comunidad Autónoma. El hecho de que el acto ahora recurrido tenga un componente eminentemente presupuestario no empece a la referida legitimación, como señalaremos posteriormente.

QUINTO.- Y concluíamos en la referida sentencia:

"En materia de Convenios de Colaboración entre Administraciones Públicas, el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de febrero de 2011 señala:

'Dentro de las relaciones de colaboración entre las distintas Administraciones territoriales uno de los medios que el ordenamiento jurídico diseña para ello lo constituyen los denominados Convenios de Colaboración a los que se refiere el Art. 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Estos Convenios son negocios jurídicos, en este supuesto bilateral, que celebran entre sí en posiciones de igualdad las Administraciones que los suscriben, según el Art. 6 antes mencionado de la Ley 30/1992 el Estado y las Comunidades Autónomas, y que pueden cumplir distintos fines, y entre ellos, como sucede en nuestro caso, la realización en común de una obra para una finalidad concreta. Como afirma el número 2 del Art. 6 ya citado el instrumento de formalización del convenio deberá especificar, cuando proceda qué órganos celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúan las partes, la competencia que ejerce cada Administración que conviene, la financiación, las actuaciones que se acuerden para desarrollar su cumplimiento, la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, su plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes que suscriban el convenio, así como la extinción por causa distinta a la del agotamiento de su vigencia y el modo de concluir las actuaciones acordadas en el supuesto de extinción. Y concluye el Art. 8 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común manifestando que esos Convenios obligan a las Administraciones quelos acuerdan desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa, que deberán publicarse en los Diarios Oficiales correspondientes, y que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el art. 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional.'

La sentencia dictada por esta Sala y Sección el día 22 de enero de 2008 en el recurso contencioso-administrativo 562/2005 citada por la parte actora, señalaba:

'En ocasiones la Administración utiliza fórmulas organizativas más bien propias del Derecho Privado y que se utilizan instrumentalmente por los entes públicos, como es el caso de los convenios de colaboración. La problemática relativa a los convenios suscritos entre administraciones, los llamados convenios interadministrativos, no deja de ser compleja, tal y como advierte la jurisprudencia ( STS de 14 de febrero de 2.004 ) y la doctrina científica, 'constituyendo una asignatura pendiente precisar su naturaleza y régimen jurídico'. Este tipo de instrumentos no constituyen contratos privados, dado los sujetos que los suscriben, pero tampoco pueden considerarse contratos administrativos. Así, la jurisprudencia ha señalado que los convenios interadministrativos de colaboración aunque 'tienen ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto corresponden a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinados objetivos orientados a una específica finalidad, rebasan o exceden el específico concepto del contrato' ( STS de 15 de julio de 2.003 ). De hecho, la LCE excluye estos convenios de su ámbito de aplicación, que habrán de regirse por sus normas especiales, aunque, bien es cierto, les son aplicables los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran plantearse.

Por otra parte, si consideramos que los convenios de colaboración se insertan en el marco del Derecho de organización, constituyendo una de las formas existentes entre las técnicas de cooperación entre entes territoriales para el cumplimiento del interés público que se trata de satisfacer, puede considerarse que los entes que participan en este instrumento, 'lo hacen en pie de igualdad, sin subordinación o sometimiento alguno entre ellos', al menos en lo que a sus competencias respectivas se refiere, cuestión de la que se hace eco el artículo 8.1 de la Ley 30/1992 , supuesto que los convenios de colaboración 'en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes', o, como dijera en Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre , 'sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación'.

Sobre esta base teórica deben examinarse las alegaciones de las partes en relación con la pretensión de que por esta Sala se condene a la Administración General del Estado a transferir a la Comunidad Autónoma de Canarias las sumas reclamadas, cuya cuantía fue señalada en el escrito de demanda por medio de Otrosí en 1.380.460.000 euros, pero cuyo importe es la diferencia entre la cantidad inicialmente indicada para el ejercicio litigioso, doscientos siete millones de euros, y la finalmente acordada, que fueron sesenta y ocho millones quinientos cuarenta mil euros, siendo la diferencia 138.460.000 euros.

En relación con la alegada aceptación de la reducción del importe a abonar a la Comunidad Autónoma de Canarias por aplicación de lo dispuesto en el Convenio en el seno de la Comisión Paritaria, la Sala comparte la apreciación de la recurrente de que dicha Comisión fue creada como un mecanismo de programación de las actuaciones del Convenio y de resolución de cuantas incidencias pudieran plantearse en el curso de la ejecución del mismo, como resulta de la documentación obrante en autos. En consecuencia no entra dentro de las facultades de dicha Comisión la decisión sobre los concretos importes a transferir, y como igualmente pone de relieve la actora en su escrito de conclusiones, de la lectura del acta resulta que se recoge la previsión de la Ley de Presupuestos:

' En la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2012 figura la cantidad de sesenta y ocho millones quinientos cuarenta mil euros (68.540.000) correspondientes a financiar obras y expropiaciones como transferencia de capital a la Comunidad Autónoma'.

Diferente conclusión ha de alcanzarse en relación con la alegación del defensor de la Administración que encuentra su base en la ley General Presupuestaria. En efecto, el art. 20 de dicha ley establece como fuente de las obligaciones de la Hacienda Pública estatal la ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos que según derechos las generen.

A continuación, el art. 21, en relación con la exigibilidad de las obligaciones señala que ' solo son exigibles cuando resulte de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley , de sentencia judicial firme o de operaciones presupuestarias legalmente autorizadas'.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2002 analizando un acuerdo entre la Administración y los Sindicatos de Funcionarios, que incluía previsiones sobre las retribuciones de los empleados públicos, recuerda cual es el alcance normativo de la Ley de Presupuestos y la sujeción de los 'Convenios' , en aquel caso un Convenio entre la Administración General del Estado y los Sindicatos representativos de los empleados públicos, a las normas previstas en los Presupuestos del Estado.

Decía la sentencia lo siguiente:

'No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución , en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, como se señala en la sentencia impugnada, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial extraída de los acuerdos que se contienen en el Capítulo VI del Acuerdo Administración- Sindicatos de 1994, frente al criterio que tales Acuerdos prevalecen sobre la Ley de Presupuestos, como sostiene la sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 . '

Analizando la obligación de incluir en la ley de Presupuestos una dotación dirigida a hacer frente a compromisos adquiridos con carácter previo por la Administración, en aquel supuesto de hecho las retribuciones de los funcionarios, en este las concretas sumas a transferir en un determinado ejercicio económico para sufragar determinados conceptos a la Comunidad Autónoma cuyo Gobierno recurre, el Alto Tribunal señala que no existe tal obligación porque:

a) Porque la Ley de Presupuestos es una verdadera Ley, de acuerdo con la doctrina constitucional ( SSTC 27/1981 , 76/1992 , 203/1998 y 62/2001 ), siendo erróneo sostener, como hace la sentencia recurrida, que la aprobación de los Presupuestos no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa. El artículo 66.2 de la Constitución , que se invoca por la Sala de instancia, no tiene otro alcance que recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las Cortes, desdoblada de la genérica potestad legislativa.

b) Porque la cuantía de las retribuciones de los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos ( artículo 24.2 de la Ley 30/1984 ).

c) Como consecuencia, y siempre en la hipótesis en que nos hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo, como se desprende del examen de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/87 .

.....El ejercicio del poder legislativo de las Cortes está condicionado por las disposiciones contenidas en los apartados 1 , 6 y 7 del artículo 134 de la Constitución y por las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cortes, lo que implica la calificación de las singularidades que poseen las Leyes de Presupuesto que derivan del carácter que es propio a este tipo de leyes, de su función específica constitucionalmente definida en el artículo 134.2, pues se trata de una ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.

También respecto del motivo décimo, según la doctrina reiterada de este Tribunal y del Tribunal Constitucional acerca de los límites constitucionales de las Leyes de Presupuesto y la función específica contenida en el artículo 134.2 de la Constitución , cabe señalar que la medida adoptada en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1997 es plenamente legítima puesto que lo que regula es la ausencia de incremento en las cantidades destinadas a retribuciones de los funcionarios públicos constando en la exposición de motivos y en los antecedentes de la cuestión planteada la relevancia del Plan de Convergencia de la Unión Europea y de las políticas de la Unión Económica y Monetaria.

Así, la sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.

Por otra parte, en nuestra reciente legislación, la posterior Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria define en el artículo 8.2 el Acuerdo del Gobierno que contiene el objetivo de estabilidad, sujeto a debate de las Cámaras Legislativas, y el cuadro macroeconómico de horizonte plurianual referido al Programa de Estabilidad elaborado conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento así como el respeto, por parte de toda actuación que tenga incidencia presupuestaria, al entorno financiero plurianual referido a ingresos y gastos que será tenido en cuenta por el Ministerio de Hacienda con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, en los términos del artículo 12, razones que propician la aceptación del motivo.'

Argumentos que son íntegramente de aplicación al supuesto de autos.

En cuanto a la fuerza vinculante de los Convenios, tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, han declarado que no pueden prevalecer frente a una Ley posterior, en este caso la de Presupuestos Generales del Estado: todo convenio o pacto debe someterse a lo dispuesto en la ley, especialmente en las normas de mayor rango jerárquico, y en este caso, por aplicación de dicho principio, lo establecido en el Convenio, debe ceder ante lo establecido por la ley.

En relación con a la alegación formulada por la recurrente en el escrito de conclusiones, sobre la base de la sentencia dictada por el Alto Tribunal el día 2 de abril de 2013, es preciso recordar que en dicha sentencia se analiza la naturaleza jurídica del llamado 'Plan de inversiones en las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid' y se llega a la conclusión de tiene naturaleza obligacional. Una vez obtenida esta conclusión, lo que a juicio de esta Sala constituye un elemento de juicio clave, el Tribunal Supremo recuerda que el art. 81.1 de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades , como recoge la sentencia, contiene la exigencia de garantizar la autonomía económica y financiera de las Universidades, en relación con la previsión constitucional del art. 27.10.

....Continuando con el examen de las alegaciones de la actora, el Tribunal Supremo en la sentencia de 13 de mayo de 2009 , en un recurso de casación en el que fue parte el Gobierno de Canarias, recordó en relación con alegaciones semejantes de un particular frente a la actuación administrativa lo siguiente:

'Pero aceptando que ese principio junto con el de buena fe vinculan a las Administraciones Públicas en las relaciones que entablan con los ciudadanos y los administrados, no es posible concluir que ese principio deba en todo caso jugar a favor de estos y en perjuicio de las Administraciones, sino que en cada caso la obligación de respeto que del mismo se deduzca para el proceder de la Administración habrá de estar en relación con las circunstancias que concurran, sin que en el se puedan amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante, confiado en esa pretendida confianza.

Así en Sentencia de 15 de abril de 2002, rec. de casación núm. 77/1997 , y, en esa línea, expresamos que 'el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 ). Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles'.

En consecuencia no se aprecia la alegada vulneración de los principios de buena fe, equilibrio económico de las prestaciones, confianza legítima y lealtad institucional".

SEXTO.- Y en la segunda de las sentencias referidas añadíamos:

"En cuanto a la fuerza vinculante de los Convenios, tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, han declarado que no pueden prevalecer frente a una Ley posterior, en este caso la de Presupuestos Generales del Estado: todo convenio o pacto debe someterse a lo dispuesto en la ley, especialmente en las normas de mayor rango jerárquico, y en este caso, por aplicación de dicho principio, lo establecido en el Convenio, debe ceder ante lo establecido por la ley.

En relación con a la alegación formulada por la recurrente sobre la base de la sentencia dictada por el Alto Tribunal el día 2 de abril de 2013, la misma ha sido seguida por otras, alguna muy reciente, como la de 27 de abril de 2015, que reproduce la de 2 de abril de 2013, y la Sala considera que de dichas sentencias no resulta, en contra de la pretensión de la actora, la estimación del presente recurso.

La lectura de la sentencia citada permite comprobar que si se alcanza la conclusión de el Plan de financiación de las Universidades de la Comunidad de Madrid no está ligado a las previsiones presupuestarias es exclusivamente sobre la base del análisis de la naturaleza jurídica del llamado 'Plan de Inversiones en las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid' análisis que concluye en que tiene naturaleza obligacional.

Una vez obtenida esta conclusión, que a juicio de esta Sala constituye un elemento de juicio clave, el Tribunal Supremo recuerda que el art. 81.1 de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades , contiene la exigencia de garantizar la autonomía económica y financiera de las Universidades, en relación con la previsión constitucional del art. 27.10. Al tiempo, se hace especial hincapié en el compromiso adquirido por la Comunidad Autónoma de Madrid en financiar los gastos corrientesde las Universidades Públicas de la Comunidad, y en concreto, el abono de nóminas, específicamente pagas extraordinarias y complementos específicos. En la misma sentencia se abordan, con conclusiones específicas los supuestos relativos a inversiones y financiación. En concreto en relación con la pretensión de abono de intereses de demora, se rechaza en relación con el Plan de Inversiones señalando que no se condena a pagar una cantidad a la Universidad, ' sino que simplemente ha de ponerlos en disposición de que si la Universidad presenta los justificantes exigidos por el Anexo II del Plan, se proceda a su libramiento en los términos y condiciones en él regulados y con la única excepción de que obviamente los cargos no podrán hacerse con relación a los años previstos de 2009 y 2010 por haber devenido esta condición en imposible'".

Ya hemos resaltado la clara vinculación del presente recurso con los otros seguidos por la misma actuación administrativa, resaltando que en el presente caso, la administración 'limita el importe de los compromisos asumidos por el Ministerio de Fomento para los ejercicios 2012 y 2013' y acuerda 'mantener los compromisos por el importe de las dotaciones, entendiendo resueltos y extinguidos los compromisos' y señala que la financiación de los excesos corresponde al Gobierno de Canarias, 'de acuerdo con la cláusula Tercera de la Adenda de 17 de noviembre de 2009'.

Por cada uno de los ejercicios ya hemos examinado los recursos 800/2012 y 527/2013, en sentido desestimatorio. Nos reiteramos en lo ya dicho en ambas sentencias, que las partes conocen, lo que avala la desestimación del presente recurso. Añadiendo, como hace la Abogacía del Estado, la aplicación al caso de los artículos 20 y 74 de la Ley 47/2003 , en la interpretación que se efectúa por la administración demandada.

Entiende la Abogacía del Estado que la resolución aquí impugnada pretende sólo liberar al Ministerio de Fomento de la retención cautelar pertinente, tal y como exige el artículo 47bis de la Ley 47 /2003, General Presupuestaria. Por ello, entiende la administración que la única finalidad de la resolución recurrida es dejar sin efecto la retención cautelar y, consecuentemente, la actora no obtiene ninguna ventaja o utilidad en caso de prosperar el recurso. Pero, insistimos, el acto aquí recurrido tiene íntima ligazón con los recurridos en los recursos citados y, aun cuando la cuestión de fondo realmente se examina en aquellos, entendemos que no procede apreciar el citado obstáculo procesal. Además, la propia administración notificó el acto recurrido indicando la procedencia del presente recurso, admitiendo la legitimación en vía administrativa.

SÉPTIMO.-Procede condenar a la parte recurrente al pago de las costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMARy DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el GOBIERNO DE CANARIAScontra el incumplimiento por el Ministerio de Fomento de los compromisos adquiridos en virtud de la adenda de 17 de noviembre de 2009 al Convenio de Colaboración entre la Administración General del Estado y el Gobierno de Canarias en materia de Carreteras celebrado el 31 de enero de 2006, objeto de impugnación, resolución que confirmamos. Con condena al pago de las costas a la parte actora.

Notifíquese a las partes esta sentencia, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 248 pfo. 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

ASIpor esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.