Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 287/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 350/2018 de 27 de Febrero de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 287/2020

Fecha de sentencia: 27/02/2020

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 350/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 18/02/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: MMC

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 350/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 287/2020

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 27 de febrero de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 350/2018 interpuesto por Medano Beach, S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura y defendido por el Letrado don Manuel Miralles Calvo, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 2017 por la que se inadmite a trámite la solicitud formulada por Medano Beach S.L. y mediante la que se insta la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 2010 que declara la caducidad de la concesión otorgada a don Lorenzo por Orden Ministerial de 15 de junio de 1960 para ocupar terrenos ubicados en el dominio público marítimo-terrestre.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 2017 por la que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 2010 que declara la caducidad de la concesión otorgada a don Lorenzo por Orden Ministerial de 15 de junio de 1960 para ocupar terrenos ubicados en el dominio público marítimo-terrestre.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia por la que ' declare nula, anule o deje sin efecto la Resolución de 27 de enero de 2017 por la que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho presentada por mi mandante, y acordando, en consecuencia, la procedencia de la admisión a trámite de la misma.'

TERCERO.-Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, se presentó escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso con condena en costas.

CUARTO.-Por Auto de 8 de noviembre de 2018 se acordó el recibimiento del pleito a prueba, con el resultado que obra en autos concediéndose a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos, quedando por diligencia de ordenación de 17 de septiembre de 2019 conclusas las actuaciones.

QUINTO.-Con fecha 4 de diciembre de 2019 se designó como magistrado ponente a don Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo y señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 18 de febrero de 2020, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el 20 de febrero siguiente la sentencia pasó a la firma de los Magistrados de la sección.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 2017 por el que se inadmite a trámite la solicitud formulada por Medano Beach S.L. instando la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 2010 que declara la caducidad de la concesión otorgada a don Lorenzo por Orden Ministerial de 15 de junio de 1960 y que autorizaba la ocupación de terrenos ubicados en el dominio público marítimo-terrestre con destino a la construcción de una terraza y solárium sobre pilares en El Medano, en el término municipal de Granadilla de Abona (Tenerife).

La referida Orden Ministerial decretó la caducidad de la concesión de conformidad con lo dispuesto en los apartados d ) e i) del artículo 79 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, sobre la base del Acta de Inspección levantada, con fecha 29 de julio de 2005, por la Demarcación de Costas en Santa Cruz de Tenerife, en la que se hicieron constar las instalaciones ubicadas en dominio público, comparándolas con los planos que sirvieron para otorgar la concesión, apreciándose significativas y relevantes diferencias. Por tanto, no se trataba de un supuesto de declaración de nulidad de la concesión por razones de legalidad sino de la caducidad de la concesión, esto es, ante un supuesto de resolución de la concesión con base, como hemos visto, en el incumplimiento de las obligaciones del concesionario.

La petición de revisión de oficio se apoyaba en que la resolución de 5 de marzo de 2010 que acordaba la caducidad de la concesión incurrió en el vicio de nulidad de pleno derecho regulado por el artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992 (actual artículo 47.1.c) de la Ley 39/2015), por tratarse de una resolución de contendido imposible pues la administración consideró como titular de la concesión a don Lorenzo, cunado, por contra, a la ahora recurrente la consideró como mera interesada y no como titular. Sostiene que su titularidad era manifiesta dado que (1) el Sr. Lorenzo había trasmitido la titularidad del hotel a la mercantil MEDANO BECH S.L. en el año 1965, tal y como consta en el Registro de la Propiedad de Granadilla de Abona, y (2) el Sr. Lorenzo había fallecido en 1972. Afirma que a ello debe añadirse, como ha declarado el Tribunal Supremo en el Auto dictado el 28 de septiembre de 2015 al resolver el incidente de nulidad de actuaciones promovido por Hotel Medano S.A. contra la sentencia de 17 de febrero de 2015 (recurso de casación 1399/2012), que la titularidad de la concesión era de Medano Beach S.L. al afirmar que 'Ello es así por cuanto, como acredita la certificación registral aportada con el escrito promotor del incidente de nulidad de actuaciones, desde la cesión de remate judicial de la que da cuenta la inscripción 10ª de la citada certificación registral, la propiedad de la finca objeto de la concesión había sido adquirida por la entidad 'Médano Beach S.L', con quien se siguieron todas las actuaciones, sin que en ningún momento se discutiera por esta última entidad su eventual falta de legitimación ni en la vía administrativa previa ni, posteriormente, en sede jurisdiccional.'.

Las razones de la decisión administrativa de inadmisión se condensan en apreciar, ex artículos 102.3 y 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la carencia manifiesta de fundamento de la petición de revisión de oficio, ello porque el vicio que ahora se alega nunca antes fue denunciado en los diversos recursos contencioso-administrativos previamente interpuestos por la misma parte en las actuaciones administrativas iniciadas para declarar la caducidad (recursos 218/2006, 374/2009 y 372/2010, seguidos ante la Sala de la Audiencia Nacional, y recurso de casación 1399/2012, donde se dicta sentencia que confirma la dictada por la Audiencia Nacional en el citado recurso 372/2010). Aplica el principio o eficacia de cosa juzgada conforme a la doctrina sentada en sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2013 y 18 de mayo de 2010.

SEGUNDO.- De manera particular consideramos relevante resaltar que, cuando se acuerda la inadmisión a trámite que constituye el objeto de este proceso, el acto administrativo de caducidad de la concesión había sido confirmado por sentencia judicial firme dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 17 de febrero de 2015 ROJ: STS 780/2015 - ECLI:ES:TS:2015:780 al resolver el recurso de casación 1399/2012.

Este recurso de casación precedente, que sirve a la administración para acordar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, tal y como se dice en su primer fundamento de derecho, había sido interpuesto por la entidad Medano Beach S.L. frente a la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional había dictado en fecha 20 de enero de 2012 (recurso contencioso-administrativo nº 372/2010), por medio de la cual se desestimó el formulado por esa misma entidad contra la resolución dictada por la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 5 de marzo de 2010, por la que se declara la caducidad de la concesión otorgada con fecha 15 de junio de 1960 a Lorenzo, 'de la que aquella deriva su derecho', para ocupar terrenos ubicados en el dominio público terrestre con destino a la construcción de una terraza y solarium sobre pilares en El Médano, término municipal de Granadilla de Abona.

Del mismo modo, hay que reseñar que con fecha 8 de enero de 2018 la mercantil hoy recurrente interpuso ante esta Sala Tercera demanda de revisión contra la citada sentencia, ya firme, de 20 de enero de 2012, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso núm. 372/2010, en la que se invocaba como motivo único el previsto en los artículos 102.1.a) de la Ley reguladora de esta jurisdicción y 510.1 en relación con el 512 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ). Este recurso fue desestimado por sentencia dictada el 10 de julio de 2019 ROJ: STS 2558/2019 - ECLI:ES:TS:2019:2558 en el recurso de revisión jurisdiccional 2/2018.

TERCERO.- En el recurso que ahora examinamos se ejercita una pretensión dirigida a obtener la anulación del acto impugnado y la declaración de que el Consejo de Ministros debe proceder a la tramitación de la solicitud de revisión de oficio.

En apoyo de tales pretensiones alega la parte recurrente lo que a continuación resumimos:

(i) que la petición de revisión de oficio se apoyaba en una causa legal alegada al amparo de los artículos 102.1 y 62.1.c) de la entonces vigente Ley 30/1992. Reitera así que la resolución administrativa de declaración de caducidad de la concesión era de contenido imposible, empleando las mismas razones ya citadas.

(ii) que no concurre ninguna causa legal para poder acordar la inadmisión de trámite de la solicitud de revisión de oficio, reguladas en el artículo 102.3 de esta Ley 30/1992, puesto que fue alegado un vicio de nulidad de pleno derecho, la petición no carecía manifiestamente de fundamento y no se habían desestimado en cuanto al fondo solicitudes sustancialmente iguales.

(iii) que no es aplicable el principio de cosa juzgada por no concurrir la triple identidad exigida para ello

(iv) que la resolución de inadmisión incurre en falta de motivación.

A tales alegaciones y pretensiones se opone la defensa de la Administración por considerar que no puede obviarse un pronunciamiento judicial firme sobre la validez sustantiva del acto impugnado y que no hubo ningún error en la tramitación del expediente de caducidad

CUARTO.- El recurso debe ser desestimado pues la decisión del Consejo de Ministros, de inadmitir ad limine la solicitud de revisión de oficio se produce por considerar que carece manifiestamente de fundamento una solicitud formulada por quien ya había impugnado en vía jurisdiccional el mismo acto administrativo, vio rechazado su recurso y nunca adujo la causa ahora empleada.

Esta Sala y sección ha fijado en reiteradas sentencias, de la que es claro ejemplo la dictada el 8 de abril de 2019 (recurso de casación 687/2015) los requisitos exigibles para la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio.

Como esta Sala ha dicho en sentencia dictada el día 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación 6076/2009):

' Esta Sala, en sentencias de 27 de noviembre de 2009 (RC 4389/2005), 26 de noviembre de 2010 (RC 5360/2006) y 28 de abril de 2011 (RC 2309/2007), ha estudiado los requisitos exigibles para la inadmisión a limine de la solicitud de revisión de oficio, pronunciándose en este sentido:

'El juicio anticipado que comporta la inadmisión de la solicitud de revisión procede en los casos siguientes: 1º) cuando la revisión no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 -apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo-; 2º) cuando carezca manifiestamente de fundamento, y, en fin, 3º) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada [...]

Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos.

A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación generosa de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992, que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como 'manifiesta', en los términos que seguidamente veremos.

[...] La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser 'manifiesta', según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.'.

La doctrina sobre la cosa juzgada como causa de inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2013 y 18 de mayo de 2010, citadas en la resolución administrativa, ha sido posteriormente reiterada por esta misma Sala Tercera y sección cuarta en sentencias como la dictada el 19 de junio de 2018 (recurso de casación 4886/2016), en la que se dice:

'TERCERO.- Nuestra respuesta a las cuestiones planteadas por las partes exige que comencemos por realizar un análisis y valoración sobre la naturaleza del procedimiento de revisión de oficio pues del seno de un procedimiento de ésta naturaleza nace la decisión administrativa impugnada.

Tal y como hemos dicho reiteradamente (sirva de ejemplo la sentencia dictada el día 20 de mayo de 2013 en recurso de casación 779/2011, dictada en un asunto similar al que nos ocupa), 'la doctrina sentada por este Tribunal, [contenida en sentencias de 18 de mayo de 2010 (casación 3238/2007), 28 de abril de 2011 (casación 2309/2007), 5 de diciembre de 2012 (casación 6076/2009) y 7 de febrero de 2013 (casación 563/2010), entre las más recientes], configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Como tal, se trata de un cauce subsidiario de los otros instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos; de modo que, conforme a la indicada doctrina, no es posible instar la revisión de oficio, por existir cosa juzgada, cuando previamente se haya impugnado la resolución de que se trata en vía jurisdiccional, y ello aun cuando en el nuevo procedimiento se aleguen otras causas de nulidad que no fueran las planteadas en la instancia contencioso-administrativa.'

Por tanto, la decisión de inadmisión por carencia manifiesta de fundamento debe considerarse correcta a la luz de la doctrina que aplica la administración y, además, expresamente motivada.

Finalmente, particular relevancia tienen en el planteamiento que ahora hace la parte recurrente, manteniendo que el procedimiento administrativo de caducidad no se le reconoció la titularidad de la concesión, dos datos concretos:

1º) que la resolución administrativa resuelve la petición de revisión diciendo expresamente que fue instada por MEDANO BEACH S.L. y que esta parte, como interesado, interpuso recurso contencioso administrativo contra ella ( recurso ya citado 1399/2012), donde se dictó la sentencia desestimatoria de 17 de febrero de 2015;

2º) lo dicho por esta Sala Tercera en Auto dictado el 28 de septiembre de 2015 al resolver el incidente de nulidad de Actuaciones interpuesto por Hotel Medano S.A. frente a la ya citada sentencia de 17 de febrero de 2015 (en el recurso de casación 1399/2012) y donde la entonces recurrente era la misma sociedad Medano Beach S.L., cuando se dice:

'CUARTO.- Con todo carece igualmente de virtualidad la posición procesal en la que, respecto del incidente planteado, se coloca la entidad recurrente en casación - 'Médano Beach S.L'- al adherirse a la pretensión de nulidad de actuaciones, ya que, con independencia de que 'no deba prosperar un alegato en el que la parte pretende obtener beneficio de su propia torpeza' - sentencias de 16 de abril de 2012 y 22 de mayo de 2015-, tal posición no se corresponde con la mantenida ni en vía administrativa -ver escritos de dicha entidad de 11 de noviembre y 12 de diciembre de 1995- ni en la judicial -ver fundamentos de derecho de la demanda en la que reconoce su legitimación activa 'por ser titular de la concesión administrativa a que se refiere la resolución recurrida'-, de modo que el cambio de criterio operado por la citada entidad en el momento procesal en el que ahora nos encontramos obedece a las relaciones existentes entre dicha empresa y la entidad Hotel Médano S.A., y sus representantes, que trascienden el ámbito estricto del presente recurso de casación.'

QUINTO.- La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en cuatro mil euros (4.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º.- DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Medano Beach S.L. contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de enero de 2017 por la que se inadmite a trámite la solicitud formulada por Medano Beach S.L. y mediante la que se insta la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 2010 que declara la caducidad de la concesión otorgada a don Lorenzo por Orden Ministerial de 15 de junio de 1960 para ocupar terrenos ubicados en el dominio público marítimo-terrestre.

2º.- HACERimposición de las costas del recurso a la parte recurrente, ello hasta un máximo de cuatro mil euros (4.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros Fundamentos de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. ANTONIO JESÚS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.