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06/05/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 279/2021, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 326/2016 de 28 de Enero de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Enero de 2021
Tribunal: TSJ Andalucia
Ponente: PARDO CASTILLO, MIGUEL PEDRO
Nº de sentencia: 279/2021
Núm. Cendoj: 18087330012021100094
Núm. Ecli: ES:TSJAND:2021:666
Núm. Roj: STSJ AND 666:2021
Encabezamiento
En la ciudad de Granada, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº
Interviene como parte actora la
Es parte demandada la
La cuantía del recurso es indeterminada.
Antecedentes
Mediante escrito de fecha 18 de septiembre de 2018 se solicitó la ampliación del recurso a la tácita desestimación del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Empleo y Comercio de la Junta de Andalucía, de fecha 9 de febrero de 2018, que fue aceptada mediante auto de 22 de octubre de 2018.
Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.
Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. don Miguel Pardo Castillo, que expresa el parecer de la sala.
Fundamentos
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución presunta desestimatoria de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada como consecuencia de los daños y perjuicios derivados de la paralización, y las limitaciones en la explotación y uso de explosivos, acordadas en virtud de las resoluciones de fecha 21 de diciembre de 2004 y 7 de marzo de 2005, de la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, que fueron confirmadas los días 17 de febrero de 2006 y 19 de enero de 2009, por sendas resoluciones que desestimaron los recursos de reposición presentados frente a las mismas; y contra la tácita desestimación del recurso de alzada presentado el día 20 de abril de 2018 frente a la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Empleo y Comercio de la Junta de Andalucía, de fecha 9 de febrero de 2018, que amplió la vigencia de la concesión hasta el día 29 de noviembre de 2032.
La parte actora solicita el reconocimiento de las pretensiones incluidas en el suplico del escrito de demanda, con base, en resumen, en los siguientes fundamentos de hecho de derecho:
La CANTERA000 dispone de autorización minera para la explotación de los recursos de la Sección A) desde el año 1973, que el día 22 de septiembre de 1993 se reconvirtió en concesión minera de conformidad con lo previsto en la Ley de Minas.
A finales de los años 90 se produjo un auge de las estructuras, con el consiguiente aumento de la demanda y competitividad, que dio lugar a que la recurrente entrara en negociaciones con una multinacional suiza 'Holcim Áridos, S.L.', que se acabó plasmando en el precontrato de 14 de marzo de 2003. Para la formalización del mismo se contempló afectar 18,80 hectáreas de la progresión del frente actual de cantera en que se estaba trabajando, con unas reservas de unas 16 millones de toneladas de calizas explotables. Ello dio lugar a que con fecha de 10 de marzo de 2003 se presentara un 'Anexo al Proyecto de Restauración' que, sorprendentemente, encontró la frontal oposición de la Consejería de Medio Ambiente.
Más concretamente, la Administración autonómica procedió a la incoación del expediente sancionador donde intentaba imponer el cierre de la cantera al no disponer de 'Estudio de Impacto Ambiental', a pesar de que no le era exigible por tener otorgada la concesión minera, que era de fecha muy anterior a la previsión legal del mismo. Por otro lado, igualmente la Administración cuestionó que el Proyecto de Restauración afectaba únicamente a 7 hectáreas, razón por la que no era posible trabajar fuera del ámbito delimitado. Todo ello, a pesar de que la concesión minera era de 8 cuadrículas mineras, esto es, 240 hectáreas.
Las anteriores actuaciones produjeron que se limitara la actividad a la citada 7 hectáreas iniciales, con el consiguiente cercado del terreno. Frente a dicha resolución se interpuso recurso de alzada que fue estimado al entender que dicha medida estaba prevista únicamente por cuestiones de seguridad. Ante esta situación, según el criterio de la recurrente, la Administración optó por limitar el uso de explosivos fuera del ámbito de las 7 hectáreas.
Las cuestiones anteriormente señaladas se encuentran actualmente resueltas mediante sendas sentencias firmes de este Órgano Judicial, en sentido favorable para la recurrente.
La Administración autonómica, con su actuación, ha producido consecuencias ruinosas para la demandante, pues la empresa con la que habían suscrito el contrato desistió de continuar con el mismo, y la actora hubo de seguir con la compra de los terrenos pese al sobreprecio pagado por los mismos, haciendo frente al préstamo hipotecario para su financiación. Asimismo, se limitaron las producciones, lo que dio lugar a una importante pérdida de clientela y pedidos en tales años. Finalmente, sufrieron un perjuicio derivado del costo de las obras de desplazamiento de la línea de alta tensión para el transporte de energía eléctrica, tal y como se detalla en el anexo del informe aportado a instancia de la actora, y que se adjunta como documento número 3 al escrito de demanda.
Tras exponer los hitos más relevantes del expediente administrativo, considera que concurren todos los requisitos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No es sostenible que se haya producido la prescripción del plazo para presentar la reclamación por responsabilidad patrimonial, pues, al margen de que los daños y perjuicios continúan produciéndose, la finalización de la totalidad de las limitaciones ilícitamente acordadas se produjo en marzo de 2015, mientras que la reclamación se registró en fecha de 14 de abril del mismo año.
Indica que existen diversas peculiaridades de la responsabilidad patrimonial en materia de Minas, y reconoce que la misma se ha rechazado, dentro de la amplia casuística que existe sobre esta cuestión, cuando no se disponía de las licencias exigidas. Sin embargo, en el presente caso resulta indiscutible que se disponía de la licencia de actividad municipal y de la correspondiente concesión minera, y que, de hecho, estamos ante una explotación que funcionó con absoluta normalidad desde el año 1973.
La representación legal de la Administración autonómica solicitó la desestimación del recurso y en apoyo de su posición procesal esgrimió las siguientes consideraciones, que pasamos exponer de forma sucinta:
Concurre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 c) de la LJCA, pues, en su caso, únicamente cabría impugnar la inactividad administrativa ante la falta de incoación del expediente de responsabilidad patrimonial, no así su desestimación presunta. Además, en atención al tenor del escrito presentado por la recurrente en el mes de abril de 2015, la Administración dio respuesta en sentido estimatorio a lo solicitado con carácter principal, y puesto que no se ha agotado la vía administrativa respecto de dicha resolución no cabe solicitar la ampliación del recurso a la misma.
Reitera que no ha existido incoación de un expediente de responsabilidad patrimonial, pues ello precisa la emisión de un acto de inicio por parte del órgano administrativo competente. Sin embargo, la iniciación del expediente de responsabilidad patrimonial se solicitó con carácter subsidiario en el tan citado escrito de abril de 2015, esto es, en defecto de la petición principal, que, no obstante, fue finalmente otorgada.
Igualmente, concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el mismo artículo de la ley rituaria de esta jurisdicción, pues contra la desestimación de dicha solicitud no cabe acudir directamente a la vía jurisdiccional, sino que debe agotarse previamente la vía administrativa a través de la interposición del correspondiente recurso de alzada.
En todo caso, alega la prescripción de la acción para reclamar la indemnización objeto del presente recurso. Tras relatar los antecedentes más relevantes, según su criterio, argumenta que la recurrente conoció la ilicitud de la actuación administrativa desde el dictado de la sentencia de este Tribunal de 10 de diciembre de 2013, mientras que la reclamación no se formuló hasta el día 14 de abril de 2015, así pues, una vez vencido el plazo de un año previsto en la Ley 30/92, aplicable en el momento en que se inició el expediente administrativo.
En todo caso, no concurre el requisito de la 'antijuridicidad', pues la medida de prohibición de la ocupación y actividad extractiva en un yacimiento minero forma parte de la configuración legal de las facultades del dominio y los derechos existentes sobre dichos terrenos establecidos por la ley y el resto de normativa estatal y autonómica. En todo caso, resalta que es preciso estar a la 'razonabilidad' de la actuación administrativa en cada caso, y con base en los antecedentes del presente recurso, indica que se ha constatado la existencia de una actividad extractiva más allá de las 7 hectáreas recogidas en el Plan de Restauración elaborado con carácter previo al otorgamiento de la concesión de la explotación minera en el año 1993. Se incoó expediente sancionador y se acordó cautelarmente la paralización inmediata de la actividad extractiva desarrollada en la superficie que excediera del perímetro previsto en el citado Plan, así como el cerco más allá de las 7 hectáreas. Junto con el acuerdo de incoación del expediente se adoptó, de manera razonada y motivada, la medida provisional necesaria para asegurar la eficacia de la resolución, dada la urgencia y la necesidad de proteger provisionalmente los intereses implicados.
Con base en la sentencia firme número 3461/2013 de esta Sala y Sección, argumenta que no cabe sostener que la actuación administrativa fue irrazonable, pues es evidente que se produjo la omisión de un trámite medioambiental, si bien esta irregularidad debió ser apreciada con carácter previo al otorgamiento de la concesión minera en el año 1993. De hecho, en la sentencia número 1038/2014, se aclara que dicho trámite ambiental será necesario en el momento en que se practiquen nuevos frentes, y, por lo tanto, debe probarse por la actora que la actividad extractiva que se le impidió desarrollar sobre la totalidad de las hectáreas pretendidas -esto es, 18 hectáreas- se pudo realizar en un único frente.
En relación con la suma indemnizatoria solicitada, se remite a los informes realizados por la Administración autonómica sobre esta cuestión. Insiste en que nunca se ordenó la paralización de la actividad minera desarrollada hasta entonces por la actora, y en ningún momento el explotador minero requirió expresamente o expuso la necesidad de efectuar la extracción de más reservas de las que en ese momento tenía disponibles con las 7 hectáreas iniciales.
En cuanto a las denominadas 'lesiones patrimoniales de futuro acaecimiento', argumenta que se trata de meros sueños de ganancia, y que, al amparo del artículo 1106 del Código Civil, no es posible reconocer la ganancias que se estimen dudosas y contingentes.
La supuesta pérdida de oportunidad de venta y, por tanto, del lucro por la trasmisión de la concesión a una multinacional minera debió, en todo caso, tomar en consideración que se trata de un sector económico fuertemente intervenido, y que, con base en la legislación minera, lo cierto es que la recurrente no contaba con un Estudio de Impacto Ambiental, que era necesario para continuar la explotación en un nuevo frente. Además, que la recurrente decidiera adquirir nuevos terrenos a terceros ante la frustración de la operación mercantil, se trata de una decisión unilateral adoptaba conforme a parámetros económicos de lucro propio, que debió realizar previa aprobación del Plan de Restauración ampliado a una superficie de 18 hectáreas.
En lo que se refiere al encarecimiento del traslado de la línea eléctrica de alta tensión, insiste en que trae causa de una operación que nunca se realizó, al entender que no había garantías suficientes de viabilidad inmediata como para asumir dicho coste. Y finaliza señalando que los gastos relativos a los proyectos necesarios para justificar la actuación en la zona extralimitada, eran costes precisos para autorizar la actuación propuesta por el interesado en el Plan de Labores del año 2011 con objeto de sanear dicha zona inestable, existente en la cabecera del frente activo en ese momento.
En el escrito de contestación a la demanda, nuevamente, se reproducen las causas de inadmisibilidad del recurso ya planteadas en el extemporáneo escrito de alegaciones previas de fecha 21 de mayo de 2018. Tales cuestiones fueron rechazadas mediante auto firme de 22 de octubre de 2018.
En todo caso, toda vez que el artículo 58.1 de la LJCA permite volver a plantear tales alegaciones con ocasión del escrito de contestación a la demanda, incluso si hubiesen sido desestimadas, cumple entrar en su análisis:
En primer lugar, se alega que en el escrito de 14 de abril de 2015 la Administración dio respuesta en sentido estimatorio a lo solicitado por el actor con carácter principal, esto es, la ampliación del plazo de vigencia de la concesión minera mediante resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Empleo y Comercio, en fecha de 9 de febrero de 2018. La iniciación del expediente de responsabilidad patrimonial se solicitó con carácter subsidiario en aquel escrito, esto es, en defecto de la petición principal, que al haber sido reconocida hace que decaiga la petición subsidiaria.
Añade que, en su caso, únicamente cabría impugnar la inactividad administrativa consistente en la falta de incoación del expediente, al amparo del artículo 25.2 de la LJCA, no así la desestimación presunta puesto que el expediente de responsabilidad patrimonial nunca se ha llegado a incoar.
Pues bien, en el escrito de fecha 10 de abril de 2015 se solicitó, al amparo de los artículos 116 de la Ley de Minas y 142 del reglamento que la desarrolla, la prórroga del tiempo de la concesión por el tiempo que había permanecido limitada de la misma,
Es evidente, de esta manera, que la pretensión principal no se limitaba exclusivamente a la ampliación de la prórroga de la concesión -que se trata de la única cuestión sobre la que se pronuncia la tardía resolución de fecha 9 de febrero de 2018- sino que se conectaba de forma directa con el reconocimiento de los derechos económicos y laborales que pudieran corresponder al personal afectado, tal y como prevén los apartados 2 y 4 del artículo 116 de la Ley de Minas y los mismos apartados del artículo 142 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, a tramitar, bien en el mismo procedimiento, bien en expediente separado de responsabilidad patrimonial.
Aunque finalmente se dictó resolución expresa de fecha 9 de febrero de 2018, es evidente que en la misma únicamente se decide sobre la prórroga de la concesión,
En resumen, no cabe duda de que en el escrito principal se dedujo una pretensión de carácter económico vinculada con el lucro cesante derivado de la ilícita paralización de la actividad minera, aclarando que dicha reclamación podía sustanciarse en dicho procedimiento o en un expediente de responsabilidad patrimonial. Toda vez que la Administración ha declinado dar respuesta a la cuestión formalmente deducida por la parte actora, pues no ha resuelto ni en el procedimiento
La falta de iniciación del expediente en absoluto se trata de un presupuesto procesal indispensable para la viabilidad de la presente impugnación. En caso contrario, el recurrente nunca podría iniciar la vía judicial hasta que se dictase el acuerdo de incoación, en interpretación difícilmente compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la CE.
A continuación, se alega por la Administración autonómica que, en su caso, debería haberse impugnado la inactividad administrativa, al amparo del artículo 25.2 de la LJCA, pues no cabe impugnar la desestimación presunta de un supuesto expediente de responsabilidad patrimonial que nunca se ha llegado a incoar.
Esta cuestión ya recibió respuesta en nuestro auto de 22 de octubre de 2018 al rechazar las 'alegaciones previas' formuladas por la Administración autonómica. Baste recordar que la novedad introducida en la Ley 29/98 respecto de la posibilidad de impugnar la inactividad de la Administración en ningún caso puede dar lugar a un '
Asimismo, igualmente como causa de inadmisibilidad se alega que no cabe solicitar la ampliación respecto de un acto administrativo que no agota la vía administrativa, al ser susceptible de ser impugnado a través del recurso de alzada, de conformidad con el artículo 25.1 de la LJCA.
Como documento nº 2 adjunto al escrito de fecha 18 de septiembre de 2018, se acompañó el recurso de alzada presentado el día 27 de abril de 2018, que, conforme a los datos que obran en autos, hasta la fecha no ha recibido respuesta, razón por la que debe entenderse tácitamente desestimado y, en consecuencia, el silencio negativo franquea el acceso del recurrente a su impugnación en vía judicial, tal y como se resolvió en el auto firme de 22 de octubre de 2018, en el que se acordó la ampliación del recurso a la citada resolución.
A pesar de la insistencia de la demandada respecto de la falta de impugnación del citado acto, es evidente que se unió a los autos judiciales el pertinente recurso de alzada, con el sello de registro en la Junta de Andalucía, y que ha transcurrido el plazo legalmente establecido para dictar resolución expresa.
Finalmente, no es posible apreciar la pérdida sobrevenida de objeto, no solamente por la patente omisión del pronunciamiento relativo a la indemnización solicitada, sino porque la resolución expresa realizó únicamente una estimación parcial de la petición, circunscrita a la prórroga durante 9 años, 1 mes y 17 días de la concesión minera, en lugar de los 11 años impetrados por la actora.
Por cuanto antecede, las diversas causas de inadmisibilidad serán rechazadas y procede entrar en el análisis de la cuestión de fondo.
Por la Administración autonómica, igualmente, se alega la prescripción de la acción por responsabilidad patrimonial, al amparo de lo previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92, aplicable el momento en que se inició el expediente administrativo. Considera que la acción se pudo ejercitar desde el día 10 de diciembre de 2013, y, no obstante, no se presentó el pertinente escrito hasta el día 14 de abril de 2015, una vez vencido el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/92.
Como más tarde abordaremos, las diversas actuaciones de la Administración dieron lugar a la interposición de dos recursos en vía contencioso-administrativa. El primero de ellos, se dirigió frente a la resolución sancionadora de fecha 20 de enero de 2005, por la comisión de un supuesto ilícito muy grave contra la Ley de Protección Ambiental (folios 9 a 14 del expediente administrativo), en la que se impuso una sanción de 60.101,22 euros, así como la obligación de legalización de la actuación desarrollada en la superficie que excede del perímetro autorizado en el Proyecto de Restauración de 1992 mediante su sometimiento a procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y se ordenó la inmediata paralización de la actuación desarrollada en la superficie que excede del perímetro autorizado en el citado Proyecto.
Respecto del segundo, se impugnó la resolución de fecha 19 de enero de 2009, dictada por la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, que desestimó el recurso de reposición contra el acto administrativo del mismo órgano, emitido el día 17 de febrero de 2006, que mantuvo la paralización provisional en el empleo de explosivos acordada mediante las resoluciones de 21 de diciembre de 2004 y 7 de marzo de 2005.
Es bien conocido que el inicio del cómputo de prescripción en materia de responsabilidad patrimonial, conforme a la doctrina de la '
En el supuesto objeto de estudio, las dos sentencias dictadas con ocasión de los procedimientos aludidos estimaron, total o parcialmente, los recursos interpuestos por la actora, de tal forma que, más concretamente, en la última de las sentencias se anuló la resolución que mantuvo la paralización 'provisional' en el empleo de explosivos, que se trata de una técnica esencial para la extracción minera.
La fecha de tal sentencia, como más tarde analizaremos, es de 14 de abril de 2014, y el escrito inicial se formuló, precisamente, el día 14 de abril de 2015, así pues, dentro del plazo previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/92.
No es sostenible que el inicio del cómputo de la prescripción deba situarse en la fecha de la primera de las sentencias, dictada el día 10 de diciembre de 2013, como pretende la Administración demandada, pues todavía se desconocía el resultado del procedimiento judicial dirigido frente a la resolución que acordaba la suspensión del empleo de explosivos, que, se insiste, al tratarse de un medio indispensable para el adecuado desarrollo de la actividad concernida, obviamente incidía de forma directa en el conocimiento de la verdadera dimensión del daño irrogado a la parte actora.
El motivo no será acogido.
Para una mejor comprensión de la cuestión controvertida conviene exponer los siguientes hitos:
- La CANTERA000 dispone de autorización minera de la Sección A) para la explotación de calizas desde el año 1973. En fecha de 22 de septiembre de 1993, se reconvirtió en concesión minera de la Sección C), de conformidad con la Ley de Minas.
- En atención a la versión expuesta por el demandante en su escrito, la entidad recurrente inició negociaciones con la empresa 'Holcim Áridos, S.L.', lo que dio lugar al precontrato de 14 de marzo de 2003 y a la posterior prórroga de 12 de abril de 2004.
Dentro de las estipulaciones del precontrato, la actora supuestamente se habría comprometido a comprar 33 hectáreas de terreno, dentro de la propia concesión, al objeto de asegurar su disponibilidad, por un importe de 488.322,33 euros.
- En relación con el precontrato indicado, indica la recurrente que era necesario afectar 18,80 hectáreas de la progresión del frente de la cantera que se estaba trabajando, con unas reservas de unas 16 millones de toneladas de calizas explotables. Ello dio lugar a que, con fecha de 10 de marzo de 2003, se presentara un 'Anexo al Proyecto de Restauración' ante la Consejería de Medio Ambiente cuya finalidad era aclarar la gestión de la explotación, pues estaba prevista la realización simultánea de labores de explotación y restauración. La Administración de Medio Ambiente, lejos de limitarse a informar a la Consejería de Empleo, decidió impedir el funcionamiento de la cantera.
En concreto, llevó a cabo las siguientes actuaciones: por un lado, se inició un expediente sancionador con la finalidad de imponer el cierre de la cantera por no disponer del 'Estudio de Impacto Ambiental'; por otro, limitó las extracciones mineras a las 7 hectáreas previstas en el Proyecto de Restauración, pese a que la concesión minera comprendía 8 cuadrículas mineras, y cada una comprende, a su vez, 30 hectáreas.
- La Consejería de Empleo, inicialmente limitó la actividad a las citadas 7 hectáreas e impuso el cercado del terreno a las mismas. Dicha resolución fue recurrida en alzada y el órgano competente estimó el recurso, con la consiguiente revocación de la orden de cercado, aunque la Administración acordó la limitación del uso de explosivos fuera del ámbito de las 7 hectáreas
- Los hechos anteriormente relatados dieron lugar al dictado de dos sentencias firmes por parte de este Órgano Judicial:
Mediante la sentencia de este mismo tribunal, sec. 3ª, S 10-12-2013, nº 3461/2013, rec. 1741/2009, se estimó el recurso presentado por la recurrente y, en consecuencia, se anuló la resolución sancionadora -motivada por la falta de evaluación del impacto ambiental- de la que cabe reproducir los siguientes extractos:
'[L]
Asimismo, en virtud de la sentencia de 14-04-2014, nº 1038/2014, rec. 535/2009, se estimó parcialmente el recurso, cuyo fallo tiene el siguiente tenor literal:
'
La parte recurrente solicita ser indemnizada en la cantidad consignada en el informe pericial aportado en vía administrativa, esto es, 3.801.269,34 euros, o, subsidiariamente, por importe de 2.924.846,84 euros, con base en el informe pericial judicial, al que añade las partidas relativas a las rentas dejadas de percibir y contratadas con la entidad mercantil Holcim, y la cantidad a que asciende el sobreprecio de la compra del terreno.
Asimismo, entiende que la prórroga de la concesión debe ser de 11 años en lugar de los 9 años, 1 mes y 17 días reconocidos en la resolución expresa de fecha 9 de febrero de 2018.
Comenzando con la segunda de las pretensiones, al amparo de lo previsto en el artículo 116.4 de la Ley de Minas y el artículo 142.4 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, el ordenamiento jurídico reconoce el derecho del afectado por una suspensión acordada por causa no imputable al titular a que se amplíe '
La resolución de 9 de febrero de 2018 calcula el plazo de suspensión partiendo del día en que se confirmó la suspensión provisional, esto es, el 17 de febrero de 2006, y como fecha final fija el momento en que se aprobó el anexo al Plan de restauración por parte de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, a 6 de abril de 2015.
La parte actora, aunque comparte la fecha final, no obstante sitúa el
Siendo ésta la controversia respecto del plazo de ampliación, asiste la razón a la parte actora en relación con que el plazo de suspensión no puede computarse desde el momento en que la medida es 'ratificada', sino cuando efectivamente se ordena la paralización, sea con carácter provisional o definitivo. El apartado cuarto del citado artículo 116 se refiere con carácter general a la 'suspensión', sin realizar distinción alguna en atención al carácter de la misma.
Esta cuestión, además, reviste mayor trascendencia en el caso de autos, pues a pesar de que el artículo 116.2 de la Ley de Minas es diáfano en cuanto a que tal medida provisional será confirmada o levantada en el plazo máximo de 15 días, en el supuesto objeto de estudio no se adoptó la decisión pertinente hasta el día 17 de febrero de 2006, así pues, cuando había vencido holgadamente el citado plazo máximo.
Por otro lado, si bien es cierto que una lectura restrictiva del artículo 116.4 de la Ley de Minas, dado su ubicación sistemática, daría lugar únicamente a la ampliación de la prórroga de la concesión respecto de las paralizaciones acordadas al amparo de su apartado segundo -por lo que, en principio, no tendría cobertura la prórroga acordada como consecuencia de la medida cautelar impuesta en el acuerdo de incoación del expediente de sancionador-
Por cuanto antecede, la pretensión de que se prorrogue el plazo de la concesión por 11 años, esto es, hasta el año 2034, será íntegramente estimada.
Centrándonos en la acción de responsabilidad patrimonial, desestimada por silencio administrativo, ha de señalarse que dicha institución se encontraba regulada en la fecha de los hechos por el artículo 139 de la ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), preceptos legales que explicitan el principio general de resarcimiento por las Administraciones públicas de los daños y perjuicios causados por el funcionamiento de los servicios públicos, sancionado constitucionalmente en España en el artículo 106.2 de la Constitución -que indica que 'Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'-.
El régimen legal citado ha sido profusamente aplicado -y, consecuentemente, desarrollado e interpretado- por la jurisprudencia (tanto mediante la aplicación del actual y citado artículo 139 de la Ley 30/1992, como su predecesor, el artículo 40 de la ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado), y ha conformado un cuerpo de doctrina en cuya virtud cabe afirmar que para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración hace falta la concurrencia de dos requisitos sustanciales positivos, uno negativo y otro procedimental:
A) El primero de los positivos es el que exista un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con respecto a una persona o grupo de personas, que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar. Este requisito se incardina dentro de los elementos que han de ser objeto de la prueba, si bien alguno de sus aspectos se produce o manifiesta dentro del ámbito de la argumentación de las partes (simplificado por la existencia de un catálogo de soluciones jurisprudenciales que cabe invocar -y apreciar- sin mayor disquisición), como puede ser la extensión y naturaleza de los daños resarcibles, las personas legitimadas y los supuestos en los que existe obligación jurídica de soportar el daño.
B) El segundo requisito positivo es el de que el daño sea imputable a una Administración pública. Esta nota es la aparentemente más compleja, puesto que la doctrina común de la responsabilidad extracontractual y por actos ilícitos deviene en un complejo fenómeno de examen sobre la relación de causalidad, la eventual concurrencia y relevancia de concausas y la existencia de elemento, culpabilísticos. Sin embargo, en la responsabilidad patrimonial administrativa, en la configuración que disfrutamos de la misma desde la ley de 1957 (incluso desde la ley de Expropiación Forzosa de 1954), se encuentra enormemente simplificado por la expresión legal de que la lesión 'sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos' ( artículos 122 de la ley de Expropiación Forzosa, 40 de la ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 139 de la Ley 30/1992). Fundamentalmente, se encuentran cuatro títulos de imputación a efectos de la determinación de la responsabilidad de una Administración respecto de una lesión concreta: que la lesión se produzca como consecuencia directa del ejercicio ordinario del servicio; que la lesión obedezca a una anormalidad o no funcionamiento del servicio público; que exista una situación de riesgo creado por la Administración en el ámbito de producción del evento dañoso, o que se produzca un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.
C) El factor negativo es el de que no obedezca el daño a fuerza mayor. Esta nota ha sido precisada conceptual y jurisprudencialmente en el sentido de que se trate, para poder la concurrencia de fuerza mayor, de un evento producido con los requisitos tradicionales que distinguen a la fuerza mayor del caso fortuito (conceptos de previsibilidad e irresistibilidad), pero específicamente que se trate de una causa extraña al ámbito de funcionamiento del servicio público.
D) El elemento procedimental es el de que se formule la oportuna reclamación ante la Administración responsable en el lapso de un año, a contar desde la producción de la lesión. Este elemento plantea la cuestión del término inicial -sobre el que se encuentran suficientes precisiones jurisprudenciales- y sobre la Administración a la que se deben de dirigir las reclamaciones si concurren varias de ellas, cuestión expresamente resuelta por la Ley 30/1992 en favor de la solidaridad.
La Administración autonómica centra su pretensión desestimatoria en la ausencia del presupuesto o requisito de 'antijuridicidad', pues argumenta que la entidad mercantil tenía el deber jurídico de soportar el daño.
Conviene recordar a este respecto que, con base en lo dispuesto en el artículo 142.4 de la Ley 30/92, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos no presupone derecho a la indemnización. Asimismo, no es sostenible la adopción de tesis maximalistas, tanto las que defienden que en estos supuestos nunca cabría exigir responsabilidad patrimonial a la Administración autora del acto anulado como aquellas otras que sostienen su concurrencia en todo caso.
En efecto, constituye reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que tanto en el ejercicio de potestades discrecionales -en las que la Administración puede optar entre 'indistintos jurídicos' o diversos alternativas, todas ellas ajustadas a derecho, sin más límite que la arbitrariedad- como incluso en el ejercicio de potestades absolutamente regladas, puede exigirse el sacrificio individual del perjudicado, no obstante la anulación posterior del acto administrativo, por entender que la actuación de la Administración se ha desarrollado dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales. Y es que la Administración no puede quedar paralizada ante el temor de tener que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes, en el supuesto de que el acto o disposición administrativa fuera finalmente anulada.
En definitiva, si pese a la anulación del acto, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita, podrá entenderse que el perjudicado tenía el deber jurídico de soportar el daño, y, por tanto, no existiría el indispensable requisito de la antijuridicidad ( STS de 25 de abril de 2017, entre muchas otras).
En el presente procedimiento, se argumenta por la demandada que la actuación administrativa fue perfectamente razonada y razonable, pues respondió a la constatación de que la actividad extractiva minera se estaba realizando más allá de las 7 hectáreas recogidas en el Plan de Restauración elaborado con carácter previo al otorgamiento de la concesión de explotación minera a la actora en el año 1993.
Como anteriormente hemos visto, fueron dos las resoluciones administrativas anuladas en vía judicial:
- La resolución sancionadora fue anulada en virtud de la sentencia de este mismo tribunal, sec. 3ª, S 10-12-2013, nº 3461/2013, rec. 1741/2009. Su lectura evidencia que, tras delimitar nítidamente los planos en que se desenvuelven el Proyecto de Restauración y la Evaluación del Impacto Ambiental, considera que nunca se le debió imponer una sanción a la concesionaria, pues ésta contaba con una concesión directa para la explotación de recursos de la Sección C de la Ley 22/1973 de Minas, comprensiva de una superficie de 240 Ha.
Si la autoridad competente para autorizar la explotación, en su momento, consideró las exigencias ambientales y no reputó necesario el estudio de impacto ambiental, es evidente que no resultaría conforme derecho la imposición de la sanción ante la ausencia del citado estudio.
Entenderlo de otra forma significaría amparar que la Administración autonómica fuera contra sus propios actos, o, como señala la referida sentencia: '
En definitiva, se impuso una sanción a la recurrente -y consiguiente paralización, como medida cautelar en el acuerdo de incoación del expediente de sancionador, de la actividad extractiva desde el 1 de abril de 2004- por entender exigible la Evaluación del Impacto Ambiental, a pesar de que, no obstante, nunca se entendió necesario este trámite cuando se otorgó la correspondiente autorización.
La Administración, en resumen, dictó una resolución contraria a sus propios actos previos, y esta forma de actuar no puede entenderse 'razonada y razonable'. De hecho, si entendía que su previa actuación era contraria al ordenamiento jurídico, en coherencia debió acudir a la vía de la revisión de oficio o a su previa declaración de lesividad, al amparo de los entonces vigentes artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, lo que nunca ha acontecido en el supuesto analizado.
En definitiva, hemos de concluir que el daño derivado de dicha actuación debe calificarse como 'antijurídico'.
- La sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2014 estimó parcialmente el recurso y anuló la resolución de 19 de enero de 2009 de la Consejería de Innovación Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía por la que se desestima el recurso de reposición contra la resolución de 17 de febrero de 2006 por la que se aprueba la actuación de la Delegación Provincial de Granada de mantener la paralización provisional en el empleo de explosivos acordada mediante resoluciones de 21 de diciembre de 2004 y 7 de marzo de 2005.
La lectura de los fundamentos jurídicos de la citada sentencia revela que se superó ampliamente el plazo de 15 días previsto en el artículo 116.2 de la LM, e incluso el plazo de 6 meses previsto en el artículo 42 de la Ley 30/92, hasta el extremo de que la sentencia concluye que '
Añade que la justificación de la medida no ha resultado debidamente acreditada, de tal manera que los '
Y afirma lo siguiente '
Es la propia sentencia, de esta manera, quien excluye que pueda existir un margen de razonabilidad en la actuación de la Administración, no solamente por la amplia superación de los plazos establecidos legalmente, sino por la patente falta de justificación de la medida, que conduce, incluso, a manifiestas contradicciones y confusiones entre la Administración sustantiva y medioambiental.
En este contexto, al igual que sucede en el supuesto anterior, debe reconocerse que los daños derivados de la resolución administrativa finalmente anulada son antijurídicos, pues en absoluto pueden estimarse 'razonados y razonables', tal y como expresamente señala la citada sentencia firme.
Vamos a aclarar que en el procedimiento del que dimana la citada sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2014, se solicitó expresamente, tal y como se desprende de fundamento jurídico cuarto, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada consistente en '
El fundamento jurídico cuarto, en consecuencia, aborda pormenorizadamente esta cuestión, y concluye que, si bien la actividad justificada en el Anexo presentado por la actora el 10-3-2003 no precisa Declaración de Impacto Ambiental por estar amparada en la concesión minera de 1993 con la que cuenta la actora, no puede, por el contrario, hacerse extensivo tal pronunciamiento a actuaciones referidas a frentes distintos al aprobado en el proyecto que dio lugar a dicha concesión, al tener la consideración de ampliaciones que sí precisarían Declaración de Impacto Ambiental por aplicación del artículo 2 del Decreto 292/95.
En consecuencia, en la parte dispositiva de la sentencia se indicó lo siguiente: '
Hemos de recordar que el efecto positivo de la cosa juzgada exige que lo resuelto en un proceso anterior mediante sentencia firme se mantenga como premisa de lo que deba resolverse en el segundo, pues opera como condicionante o antecedente lógico y no puede volver a someterse a enjuiciamiento. Una actuación distinta a la señalada, daría lugar al riesgo de que se adoptaran decisiones contradictorias, y para el derecho no es posible que una determinada cuestión o presupuesto fáctico 'sea y no sea' al mismo tiempo, tanto por razones de seguridad jurídica como, asimismo, por su estricta vinculación con el derecho a la tutela judicial efectiva ( STS Sala 3ª, sec. 2ª, de 26-06-2018, nº 1075/2018, rec. 299/2016).
Hacemos estas aclaraciones puesto que, una vez afirmado el carácter antijurídico del daño irrogado a la recurrente, parte de la cuestión controvertida en el presente procedimiento se ha suscitado en torno al alcance de la citada sentencia.
En efecto, la Administración autonómica considera que no se ha acreditado que la actividad extractiva sobre la totalidad de las hectáreas pretendidas, esto es, 18 hectáreas, se pudiera realizar en un único frente, que se trata del actualmente existente.
Sin embargo, la citada sentencia de 14 de abril de 2014 a este respecto razona lo siguiente:
'
Concluye la citada sentencia con la siguiente afirmación: '
Por cuanto antecede, con base en la tan citada sentencia firme, es evidente que el anexo sobre actualización y adecuación técnica al proyecto de restauración, que se registró en marzo de 2003, consistía en una continuación del actual frente de explotación hacia zonas todavía vírgenes, situadas dentro del perímetro concedido. Esto es, el anexo tiene por objeto el mismo frente de explotación.
Y refuerza la convicción de este Órgano Judicial acerca de la identidad del frente la posterior resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de fecha 23 de febrero de 2015, en la que, en ejecución de la anterior sentencia, aprobó finalmente el Plan de Restauración de los terrenos afectados por la concesión de explotación de recursos de la Sección C), sin que conste que, para ello, se solicitara la controvertida Declaración de Impacto Ambiental, pues únicamente se requirió a la recurrente al objeto de que demarcase el polígono correspondiente a las 18,8 hectáreas que figuraban en el citado Plan de Restauración, que finalmente abarcaba una superficie de 16,85 hectáreas.
Y a mayor abundamiento, el técnico de la Administración autonómica D. Ruperto incide en que lo esencial era la técnica minera, y conforme a la misma no existía ningún problema en avanzar dentro del mismo frente.
Para finalizar esta cuestión, por la Administración demandada no se ha aportado ningún elemento de convicción que permita inferir, siquiera indiciariamente, que la indemnización pretendida se haya calculado con base en los beneficios que se pudieran obtener mediante la práctica de hipotéticos nuevos frentes, a pesar del abundante bagaje probatorio que existe acerca de la identidad del frente.
Una vez determinada la concurrencia de los presupuestos indispensables para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, y realizadas las precisiones anteriores, cumple entrar en el análisis crítico de los dictámenes periciales y demás elementos de convicción aportados al objeto de precisar su exacta cuantificación.
Obra en el expediente administrativo (folios 153 y siguientes) el informe elaborado por el ingeniero técnico de minas D. Severiano, quien cuantificó los daños y perjuicios ocasionados a la recurrente en la cantidad de 3.497.313,02 euros, más la cantidad pendiente por valoración del sobrecoste del traslado referido al tendido eléctrico, a falta del presupuesto de la compañía eléctrica, que finalmente cuantificó en 303.956,68 euros mediante la incorporación del informe de 30 de octubre de 2015.
Por la Administración autonómica se adjuntó al escrito de contestación a la demanda los informes elaborados por la Delegación Territorial de Economía Innovación Ciencia y Empleo de Granada, con el resultado que obra en autos.
Asimismo, se elaboró un informe pericial judicial por parte de D. Teodulfo, ingeniero técnico de minas, quien, en contestación a las preguntas formuladas por la parte actora al solicitar la práctica de dicha prueba, fijó el importe de la indemnización en un total de 2.253.168,51 euros.
No es ocioso recordar la consolidada doctrina jurisprudencial que afirma que el lucro cesante debe realizarse con singular prudencia, al objeto de evitar 'sueños de fortuna', y que la valoración contenida en un dictamen en ningún caso transfiere al perito la decisión de los aspectos controvertidos en el procedimiento ( STS de fecha 4 de noviembre de 1996).
Pues bien, en el informe pericial elaborado por D. Severiano se parte de que la cantera era la única existente en toda la comarca de la Costa de Granada, y su producción estaba vinculada fundamentalmente a las obras públicas y otras infraestructuras, sobre las que existió una fuerte inversión a partir del año 1997. Prueba de ello, el que se registraron 17 solicitudes de autorización de distintos derechos mineros, que pasa a relacionar parcialmente, de los que, en atención al informe, al menos fueron concedidos cuatro.
Tras exponer los antecedentes jurídicos más relevantes, a su juicio, procede finalmente a la valoración económica en el folio 12 del informe, en el que distingue entre 6 conceptos: (i) la pérdida del contrato efectivo firmado con HOLCIM, que cuantifica en 2.854.807,50 euros; (ii) igualmente, la cantidad que se dejó de percibir, en concepto de lucro cesante, por el abono del árido que no llegó a ser extraído por dicha entidad mercantil, cuyo importe es de 422.856 euros; (iii) la inviabilidad de la inversión por la compra de terrenos para explotación, que fue impuesta por dicha entidad mercantil, y cuyo exceso sobre el precio fija en 248.822,33 euros; (iv) al no haber podido realizar el traslado de la línea eléctrica de Alta Tensión en la fecha en que eventualmente iba a firmarse el contrato, argumenta que, actualmente, el coste asociado a dicha operación es mucho mayor, si bien no lo cuantifica en dicho dictamen; (v) la limitación de los trabajos extractivos exclusivamente a las restantes reservas que existen en la misma superficie de 7 hectáreas, en la que ya se había venido trabajando desde el año 1973, y que son insuficientes para cubrir los restantes 20 años que restan de vigencia de la concesión, razón por la que, existe una depreciación del fondo de comercio, cuyo valor es de 201.561,36 euros; (vi) el importe de los distintos proyectos que fueron requeridos para subsanar la falta de seguridad geotécnica motivada por la paralización de la base del frente, cuyo valor es de 5.500 euros. Como hemos visto, finalmente se cuantificó el coste del traslado del tendido eléctrico en 303.956,68 euros, además de sostener que procede la ampliación de la concesión minera durante el plazo que se mantuvo dicha suspensión, cuestión que anteriormente hemos analizado.
En primer lugar, debe destacarse que el informe se realizó por el propio director facultativo de la referida explotación minera. Aunque ello no implica, claro está, que deban rechazarse automáticamente sus conclusiones, no puede soslayarse que se trata de un empleado de la citada cantera, razón por la que, de entrada, existen sospechas objetivas de parcialidad.
En todo caso, las principales partidas económicas traen causa de la 'frustración del contrato' que se hubiera firmado con Holcim en caso de no haberse dictado las resoluciones finalmente anuladas. Acerca de este concepto hemos de señalar que, en caso de aceptar su procedencia, se estaría reconociendo una evidente duplicidad indemnizatoria,
Iguales consideraciones hemos de realizar respecto de la pretensión relativa al otorgamiento de 422.856 euros que la demandante, teóricamente, habría percibido en caso de haberse materializado el contrato. Dicha cantidad trae causa del propio precio que figura en las fotocopias de los precontratos -no impugnados de contrario respecto de su autenticidad-, en la que se establecía que Holcim abonaría la cantidad de 2.854.807,50 euros y, una vez iniciada la explotación, la cantidad de 0,30 euros por cada tonelada de áridos extraída de los terrenos que sean de su propiedad o sobre los que tenga disponibilidad.
Se establece, de esta manera, un precio que se subdivide en una cantidad fija, 2.854.807,50 euros, y un precio variable que se pagaría durante la vigencia del contrato, al entender ambas partes que se trata del equivalente económico a la explotación de la que es propietaria la recurrente.
Las misma razones que conducen a rechazar el precio respecto de su cantidad fija, deben conducir a la denegación de la cantidad que hemos denominado 'variable' y futura, pues, se insiste, su carácter contingente y prospectivo en absoluto le hace perder su condición de precio del contrato.
Siguiendo con el análisis del citado dictamen pericial, se solicita una cantidad de 248.822,33 euros por el supuesto exceso en el precio que hubo en la adquisición de unos terrenos. Sin embargo, no se explican suficientemente la razones por las que existió un 'sobreprecio' por el mero hecho de estar destinada a una explotación minera, puesto que, conforme a las máximas de la experiencia, parece evidente que para el vendedor del terreno sería completamente indiferente el destino que la compradora pretendía otorgarle a los mismos.
En cualquier caso, tales terrenos actualmente conforman un activo patrimonial de la recurrente, y si considera que los mismos no son necesarios para la explotación minera, bien podría resarcirse del supuesto perjuicio a través de su enajenación por idéntico precio al de su adquisición.
Entenderlo de otro modo daría lugar a un manifiesto enriquecimiento injusto, pues la recurrente mantendría la titularidad de los terrenos, en caso de atender a la expuesta partida indemnizatoria, por un precio muy inferior al de mercado; sin que sea atendible, además, el 'sobreprecio' por el mero hecho de que fuera superior a su valoración catastral, pues lo importante, en su caso,
En lo que hace al traslado de la línea eléctrica de Alta Tensión, igualmente no se han incorporado a los presentes autos suficientes elementos de convicción para poder afirmar fundadamente que, en caso de haberse realizado en el año 2003, su valor hubiera sido muy inferior al actual, así como la cuantificación de esta hipotética diferencia económica.
En todo caso, esta cantidad se concreta en el posterior dictamen pericial realizado por el mismo técnico, en fecha de 30 de octubre de 2015 (incorporado con el escrito de interposición del recurso), alterando el título de imputación, pues no se alega que en la actualidad dicho traslado se haya encarecido, sino que se trataría de un coste que habría asumido íntegramente Holcim, para, posteriormente, cuantificarlo en 303.956,68 euros.
La conjunta valoración de los elementos de prueba que concurren en los presentes autos no permiten asegurar, con el grado de certeza exigible, que, una vez adquiridos los terrenos por CANTERA000, el coste derivado del traslado de la línea eléctrica, necesariamente, correspondiera a la entidad mercantil con la que se encontraba en ese momento en negociaciones. Nada se indica sobre esta cuestión en los precontratos, a pesar de tener un coste económico elevado, razón por la que, al amparo del artículo 217.1 de la LEC, y no obstante el contenido de las declaraciones testificales, este tribunal mantiene una notable incertidumbre acerca de la realidad de lo afirmado por la recurrente -al margen de la alteración del título de imputación, que refuerza, aún más, las dudas que aprecia este tribunal en relación con este concepto-.
En consecuencia, dicha partida será igualmente rechazada.
En cuanto al importe relativo a la limitación de los trabajos extractivos que, al parecer, eran insuficientes para cubrir los restantes 20 años de vigencia de la concesión, y la consiguiente 'depreciación del fondo de comercio', hemos de compartir íntegramente lo afirmado por la Administración autonómica respecto de que esta supuesta carencia de los recursos se encuentra huérfana de una cumplida acreditación acerca de la verdadera incidencia que habría tenido respecto de la merma del fondo de comercio.
En efecto, en los sucesivos Planes de Labores nunca se puso de manifiesto la falta de reservas o incapacidad de producción, y en el informe elaborado por la Administración autonómica se expone que existió una notable reducción en la producción de áridos en todo el sector, a nivel provincial, derivado del periodo de precrisis y la posterior crisis económica. Tal y como señala la letrada de la Junta de Andalucía, en la declaración testifical de D. Luis Antonio se indica que en los Planes de Labores, caso de ser cierta la supuesta carencia de recursos y, por ende, la pérdida del fondo de comercio, lo lógico es que tales dificultades se hubieran hecho constar por el titular de la concesión.
Por lo demás, tampoco se ha practicado la declaración testifical de algún potencial cliente que hubiera desistido de los servicios de la recurrente por la eventual carencia de recursos, contratos que se hubieran incumplido o cualesquiera otros elementos de convicción para entender cumplidamente acreditado la depreciación del fondo de comercio.
Por cuanto antecede, no estimando debidamente probada la supuesta depreciación del fondo de comercio, la partida será igualmente rechazada.
Y en cuanto al último importe impetrado, en el dictamen pericial elaborado por la Administración autonómica se argumenta que tales estudios y documentación técnica fueron necesarios, precisamente, para autorizar la actuación propuesta por la recurrente en el Plan de labores de 2011, con la finalidad de sanear dicha zona inestable existente en la cabecera del frente activo en ese momento, que, por otra parte, justificaba actuar fuera de las 7 hectáreas inicialmente contempladas en el Plan de Restauración inicial, tal y como aparece en la ampliación del expediente administrativo.
En definitiva, se trata de un gasto que no se encuentra directamente vinculado con las resoluciones anuladas, pues finalmente se acometió por la propia demandante como presupuesto indispensable para continuar con su actividad de extracción de material en un momento posterior.
Respecto del análisis del informe pericial judicial, es bien conocido que, de entrada, por las garantías que ofrece la insaculación gozan de las notas de objetividad e imparcialidad. Sin embargo, es evidente que el perito, en el estricto ejercicio de sus funciones, se limita a responder a las cuestiones planteadas por la actora al solicitar la práctica de la misma. Esto es,
Sentado lo anterior, la primera partida, relativa a la '
El perito judicial sitúa este distinto valor económico en la cantidad de 1.340.516,43 euros, importe que, con carácter subsidiario, es aceptado por el recurrente en el escrito de conclusiones -junto con la adición de dos de las partidas que anteriormente hemos rechazado-.
No obstante, hemos de realizar dos apreciaciones que necesariamente conducirán a una notable moderación de dicha cantidad:
- En primer lugar, con la presente sentencia, como hemos visto, se ampliará el plazo de la concesión casi dos años adicionales. Cuando el perito cuantifica el valor de la cantera en el año 2016, parte de una vida útil restante de la explotación de 17 años, es decir, sin tomar en consideración -pues, obviamente, no podía conocer el resultado de la presente resolución judicial- el mayor tiempo de la misma en atención a la prórroga que se concederá en el fallo.
Así se puede comprobar en la tabla que obra en el folio 31 que los años tomados en consideración para determinar el importe total terminan en el año 2032, cuando, en realidad, debería sumarse el tiempo de la prórroga concedida en la presente sentencia, que en atención a la progresión económica plasmada en la citada tabla alcanzaría un montante económico elevado.
- En segundo, la valoración de la cantera en el año 2003 se obtiene, al igual que en el año 2016, mediante la utilización del método de actualización de rentas. El valor de actualización parte de la convención de situar los flujos anuales en el día 31 de diciembre de cada año, y, finalmente, el citado valor se obtiene actualizando todos los flujos al día de la fecha de la valoración.
Sin embargo, se puede observar cómo en el cálculo del beneficio neto de la explotación en ningún caso se toma en consideración la fuerte crisis económica que acaeció durante los años 2008 a 2014, con especial incidencia en el sector de la construcción y que, por tanto, afectaría notablemente a la explotación de la recurrente.
Al contestar a la primera cuestión planteada por la actora en el trámite de aclaraciones, el perito señala que en el cálculo de las valoraciones realizadas para cuantificar el valor de la explotación minera en los años 2003 y 2016 no es necesario conocer la incidencia de una crisis económica porque no es un parámetro a utilizar para obtener el resultado de la valoración. Añade que tales valoraciones son el valor real de la explotación en un año determinado, tomando en consideración los futuros ingresos y beneficios a obtener, y quedando al margen las pasadas o futuras crisis económicas. En otras palabras, viene a reconocer que con dicho método únicamente se pretende una 'foto fija' del valor hipotético de la explotación en un año determinado.
A este respecto conviene resaltar igualmente dos cuestiones:
- El citado método de actualización de rentas se regula en los artículos 24 y siguientes de la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras.
En su artículo 30.3 apartado b) se indica, en relación con los flujos de caja, que las cuantías se corregirán razonadamente cuando '
Con base en dicha previsión normativa cabe afirmar: (i) que no podemos compartir la afirmación realizada por el perito acerca de que en dicho método no puedan tomarse en consideración las crisis, pasadas o futuras, pues su tenor literal permite sostener sin dificultad la tesis contraria; (ii) que el término 'perspectivas' cobra sentido respecto de cálculos futuros -como sucede en la valoración de la situación de 2016-, pero cuando lo que se pretende es la cuantificación de un periodo ya vencido, conforme al método utilizado por el perito, para una más exacta cuantificación habrá que tomar en consideración, no las 'perspectivas' existentes en el año 2003, sino las circunstancias reales acontecidas durante el intervalo temporal analizado. Y en este contexto, no es posible soslayar la crisis económica que incidió especialmente en el sector de la construcción.
Bien es cierto que el citado artículo 30.3 de la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, termina diciendo lo siguiente: '
Sin embargo -abstracción hecha de que por su contenido bien podría sostenerse que únicamente resulta de aplicación respecto del 'factor de localización' previsto en el apartado a) del mismo precepto- su atenta lectura revela que se impide realizar la corrección con base en los datos actuales o previsibles de la explotación, pero, obviamente, no excluye la debida ponderación de una grave crisis económica en el sector, pues en caso de sostener la tesis contraria se estaría vaciando de contenido y haciendo inoperativo el apartado b), que es diáfano respecto de la posibilidad de valorar las perspectivas económicas que modifiquen la probabilidad de obtener los ingresos netos previstos para dicha explotación.
- No obstante lo anterior, cabe añadir que el hecho de que el citado método se encuentre recogido en una orden, no supone un obstáculo a que este tribunal, en el ejercicio de su apreciación probatoria y en la labor de cuantificación del concepto concernido, pueda y deba acometer una valoración crítica del mismo, máxime cuando se aprecian hechos que, sin género de dudas, han tenido una intensa incidencia en los parámetros tomados en consideración y que, por tanto, solo cabe esperar que su falta de apreciación haya generado una distorsión del resultado final.
Así pues, a tenor de lo expuesto,
En resumen, en atención a las observaciones anteriormente expuestas, valoradas conjuntamente, y conforme a las reglas de la sana crítica,
Respecto de la segunda partida, que el perito judicial cuantifica en 912.652,08 euros, tiene por objeto determinar la cantidad que la recurrente hubiera percibido como beneficio neto durante el periodo que se extendió la 'encubierta' paralización de la actividad extractiva.
En primer lugar, hemos de enfatizar que, con arreglo al artículo 72 de la Ley de Minas, la concesión de explotación se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por plazos iguales hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga deberá demostrarse en el expediente reglamentario la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo, así como la adecuación de las técnicas de aprovechamiento al progreso tecnológico. Sin perjuicio de lo anterior, la concesión caducará por las causas que se establecen en el artículo ochenta y seis de esta Ley.
Es evidente, así pues, que la prórroga de la concesión se trata de un hecho incierto, condicionado a elementos tales como la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo, entre otros aspectos, que, en su caso, sería una mera expectativa, no así un derecho subjetivo que la entidad tuviera asegurado. En todo caso,
Con la ampliación del plazo de la concesión, se le otorga a la recurrente un derecho a su mantenimiento durante 11 años adicionales, como anteriormente hemos visto, y, así pues, obtendrá un beneficio económico que de otra manera nunca habría tenido asegurado.
No obstante, compartimos los razonamientos vertidos por el perito designado judicialmente respecto de que en el año 2003 la venta de material calizo era muy superior a la del año 2016, puesto que existía un mercado que absorbía grandes cantidades de cientos de miles de toneladas producidas, gracias a las inversiones de infraestructuras y otras obras importantes que estaban por realizar, tales como la Autovía A-7, ampliación del puerto de Motril y otras urbanizaciones. Sin embargo, en el año 2016 este mercado era bastante más moderado, principalmente por pertenecer a los años de recuperación, tras la grave crisis económica.
Además, al contrario de lo que sucede con la valoración de la cantera en los años 2003 y 2016, el técnico aclaró a la parte actora que para el cálculo de esta partida se utilizaron las variaciones medias interanuales de la producción de caliza en la provincia de Granada, entre las que se encuentran los pertenecientes a los años de crisis económica 2008-2014.
En definitiva, ello explica que la ampliación del plazo de la prórroga de la concesión no suponga, automáticamente, el reconocimiento de la totalidad de los beneficios que la recurrente podría haber obtenido.
El lucro cesante, en definitiva, vendrá determinado por la diferencia entre el beneficio neto que la recurrente habría obtenido en caso de que no se hubieran dictado las resoluciones finalmente anuladas -pues, como también señala el perito y comparte este tribunal, la suspensión de las voladuras suponía una paralización encubierta, por tratarse de una técnica esencial para la extracción del material concernido-, esto es, la ganancia que habría obtenido desde el año 2004, y la que cabe estimar que percibirá con ocasión de la ampliación de la concesión.
Para ello, el informe pericial judicial parte de un beneficio de 912.652,08 euros, pues se limita, como es su obligación, a contestar a la cuestión planteada por la actora al solicitar dicho medio probatorio, consistente en informar sobre si la totalidad de las partidas e importes recogidos en el informe realizado a instancia de parte se corresponden con la realidad, o que, alternativamente, deje establecidos los importes y valores correctos.
En otras palabras, el dictamen señala cuál pudo haber sido el beneficio neto realmente obtenido por la empresa durante el periodo que abarca hasta el año 2013, que aceptamos íntegramente al considerarlo debidamente fundamentado; pero no deduce los beneficios que, de forma orientativa, se obtendrán con la explotación de la cantera como consecuencia de la ampliación del plazo de la concesión, y que de otra manera, se insiste, no hubiera ingresado.
Por otro lado, debe tomarse en consideración que, aunque es cierto que en el año 2003 existía un importante demanda derivada de la inversión en infraestructura,
En atención a lo expuesto, y valorando conjuntamente la totalidad de los elementos puestos a disposición de este tribunal, entendemos que el lucro cesante relativo a dicho periodo temporal debe situarse en la cantidad de 130.000 euros.
La suma de ambas partidas indemnizatorias reconocidas por este tribunal arroja un montante total de 630.000 euros, actualizados al momento del dictado de la presente sentencia.
No procede el devengo de intereses respecto de dicha cantidad al haber sido precisa la tramitación del presente procedimiento para que el importe reclamado resulte finalmente líquido.
Por cuanto antecede, el recurso contencioso-administrativo será parcialmente estimado.
De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, no se hace pronunciamiento sobre el abono de las costas procesales.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido, con rechazo de las causas de inadmisibilidad opuesta por la Administración autonómica:
1.-
2.- Ampliar el plazo de concesión durante 11 años, en lugar de los 9 años, 1 mes y 17 días reconocidos en la resolución expresa de fecha 9 de febrero de 2018.
3.- Reconocer el derecho de la recurrente a ser indemnizada en la cantidad de 630.000 euros, actualizados a momento del dictado de la presente sentencia. Dicha cantidad devengará a partir de la fecha de esta sentencia hasta su completo pago el interés legal, conforme al artículo 106.2 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de julio, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada.
4.- No hacer pronunciamiento sobre el abono de las costas procesales.
Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.
Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.
El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024032616, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.
En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.