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06/05/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 30/2021, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 5/2020 de 19 de Febrero de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Febrero de 2021
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: ALONSO MILLÁN, JOSÉ MATÍAS
Nº de sentencia: 30/2021
Núm. Cendoj: 09059330012021100026
Núm. Ecli: ES:TSJCL:2021:651
Núm. Roj: STSJ CL 651:2021
Encabezamiento
Sentencia Nº : 30/2021
En la ciudad de Burgos a diecinueve de febrero de dos mil veintiuno.
Recurso contencioso-administrativo número
Ha comparecido, como parte demandada, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación y defensa que por ministerio de la ley ostenta.
Antecedentes
Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.
Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. José Matías Alonso Millán, Magistrado integrante de esta Sala y Sección.
Fundamentos
Son objeto del presente recurso jurisdiccional el Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Segovia de 16 de diciembre de 2016, por el que se aprueban definitivamente el plan parcial «Eras de Arriba» de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento; la Resolución de ORDEN FYM/101/2015, de 2 de febrero, por la que se dicta la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Plan Parcial «Eras de Arriba», en el término municipal de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento de Casla; y, por vía indirecta, la Modificación nº 2 de las Normas Urbanísticas Municipales de Casla, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el 19 de noviembre de 2012.
Frente a dicho Acuerdo se alza la parte actora esgrimiendo los siguientes motivos de impugnación:
1º).- Las Normas Urbanísticas Municipales de Casla (NUM), aprobadas en 2004 clasificaron el área objeto del Plan Parcial como Suelo Urbanizable No Delimitado. Con el fin de aprobar el Plan Parcial Eras de Arriba, el Ayuntamiento promovió una modificación puntual de las NUM el año 2012, exigida por la modificación del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León de 9 de julio de 2009, Decreto 45/2009, para pasar a ser suelo Urbanizable. El Ayuntamiento de Casla sometió a evaluación de impacto ambiental el proyecto de plan parcial, que concluyó con la Orden FYM/101/2015, de 2 de febrero, por la que se dicta la DIA sobre el Plan parcial 'Eras de Arriba' con carácter favorable (Bocyl 23-02-2015) Doc 27 expte. La Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Segovia (CTMAyU) en sesión de 16 de febrero de 2016 aprobó definitivamente el plan parcial 'Eras de Arriba', cuyo acuerdo y Texto Refundido del documento fueron publicados en el BOCyL de 4 de diciembre de 2019.
2º).- El área del plan parcial Eras de Arriba se encuentra en su totalidad dentro del Parque Natural de la Sierra de Guadarrama como Zona de Uso General. Se encuentra ubicado dentro del Lugar de Interés Comunitario, LIC (ES4160058) 'Sabinares de Somosierra', hoy ya declarada Zona Especial de Conservación, ZEC - ES4160058, Sabinares de Somosierra, por Decreto 57/2015, de 10 de septiembre de la Junta de Castilla y León, publicado en el BOCyL de 14-09-2015. Según se afirma literalmente en la D.I.A. del plan parcial, 'En la zona se localiza el hábitat prioritario 9560 'Bosques Endémicos de Juniperus spp'.
3º).- El presente recurso se interpone contra:
(1) El acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Segovia de 16 de diciembre de 2016, por el que se aprueban definitivamente el plan parcial «Eras de Arriba» de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento (Bocyl 04-12-2019).
(2) La resolución de ORDEN FYM/101/2015, de 2 de febrero, por la que se dicta la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Plan Parcial «Eras de Arriba», en el término municipal de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento de Casla (Bocyl 23-02-2015).
(3) Por vía indirecta, la modificación nº 2 de las Normas Urbanísticas Municipales de Casla, aprobada por la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia el 19 de noviembre de 2012 (Bocyl 14-12-2012).
4º).- No se ha justificado adecuadamente la suficiencia de recursos hídricos para dar servicio al plan parcial. Existen manifiestos errores en los cálculos de suficiencia. No está garantizada la resolución completa del ciclo del agua. El número de contadores de agua era de 369, lo que daría un total de 1.487,5 habitantes, tal y como señalaba el Estudio de Impacto Ambiental, pág 10. Doc 27. la C.H.D. comete un error que es evidente, manifiesto, pues confunde el caudal máximo instantáneo (3,87 l/s) con el caudal medio equivalente de 1,29 l/s. La población a suministrar alcanzaría los 1487,5 habitantes equivalentes, en tanto que la concesión sólo cubriría los 826 habitantes, por lo que no cubre las necesidades de la población. Las necesidades de los 1.487,5 habitantes ascienden a 4,30 l/hab/día, en tanto que las concesiones solo ascienden a 2,39 l/hab/día.
5º).- No queda garantizada la resolución completa del ciclo del agua. El plan parcial vulnera lo dispuesto en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, así como el artículo 15,3,a) del Real Decreto Legislativo 2/2008. La falta de justificación material de recursos hídricos determina la nulidad del plan aprobado.
6º).- El Plan parcial Eras de Arriba no contiene el informe o memoria de sostenibilidad económica, ni pondera el impacto de la actuación en la Hacienda Pública. Es causa de nulidad del plan aprobado. El artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana mantiene este requisito. El artículo 142 en relación con el 136.2 del RUCyL, exige un estudio económico que debe recoger las determinaciones del plan parcial sobre programación y financiación de sus objetivos y propuestas. El Estudio Económico nada dice respecto a las fuentes de financiación que quedarán afectadas a la ejecución del plan. La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2018, recurso nº 692/2017 recoge la doctrina de este Tribunal sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero.
7º).- Respecto al Informe de Sostenibilidad Económica, directamente no existe. La sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2017, recurso nº 2643/2016, ha establecido al respecto doctrina.
8º).- La Declaración de Impacto Ambiental debe ser anulada por carecer de estudio y valoración de alternativas y por los defectos contenidos en ella. La D.I.A. ha caducado con anterioridad a la publicación del acuerdo que aprueba el plan parcial. El Estudio de Impacto Ambiental es notoriamente insuficiente. Que es causa de nulidad lo recoge la doctrina del Tribunal Supremo contenida en su sentencia de 30 de noviembre de 2012, recurso nº 2482/2009.
9º).- El estudio de fauna, páginas 41 y 42, es insuficiente, no sólo por su parquedad, sino porque la descripción de las especies presentes posibles omite datos esenciales contenidos en la ficha del LIC Sabinares de Somosierra, que cita mamíferos como el Lobo, dos especies de murciélagos, el desmán ibérico o la nutria.
10º).- La utilización de una masa forestal del sabinar, hábitat protegido prioritario, como zona Verde o ELUP es injustificable, pues no es posible calificar como zona verde o similar un terreno que por sus características no puede ser urbano.
11º).- Por otro lado, la zona de equipamiento contiene la misma masa forestal que la Zona Verde o ELUP y el Plan parcial al establecer las zonas de Ordenanza OR-D (Dotacional) en el documento 44.1. Una vez que se integre en suelo urbano, dejará de ser una masa forestal y atenderá a criterios de jardinería, no criterios forestales.
12º).- El acceso a la vía pecuaria no ha sido resuelto.
13º).- La Declaración de Impacto Ambiental es requisito previo para la aprobación del plan parcial y se reconoce por la doctrina y jurisprudencia mayoritaria que, 'se trata de actos nulos de pleno derecho por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'. En este sentido podemos destacar la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2016, recurso de casación 744/2016. Dado que la Declaración de Impacto Ambiental constituye un requisito esencial para la aprobación del plan urbanístico, la anulación de la D.I.A. determina la nulidad del plan parcial aprobado.
14º).- La D.I.A. ha caducado con anterioridad a la publicación del acuerdo de aprobación del Plan parcial Eras de Arriba, lo que, en cualquier caso, convierte en ineficaz la norma aprobada. La normativa vigente en el momento de la aprobación era el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Es aplicable el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (TRLEIA 2008). Es aplicable el artículo 43 de la Ley de Evaluación Ambiental de 2013. No consta que el promotor haya solicitado una prórroga de la vigencia de la DIA, ni que haya sido resuelta o deba entenderse concedida por silencio administrativo. Dado que la DIA fue publicada en el BOCyL de 23 de febrero de 2015, aquella ha perdido su vigencia y ha cesado en la producción de los efectos que le son propios el día 23 de febrero de 2019. Perdida la vigencia de la DIA, el Plan parcial aprobado no puede ser ejecutado y carece de efectos, y dado que es una disposición de carácter general carece de efectos normativos.
15º).- Impugnación indirecta de la modificación puntual de las NUM de 2012. Las causas de nulidad de la modificación NUM 2012 se transmiten al plan parcial que la desarrolla. La clasificación del área del Plan parcial Eras de Arriba como suelo urbanizable no delimitado en las NUM de 2004 no predeterminaba el necesario desarrollo urbanístico del área. La modificación NUM de 2012 fue la que estableció el suelo como urbanizable y determinó el futuro desarrollo urbanístico del área delimitada. Estas determinaciones de ordenación general no existían cuando era Suelo urbanizable no delimitado, por lo que la aprobación de la modificación fue la que determinó y estableció la posibilidad de la posterior transformación urbanística del área delimitada. la aprobación de la modificación NUM 2012 fue constitutiva de un nuevo plan urbanístico general en el ámbito del futuro plan parcial. Pero la viabilidad de mantener el antiguo suelo urbanizable no delimitado como suelo urbanizable no dependía sólo de la voluntad manifiesta del Ayuntamiento de Casla y de la Comisión Territorial de Urbanismo de Segovia, sino de que fuera legalmente viable. Para poder valorar si la elección realizada, el mantenimiento del suelo urbanizable, era o no legal y ambientalmente viable, hubiera sido preciso, no solo comprobar la colindancia exigible por el principio del urbanismo compacto, sino comprobar su viabilidad ambiental y someter la modificación del plan a evaluación ambiental estratégica previa, especialmente cuando las NUM de 2004 no fueron sometidas a evaluación ambiental por razones temporales. Pero no sólo debía cumplir el requisito ambiental, sino otras exigencias legales, como la justificación de la necesidad de suelo urbanizado y la observancia del carácter reglado del suelo rústico protegido, especialmente en áreas Red Natura 2000.
16º).-La modificación de las NUM de 2012 vulneró la obligación de ser sometidas a evaluación ambiental estratégica. Es causa de nulidad de las NUM aprobadas, que dieron cobertura jurídica al plan parcial. La inexistencia de evaluación ambiental estratégica constituye una clamorosa vulneración del procedimiento de aprobación de la modificación puntual de 2012. El Estudio de Impacto Ambiental del plan parcial Eras de Arriba ni siquiera se planteó la alternativa cero o no ejecución del plan parcial. Estas carencias de la técnica de la 'evaluación de impacto ambiental' fueron advertidas en la Exposición de Motivos de la ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, de ahí la Disposición adicional tercera de esta ley. La Ley 9/2006 citada era en aquel momento aplicable, según su artículo 3, a los planes que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en materia de ordenación del territorio, y además a los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de la Red Natura 2000. Los terrenos del suelo urbanizable Eras de Arriba cumplían ambos requisitos, pues requerían su desarrollo mediante plan parcial, sujeto a E.I.A. y se encontraban dentro del LIC Sabinares de Somosierra. Ni cuantitativa ni cualitativamente era en absoluto una modificación menor de las NUM de Casla de 2004, puesto que afectaba a más de tres hectáreas del LIC y a un hábitat protegido prioritario dentro de un Parque Natural. La Modificación NUM 2012 no fue sometida ni a evaluación ambiental estratégica ni a procedimiento de determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente, por lo que se produjo una vulneración del artículo 3 y, en su caso, el 4 de la ley 9/2006 y del artículo 15.1 del TRLS 2008.
17º).-Falta de justificación de la necesidad de suelo urbano. La Memoria no justifica la necesidad de suelo residencial. Existencia de gran capacidad de viviendas en suelo urbano consolidado y no consolidado. Es relevante, no sólo en razón de la falta de justificación que se defiende, sino en cuanto a que se exige un sacrificio de suelo de alto valor ambiental para un uso no esencial, ni comprendido en el derecho constitucional a la vivienda: el privilegio de la segunda vivienda. Faltando este requisito de la necesidad, faltaría una de las condiciones exigidas por el RUCyL ( art. 27), la LUCYL (art. 13.1) para la creación de suelo urbanizado, en sintonía con el TRLS de 2008 (art.2.2, b y 10.1, a).
18º).-La modificación de las NUM de 2012 vino obligada a reclasificar el área del suelo urbanizable no delimitado como suelo rústico con protección natural. Tanto por sus valores naturales como por estar protegidos por la legislación sectorial ambiental. El suelo rústico protegido tiene carácter reglado. El artículo 15 LUCyL obligaba a clasificar como suelo rústico los terrenos que debían preservarse de la urbanización. Es preciso recordar que la decisión de clasificar el suelo como urbanizable fue adoptada en la modificación de las NUM de 2012, cuando se decidió esa solución urbanística entre varias opciones, una de las cuales hubiera sido su reclasificación a suelo rústico con protección.
19º).-El área del suelo urbanizable Eras de Arriba se encuentra ubicada dentro del Lugar de Interés Comunitario, LIC (ES4160058) 'Sabinares de Somosierra', hoy ya declarada Zona Especial de Conservación, ZEC - ES4160058, Sabinares de Somosierra, por Decreto 57/215, de 10 de septiembre de la Junta de Castilla y León, publicado en el BOCyL de 14-09-2015. Por lo tanto, dentro de la Red Natura 2000. Por lo tanto, estamos ante un suelo de alto valor ambiental reconocido tanto en la propia D.I.A. del plan parcial como en la normativa ambiental, que obliga a su preservación.
20º).- El Tribunal Constitucional dictamina que todos los espacios Red Natura 2000 deben quedar preservados de su transformación urbanística y deben ser clasificados como suelo rústico con protección especial por sus valores naturales, en aplicación de la legislación española y comunitaria. El nivel de protección debe ser compatible con su conservación. La regla general es la preservación. Esta doctrina es aplicable a la modificación NUM 2012 y al Plan parcial Eras de Arriba. El Tribunal Constitucional exige la categoría de mayor nivel de protección para todo el suelo rústico incluido en la Red Natura 2000. Este nivel de protección ha de ser compatible con la legislación ambiental. Solo pueden autorizarse actos de alteración del uso de los terrenos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable. La legislación sectorial de la naturaleza está constituida esencialmente por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pero el concepto de legislación ambiental abarca también multitud de otras normas de contenido ambiental.
21º).- No es suficiente con una declaración de impacto ambiental favorable. Lo esencial es que la actividad sea compatible con la Red Natura 2000. Irrelevancia de la evaluación ambiental que vulnere la obligación de proteger el suelo Red Natura 2000 frente a la urbanización.
A dicho recurso se opone la Administración local en su condición de parte demandada esgrimiendo los siguientes argumentos:
1º).-Los terrenos incluidos en el Sector fueron clasificados como suelo urbanizable no delimitado y su delimitación y ordenación general fue establecida mediante modificación puntual de las Normas Urbanísticas Municipales de Casla, aprobada definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo en sesión de 19-noviembre-2012.
2º).-Consta en el expediente administrativo informe de la Confederación Hidrográfica del Duero emitido con fecha 7 de junio de 2010 (documento 12 del expediente administrativo) en el que se indica, respecto a la disponibilidad de recursos hídricos, que con los derechos de los que disponía el Ayuntamiento de Casla para el abastecimiento del municipio, se podría hacer frente al incremento de población pretendido. Igualmente el Ayuntamiento declara la disponibilidad del mismo y en su caso se compromete a proporcionar la dotación necesaria. En consecuencia, procede la desestimación de este fundamento de impugnación, carente de rigor fáctico y probatorio.
3º).- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 en relación con el 136 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, los Planes Parciales deben contener un estudio económico. El Ayuntamiento incluye un Estudio Económico en el que se analiza el impacto en la actuación en la Hacienda Pública. De contrario se sostiene que el plan parcial carece del referido informe de sostenibilidad económica, razón por la que procede su desestimación al reunir el informe subsanado los requisitos exigidos en la jurisprudencia y no aportarse de contrario prueba alguna que lo desvirtúe.
4º).-Posteriormente el promotor presentó un nuevo estudio de impacto ambiental, completando el apartado del estudio de alternativas, dándose por admitida la subsanación. En concreto esto es lo que consta en un informe de 2/09/2013.
5º).-A mayor abundamiento interesa señalar que las normas urbanísticas municipales fueron tramitadas y aprobadas con los informes medioambientales que entonces eran preceptivos y vinculantes y estos fundamentaron que la clasificación como suelo urbanizable era compatible con los valores medioambientales existentes, en consecuencia no puede sostenerse ahora mediante recurso contencioso-administrativo indirecto que sean insuficientes o carezcan de fundamento. Entendemos en respetuosos términos, que no procede cuestionar en el trámite urbanístico el método o el contenido de la Evaluación de Impacto Ambiental, puesto que el órgano especializado funcionalmente ya ha hecho una valoración del sabinar existente y del mantenimiento de la Colada «Eras de Arriba». Sin que en ningún caso proceda ahora por vía de impugnación indirecta sostener estos motivos de impugnación.
6º).-Por lo que se refiere a la caducidad de la declaración de impacto ambiental emitida, en atención a los propios argumentos de la recurrente en cuanto a la prórroga y considerando la fecha del acuerdo de aprobación definitiva, esto es en 2016 teniendo lugar en diciembre de 2019 únicamente su publicación, es indubitado que la DIA continuaba en vigor.
7º).-Sobre la impugnación de la modificación de las NUM. Sobre necesidad de estudio de impacto ambiental estratégico. No procede la emisión de estudio ambiental estratégico considerando que la aprobación definitiva tuvo lugar en 2016 y en 2019 lo que se produce únicamente es su publicación tras la subsanación de las consideraciones. Igualmente no es admisible este motivo de impugnación en el recurso contencioso-administrativo indirecto frente a la modificación de la norma urbanística municipal dado que el recurso indirecto únicamente permite depurar los vicios de ilegalidad de carácter sustantivo cuando dicha ilegalidad se proyecte sobre el acto de aplicación dejando intangibles los vicios de procedimiento que afecten a la interna corporis de éste.
8º).-Sobre la falta de justificación de la necesidad de suelo urbano y sobre la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable en la modificación de la NUM 2012 y en el plan parcial debiendo ser suelo rústico con especial protección en aplicación de la doctrina del TC para la Red Natura 2000. Estas cuestiones no son objeto de aprobación en el plan parcial puesto que este suelo fue clasificado como urbanizable en las NUM de 2004 y posteriormente delimitado en la modificación aprobada en 2012. El régimen jurídico de este suelo fue establecido de acuerdo con la legislación vigente en el año 2004 y 2012 y por una clara razón de seguridad jurídica respecto al planeamiento urbanístico vigente no pueden cuestionarse los derechos de los propietarios a promover la ordenación detallada para su posterior urbanización y transformación de urbanizable a urbano. No es el momento de valorar cuestiones propias del modelo territorial vigente que no se está estableciendo, sino desarrollando.
No cabe la menor duda de que el Plan Parcial debe establecer todas las determinaciones de ordenación detallada precisas para garantizar la resolución completa del ciclo del agua, conforme al artículo 140.2.d) del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León. La actora manifiesta que no se garantiza la disponibilidad de agua para el número de personas que se prevé van a habitar las viviendas que se edifiquen en el terreno al que se va a aplicar el Plan Parcial impugnado.
Sin embargo, si se compara el informe favorable de la Confederación Hidrográfica del Duero junto con las concesiones otorgadas por la misma Confederación, de fecha 10 de marzo de 2008 y 5 de abril de 2005, no cabe llegar a la conclusión a la que llega la actora, que no aporta ningún informe pericial al respecto y que únicamente se basa en un error en el informe favorable de la Confederación respecto de los recursos hídricos. La parte actora considera el número de habitantes que se prevé para la totalidad de las viviendas previstas (que no son 61 como se indica en el informe de la Confederación de fecha 7 de junio de 2010, sino 56 viviendas, según el texto refundido del Plan Parcial), considerando este número de habitantes como si fuesen los que van a vivir de forma permanente durante todo el año; pero la población que solo habita en época estival es muy alta, si atendemos a lo recogido en la concesión otorgada por la Confederación de fecha 10 de marzo de 2008, que calcula una población de 821 habitantes en los meses de verano y 179 habitantes de población fija; lo que indica que la población fija representa un 21,80%. Si atendemos a que la ratio de habitantes/viviendas se viene a establecer en 3,5, nos encontramos que los habitantes que se prevé aumenten la población atendiendo a las viviendas que comprende el Plan Parcial (56) sería el de 196. Si de estas 196 personas entendemos que son residentes permanentes sólo un 21,80%, realmente la población fija que reside durante todo el año aumentaría en 43 habitantes. Por tanto, el agua sería más que suficiente si tenemos en cuenta que la concesión administrativa de fecha 10 de marzo de 2008 prevé un caudal máximo instantáneo de 3,87 l/s, a lo que se debe añadir el caudal máximo de la concesión de aguas superficiales de 5 de abril de 2005. Sin duda, no sería suficiente el caudal de agua autorizado mediante ambas concesiones si la población fuese permanente durante todo el año, pero la población no es permanente durante todo el año, sino que la mayor parte de la población sólo habitan en los meses de verano, por lo que, teniendo en cuenta el caudal máximo instantáneo que se puede utilizar en los meses de verano, los recursos hídricos de que goza el Ayuntamiento son suficientes, sin que se haya aportado ninguna prueba pericial que indique lo contrario de lo recogido en los informes de la Confederación Hidrográfica, que en cuanto a los recursos hídricos ya consideraba que se contaba con suficiente disponibilidad en el informe de 7 de junio de 2010.
la parte actora manifiesta que el Plan Parcial carece de Estudio Económico. El artículo 142 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León recoge, en su número 2, que '
La Administración manifiesta que este estudio económico se contiene pues el Ayuntamiento subsanó esta deficiencia puesta de manifiesto en el informe urbanístico emitido por el Servicio Territorial de Fomento de fecha 16 de abril de 2012, aportando documentación el 6 de mayo de 2013, en la cual incluye un Estudio Económico en el que se analiza el impacto de la actuación en la Hacienda Pública. Sin embargo, acudiendo al texto refundido del Plan Parcial sólo se hace referencia a un llamado Estudio Económico en los folios 90 y 91, en donde únicamente se recogen los importes de ejecución material de movimiento de tierras, pavimentaciones, señalización, jardinería, red de abastecimiento, red de saneamiento, red de abastecimiento eléctrico, red de alumbrado público, red de telecomunicaciones y varios, estableciendo una cantidad única respecto de cada uno de estos conceptos e indicando el porcentaje que corresponde a cada uno de estos conceptos respecto del importe total de ejecución material. A continuación establece lo que denomina 'Impacto de la Actuación en la Hacienda Pública', en donde no se recoge absolutamente nada sobre programación y financiación de los objetivos y propuestas, no se incluye informe que pondere el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas, ni respecto de la implantación ni respecto del mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios. Sólo se hacen meras referencias genéricas de las que no se puede saber absolutamente nada sobre este posible impacto en las Haciendas Públicas que pueda tener la ejecución material del contenido de este Plan Parcial, ni tampoco respecto de los gastos que pueda ocasionar el mantenimiento de las instalaciones y los servicios resultantes, ni tampoco la forma de obtener estos ingresos para subvenir a los gastos, tanto de ejecución material de lo que sería la urbanización, como tampoco de mantenimiento y conservación de estos servicios resultantes y mantenimiento de las infraestructuras necesarias.
Basta ver el contenido que se recoge en este llamado Impacto de la Actuación de la Hacienda Pública, para apreciar que son meras generalidades, sin que en ningún caso se pueda considerar estudio económico alguno.
En este apartado se recoge literalmente lo siguiente:
Este contenido no es sino una generalidad y un manifiesto de intenciones, que en nada tiene que ver con lo que debe ser el contenido de un estudio económico, en donde se debe precisar, con carácter técnico, los gastos que ocasiona el Plan Parcial con indicación de los conceptos que ocasionan estos gastos, los ingresos previstos para sufragar estos gastos, la financiación para sufragar los mismos, con un estudio en particular sobre el impacto de esta actuación en la hacienda pública del Ayuntamiento.
la STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008) ha insistido en que
Con el contenido indicado la única conclusión a la que cabe llegar es que no existe documento alguno de estudio económico en este Plan Parcial.
Es innecesario entrar a resolver sobre si el estudio debe proponer alternativas viables, en el sentido que indica la parte actora de que no propone ninguna. Esta innecesariedad viene motivada por que se aprecia con claridad la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental, por lo que el promotor, en este caso el Ayuntamiento, debe iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto.
El artículo 43 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, precisa:
'1. La declaración de impacto ambiental del proyecto o actividad perderá su vigencia y cesará en la producción de los efectos que le son propios si, una vez publicada en el 'Boletín Oficial del Estado' o diario oficial correspondiente, no se hubiera comenzado la ejecución del proyecto o actividad en el plazo de cuatro años. En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto, salvo que se acuerde la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental en los términos previstos en los siguientes apartados.
En defecto de regulación específica, se entenderá por inicio de la ejecución del proyecto cuando, una vez obtenidas todas las autorizaciones que sean exigibles, hayan comenzado materialmente las obras o el montaje de las instalaciones necesarias para la ejecución del proyecto o actividad y así conste a la Administración.
A los efectos previstos en este apartado, el promotor de cualquier proyecto o actividad sometido a evaluación de impacto ambiental deberá comunicar al órgano ambiental la fecha de comienzo de la ejecución de dicho proyecto o actividad.
En el caso de que un procedimiento judicial afecte, directa o indirectamente, a la ejecución de un proyecto que cuente con Declaración de Impacto Ambiental, el transcurso del plazo de vigencia de la misma quedará en suspenso desde su inicio y hasta el momento en que el procedimiento cuente con sentencia judicial firme.
2. El promotor podrá solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de que transcurra el plazo previsto en el apartado anterior. La solicitud formulada por el promotor suspenderá el plazo de vigencia de cuatro años.
3. Presentada la solicitud, el órgano ambiental podrá acordar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental en caso de que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental, ampliando su vigencia por dos años adicionales. Transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto.
4. El órgano ambiental resolverá sobre la solicitud de prórroga en un plazo de tres meses contados desde la fecha de presentación de dicha solicitud. El órgano ambiental solicitará informe a las Administraciones públicas afectadas por razón de la materia en relación con los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental. Estas Administraciones deberán pronunciarse en el plazo de treinta días, que podrá ampliarse por quince días más, por razones debidamente justificadas, periodo durante el cual el plazo de resolución de la solicitud permanecerá suspendido.
5. Transcurrido el plazo sin que el órgano ambiental haya resuelto sobre la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental se entenderá desestimada la solicitud de prórroga'.
La Declaración de Impacto Ambiental sobre el Plan Parcial 'Eras de Arriba', en el término municipal de Casla (Segovia), se dictó por Orden FYM/101/2015, de 2 de febrero, publicándose en el Boletín Oficial de Castilla y León de fecha 23 de febrero de 2015. Por contra, el acuerdo de aprobación del Plan Parcial se publicó en el Boletín Oficial de Castilla y León de 4 de diciembre de 2019, por lo que sin duda han trascurrido más de 4 años desde la Declaración de Impacto Ambiental hasta la ejecución material del proyecto del Plan Parcial, que no consta haya comenzado. Es cierto que este Plan Parcial se dice que se aprueba por Acuerdo de 16 de septiembre de 2016; pero esta aprobación en aquella fecha en ningún caso implica el comienzo material de las obras que contempla el Plan Parcial, y cabe afirmar que ni siquiera se puede considerar una aprobación de conformidad con el artículo 54 de la Ley de Urbanismo, al que se remite el artículo 55.2.b) de la misma Ley, y ello por cuanto que el artículo 54, en su número 2, establece que cuando se observen deficiencias, según su naturaleza y gravedad, se optará entre su directa subsanación o la suspensión de la aprobación, ya sea de todo el Plan, ya sea de parte del mismo, salvo que por la gravedad y naturaleza de estas deficiencias proceda la denegación de la aprobación. Pues bien, en el acuerdo de 16 de septiembre de 2016 se indicaba expresamente que deberá elaborarse un texto refundido, que deberá delimitarse en la documentación gráfica correctamente el sector, incluyendo la vía pecuaria dentro del sector, que deberá tenerse en cuenta la Orden FYM/101/2015, de 2 de febrero; y no obstante esta indicación de deficiencias que no subsana la administración autonómica, se acuerda aprobar definitivamente el Plan Parcial, lo que sin duda debe considerarse que realmente no se produce una aprobación a los efectos de poder aplicarse y ejecutarse directamente este Plan Parcial, sino que es preciso subsanar estas deficiencias, como realmente reconoce la propia Consejería de Fomento y Medio Ambiente, Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo, desde el momento en que no pública este acuerdo de aprobación hasta que no se han subsanado estas deficiencias, publicándose nada menos que el 4 de diciembre de 2019 (3 años más tarde del acuerdo de aprobación).
Por tanto, está claro que la declaración de impacto ambiental ha perdido su vigencia cesando en la producción de los efectos que le son propios, debiendo el promotor iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental. Sin duda el promotor pudo solicitar una prórroga de vigencia de la declaración de impacto ambiental, pero no consta que haya solicitado esta prórroga, y lo cierto es que ya ha trascurrido el plazo de 4 años, debiéndose haber solicitado la prórroga, lógicamente, antes de expirar el plazo de los 4 años.
Esta caducidad de la declaración de impacto ambiental lleva como consecuencia que concurra defecto esencial, como es precisamente esta declaración, que ocasiona la nulidad del Plan Parcial.
Se impugna indirectamente la modificación puntual de las Normas Urbanísticas Municipales de 2012, basándose en varias causas de nulidad de esta modificación que, dice la recurrente, se transmiten al plan parcial que la desarrolla.
En este sentido procede traer aquí la jurisprudencia sentada por nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 26 de diciembre de 2011, Recurso 2124/2008, ponente: Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella:
Es indudable que existe una relación jerárquica y vinculación directa entre el Plan Parcial directamente impugnado y la Modificación de las Normas Urbanísticas Municipales aprobada en el año 2012.
Basándonos en el anterior criterio jurisprudencial, procede estudiar si concurre alguna causa de nulidad de las alegadas en esta modificación del 2012 que pueda ser objeto de impugnación indirecta:
Se manifiesta que la modificación de las Normas Urbanísticas Municipales aprobadas en el año 2012 vulneró la obligación de ser sometida a evaluación ambiental estratégica, siendo causa de nulidad de las Normas Urbanísticas Municipales aprobadas. Es indudable que la falta de la evaluación de impacto ambiental exigible al momento de aprobarse esta Modificación llevaría a la consecuencia de la nulidad de la Modificación, pero ello en todo caso si lo que se realiza es una impugnación directa de la resolución que aprueba esta Modificación Puntual, no cuando se impugna por vía indirecta. La parte recurrente alega la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2016, recurso de casación 744/2016, pero si se lee detenidamente esta sentencia se llega a la conclusión de que en esta sentencia no se resuelve sobre ninguna impugnación indirecta motivada porque no se haya sometido a evaluación ambiental estratégica. Así, esta sentencia, al referirse precisamente a la evaluación ambiental estratégica recoge:
El decir, reconoce que si se declara la nulidad de una modificación puntual de unas Normas Urbanísticas Municipales, esta nulidad tiene trascendencia inmediata en la nulidad de los actos o disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de aquellas Normas Urbanísticas Municipales; pero en ningún caso indica que quepa la impugnación indirecta de las Normas Urbanísticas Municipales por no haber sido estas Normas sometidos a evaluación de impacto ambiental, sino que estima la nulidad del plan parcial en virtud de la nulidad de la modificación puntual porque esta nulidad ya fue declarada por sentencia de 26 de septiembre de 2016, en que precisamente se recoge la necesidad de someter la modificación puntual a evaluación ambiental estratégica, pero en este caso la impugnación de la modificación fue directa. No es posible admitir la posibilidad de una impugnación indirecta por no haberse sometido la modificación de las Normas urbanísticas municipales a evaluación ambiental estratégica, pues esto es un defecto del procedimiento, que podrá acarrear la nulidad, pero en ningún caso puede ser alegada por impugnación indirecta, en la que sólo es admisible la impugnación por causas de nulidad materia. Este mismo criterio es el seguido por otros Tribunales Superiores de Justicia, y así la sentencia 610/2016, de 20 de octubre, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de Lo Contencioso- Administrativo, en Recurso 4385/2016:
'Y por lo que se refiere a la impugnación indirecta de dicho planeamiento, lo que argumenta la parte apelante es que el incumplimiento del trámite de evaluación ambiental estratégica es un vicio de nulidad radical, como declaró el Tribunal Supremo en su sentencia de 23-12- 2014, no simplemente formal o de procedimiento, y por lo tanto su concurrencia puede ser invocada como fundamento de una impugnación indirecta. Este último argumento tiene que ser rechazado, pues lo que hace la referida sentencia es anular el plan general de ordenación municipal de Teo, en el extremo interesado por la parte actora, porque en el procedimiento seguido para su aprobación se había omitido un trámite esencial, lo que no significa que ese vicio no sea de naturaleza procedimental, pues los de tal naturaleza pueden constituir causas de nulidad de pleno derecho, como establece, respecto de los actos administrativos, el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , cuando se prescinda total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, a lo que se asimila la omisión de un trámite fundamental y por ello imprescindible'.
Igual criterio sigue la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, Sede Las Palmas de Gran Canaria, como recoge en su sentencia 20/2015, de 12 de febrero, dictada en recurso 359/2010:
'La entidad demandante incluye entre los motivos de impugnación indirecta del Plan General, el hecho de no haberse sometido al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Existe un equivocado concepto de la impugnación indirecta de los planes.
Ciertamente la impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración.
Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, -- o en su caso una disposición de inferior rango--, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, undado en la ilegalidad de la disposición.
Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo, -- el acto de la Comisión de Valoración--, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura --plan general-- desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango.
En tal sentido la jurisprudencia -- por todas la Sentencia de 6 de noviembre de 2009 recurso de casación nº 4543/2005 --, viene declarando , en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, , que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado.
Por ello, con motivo de la impugnación indirecta de una disposición general, no pueden invocarse los vicios formales acaecidos en su elaboración. La impugnación de tales defectos de procedimiento, -- como la ausencia de evaluación ambiental--, tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores'.
Este criterio es también mantenido por esta Sala, que considera que es un defecto procedimental de carácter formal que no puede ser objeto de impugnación indirecta.
La misma desestimación debe correr la alegada falta de justificación de la necesidad de suelo residencial en la Memoria de la Modificación Puntual de las Normas Urbanísticas Municipales de 2012. No estamos ante un supuesto de vicio sustantivo o de ilegalidad material, sino ante un supuesto de pura ilegalidad formal, que no puede ser objeto de una impugnación indirecta.
El otro motivo de impugnación indirecta de la Modificación es que este suelo debe estar clasificado como suelo rústico con protección natural, atendiendo a las distintas figuras de protección que sobre él concurren, especialmente el estar incluido este terreno en la Red Natura 2000. Es indudable que nos encontramos ante un posible supuesto de ilegalidad material; ahora bien, para entrar a resolver sobre la posible nulidad de esta Modificación por la vía indirecta, se debe tener en cuenta que, como norma general, la causa de nulidad debe concurrir en el momento de su aprobación, no posteriormente, en cuyo caso lo que procede es seguir los trámites de la 'revisión' o de la 'modificación' de las Normas Urbanísticas Municipales ( artículos 57 y 58 de la Ley de Urbanismo). Por ello, para poder considerar realmente la posible impugnación de esta Modificación se debe atender a si la causa de nulidad concurría al momento de aprobarse la Modificación, sin perjuicio de que en ningún caso pueda aprobarse un plan parcial en base a unas normas si al momento de aprobarse este plan parcial estas normas no se ajustan a la legalidad en algún punto que sea determinante para la aprobación del plan parcial en la forma en que se apruebe; ahora bien, para que proceda declarar la nulidad de estas normas (en este caso de la Modificación) por vía indirecta cuando esta causa de nulidad no concurría al momento de aprobarse, es preciso que sea esta causa de nulidad la determinante de nulidad del plan parcial al que las normas dan cobertura. En el caso de que proceda la nulidad del plan parcial por otros motivos, como es el presente supuesto, el trámite a seguir no es la vía de la impugnación indirecta para conseguir ajustar las normas urbanísticas a la legalidad vigente, sino que el trámite es el de la modificación de estas normas urbanísticas, con la finalidad de adaptar las mismas a la nueva legislación.
Partiendo de lo dicho anteriormente, dado que, como ya hemos dicho anteriormente, procede declarar la nulidad del plan parcial por otros motivos, no es posible entrar a resolver en este momento por vía indirecta si la Modificación aprobada en el año 2012 debe declararse nula en virtud de normativa que ha entrado en vigor con posterioridad a esta aprobación.
Es indudable que se debe clasificar como suelo rústico aquel terreno sometido a algún régimen especial de protección incompatible con su urbanización, conforme a la legislación de ordenación del territorio o a la normativa sectorial, y así el artículo 15 de la Ley 5/99, que, lógicamente, vuelve a recoger el Reglamento de Urbanismo en su artículo 30. Indicado lo anterior, no cabe la menor duda de que cuando se aprobó la modificación puntual, en el año 2012, este suelo ya gozaba de una adecuada protección por la normativa sectorial, como es la Ley 42/2007, ahora bien, esto no implicaba que no pudiese declararse suelo urbanizable: este terreno, a los efectos de protección medioambiental, al momento de aprobarse esta Modificación que ahora se impugna por vía indirecta, estaba regulado por el Decreto 4/2010, de 14 de enero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural «Sierra de Guadarrama» (Segovia y Ávila) (Publicado en BOCL núm. 12 de 20 de Enero de 2010). Este Decreto permitía la posibilidad de abarcar suelo urbano y urbanizable dentro del ámbito o del Espacio Natural, y así definía en su artículo c) las Zonas de Uso General: '
Distinto es que ahora pueda mantenerse esta clasificación, atendiendo a la regulación contenida por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, pero esta es una cuestión que deberá adecuadamente estudiarse al realizar el correspondiente estudio de impacto ambiental a que debe someterse el plan parcial, con la correspondiente declaración de impacto ambiental (ya que la actual se declara caducada en esta sentencia), y ello por cuanto que no es determinante para la declaración de nulidad de la resolución que aprueba el plan parcial aquí impugnado, pues se basa esta nulidad en la carencia de otras exigencias imprescindibles para que se pueda acordar la aprobación del plan parcial. No concurriendo causa de nulidad en la Modificación impugnada de forma indirecta al momento de su aprobación, y no siendo causa justificada de la nulidad del plan parcial las posibles causas de nulidad alegadas por la parte respecto de la Modificación, no procede declarar la nulidad por vía indirecta, sino que lo precede, en su caso, es modificar las Normas Urbanísticas Municipales.
Al estimarse parcialmente el recurso interpuesto, considera la Sala en aplicación del art. 139.1 de la LJCA, que no procede hacer imposición de costas a ninguna de las partes.
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:
Fallo
Se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo núm.
Y, en virtud de esta estimación parcial se declara la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Segovia de 16 de diciembre de 2016, por el que se aprueba definitivamente el plan parcial «Eras de Arriba» de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento, e igualmente se declara la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Plan Parcial «Eras de Arriba», en el término municipal de Casla (Segovia), promovido por el Ayuntamiento de Casla, dictada por ORDEN FYM/101/2015, de 2 de febrero, produciendo los correspondientes efectos.
No ha lugar a lo demás solicitado en el suplico de la demanda.
Todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes en el presente procedimiento.
Notifíquese la presente resolución a las partes.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 y 3 de la LJCA y siempre y cuando el recurso, como señala el art. 88.2 y 3 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA.
Firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los autos originales.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.