Sentencia Administrativo Nº 25/2012, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Bilbao, Sección 3, Rec 1362/2010 de 25 de Enero de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA N° 25/2012

En BILBAO (BIZKAIA), a veinticinco de enero de dos mil doce.

El Sr. D. DIEGO ÍÑIGUEZ HERNÁNDEZ, MAGISTRADO del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de BILBAO (BIZKAIA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 1362/2010 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna; RESOLUCIÓN DE 1 DE OCTUBRE 2010 DEL DIRECTOR GENERAL DE OBRAS PUBLICAS EN EXPDTE NUM000 DESESTIMANDO RECLAMACIÓN DE DEVOLUCIÓN Y PAGO PEAJE DE A-8 ENTRE TRAMO BASAURI Y LIMITE CON GIPUZKOA EN PERIODO DE 6 JUNIO 2003 Y 17 FEBRERO 2007.

Son partes en dicho recurso: como recurrente Maximino , representado y dirigido por el letrado D. IÑAKI GARCÍA RUIZ; como demandada DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA representada por la procuradora DÑA. MONIKA DURANGO GARCÍA y dirigido por el letrado D. JULEN EGUILUZ OLANO y INTERBIAK BIZKAIKO HEGOALDEKO AKZESIBILITATEA SA., representada por la Procuradora ICIAR OTALORA ARIÑO y dirigido por el Letrado D. IGNACIO PÉREZ DAPENA y DÑA. ELENA PICO BARANDIARAN.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 14 de Diciembre de 2010 tuvo entrada en este Juzgado escrito en el que el letrado DÑA. IÑAKI GARCÍA RUIZ, actuando en nombre y representación de Maximino , interpuso recurso contra la Orden Foral 4.500/2010 de 1 de octubre de 2010 del Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia, que desestimó la reclamación de devolución de ingresos indebidos por los peajes satisfechos en la autopista A-8, en el tramo comprendido entre Basauri y Guipúzcoa, presentada por el actor el 25 de noviembre de 2009 tras la declaración de nulidad del capítulo I de la Norma Foral 11/2002 de 12 de diciembre, que contenía su regulación por la STS de la Sección 2ª de la Sala Tercera de 12 de febrero de 2009 , quedando registrado en este Juzgado con el número 1362/10.

SEGUNDO.- Por resolución de fecha 14 de diciembre de 2010 se admitió a trámite tras haber subsanado los defectos observados, acordándose su sustanciaron por los trámites del Procedimiento Ordinario y, previo el requerimiento a la Administración del expediente administrativo, se dio traslado del mismo para la formalización de demanda que se presentó el día 8 de marzo de 2011 y en la que, basándose en los Hechos y Fundamentos de Derecho en ella expresados, se suplicó al Juzgado se dicte sentencia declarando no ser conforme a derecho la actividad administrativa impugnada, es decir, la desestimación de la reclamación presentada por D. Maximino y por tanto anule la Orden Foral 4500/2010 del Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia imponiendo la obligación de devolver a la cantidad pagada indebidamente de dieciséis mil cuatrocientos treinta y ocho euros y veinticinco céntimos (16.438.25 euros), con la expresa condena en costas a la parte demandada si se opusiere a este procedimiento.

TERCERO.- Previo traslado de la demanda, en fecha 8 de abril de 2011 se presentó escrito de contestación por la administración demandada DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA la que suplicaba se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso en todos los pedimientos y todo lo demás que legalmente proceda, confirmándose en consecuencia el Acto Administrativo impugnado, con expresa imposición de las costas de este proceso a la parte demandante.

CUARTO- Con fecha de 16 de mayo de 2011 se presentó escrito de contestación por INTERBIAK BIZKAIKO HEGOALDEKO AKZESIBILITATEA, SA la que suplicaba se acuerde desestimar reclamación de devolución de los peajes abonados y, previos los trámites legales, venga en su día a dictar sentencia por la que desestime íntegramente el recuso con expresa imposición de costas a la recurrente.

QUINTO.- Por resolución de fecha 20 de enero de 2011 se fijó la cuantía en 16.438,25 euros.

SEXTO.- No solicitando las partes proposición de prueba se señaló vista para el día 19 de enero de 201.2 con el resultado de la misa que obra en autos.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso la Orden Foral 4.500/2010 de 1 de octubre de 2010 del Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia, que desestimó la reclamación de devolución de ingresos indebidos por los peajes satisfechos en la autopista A-8, en el tramo comprendido entre Basauri y Guipúzcoa, presentada por el actor el 25 de noviembre de 2009 tras la declaración de nulidad del capítulo I de la Norma Foral 11/2002 de 12 de diciembre, que contenía su regulación, por la STS de la Sección 2º de la Sala Tercera de 12 de febrero de 2009 .

El reclamante reclama la devolución de 16.438,25 euros que pagó entre el 6 de junio de 2003 y el 17 de febrero de 2007, entiende que indebidamente como consecuencia de la nulidad sobrevenida de la regulación del canon de utilización de infraestructuras viarias en los artículos 1 a 8 de la citada Norma Foral.

Comparece como codemandada la sociedad INTERBIAK SA., a la que también ha reclamado la misma devolución en la vía administrativa el hoy demandante.

SEGUNDO,- La Diputación de Bizkaia considera que deben tratarse las reclamaciones como comprendidas entre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración. Fundamenta su resolución desestimatoria en que:

1. No ha quedado acreditado que se haya producido un resultado dañoso alguno para el recurrente por el hecho de haber abonado la contraprestación por el uso de la autopista A-8; no se alega que lo haya por una eventual diferencia de tarifas entre lo cobrado y lo que hubiera sido procedente; ni puede estimarse que lo hubiera por un inexistente derecho a recibir el servicio de forma gratuita, Existía, por otra parte, una carretera alternativa que podían, haber usado, la N-634. Pretender la devolución total del importe sería un enriquecimiento injusto para el demandante.

2. Tampoco se acredita la existencia del nexo causal entre la actividad de la Administración Foral y el resultado dañoso alegado que sería preciso para imputar a ésta la obligación de repararlo. El recurrente no había impugnado ninguno de los Decretos Forales que, en aplicación del capítulo I de la norma luego anulada, regulaba anualmente las cuantías que abonaba, por lo que los había consentido. Y no considera que haya concurrido el requisito de antijurididad, porque el recurrente aceptó los tickets sin alegaciones y los pagó.

3. La Diputación Foral de Bizkaia opone también que conforme al artículo 102.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , la anulación de una disposición, de carácter general no significa la de los actos dictados a su amparo, por lo que los que no hayan sido recurridos en tiempo y forma permanecen válidos y eficaces.

La sociedad codemandada, INTERBIAK SA., aduce también que se ha producido desviación procesal respecto a lo discutido en vía administrativa, pues el objeto de la demanda parece modificar la naturaleza de la pretensión para convertirla en una tributaria, de devolución de ingresos indebidos, ajena a lo resuelto en aquella, como consecuencia, plantea la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO,- Procede analizar en primer lugar la oposición de inadminsibilidad por desviación procesal opuesta por la codemandada INTERBIAK SA.. Conforme a una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, existe desviación cuando la pretensión formulada en la vía jurisdiccional excede los límites fijados en la administrativa; esto es, cuando se aprecia una falta de acomodación clara entre lo pedido en una y en otra, frente a la exigencia de una coherencia básica en lo pedido en ambas. Es posible, en su consecuencia, alegar nuevas razones o argumentos que funden las pretensiones, pero no alterar sustancialmente éstas ni introducir entre ellas cuestiones nuevas (por todas, las SSTS de 30 de enero de 1980 , 11 de febrero de 1986 y 15 de octubre de 1990 ). Para apreciar la existencia de desviación, es preciso diferenciar entre los hechos que identifican las pretensiones respectivas y los fundamentos que las justifican, de manera que mientras que es posible modificar los argumentos jurídicos que apoyen la pretensión, no es posible alterar los presupuestos fácticos aducidos, conforme a la STS de 30 de abril de 1996 . Aplicada al caso de autos, no procede hacer pronunciamiento alguno, pues los hechos que justifican la pretensión son los mismos y se plantea, como en la vía administrativa de la que el recurso trae causa, una cuestión de responsabilidad patrimonial ajena a la específicamente tributaria de devolución de ingresos indebidos.

CUARTO.- Es preciso, pues analizar la cuestión objeto del presente recurso a la luz de la doctrina consolidada acerca de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Procede señalar que se han planteado ya en otros Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao pretensiones semejantes, como las resueltas por el Juzgado número 5 en los procedimientos abreviado 1382/2010 por sentencia de 12 de septiembre de 2011 y 20/2011 , con sentencia de once de octubre de 2011 .

La acción jurídica de exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es consecuencia del derecho reconocido por el artículo 106.2 de la Constitución a los particulares, en los términos establecidos por la ley, a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Su régimen jurídico se encuentra regulado en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Una jurisprudencia reiterada (por todas, vid las SSTS de la Sección 3º de 29 de enero , 10 de febrero y 9 de marzo de 1998 ) requiere para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración:

1. Que se acredite la realidad del resultado dañoso: 'el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas';

2. Que la lesión producida resulte antijurídica, porque la persona afectada no tenga el deber jurídico de soportar el perjuicio patrimonial ocurrido. La antijuridicidad es el presupuesto de la imputación del daño, En este sentido, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996 señala que 'no es el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración'. Este criterio se recoge también en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2000 'el título de atribución concurre, así, cuando se aprecia que el sujeto perjudicado no tenía el deber jurídico de soportar el daño' - como precisa el artículo 141.1 de la LRJAP , 'de acuerdo con la Ley'. Así puede ocurrir, continúa la sentencia citada, 'entre otros supuestos, cuando se aprecia que la actividad administrativa genera un riesgo o un sacrificio especial para una persona o un grupo de personas cuyas consecuencias dañosas no deben ser soportadas por los perjudicados, o cuando del ordenamiento se infiere la existencia de un mandato que impone la asunción de las consecuencias perjudiciales o negativas de la actividad realizada por parte de quien la lleva a cabo.'

3. Que sea imputable a la Administración demandada la actividad causante del daño o perjuicio, porque exista un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y el perjuicio padecido. La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado, desde la sentencia de 27 de octubre de 1998 , que el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual debe tomar en consideración que:

a) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen las que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas que estiman como nexo de causalidad el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

c) Sólo puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad hechos que o bien (i) comportan fuerza mayor, la única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente y que las SSTS de 23 de mayo de 1986 y de 19 de abril de 1997 definen como los que 'aun siendo previsibles, resultan, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado'; o (ii) suponen la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño; o implican (iii) una gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

4. Que no haya transcurrido un año en los términos del art 142.5 de la LRJAP , interpretados también jurisprudencialmente.

5. En la distribución de la distribución de la carga de la prueba ha de estarse a la regla del artículo 60.4 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , que establece como criterio general para el proceso contencioso-administrativo el del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil : la carga de la prueba corresponde a la parte que sostiene el hecho, por lo que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor. Ello, sin perjuicio de que la regia pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra.

QUINTO.- Para determinar si existe responsabilidad patrimonial de la Diputación Foral de Bizkaia como consecuencia de la anulación de los artículos 1 a 8 de la Norma Foral 11/2002, de 12 de diciembre, ha de partirse de la configuración como derecho de determinación legal ('en los términos establecidos por la ley') de dicha responsabilidad en el artículo 106 de la Constitución . En la aplicación legal vigente de esa previsión, el artículo 142.4 de la Ley 30/1992., de 26 de noviembre establece que la anulación en vía administrativa o jurisdiccional contenciosa-administrativa no presupone derecho por si misma a indemnización. El precepto, que es claro, tampoco la excluye; somete su existencia a los requisitos expresados en el FJ cuarto para determinar al existencia de responsabilidad patrimonial, es decir, requiere la demostración de que ha habido, como consecuencia de la anulación, un perjuicio individualizado, cierto, antijurídico y evaluable económicamente que sea imputable al funcionamiento normal o anormal del servicio público prestado por la Administración de la que se reclama.

La presencia de estos requisitos ha de ser analizada a la luz, a su vez, del artículo 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos fumes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales. La argumentación de la Diputación de Bizkaia en la resolución administrativa que se impugna por el demandante giraba en torno a este precepto cuando citaba el artículo 102,4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , aplicable al caso de anulación por la propia Administración de una disposición de carácter general, que no implica necesariamente la de los actos dictados a su amparo, por lo que los que no hayan sido recurridos en tiempo y forma permanecen válidos y eficaces. Los actos singulares de cobro del canon mediante la expedición, aceptación y pago del 'ticket' correspondiente, fueron, conforme a este criterio, consentidos y devenido firmes y no cabe reacción jurídica como la hoy pretendida en vía jurisdiccional, El principio en nuestro ordenamiento para el caso de la anulación de normar reglamentarias es, pues, el de sus efectos ex nunc, que excluye consecuencias indemnizatorias como la que pretende el demandante.

La demanda lleva a cabo un análisis sobre la motivación de la STS de 12 de febrero de 1992 , con atención particular a su FJ quinto, cuya consecuencia es la nulidad de los sucesivos decretos de aplicación para la regulación del canon en los años correspondientes al pago impugnado, Cita en su favor doctrina jurisprudencial establecida para el caso de revisiones de oficio de disposiciones y actos de los que regula el artículo 62 de la Ley 30/1992 . Une esta argumentación a un análisis sobre el destino que atribuye a los ingresos por peajes de la autopista A-8, que, como afirmo en la vista del juicio su representación legal, se destinaban a fines públicos diferentes a los del estricto mantenimiento o coste de prestación del servicio público por cuyo concepto se recaudaban. Y concluye, conforme a la manifestación de su letrado, la existencia de daño antijurídico como consecuencia de este exceso con respecto a la contraprestación que atribuye al importe del peaje. El pago de éste, por su parte, no ha de tenerse como un acto consentido, sino como una consecuencia de la confianza en la legalidad de la actuación administrativa.

Se trata, sin embargo, de una motivación que se sostiene con dificultad fuera del supuesto específicamente analizado en la doctrina jurisprudencial citada (anulación conforme al artículo 62 de la Ley 30/1992 y materia tributaría, como son las liquidaciones tributarias, con incidencia de normas del Derecho de la Unión Europea), que no es la de la responsabilidad patrimonial de la Administración en que se fundaba la reclamación administrativa y se basa la demanda. La demanda, como también apreció con respecto a la reclamación en vía administrativa de la que trae causa la resolución denegatoria hoy impugnada, no ofrece la mínima justificación argumental que requeriría la apreciación de la existencia de responsabilidad patrimonial. Tampoco resulta convincente la evaluación del perjuicio patrimonial sufrido que se hace al solicitar la devolución del importe íntegro de los peajes satisfechos, sin distinguir entre una parte justificada y otra de sobre precio, destinada a otros fines, según la propia argumentación del demandante, estimación de la cuantía del daño. En un sistema de responsabilidad que atribuye al que la solicita la carga de la prueba de la existencia del daño, las circunstancias que lo hacen indemnizable y el nexo causal que permita su atribución a la Administración, no es posible apreciar la existencia de ninguno de los elementos precisamente delimitados por las normas que regulan esta institución y la doctrina consolidada expuesta en el FJ cuarto.

SEXTO.- La falta de cuantificación efectivamente justificada del daño imputado impide considerar que la cuantía del recurso pueda mantenerse en la señalada por la parte de 16.438,25 euros, importe total, de los peajes por ella satisfechos en el tiempo discutido. La cuantía no alcanza, en cualquier caso, la precisa para acceder al recurso conforme al artículo 81.1.a) de la LJCA .

SÉPTIMO.- No se aprecia justificación suficiente para una imputación especial de las costas conforme al artículo 139.1 de la misma LJCA .

En consecuencia de todo lo expuesto, pronuncio el siguiente

Fallo

DESESTIMAR EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PO 1362/2010 mediante el que se impugna la Orden Foral 4.500/2010 de 1 de octubre de 2010 del Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia, que desestimó la reclamación de devolución de ingresos indebidos por los peajes satisfechos en la autopista A-8, en el tramo comprendido entre Basauri y Guipúzcoa

SIN IMPOSICIÓN A NINGUNA PE LAS PARTES DE LAS COSTAS CAUSADAS

Esta sentencia es FIRME y NO cabe contra ella RECURSO ordinario alguno. Conforme dispone el artículo 104 de la LJCA , en el plazo de DIEZ DÍAS, remítase oficio a la Administración demandada, al que se acompañará el expediente administrativo así como el testimonio de esta sentencia, y en el que se le hará saber que, en el plazo de DIEZ DÍAS, deberá acusar recibo de dicha documentación; recibido éste, archívense las actuaciones.

Así por esta mi Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.