Sentencia Administrativo Nº 2367/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 631/2013 de 13 de Junio de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 2.367/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA.

Magistrados:

D. RAFAEL PÉREZ NIETO.

D. GONZALO BARRA PLÁ.

En la Ciudad de Valencia, a 13 de junio de dos mil catorce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 631/13, interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), representada por el Procurador D. Javier Roldán García y asistida por el Letrado D. Pascual Sala Atienza, contra la Consellería de Hacienda y Administración Pública, representada y dirigida en el proceso por la Abogada de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que realizó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida, así como que se planteara ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que practicaran el trámite de conclusiones y, realizado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 10 de junio de dos mil catorce, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA) contra la Orden 13/2012, de 26 de diciembre, del Conseller de Hacienda y Administración Pública, por la que aprueba el modelo de autoliquidación y el documento de repercusión del impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero, publicado en el DOCV nº 6932, de 28-12-2012.

SEGUNDO.-La disposición general recurrida constituye el desarrollo y ejecución reglamentaria del artículo 155 de la Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales , de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat, que estableció, como tributo propio, el Impuesto sobre eliminación de residuos en vertederos (IERV), cuya finalidad es el fomento en el ámbito de la Comunitat Valenciana del reciclado y la valorización de los residuos, así como la disminución de los impactos sobre el medio ambiente derivados de su eliminación en vertedero.

Conviene precisar, a los efectos de la adecuada revisión de las cuestiones que se plantean en este proceso, que la naturaleza, objeto, ámbito de aplicación y afectación del IERV se describe en el artículo 155.Uno de la Ley 10/2012 , que dice:

'1. El impuesto sobre la eliminación de residuos en vertederos es un tributo propio de la Generalitat, cuyo fin es fomentar, en el ámbito de la Comunitat Valenciana, el reciclado y la valorización de los residuos, así como la disminución del impacto sobre el medio ambiente derivado de su eliminación en vertedero.

2. Los ingresos procedentes de este impuesto se encuentran afectados a gastos de la Generalitat en el ámbito de la planificación, el control, la gestión y la eliminación de los residuos, en la forma que establezca la Ley de presupuestos de la Generalitat.

3. Este impuesto es compatible con cualquier tasa o contribución especial aplicable a las operaciones gravadas.

4. A efectos del impuesto, el concepto de residuo, en sus distintos tipos, así como el de valorización, eliminación y demás términos propios de la legislación medioambiental serán los establecidos en la normativa comunitaria, estatal y autonómica sobre residuos'.

El hecho imponible del IERV está constituido por el depósito, para su eliminación, de residuos en vertederos públicos o privados de la Comunitat Valenciana.

Según la norma, los ingresos procedentes de ese impuesto se encuentran afectados a gastos de la Generalitat en el ámbito de la planificación, el control, la gestión y la eliminación de los residuos, en la forma que establezca la Ley de presupuestos de la Generalitat.

El artículo 155.Tres de la Ley 10/2012 regula los supuestos de no sujeción:

'1. El depósito de residuos inertes adecuados, efectuado de conformidad con el Decreto 200/2004, de 1 de octubre, del Consell de la Generalitat, por el que se regula la utilización de residuos inertes adecuados en obras de restauración, acondicionamiento y relleno, o con fines de construcción.

2. El depósito de las materias a las que se refiere el apartado 1 del artículo 2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados, como excluidas de su ámbito de aplicación, y aquéllas a las que se refieren los apartados 2 , 3 y 4 del artículo 2 de la citada ley '.

El apartado Cuatro del artículo 155 fija las exenciones:

'1. El depósito en vertederos de residuos domésticos cuya gestión sea competencia del Estado, de la comunidad autónoma o de las entidades locales. No se entenderán incluidos en este supuesto los residuos similares a los domésticos generados en las industrias.

2. El depósito en vertederos de residuos generados en el proceso de valorización energética de residuos urbanos (cenizas y escorias) o de residuos resultantes de la utilización de combustibles derivados de residuos o de combustibles sustitutivos a partir de residuos.

3. El depósito en vertederos de residuos ordenado por autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor o catástrofe'.

A tenor de la citada norma legal, serán sujetos pasivos, a título de contribuyentes, las personas, físicas o jurídicas, y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de la Ley General Tributaria , que depositen los residuos. Serán sujetos pasivos sustitutos de los contribuyentes a las personas, físicas o jurídicas, y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de la Ley General Tributaria , que sean titulares de la explotación de los vertederos en los que se depositen los residuos.

Los tipos impositivos previstos legalmente (apartado ocho del citado artículo 155), guardan directa relación con la naturaleza de los residuos:

'a) En el caso de residuos no peligrosos, excluidos los residuos procedentes de la construcción y demolición, cuando sean susceptibles de valorización, 5 euros por tonelada métrica, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada.

b) En el caso de residuos no peligrosos, excluidos los residuos procedentes de la construcción y demolición, cuando no sean susceptibles de valorización, 3 euros por tonelada métrica, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada.

c) En el caso de residuos procedentes de construcción y demolición, 0,5 euros por metro cúbico, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de metro cúbico.

d) En el caso de residuos peligrosos, cuando sean susceptibles de valorización, 10 euros por tonelada métrica, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada.

e) En el caso de residuos peligrosos, cuando no sean susceptibles de valorización, 7 euros por tonelada métrica, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada'.

Por último, y en lo que afecta a la disposición reglamentaria directamente impugnada por UNESA, el apartado quince.1 del artículo 155 de la citada Ley 10/2012, de 21 de diciembre , autoriza al Conseller competente en materia de hacienda para que determine, mediante orden, los supuestos y condiciones en que los obligados tributarios y las entidades a las que se refiere el artículo 92 de la Ley General Tributaria podrán presentar por medios telemáticos autoliquidaciones, comunicaciones y cualquier otro documento con trascendencia para la gestión del impuesto, así como los supuestos y condiciones en que dicha presentación deberá realizarse mediante medios telemáticos.

La Orden 13/2012, de 26 de diciembre, del Conseller de Hacienda y Administración Pública, por la que aprueba el modelo de autoliquidación y el documento de repercusión del impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero, regula en su artículo primero la autoliquidación del IERV.

En el artículo segundo se dispone la obligación de repercusión del IERV en 'las personas, físicas o jurídicas, y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de la Ley General Tributaria , que sean titulares de la explotación de los vertederos en los que se depositen los residuos, deberán repercutir íntegramente el impuesto sobre eliminación de residuos en vertederos a las personas y entidades que depositen los residuos, quedando estas obligadas a soportarlo, siempre que la repercusión se ajuste a lo dispuesto en el Artículo Tercero de la presente orden'.

En el artículo tercero de la Orden se establece el documento de repercusión, contando con una Disposición Transitoria y dos Disposiciones finales.

TERCERO.-La demanda plantea diversos motivos impugnatorios de la Orden recurrida.

El primer motivo es de carácter procedimental y viene referido a la alegación de nulidad de pleno derecho existente por la incorrecta tramitación de la disposición general cuestionada, pues ni se practicó informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto, ni existe memoria económica del mismo, ni hubo trámite de información pública ni se permitió la participación de los interesados y, por último, no consta el preceptivo dictamen del Consejo Jurídico Consultivo, con las consiguiente vulneraciones de la normas aplicables y con el efecto de nulidad radical de la Orden.

En segundo lugar, se solicita que esta Sala plantee ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad por la existencia de tres vicios de inconstitucionalidad en el artículo 155 de la Ley 10/12, de 21 de diciembre , que son los siguientes:

a) Incompetencia de la Comunidad Valenciana para el establecimiento del IERV, por afectar a una competencia de las Corporaciones Locales, lo que vulnera el artículo 26.1 de la LBRL y el 20.1-B) del TRLHL, así como los artículos 133.2 y 157 de la Constitución Española , 72.A) de la LO 5/1982 y el 4.1-b) de la LOFCA.

b) Infracción del artículo 6.3 de la LO 3/2009, de 18 de diciembre (LOFCA) por incurrir en una indebida doble imposición respecto a las tasas locales de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, con vulneración de los arts. 137 , 140 y 142 de la Constitución Española .

c)Vulneración de la doctrina del TC y del principio de capacidad económica del artículo 31.1. de la Constitución Española , pues se niega la extrafiscalidad del tributo y su finalidad medioambiental, teniendo una finalidad contributiva fiscal que grava una actividad económica, la eliminación de residuos.

Por ello, la demanda pretende la nulidad procedimental de la Orden cuestionada y que esta Sala plantee ante el TC cuestión de inconstitucionalidad sobre los extremos referidos de la Ley valenciana 10/2012, de 21 de diciembre.

La Abogada de la Generalitat Valenciana se opone a la demanda y solicita su desestimación, planteando con carácter previo una causa de inadmisión por falta de acreditación por la actora de la autorización asociativa para litigar. Seguidamente, se niega la nulidad de los posibles vicios procedimentales por ser inciertos (hay informe de la Directora General de Tributos) o por carecer de relevancia jurídica, habida cuenta que se trata de una mera disposición organizativa sin valor normativo, de una reglamente de ejecución que no necesita informe económico ni dictamen del CJC, interesando un tratamiento ponderado de las posibles irregularidades, lo que excluiría la nulidad de pleno derecho.

En cuanto a las cuestiones de inconstitucionalidad de la ley 10/12, la Generalitat Valenciana se opone por tratarse de un tributo extrafiscal, con finalidad de protección medioambiental, siendo una materia sobre la que tiene competencia y la ejercitado sin vulnerar la doctrina del TC ni los ámbitos tributarios de competencia local, estando ante un impuesto retributivo y no contributivo, tal como se desprende de las causas de no sujeción y exención y de los tipos de gravamen en función del mayor riesgo daño ambiental, solicitando la desestimación de la demanda y sus peticiones.

CUARTO.- Respecto a la causa de inadmisibilidad planteada por la Generalitat Valenciana por vulneración del artículo 45.2-d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede analizar la norma procesal supuestamente incumplida por la recurrente, que dice:

'1. El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa.

2. A este escrito se acompañará:

d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'.

La interpretación de las exigencias de esta norma legal la hizo ya el Pleno del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 22 de octubre de 2008, rec. cas. núm. 4755/2005 , cuyo fundamento jurídico cuarto argumenta lo siguiente:

« A diferencia de lo dispuesto en el artículo 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, que se refería sólo a las 'Corporaciones o Instituciones' cuando imponía que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañara 'el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas'; hoy el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, de modo más amplio, más extenso, se refiere a las 'personas jurídicas', sin añadir matiz o exclusión alguna, disponiendo literalmente que a aquel escrito de interposición se acompañará 'el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'.

Por tanto, tras la Ley de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo.

Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente.

Debemos, por tanto, rechazar el argumento expuesto en el primero de los motivos de casación referido a que la acreditación de ese acuerdo societario de ejercitar la acción no fuera necesaria al ser la entidad que figura como recurrente una sociedad anónima. Y debemos, asimismo, desestimar el segundo de los motivos de casación, pues busca amparo para sostener esa falta de necesidad en sentencias de este Tribunal Supremo -las ya citadas de 6 de octubre y 1 de diciembre de 1986 , 20 de octubre de 1987 y 27 de julio de 1988 - que aplicaron aquel artículo 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 '.

En el presente supuesto, si bien inicialmente podía haberse incumplido el requisito enunciado, lo cierto es que UNESA lo subsanó en su escrito de conclusiones mediante la presentación de una certificación social de 14-1-2014, en la que se ponía de relieve la preceptiva autorización para litigar de la actora, subsanando con ello cualquier deficiencia formal existente.

En consecuencia, no se aprecia vicio alguno causante de la inadmisión plantada por la Administración demandada, pues la relación jurídico-procesal esta adecuadamente constituida por parte legitimada procesal y causalmente, lo que supone la desestimación de la referida excepción formal.

QUINTO.- Procederá examinar los vicios procedimentales alegados por UNESA en relación a la tramitación de la Orden 13/2012, de 26 de diciembre, cuya existencia es notoria y difícil de negar.

En primer lugar, es necesario sentar que estamos ante la impugnación de una disposición general, ante un reglamento que ejecuta lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley valenciana 10/2012, de 21 de diciembre, y en particular lo dispuesto en el apartado quince de dicha norma legal, que dice:

'1. Se autoriza al conseller competente en materia de hacienda para que determine, mediante orden, los supuestos y condiciones en los que los obligados tributarios y las entidades a las que se refiere el artículo 92 de la Ley general tributaria podrán presentar por medios telemáticos autoliquidaciones, comunicaciones y cualquier otro documento con trascendencia tributaria a los efectos de este impuesto, así como los supuestos y condiciones en que dicha presentación deberá realizarse mediante medios telemáticos.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el número 1 de este apartado, se faculta al Consell de la Generalitat para dictar cuantas disposiciones reglamentarias resulten necesarias para el desarrollo y aplicación de este'.

Estamos, pues, ante una Orden fruto del ejercicio de una potestad reglamentaria autonómica, que desarrolla y ejecuta lo dispuesto en una norma legal creadora de un nuevo impuesto. Por ello, deberá reunir los requisitos previstos en el artículo 37 y 43 de la Ley valenciana 5/1983, de 30 de diciembre, estableciendo esta última norma lo siguiente:

' 1. En la elaboración de los reglamentos se seguirán los trámites siguientes:

a) El órgano competente formulará el proyecto de disposición, debiéndose incorporar al expediente un informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto, así como una memoria económicasobre la estimación del coste previsto que pueda incidir en la administración.

b) Una copia del expediente se remitirá, en su caso, a la Presidencia y consellerías en cuyo ámbito pudiera incidir, con el fin de que, en el plazo máximo de diez días, emitan informe.

c) Cuando el proyecto normativo afecte a la esfera de derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se dará audienciaal objeto de que en el plazo de quince días puedan presentar cuantas alegaciones consideren oportunas. No obstante, cuando el grupo de personas a las que pueda afectar el contenido de la disposición esté representada por organizaciones o asociaciones legalmente constituidas que tengan encomendada la defensa de sus intereses, se entenderá cumplido el presente trámite con la consulta a dichas entidades.

Los plazos indicados en el apartado precedente podrán ser reducidos a siete días por razones de urgencia.

No obstante, en los supuestos en que hayan participado en el proceso de elaboración del reglamento las organizaciones o asociaciones que ostenten la representación de colectivos o intereses sociales que puedan verse afectados por la disposición, así como en aquéllos en que graves razones de interés público, apreciadas por el órgano competente para la tramitación, así lo aconsejen, se podrá omitir el trámite de audiencia regulado en el presente apartado, dejando constancia de todo ello debidamente en el expediente.

d) Durante la tramitación del procedimiento, se recabarán todos aquellos informes que se consideren necesarios, así como las autorizaciones y dictámenes previos que sean preceptivos en relación con el objeto del reglamento.

e) Con anterioridad a la aprobación definitiva del proyecto, éste deberá ser remitido a la subsecretaría del departamento, la cual solicitará el informe de la Abogacía General de la Generalitat.

f) Emitido el informe al que se refiere el párrafo anterior, el expediente será remitido al Consejo Jurídico Consultivo de la Comunitat Valenciana para que evacue el pertinente dictamen en aquellos supuestos previstos legalmente.

g) Concluida la tramitación del expediente, éste será remitido al conseller para su aprobación, o bien para su elevación al pleno del Consell cuando sea éste el órgano competente'.

Pues bien, la tramitación de la Orden litigiosa ha vulnerado de forma grave el procedimiento legalmente establecido para su aprobación pues, al margen de un informe de la Directora General de Tributos de fecha 14-12-2012 justificativo de la necesidad del proyecto de Orden, apenas se ha cumplido ningún mandato legal.

No se ha dado trámite de información pública ni consultado a los posibles interesados ( apartado c) del artículo 43 citado), ni presentado memoria económica o, en su caso, la innecesaridad de la misma debidamente justificada (apartado a) del artículo 43), pero lo más grave ha sido incumplir el artículo 43.1-f) de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre , en relación al artículo 10.4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de la Generalitat Valenciana , de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana, pues toda Orden o proyecto de reglamento o disposición general que se dicte en ejecución de una ley deberá conllevar el preceptivo dictamen del Consell Jurídic Consultiu (CJC), sin excepción de ningún tipo y sin la trivialización que supone justificar su ausencia aduciendo que se trata de una mero reglamento instrumental sin valor normativo.

El ordenamiento jurídico es claro y terminante, no admite atajos interesados: todo reglamento o disposición reglamentaria que se dicte en ejecución de una ley valenciana exige previo informe preceptivo del CJC.

En consecuencia, de conformidad al artículo 62.1-e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , habiéndose dictado una disposición general prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, procederá decretar la nulidad de pleno derecho de la Orden 13/2012, de 26 de diciembre, de la Consellería de Hacienda y Administración Pública.

SEXTO.-Declarada la nulidad radical del reglamento impugnado por motivos procedimentales procede, a mayor abundamiento y por razones de tutela judicial efectiva, afrontar los motivos de inconstitucionalidad que llevaron a la entidad actora a solicitar el planteamiento por esta Sala de una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Resulta evidente que únicamente en el caso de que esta Sala considerara que la norma legal invocada es contraria a la Constitución podría, en todo caso, plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el único órgano competente para, si procediera, anularla: el Tribunal Constitucional ( art. 35.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional ) .

Ahora bien, como ya señaló la STS de 8 de octubre de 2010 (rec. cas. núm. 4092/2009 ), FD Décimo, « siendo la inconstitucionalidad el defecto más grave que puede predicarse de una ley, gozando las normas con rango de ley de presunción de constitucionalidad por resultar emanada de un legislador democrático (entre las últimas, SSTC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 5 ; 112/2006, de 5 de abril, FJ 19 ; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1 ; 49/2008, de 9 de abril, FJ 4 ; y 101/2008, de 24 de julio , FJ 9), y, en fin, provocando el planteamiento de la cuestión la inmediata paralización del proceso, por razones de prudencia, esta Sala sólo debe acudir a la vía prevista en los arts. 163 CE y 35 a 37 de la LOTC en aquellos supuestos en los que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la contradicción de la norma con la Constitución se muestre de forma evidente, palmaria».

Y, desde luego, estando en juego la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de la recurrente desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la Ley mediante la explicación plausible de las razones de sus alegaciones de inconstitucionalidad, la acreditación de la vulneración de los principios, derechos o deberes consagrados en la Constitución española y la prueba de todo ello.

Se alega por la entidad recurrente tres vicios de inconstitucionalidad del artículo 155 de la Ley 10/12, de 21 de diciembre :

a) Incompetencia de la Comunidad Valenciana para el establecimiento del IERV, por afectar a una competencia de las Corporaciones Locales, lo que vulnera el artículo 26.1 de la LBRL y el 20.1-B) del TRLHL, así como los artículos 133.2 y 157 de la Constitución Española , 72.A) de la LO 5/1982 y el 4.1-b) de la LOFCA.

b) Infracción del artículo 6.3 de la LO 3/2009, de 18 de diciembre (LOFCA) por incurrir en una indebida doble imposición respecto a las tasas locales de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, con vulneración de los arts. 137 , 140 y 142 de la Constitución Española .

c) Vulneración de la doctrina del TC y del principio de capacidad económica del artículo 31.1. de la Constitución Española , pues se niega la extrafiscalidad del tributo y su finalidad medioambiental, teniendo una finalidad contributiva fiscal que grava una actividad económica, la eliminación de residuos.

Estamos ante la creación de un nuevo impuesto, de un tributo propio de la Generalitat Valenciana, cuyo fin es fomentar, en el ámbito de la Comunitat Valenciana, el reciclado (aplicar un proceso sobre un material para que pueda volver a utilizarse) y la valorización (todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente) de los residuos, así como la disminución del impacto sobre el medio ambiente derivado de su eliminación en vertedero.

Se grava por el IERV el depósito de residuos en vertederos públicos o privados de la Comunitat Valenciana, para su eliminación.

Sobre cuestiones similares a las planteadas por la demanda ya se ha venido pronunciando en los últimos años el Tribunal Constitucional, sentando una abundante y reiterada doctrina que afecta a las competencias y capacidades tributarias de las Comunidades Autónomas, a la diferenciación entre materia imponible, hechos imponibles y doble imposición, la concurrencia con competencias tributarias de las Corporaciones Locales, el respeto a las previsiones de la LOFCA y la subordinación de los tributos al principio de capacidad económica prevista en el artículo 31.1 de la Constitución Española .

Se dice por la demanda que el IERV vulnera el artículo 6.Tres de la LO 3/2009, de 18 de diciembre, LOFCA , que establece:

' Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro'.

Para la entidad actora también se encuentra comprometida la competencia local prevista en el artículo 26.1-a ) y b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , que dice:

'1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

Igualmente, se entiende vulnerado el artículo 20.1-B ) y 4-s) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que dispone:

'1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

(...)

B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes...

4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

(...)

s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares'.

Sobre esta materia la STC 289/2000, de 30 de noviembre , viene a explicar (inconstitucionalidad del Impuesto balear sobre Instalaciones que inciden en el Medio Ambiente) que el artículo 6.3 de la LOFCA impide que los impuestos autonómicos recaigan sobre objetos imponibles gravados por impuestos locales. El objeto imponible del impuesto balear -las instalaciones de ciertas empresas- se superpone al del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, lo que determina su inconstitucionalidad. También ha habido pronunciamientos sobre el impuesto extremeño sobre la producción y el transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente, el impuesto castellano-manchego sobre actividades contaminantes, el impuesto balear sobre estancias turísticas, y los impuestos catalán y navarro sobre grandes superficies. El único camino que resta a las Comunidades Autónomas es el establecimiento de tributos con objetos imponibles de carácter extrafiscal, lo que se consigue plenamente en el impuesto de Castilla La Mancha.

La interpretación literal del art. 6.3 LOFCA supone un límite a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas recogido en este artículo ' reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible, por lo que resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico' (FJ. 4).

La STC 179/2006, de 13 de junio , constituye el tercer pronunciamiento del Tribunal Constitucional relacionado con impuestos medioambientales establecidos por Comunidades Autónomas. En líneas generales, el TC aplica los mismos parámetros de constitucionalidad que los empleados en la STC 289/2000 , en la que se declaró la inconstitucionalidad del impuesto balear sobre actividades que inciden en el medioambiente, por incurrir en doble imposición con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Se responde a la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura sobre la Ley extremeña 7/1997, de 29 de mayo, de medidas sobre la producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente (en su redacción previa a las modificaciones operadas por la Ley 8/2005, de 27 de diciembre), por si fuera contraria al art. 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que impide a éstas establecer impuestos sobre 'materia imponible' reservada a las entidades locales.

El TC analiza el contenido y alcance de la expresión ' materia reservada' empleada en el artículo 6.3 LOFCA, que interpreta como sinónimo de ' materia imponible u objeto del tributo', debiendo entenderse por tal ' toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico', en tanto que el hecho imponible ' es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria'. En suma, ' en relación con una misma materia impositiva, el legislador puede seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes' toda vez que al hecho imponible -que es una creación normativa- ' le preexiste como realidad fáctica la materia imponible u objeto del tributo, que es la manifestación de riqueza efectivamente gravada, esto es, el elemento de la realidad que soportará la carga tributaria configurada a través del hecho imponible exponente de la verdadera riqueza sometida a tributación como expresión de la capacidad económica de un sujeto ( STC 289/2000, de 30 de noviembre , FJ 4; y en el mismo sentido, STC 168/2004, de 5 de octubre , FJ 6)'.

El TC declara que el impuesto extremeño sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente se configura como un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario que grava la misma materia imponible que la del impuesto municipal sobre bienes inmuebles, incurriendo, por ello, en inconstitucionalidad. Los fundamentos en los que el TC basa la inconstitucionalidad del impuesto extremeño son, resumidamente, los siguientes:

La supuesta finalidad extrafiscal del impuesto (la protección del medio ambiente) no encuentra reflejo en la estructura del tributo. El examen de los elementos esenciales del impuesto ' pone de manifiesto que estamos en presencia de un tributo meramente fiscal o contributivo, en la medida en que no grava directamente la actividad contaminante, sino la mera titularidad de unas determinadas instalaciones'. Así, el hecho imponible ' lo constituye la titularidad por el sujeto pasivo de elementos patrimoniales afectos a la realización de actividades que integran el objeto del tributo, a saber, las de producción, almacenaje, transformación, transporte efectuado por elementos fijos del suministro de energía eléctrica, así como los elementos fijos de las redes de comunicaciones telefónicas o telemáticas (art. 1.3)'.

Pero, además de la definición del hecho imponible, 'existen otros rasgos del impuesto cuestionado que determinan su carácter netamente contributivo y, por ende, lo alejan de otros tributos autonómicos cuya contradicción con el art. 6 LOFCA hemos descartado, en particular, del impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas ( STC 37/1987, de 26 de marzo ), del impuesto extremeño sobre dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento ( STC 186/1993, de 7 de junio ), del gravamen catalán sobre elementos afectos a las actividades de las que puedan derivar la activación de planes de protección civil ( STC 168/2004, de 6 de octubre ) y, en fin, del impuesto extremeño sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas ( ATC 417/2005, de 22 de noviembre )'.

A juicio del TC, en el impuesto extremeño sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, la cuantía del gravamen no se conecta con la potencial actividad contaminante, es decir, desconoce el principio ' quien contamina paga', ya que cuantifica el gravamen ' tomando como referencia exclusivamente el valor de las instalaciones, calculado con relación a dos parámetros diferentes que no guardan ninguna relación con la real o potencial aptitud de los sujetos pasivos para incidir en el medio ambiente en que desarrollen su actividad'.

En concreto, 'la magnitud del gravamen no la determina entonces la mayor o menor incidencia en el medio ambiente de las instalaciones sometidas a tributación, sino única y exclusivamente la mayor o menor facturación, producción, o número de instalaciones de las actividades gravadas'. En segundo lugar, porque ' si el impuesto extremeño analizado gravara efectivamente la actividad contaminante, sometería a gravamen todas aquellas instalaciones que fuesen potencialmente dañinas para el medio ambiente', requisito que no concurre en este caso pues el impuesto ' grava única y exclusivamente a un sector muy reducido de las empresas que desarrollan actividades potencialmente contaminantes, en particular, a las empresas eléctricas y las de comunicaciones telefónicas o telemáticas'.

La STC 122/2012, de 5 de junio , explica en sus FFJJ 3 y 4 lo siguiente:

' (...) Ya desde la STC 37/1987, de 26 de marzo , abordamos el contenido del art. 6.2 LOFCA, y entonces comenzábamos diciendo que no procedía identificar los conceptos de materia imponible y hecho imponible, porque ello conduciría a «una interpretación extensiva del art. 6.2 LOFCA, notoriamente alejada del verdadero alcance de la prohibición que en dicha norma se contiene». A este respecto, señalamos también que «el hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso 'para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria' ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 ; y 186/1993, de 7 de junio , FJ 4), es decir, es el acto o presupuesto previsto por la Ley cuya realización, por exteriorizar una manifestación de capacidad económica, provoca el nacimiento de una obligación tributaria. Por el contrario, 'por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico'. De ahí que, en relación con una misma materia impositiva, el legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes.

En suma, al 'hecho imponible' -creación normativa- le preexiste como realidad fáctica la materia imponible u objeto del tributo, que es la manifestación de riqueza efectivamente gravada, esto es, el elemento de la realidad que soportará la carga tributaria configurada a través del hecho imponible exponente de la verdadera riqueza sometida a tributación como expresión de la capacidad económica de un sujeto.» ( STC 289/2000, de 30 de noviembre , FJ 4; 168/2004, de 5 de octubre , FJ 6; 179/2006, de 13 de junio , FJ 4; y ATC 456/2007, de 12 de diciembre , FJ 6).

Aplicando esta doctrina al vigente art. 6.3 LOFCA es posible afirmar, como hacíamos entonces, que este precepto no tiene por objeto impedir que las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por los tributos locales, sino que prohíbe, en sus propios términos, la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente, es decir, que «la prohibición de doble imposición en él contenida atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no la realidad o materia imponible que le sirve de base» ( STC 289/2000, de 30 de noviembre , FJ 4), lo cual provoca la necesidad de analizar el modo en que el legislador articula, en cada caso, el hecho imponible. En definitiva, para determinar si se ha producido esa duplicidad de hechos imponibles prohibida en el art. 6.3 LOFCA, al ser éste un concepto estrictamente jurídico, será necesario partir de la redacción que los legisladores autonómico y estatal ha dado al hecho imponible de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales y sobre actividades económicas, por ser los impuestos que ahora ocupan nuestra atención.

4.(...)Responder estas cuestiones requiere, en primer lugar, tener en cuenta que este Tribunal Constitucional en otras ocasiones ha afirmado que el argumento decisivo para llevar a cabo el análisis constitucional de una norma no puede hacerse depender de los términos que el legislador, a su discreción, haya utilizado, ya que «las categorías tributarias, más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas» [ SSTC 269/1994, de 10 de noviembre, FJ 4 ; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4 ; 185/1995, de 5 de diciembre , FJ 6 b); 134/1996, de 22 de julio, FJ 6 ; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 5 ; 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 5 ; 121/2005, de 10 de mayo, FJ 6 ; y 73/2011 de 19 de mayo , FJ 4]. Por ello no es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos [ SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 ; y 149/1991, de 4 de julio , FJ 5 A)]. Asimismo, para analizar la regulación del hecho imponible, hemos de tomar en consideración no sólo el precepto que el legislador ha dedicado nominalmente a regular este elemento, sino abarcar también los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, es decir, los sujetos pasivos, que constituyen el aspecto subjetivo del tributo, la base imponible, que representa la cuantificación del hecho imponible, la capacidad económica gravada, dado que «el hecho imponible tiene que constituir una manifestación de riqueza» (por todas, SSTC 194/2000, de 19 de julio, FJ 8 ; y 276/2000, de 16 de noviembre , FJ 4; y ATC 71/2008, de 26 de febrero , FJ 5) o los supuestos de no sujeción y exención. Así lo hemos hecho en otras ocasiones con motivo del examen del cumplimiento del principio de reserva de ley en materia tributaria, ya que cuando la regulación del hecho imponible resulta escasa o poco clarificadora sólo es posible controlar si una ley regula suficientemente el hecho imponible atendiendo a la regulación de otros elementos del tributo que encuentren una conexión con el mismo [ SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 d ); y 73/2011 de 19 de mayo , FJ 5]. En definitiva, nuestro análisis sobre la coincidencia de hechos imponibles podrá no ceñirse estrictamente a la definición del hecho imponible que realiza el legislador sino ampliarse a otros preceptos legales cuando sea necesario para controlar el cumplimiento del art. 6.3 LOFCA.

Finalmente, en lo que se refiere a la alegada finalidad extrafiscal del tributo, desde la STC 37/1987, de 26 de marzo , dijimos que «constitucionalmente nada cabe objetar a que, en general, a los tributos pueda asignárseles una finalidad extrafiscal y a que, ya más en particular, las Comunidades Autónomas puedan establecer impuestos con ese carácter» [ STC 186/1993, de 7 de junio , FJ 4 a)]. El tributo puede no ser sólo una fuente de ingresos sino que también puede responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, de modo que el legislador puede «configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente extrafiscales» ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13 ; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 6 ; 194/2000, de 19 de julio, FJ 7 ; y 276/2000, de 16 de noviembre , FJ 4). Partiendo de esta doctrina, otro de los criterios que podría ser útil para distinguir los hechos imponibles de dos impuestos es si su finalidad es básicamente fiscal o extrafiscal, pues a diferencia del tributo con finalidad fiscal o recaudatoria, en el tributo primordialmente extrafiscal «la intentio legis del tributo no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos» ( STC 37/1987, de 26 de marzo , FJ 13), no es el mero gravamen de una manifestación de riqueza, de capacidad económica exteriorizada sino coadyuvar a disuadir a los sujetos pasivos de la realización de una determinada conducta, del incumplimiento de ciertas obligaciones o, dicho en términos positivos, su intención es estimular o incentivar una determinada actuación. Ahora bien, ni la mera declaración de intenciones sobre la finalidad de un tributo es suficiente para salvar el obstáculo del art. 6.3 LOFCA, ni tampoco basta, a los efectos de distinguir sus hechos imponibles, con incorporar a un impuesto primordialmente fiscal una finalidad extrafiscal adicional. La finalidad extrafiscal tendrá que aparecer reflejada en la estructura del impuesto y plasmarse en su hecho imponible, y no será suficiente para considerar que un tributo es primordialmente extrafiscal, y diferenciarlo de otro básicamente fiscal, con introducir en sus elementos coyunturales o accesorios, como son, por ejemplo, los beneficios fiscales, ciertas finalidades de estímulo o incentivo a determinadas conductas [ STC 134/1996, de 22 de julio , FJ 6 B)]'.

La STC 60/2013, de 13 de marzo , resume toda la doctrina sentada con anterioridad y establece en sus FFJJ 2 y 3 lo siguiente:

'(...) Dicho lo que antecede conviene recordar que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas «autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias» ( art. 156.1 CE ), competencias «que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respetivos Estatutos» ( art. 1.1 LOFCA). Y para garantizar esa «autonomía financiera» la Norma Fundamental les asigna una serie de recursos financieros que están constituidos, entre otros, por sus «propios impuestos, tasas y contribuciones especiales » [ art. 157.1 b) CE ], y les habilita para «establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» ( art. 133.2 CE ). Por su parte, el art. 44 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (en lo sucesivo, EACM), dispone que la hacienda de la Comunidad se constituye con «[l]os rendimientos de sus propios impuestos» (apartado 1).

Lo anterior supone que las Comunidades Autónomas, en virtud de su autonomía financiera constitucionalmente garantizada ( art. 156.1 CE ), son titulares de determinadas competencias financieras ( STC 13/2007, de 18 de enero , FJ 7), entre las que se encuentra la potestad de establecer tributos, bien como una fuente de ingresos, esto es, como una manera de allegarles medios económicos para satisfacer sus necesidades financieras, fin fiscal; bien como instrumento al servicio de políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, fin extrafiscal ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13 ; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 6 ; 186/1993, de 7 de junio, FJ 4 ; 194/2000, de 19 de julio, FJ 7 ; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3 ; y 122/2012, de 5 de junio , FJ 4).

Competencias financieras que no sólo deben ser ejercidas dentro del marco y límites establecidos por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1 , 149.1.14 y 157.3 CE [ SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7 ; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130 ; 19/2012, de 15 de febrero , FJ 3 b); 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6 ; y 100/2012, de 8 de mayo , FJ 7], sino también «dentro del marco de competencias asumidas» ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13 ; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4 ; y 179/2006, de 13 de junio , FJ 3).

Desde un punto de vista general, el art. 45 CE establece el deber de «todos» de conservar el medio ambiente (apartado 1), obligando a los poderes públicos a «defender y restaurar el medio ambiente» ( apartado 2). Más concretamente, el art. 149.1 CE atribuye al Estado, como competencia exclusiva, tanto la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección» (23), como las bases del régimen energético (25). Por su parte, el art. 32 EACM atribuye a la Junta de Comunidades «[e]n el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca» la competencia para «el desarrollo legislativo y la ejecución» de «[n]ormas adicionales de protección» del medio ambiente (apartado 7) y de «régimen energético» (apartado 8).

Cuando la Constitución precisa que el Estado tiene competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección», con ello no está excluyendo «la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente sus Estatutos les hayan atribuido esta competencia» ( STC 149/1991, de 4 de julio , FJ 1). Por otra parte, el hecho de que la protección del medio ambiente sea una materia de titularidad estatal no significa que todas las competencias que se ejerzan sobre esa materia hayan de corresponder también al Estado y, en particular, cuando de lo que se trata es de regular su régimen económico-financiero, en cuyo caso «resulta decisivo atender a lo que establecen las normas reguladoras de la financiación autonómica» ( STC 227/1988, de 29 de noviembre , FJ 28, en relación con el dominio público hidráulico).

A lo anterior hay que añadir con relación al régimen enérgico -pero sin que ello impida que pueda extenderse al régimen de protección adicional de medio ambiente- que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico (norma básica), no ha establecido prohibición o limitación alguna al establecimiento de tributos autonómicos que tomen como materia imponible la protección del medio ambiente o el régimen energético. Antes al contrario, la citada norma legal prevé su eventual existencia como sucede con los arts. 17.4 y 18.5 (tanto en la redacción dada por la Ley 17/2007, de 4 de julio , como en la modificación operada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), que recogen expresamente la posibilidad de establecer suplementos territoriales para el caso de las actividades o instalaciones eléctricas fueran gravadas «con tributos de carácter autonómico o local». A este respecto hay que subrayar que, como hemos señalado en la STC 168/2004, de 6 de octubre (en recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña), el examen de los anteriores preceptos «pone de manifiesto que el legislador básico estatal asume con absoluta normalidad la existencia de tributos locales y autonómicos que, siempre desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA, recaigan sobre las energías eléctrica y gasista» (FJ 11). Y como hemos tenido la oportunidad de señalar en la STC 148/2011, de 28 de septiembre (en recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Castilla-La Mancha 6/1999, de 15 de abril, de protección de la calidad del suministro eléctrico), con relación al régimen económico del sector eléctrico y, concretamente, respecto de la posibilidad de incluir un suplemento territorial en el peaje de acceso a las redes para el caso de que «las actividades eléctricas fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local», no se puede desconocer «la realidad de un Estado descentralizado territorialmente en el que, por imperativo de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas han asumido competencias en esta materia», de manera que, puesto «que nos hallamos aquí en un ámbito de competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas», ello implica «que ha de existir un margen para el desarrollo por éstas de actuaciones y políticas propias en materia de calidad del suministro eléctrico, margen propio que viene, además, expresamente reconocido en la Ley del sector eléctrico» (FJ 5).

Resulta, entonces, que de las normas que integran el bloque de la constitucionalidad se aprecia que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha no sólo tiene la competencia material para dictar, en el marco de la legislación básica del Estado, normas de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y de régimen energético, sino que tiene también la competencia financiera para adoptar esas medidas en forma de tributos (fiscales o extrafiscales), dentro del marco y límites establecidos por la normativa del Estado y, concretamente, por la LOFCA. Por tanto, si la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas las posibilidad de establecer tributos propios [ arts. 133.2 y 157.1 b) CE y 44 EACM], «desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA» ( STC 168/2004, de 6 de octubre , FJ 11) y dentro del marco de sus competencias ( arts. 156.1 CE y 1.1 LOFCA), y resulta que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha ha asumido, en virtud de su norma estatutaria, competencias en materia de protección del medio ambiente y de régimen energético (art. 32.7 y 8 EACM), el establecimiento de un impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente no puede declararse contrario al orden constitucional de competencias.

3. Una vez descartado que el impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente contradiga el orden constitucional de competencias, corresponde entrar a analizar si, como señala el órgano judicial, incide en algunas de las prohibiciones previstas en el art. 6 LOFCA. A tal fin, conviene subrayar que la Constitución , al establecer el sistema de recursos al que pueden acceder las Comunidades Autónomas cita, entre otros, «sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales» [ art. 157.1 b) CE ], debiendo regularse mediante ley orgánica el ejercicio de esas competencias financieras ( art. 157.3 CE ). Fruto de esta habilitación, la LOFCA, en su art. 6, en la redacción vigente al momento de aprobarse la norma cuestionada, ha condicionado el ejercicio de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas en materia de tributos propios a dos límites ineludibles, los cuales inciden de forma importante en su capacidad para establecer un sistema de tributos propio como consecuencia de la ocupación de la riqueza gravable tanto por los tributos estatales como por los locales ( SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; y 196/2012, de 31 de octubre , FJ 2). Concretamente, los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas en el ejercicio de la competencia que, en materia tributaria, deriva del juego de los arts. 133.2 y 157.1 CE , no podrán ni «recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado» (art. 6.2 LOFCA), ni «establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reservase a las corporaciones locales», salvo «en los supuestos» en que dicha legislación lo previese y «en los términos» que la misma estableciera (art. 6.3 LOFCA).

De acuerdo con lo antecede, hemos de recordar que «el hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria» ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 ; 186/1993, de 7 de junio, J 4 ; 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; y 122/2012, de 5 de junio , FJ 3). Por el contrario, la expresión «materia reservada» la hemos interpretado como sinónimo de «materia imponible u objeto del tributo» ( SSTC 37/1987, de 26 de marzo , FJ 14, 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; y 168/2004, de 5 de octubre , FJ 6), debiendo entenderse como toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, de manera que en relación con una misma materia impositiva el legislador puede seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes ( STC 289/2000, de 30 de noviembre , FJ 4; y en el mismo sentido, SSTC 168/2004, de 5 de octubre, FJ 6 ; 179/2006, de 13 de junio, FJ 4 ; y 122/2012, de 5 de junio , FJ 3).

Pues bien, el límite previsto en el art. 6.2 LOFCA «no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas que establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, porque, habida cuenta de que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría a negar en la práctica la posibilidad de que se creen, al menos, por el momento, nuevos impuestos autonómicos» [ SSTC 37/1987, de 26 de marzo , FJ 14], de manera que «la prohibición de doble imposición en él contenida atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base» ( STC 289/2000, de 30 de noviembre , FJ 4; 179/1996, de 13 de junio , FJ 4; 122/2012, de 5 de junio , FJ 3; y 197/2012, de 6 de noviembre , FJ 7), prohibiendo «la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente» [ SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 ; 186/1993, de 7 de junio , FJ 4.c); 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; 179/2006, de 13 de junio, FJ 4 ; y 210/2012, de 14 de noviembre , FJ 4].

Por el contrario, el límite previsto en el art. 6.3 LOFCA «reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible» ( SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; 179/2006, de 13 de junio, FJ 4 ; 122/2012, de 5 de junio, FJ 3 ; y 197/2012, de 6 de noviembre , FJ 7), por lo que «resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico» ( SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4 ; 164/2004, de 6 de octubre, FJ 6 ; y 179/2006, de 13 de junio , FJ 4).

Ahora bien, para analizar si una Comunidad Autónoma ha sobrepasado en el ejercicio de sus competencias en materia tributaria los límites que le impone el art. 6 LOFCA y, por tanto, para determinar si ha incurrido en una doble imposición contraria a dicho precepto orgánico, ya lo sea con relación a los hechos imponibles gravados por el Estado, ya lo sea respecto de las materias imponibles reservadas a las corporaciones locales, el examen de los tributos que se reputan coincidentes no puede ceñirse a la mera comparación de la definición legal de sus hechos imponibles, debiendo abarcar también los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, tales como los supuestos de no sujeción o exención, los sujetos pasivos, la base imponible, los elementos de determinación de la deuda tributaria y, en fin, la posible concurrencia de una finalidad extrafiscal reflejada, no en el preámbulo de la norma reguladora, sino en la propia estructura del impuesto ( SSTC 122/2012, de 5 de junio, FJ 4 ; y 210/2012, de 14 de noviembre , FJ 4)'.

De toda esta doctrina se desprende para esta Sala que el límite a la imposición autonómica que deriva del art. 6.3 LOFCA no puede interpretarse en sentido absoluto, sino que resulta necesario atender en cada caso a la fuente de riqueza gravada por el tributo local y, lo que es más, a su naturaleza, estructura y finalidad, y a los mismos conceptos en el gravamen autonómico, para llegar a determinar si éste duplica o no al tributo local, esto es, si entra, solapándolo, o no, dentro del ámbito del tributo local correspondiente.

De entrada, la Constitución reconoce a la Comunidad Valenciana « autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias» ( art. 156.1 CE ), competencias « que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respetivos Estatutos» ( art. 1.1 LOFCA). Y para garantizar esa « autonomía financiera » la Norma Fundamental les asigna una serie de recursos financieros que están constituidos, entre otros, por sus « propios impuestos, tasas y contribuciones especiales » [ art. 157.1 b) CE ], y les habilita para « establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» ( art. 133.2 CE ), lo que quedó plasmado en el artículo 50.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

Como sienta el Tribunal Constitucional, no se puede desconocer la realidad de un Estado descentralizado territorialmente en el que, por imperativo de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia ambiental, existiendo un margen para el desarrollo por éstas de actuaciones y políticas propias en materia de calidad medioambiental.

Es decir, la Generalitat Valenciana puede establecer tributos de carácter medioambiental con el fin, entre otros, de instrumentar políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria, con una finalidad extrafiscal. Tiene la competencia material para dictar, en el marco de la legislación básica del Estado, normas de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, con la competencia financiera para adoptar esas medidas en forma de tributos (fiscales o extrafiscales), dentro del marco y límites establecidos por la normativa del Estado y, concretamente, por la LOFCA.

Es cierto que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas en el ejercicio de la competencia que, en materia tributaria, deriva del juego de los arts. 133.2 y 157.1 CE , no podrán « establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reservase a las corporaciones locales», salvo « en los supuestos» en que dicha legislación lo previese y « en los términos» que la misma estableciera (art. 6.3 LOFCA).

Pues bien, la prohibición de doble imposición del artículo 6.3 LOFCA atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base, pues solo prohíbe la estricta duplicidad de hechos imponibles, debiendo estudiar esta cuestión abarcando no solo los hechos imponibles sino también los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, tales como los supuestos de no sujeción o exención, los sujetos pasivos, la base imponible y tipos de gravamen y la posible concurrencia de una finalidad extrafiscal reflejada en la propia estructura del impuesto.

Así, el hecho de que la materia medioambiental sea común a la tasa local y al IERV no vulnera norma alguna, pues ha de estarse a la proscrita doble imposición por coincidencia de hechos imponibles, pero en absoluto a la coincidencia del objeto o materia imponible, que pueden convivir sin conflicto legal o constitucional.

De la lectura de la naturaleza, objeto y hecho imponible del IERV se desprende que estamos ante un impuesto, tributo o gravamen de finalidad extrafiscal, sin estricta finalidad recaudatoria. Grava la eliminación de residuos en vertedero con el fin de fomentar el reciclado y la valorización de esos residuos, con una finalidad medioambiental que pretende una disuasión económica ('quien contamina paga'), para promover las prácticas citadas, destinando el producto de la recaudación a financiar concretas actividades en materia medioambiental.

Bajo estas premisas, carece también de sentido la alegada infracción del principio de capacidad económica, principio que, aparte de la previsión del art. 3 de la L.G.T ., garantiza el art. 31.1 CE , y constituye un mandato al legislador para que establezca tributos cuyo hecho imponible constituya una manifestación de riqueza (por todas, STC 193/2004, de 4 de noviembre , FJ 5; y AATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4 ; y 71/2008, de 26 de febrero , FJ 5) y para que los tributos que más peso específico tienen en el conjunto del sistema tributario se exijan de acuerdo con la capacidad económica ( STC 194/2000, de 19 de julio , FJ 8; y AATC 381/2005, de 25 de octubre, FJ 5 ; 382/2005, 25 de octubre, FJ 5 ; 383/2005, de 25 de octubre, FJ 5 ; 117/2006, de 28 de marzo, FJ 4 , y 118/2006, de 28 de marzo , FJ 4; en el mismo sentido, AATC 197/2003, de 16 de junio, FJ 3 , y 212/2003, de 30 de junio , FJ 3).

En tal sentido, nada permite obviar la obligación de cumplir por los contribuyentes con sus obligaciones fiscales, invocando el art. 31 CE , como bien dice la sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997, de 28 de octubre , que explica que «[n]o se requiere un gran esfuerzo argumentativo para concluir que la formulación constitucional del art. 31,1 no es una simple declaración programática, sino la consagración de un auténtico mandato jurídico, fuente de derechos y obligaciones, y del que se deriva un deber constitucional para los ciudadanos de contribuir, a través de los impuestos, al sostenimiento o financiación de los gastos públicos'.

Desde el punto de vista sistemático, el art. 31.1 C.E . se inserta en la Sección 2.a del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución bajo la rúbrica «De los Derechos y Deberes de los ciudadanos». Desde una perspectiva material el art. 31.1 C.E . consagra no sólo los principios ordenadores del sistema tributario, que son, al propio tiempo, límite y garantía individual frente al ejercicio del poder, sino también derechos y deberes de los ciudadanos frente a los impuestos establecidos por el poder tributario del Estado. Existe el deber de pagar el impuesto de acuerdo con la capacidad económica, en el modo, condiciones y cuantía establecidos por la Ley; pero existe, correlativamente, un derecho a que esa contribución de solidaridad sea configurada en cada caso por el legislador según aquella capacidad. La aplicación de los tributos encuentra su raíz y su justificación en el deber general de contribuir que nuestra Constitución impone en el art. 31 , y sólo a partir de él puede entenderse cabalmente la singular posición que ocupan el Estado y los demás entes públicos como titulares del poder tributario, y los ciudadanos en cuanto sujetos de ese deber constitucional, tal como explica la STC 76/1990 , FJ 3.

El IERV no es sólo una fuente de ingresos sino que parece responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria. Se configura en consideraciones medioambientales, pues a diferencia de los tributos con finalidad fiscal o recaudatoria, en el IERV su finalidad de conjunto no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos, no parece perseguir gravar una manifestación de riqueza o de capacidad económica, sino disuadir a los sujetos pasivos de la realización de una determinada conducta, promoviendo el cumplimiento de ciertas obligaciones o prácticas (reciclaje o valorizaciones), con la intención de estimular o incentivar una determinada actuación, en este caso, evitar la eliminación de residuos en vertederos.

A esta finalidad extrafiscal se añade el hecho de establecer conductas no sujetas o exentas al IERV derivadas de otros residuos previstos en los apartados Tres y Cuatro del artículo 155 de la Ley 10/2012 , lo que excluye la finalidad recaudatoria respecto a otros muchos supuestos de generación de residuos, al tiempo que evita la duplicidad tributaria con las tasas locales de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos.

Resulta patente que el hecho imponible del IERV y de las tasas locales que gravan la recogida y tratamiento de RSU tienen una naturaleza, dimensión y alcance distintos, persiguen fines diferentes, pues los del IERV son extrafiscales, de promoción medioambiental, mientras que los tributos locales pretenden gravar el coste del servicio público de prestación obligatoria por los Ayuntamientos. De la lectura del artículo 155 de la Ley 10/12 no se desprende que, en ningún caso, un residuo pueda ser doblemente gravado por el IERV y una tasa local, además de perseguir políticas y objetos distintos.

Resaltar que en el IERV no se gravan los residuos en vertedero por la cantidad estrictamente vertida sino en función del riesgo o daño ambiental, variando la tarifa del impuesto aplicable a la tonelada métrica en función del tipo de residuos vertidos ( artículo 155.Ocho de la Ley 10/12 ), en una graduación que va de 0,5 euros/m3 a 10 euros/tm, lo que demuestra que no se ha pretendido medir objetivamente la cantidad de los residuos vertidos, sino determinar la intensidad del riesgo o daño medioambiental que los mismos producen.

Por todo ello, atendiendo a la fuente de riqueza gravada por el IERV, a su naturaleza, estructura y finalidad, no se alcanza la existencia de vulneración alguna del marco competencial tributario de las Corporaciones Locales o de la Administración del Estado, no se aprecia vulneración del artículo 6.3 de la LOFCA ni vulneración de la doctrina del TC o del principio de capacidad económica previsto en el artículo 31.1 de la Constitución Española , lo que permite descartar la necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad al respecto, con desestimación de la pretensión actora.

En consecuencia, procederá declarar la nulidad de pleno derecho de la Orden cuestionada y, una vez firme esta sentencia, deberá publicarse en el DOCV, en aplicación del artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sin que esta Sala deba plantear ante el TC cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 155 de la Ley valenciana 10/2012, de 21 de diciembre.

SÉPTIMO.-La estimación del recurso contencioso-

administrativo determina, en aplicación del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción dada por Ley 37/2011), la imposición de las costas procesales a la Administración de la Generalitat Valenciana. La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 139.3 de dicho texto legal , señala las costas en 3.000 euros en concepto de honorarios de Letrado y 334,38 euros por los derechos de Procurador, más la Tasa jurisdiccional abonada.

Fallo

1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA) contra la Orden 13/2012, de 26 de diciembre, del Conseller de Hacienda y Administración Pública.

2.Se declara la nulidad de pleno derecho de la Orden impugnada.

3.No ha lugar a plantear cuestión de inconstituciona-

lidad.

4.Firme que sea esta sentencia, publíquese en el DOCV.

5. Se haceexpresa imposición de las costas procesales a la Administración demandada, conforme a lo dispuesto en el FD Séptimo.

Contra esta Sentencia cabe recurso de casación en el plazo de diez días, a presentar ante esta Sala, conforme dispone el artículo 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

A su tiempo, y con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al órgano de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.