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03/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 303/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2/2021 de 28 de Septiembre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Septiembre de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 303/2021
Núm. Cendoj: 48020330032021100293
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:2439
Núm. Roj: STSJ PV 2439:2021
Encabezamiento
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D.JOSE ANTONIO GONZALEZ SAIZ
MAGISTRADOS:
DÑA.TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
DÑA.IRENE RODRÍGUEZ DEL NOZAL
En la Villa de Bilbao, a veintiocho de septiembre de dos mil veintiuno.
La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 23/10/2020 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 4 de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 337/2019.
Son parte:
-
-
Ha sido Magistrado Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
1º) Se desestimara el recurso de apelación interpuesto por don Julio y se confirmara el fallo de la sentencia apelada, en cuanto desestima la demanda y declara la conformidad a derecho de la resolución impugnada.
2º) Se estimara la adhesión al recurso de apelación en lo que respecta a la inexistencia, en el caso del Ayuntamiento de Baracaldo, de un programa de racionalización de recursos humanos al que se refiere el artículo 92 del ARCT del Ayuntamiento de Baracaldo; declarando, en consecuencia, conforme a derecho la resolución impugnada.
3º) Se impusieran las costas a don Julio.
Este terminaba suplicando que se dictara sentencia:
1º) Desestimando la adhesión al recurso del ayuntamiento, declarando la conformidad a derecho del fundamento jurídico segundo de la sentencia.
2º) Estimando el recurso de apelación formulado por esa parte, declarando la disconformidad a derecho del fundamento jurídico tercero de la sentencia.
3º) En consecuencia, declarando la disconformidad a derecho de los actos recurridos y el derecho del actor a la prima solicitada.
Fundamentos
Don Julio se alza contra la sentencia 185/2020, de veintitrés de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de los de Bilbao en el procedimiento abreviado 337/2019. Esta sentencia desestimó el recurso por él interpuesto contra el decreto 7.187, de catorce de octubre de 2019, del Ayuntamiento de Baracaldo, por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el decreto que rechazó su solicitud de abono de prima por jubilación anticipada.
La sentencia parte de la existencia de un programa de racionalización de recursos humanos que no requeriría previsión anual, por decisión del pleno del ayuntamiento. En concreto, se trataría del acuerdo 259/19/2001-8.
A continuación, sostiene que el concepto asistencial no permitiría incluir a una jubilación anticipada voluntaria, sino únicamente a circunstancias sobrevenidas determinantes de una situación de desigualdad. Nos encontraríamos, por tanto, no ante una gratificación, sino ante una retribución que carecería de cobertura legal y de justificación.
La defensa de don Julio se alza contra la sentencia de instancia e insiste en que ha de reconocérsele la condición de funcionaria de carrera. Subsidiariamente, reclama que se le conceda una indemnización por los perjuicios que se le habrían ocasionado.
Para empezar, se muestra conforme con la conclusión de la existencia de un programa de racionalización de recursos humanos en el Ayuntamiento de Baracaldo, que se habría aprobado por acuerdo de cuatro de noviembre de 1997. Reconoce que, inicialmente, ese plan no incluiría a los policías locales. Sin embargo, un posterior acuerdo de veinticuatro de octubre de 2001 les habría incluido expresamente. La finalidad perseguida por este acuerdo era la de rejuvenecer la plantilla, convocando las plazas dejadas por los jubilados. El propio plan prevería su prórroga tácita por períodos anuales en tanto no se cumplan sus previsiones o se sustituya por uno nuevo. Por consiguiente, hoy en día estaría vigente.
Por otro lado, señala que el decreto impugnado en ningún momento hizo referencia a la inexistencia de un programa de racionalización de recursos humanos para rechazar la solicitud de don Julio. De hecho, otros juzgados de Bilbao habrían dictado sentencias estimatorias de policías locales de Baracaldo que habrían reclamado la misma prima que el actor.
A continuación, el apelante ataca los argumentos que llevaron al juzgador de instancia a desestimar el recurso contencioso-administrativo. Le reprocha utilizar argumentos que empleó el Tribunal Supremo para anular un acuerdo regulador porque, en el caso que nos ocupa, el acuerdo en cuestión no habría sido cuestionado ni recurrido. Destaca que el Ayuntamiento de Barakaldo habría intentado la revisión de oficio de los artículos de su acuerdo regulador que recogen la prima en cuestión. Sin embargo, la Comisión Jurídico Asesora de Euskadi habría emitido dictámen desfavorable, al entender que las primas por jubilación anticipada no tendrían el carácter de retribución.
Por otro lado, el recurso señala que el Tribunal Supremo habría dictado sentencias contradictorias en esta materia.
Continúa argumentando que las primas de jubilación estarían reguladas dentro del título III del acuerdo regulador, y, por tanto, en un apartado diferente a las retribuciones. Señala que su objetivo sería el de asistir a los empleados públicos en momentos en que perciben ingresos inferiores por haberse acogido a medidas de rejuvenecimiento de plantillas y generación de empleo, que sería el objetivo buscado con ellas. Por consiguiente, no serían contraprestaciones por el trabajo realizado.
También defiende que las primas tendrían pleno encaje legal. En concreto, se refiere a la disposición adicional 21 de la Ley 30/1984 y al artículo 22 de la Ley de la Función Pública Vasca. Ambas normas estarían vigentes en la actualidad. Asimismo, el artículo 69 del EBEP contemplaría la posibilidad de que las administraciones públicas aprueben planes para la ordenación de recursos humanos.
Para concluir, hace referencia a la sentencia de esta sala y sección 261/2020, de veintiuno de septiembre, que llegaría a la conclusión de que no nos encontraríamos ante retribuciones complementarias ni ante una mera gratificación sin causa.
Por su parte, el Ayuntamiento de Bilbao formuló oposición y adhesión a la apelación.
En cuanto a la primera, defiende que la prima pretendida sería una mera retribución. Critica la mención que se hace al dictamen de la COJUA, dado que niega que pueda ponerse por encima de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Por otro lado, señala que el recurso de apelación haría mención a sentencias del Tribunal Supremo previas a las de veinte de marzo de 2018 y catorce de marzo de 2019.
A continuación, argumenta que la posibilidad de establecer incentivos a la jubilación voluntaria prevista en las leyes no impediría a los tribunales ejercer el control de legalidad.
Seguidamente, expone que el plan estratégico de recursos humamos no sería una fuente del derecho de mayor rango que la Ley 30/1984 o la Ley de la Función Pública Vasca. Por consiguiente, estaría sometido jerárquicamente a la legislación básica.
Para concluir, el ayuntamiento niega que el funcionario se haya jubilado anticipadamente, sino que lo habría hecho a una edad más temprana que los demás. Además, no habría sufrido ningún perjuicio económico por ese hecho.
Por lo que se refiere a la adhesión a la apelación, el Ayuntamiento de Baracaldo niega que el acuerdo de cuatro de noviembre de 1997 tenga el carácter de programa de racionalización de recursos humanos. Explica que los planes de empleo tendrían un alcance más limitado y menos ambicioso que los programas de racionalización. Señala que aquellos tendrían o podrían tener como objetivo la incorporación de nuevo personal. Sin embargo, estos partirían de una realidad existente y tratarían de ordenar los recursos humanos a las necesidades detectadas. Aquellos habrían de elaborarse dentro de los límites presupuestarios. Ello denotaría que su vigencia solo podría ser limitada a determinados ejercicios.
A partir de ahí, el ayuntamiento razona que el plan de empleo de 1997 podría subsistir como definidor de intenciones. Ahora bien, necesitaría una plasmación más concreta. En concreto, sería precisa una memoria que defina los colectivos y números de personas a que afectaría, en qué sentido, período de vigencia, condiciones para el ejercicio de las medidas previstas, dotación presupuestaria, negociación sindical y aprobación formal. Así lo exigiría el artículo 93 del propio acuerdo.
Por lo demás, defiende que en el expediente administrativo sí que se hizo referencia expresa a la necesidad de la existencia de un programa de racionalización de recursos humanos.
Don Julio se opone a la adhesión a la apelación planteada por el Ayuntamiento de Baracaldo. Para ello, insiste en que el acuerdo de cuatro de noviembre de 1997 y el posterior de veinticinco de octubre de 2001 constituirían el programa de racionalización de recursos humanos que vendría exigiéndose como requisito para el abono de la prima por jubilación anticipada.
Señala que la disposición adicional 21 de la Ley 30/1984, que regula los programas de racionalización, se remite a su artículo 18, dedicado a los planes de empleo. Lo mismo haría el artículo 22 de la Ley 6/1989. Reconoce que los planes tienen un carácter más amplio que los programas. Ahora bien, estos podrían incluir todas o algunas de las medidas de los planes, incluidas las de incentivo de la jubilación anticipada.
En cualquier caso, el instrumento aprobado por el Ayuntamiento de Baracaldo sería un instrumento de racionalización de recursos humanos que contendría actuaciones que se habrían de desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos del ayuntamiento. Entre ellas se incluiría la que ahora nos ocupa.
Por otro lado, niega que se pueda exigir el cumplimiento de requisitos procedimentales del artículo 93.2 de la cuerdo regulador, dado que el actor habría solicitado las primas del artículo 95 con las cuantías de la tabla del artículo 96.1, y no las indemnizaciones del artículo 96.2 (actual 93.2).
Para concluir, niega que la administración, en vía administrativa, opusiera, como motivo para denegar la primar, la inexistencia del programa de racionalización de recursos humanos. Este motivo se habría planteado por primera vez en la vista oral.
Por razones sistemáticas, comenzaremos analizando la adhesión a la apelación planteada por el Ayuntamiento de Baracaldo, dado que, de estimarse esta, procedería, directamente, la desestimación del recurso contencioso-administrativo planteado por don Julio. En efecto, la posición mantenida por esta sección sobre esta cuestión viene manteniendo, por ejemplo en la sentencia 205/2020, de veintisiete de mayo (rec. 1.028/2019), lo siguiente:
«La sentencia apelada hace referencia a la necesidad de que exista en el ayuntamiento un programa de medidas para la racionalización de los recursos humanos, lo que no concurre en el ayuntamiento demandado.
Al respecto, en la apelación, se alude a que el art. 95 del Acuerdo Udalhitz no exige que cada ayuntamiento haya aprobado con carácter previo un programa de racionalización de recursos humanos, 'sino que con la intención de tal racionalización, se aprueba la prima que ahora se solicita'.
Pues bien, hemos de partir de lo dispuesto en el art. 22 de la Ley de Función Pública Vasca, cuyo apartado 2 alude a que 'los programas de racionalización de recursos humanos podrá incluir todas o alguna de las medidas establecidas en la normativa general de aplicación para los planes de empleo, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticipada e incentivos a la renuncia al servicio activo o baja definitiva en él'.
En este marco, el art. 95 Convenio Udalhitz prevé, en su apartado 1, lo siguiente: 'con el objetivo y en el marco de un programa de racionalización de los recursos humanos, se establece para el personal funcionario de la institución una prima de jubilación voluntaria por edad...'.
Como puede apreciarse, la dicción de los preceptos exige que la prima de jubilación voluntaria se enmarque en un programa de racionalización de los recursos humanos [...]
No basta con la intención de racionalización sino que es la aprobación del programa la que permite fijar la correspondiente prima de jubilación».
Lo expuesto supone que, para que pueda estimarse la pretensión planteada por don Julio es preciso que exista una programa de racionalización de recursos humanos.
En el caso que nos ocupa, el magistrado de instancia llegó a la conclusión de que sí que existía ese programa en el Ayuntamiento de Barakaldo, plasmado en los acuerdos 259/19/2001-8 y 2018-2020. Sin embargo, la administración niega que estos tengan la condición de programa de racionalización de recursos humanos, dado que se trataría de un plan de empleo.
El artículo 22 de la Ley de Función Pública Vasca se ocupa de estas figuras en los siguientes términos:
«1. Las administraciones públicas vascas, de acuerdo con su capacidad de autoorganización y mediando negociación con la representación del personal, podrán adoptar programas de racionalización de los recursos humanos adaptados a sus especificidades y referidos tanto a personal funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal que fijen sus órganos de gobierno.
2. Los programas de racionalización de recursos humanos podrán incluir todas o alguna de las medidas establecidas en la normativa general de aplicación para los planes de empleo, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticipada e incentivos a la renuncia al servicio activo o baja definitiva en él.
3. Los programas de racionalización de los recursos humanos se regirán por lo dispuesto en esta ley y la normativa que cada administración pública vasca dicte.
4. Los planes de empleo se regirán por su normativa específica de aplicación».
A la figura de los planes de empleo se refiere el artículo 18 de la Ley 30/1984, de dos de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, en los siguientes términos:
«1. Las administraciones públicas podrán elaborar planes de empleo, referidos tanto a personal funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal.
[...]
2. Los planes de empleo podrán contener las siguientes previsiones y medidas:
a) Previsiones sobre modificación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo.
b) Suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado, tanto las derivadas de oferta de empleo como de procesos de movilidad.
c) Reasignación de efectivos de personal.
d) Establecimiento de cursos de formación y capacitación.
e) Autorización de concursos de provisión de puestos limitados al personal de los ámbitos que se determinen.
f) Medidas específicas de promoción interna.
g) Prestación de servicios a tiempo parcial.
h) Necesidades adicionales de recursos humanos que habrán de integrarse, en su caso, en la oferta de empleo público.
i) Otras medidas que procedan en relación con los objetivos del plan de empleo.
Las memorias justificativas de los planes de empleo contendrán las referencias temporales que procedan, respecto de las previsiones y medidas establecidas en los mismos».
En el caso que nos ocupa, consta en el folio 116 de las actuaciones el acuerdo 249/18/97-3, por el que se aprobó el plan de empleo del Ayuntamiento de Baracaldo. En el punto segundo se indican los criterios a los que habrían de someterse las acciones en materia de recursos humanos. El criterio número 7 se refiere a las medidas para el redimensionamiento de la plantilla en los siguientes términos:
«Se recogen las medidas de jubilación anticipada incentivada, excedencia voluntaria incentivada y permiso sin sueldo para el personal mayor de 60 años con la finalidad de reducir la plantilla municipal, mediante la armonización de los puestos de trabajo que resulten vacantes por la aplicación de las mismas».
Posteriormente se adoptó el acuerdo 269/19/2001-8 (folio 118 de las actuaciones), por el cual se incluyó a los empleados públicos adscritos a las plazas y puestos de trabajo correspondientes al cuerpo de la Policía Local en las jubilaciones anticipadas como medida de redimensionamiento de la plantilla del Ayuntamiento establecida en el plan estratégico de recursos humanos.
Pues bien, examinado el contenido de estos acuerdos, no podemos sino compartir la conclusión alcanzada por el juzgador de instancia. Es cierto, tal y como señala el ayuntamiento, que -como hemos visto- que un programa de racionalización y un plan de empleo son figuras diferentes. Ahora bien, tal y como señala la administración, aquel no es sino una conclusión de este. Y en el caso que nos ocupa, el plan del Ayuntamiento de Baracaldo incorpora medidas destinadas a incentivar la jubilación anticipada de su personal (incluidos los policías municipales) con la finalidad de renovar la plantilla. Esta previsión colma las exigencias que viene aplicando esta sala para que pueda llegarse a la conclusión de que se cumple la previsión del mencionado artículo 95 del Acuerdo Udalhitz.
Conforme a lo razonado, hemos de desestimar la adhesión a la apelación planteada por la administración.
La cuestión suscitada en el procedimiento que ahora nos ocupa ha sido resuelta por esta sección en múltiples ocasiones. Así, en la sentencia 106/2021, de veinticuatro de marzo (rec. 176/2020), razonábamos como sigue:
«Entrando ya en el examen de los motivos propiamente de fondo de la apelación, el asunto ha de resolverse en los mismos términos que hemos dictado en recursos de corte sustancialmente idéntico y que pasamos a recordar en toda su extensión al efecto de lograr una mayor claridad expositiva.
3.1 La sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 29 de junio del presente año-recurso n.º 1.062/2018 no es de aplicación al caso de autos y ello porque, de un lado, se está resolviendo en ella si es o no jurídicamente posible acceder a una incapacidad permanente total desde una situación previa de jubilación por discapacidad, por lo tanto, jurisdicción y objeto procesal distintos a lo que en nuestro caso se analiza.
Y, en segundo lugar, porque el Tribunal Supremo en dicha resolución lo que hace es calificar como jubilación ordinaria, en términos generales, la jubilación anticipada por la causa de que se trate ( después de haber expuesto la variedad de situaciones ) respecto del grupo de personas al que se le aplica. No está tratando para resolverlo un supuesto como el de nuestros autos en el que lo que se debe analizar es si los policías locales únicamente pueden jubilarse anticipadamente o si pueden, si esa es su voluntad, permanecer en el servicio hasta los 65 años.
3.2 Para resolver esto último, que es lo que ocurre en nuestro caso, debemos recordar en primer lugar algunas resoluciones del Tribunal Constitucional sobre la materia para después, dando un paso más, verificar qué regulan y cómo se han de interpretar las normas que la regulan.
En la sentencia del Tribunal Constitucional 8/2015 se parte de considerar que, de acuerdo con los preceptos de la Constitución que regulan el derecho al trabajo y la libertad, entre otros, así los tratados y convenios internacionales de los que España es parte, la jubilación debe tener como premisa la voluntariedad, en el sentido de que cada persona pueda decidir libremente en qué momento de su vida pone término a su actividad, ahora bien, este derecho debe igualmente armonizarse con el que otros tienen para acceder al trabajo y que se vería muy seriamente limitado si aquel otro no es objeto a su vez de ciertas modulaciones y es por eso que deba ser la ley, al verse afectado el derecho al trabajo, el instrumento a través del cual se justifique y objetive tanto esta necesidad como el límite de la edad hasta la que se permita continuar desempeñando la actividad de que se trate.
Para excluir de la negociación colectiva -derecho de configuración legal en cuya virtud en su momento se habilitó establecer la jubilación forzosa mediante la negociación colectiva- las cláusulas de jubilación forzosa es preciso una ley y que esta cuente con una justificación objetiva y razonable para ello.
La jubilación forzosa es factible como instrumento para el reparto o redistribución del trabajo continúa diciendo la referida sentencia.
En la sentencia nº 44/2016 el Tribunal Constitucional resuelve que la universidad no tiene atribuciones para determinar cuándo se jubilan sus profesores ya que se trata de materia integrante de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas ( art. 149.1.1 de la CE ) y como tal ha de regularse, mediante ley, por el Estado,partiendo de la premisa de la voluntariedad que antes hemos comentado.
El Estatuto de los Trabajadores no fija una edad de jubilación y al tratarse de materia laboral y por lo tanto de competencia estatal ha de ser el estado mediante ley quien determine los supuestos en los que se extingue la relación laboral ( sentencia nº 177-2019 del Tribunal Constitucional).
A modo de resumen la jubilación forzosa, en tanto en cuanto que afecta al derecho al trabajo, aparece como una materia que exige una norma con rango de ley que la justifique objetiva y razonablemente y ha de tener en cuenta que la premisa es precisamente la voluntariedad de la jubilación. Esta voluntad de la persona interesada ha de aplicarse así, en nuestro criterio, como elemento rector y de interpretación en aquellos aspectos de la relación jurídica en los que la norma de aplicación no imponga expresa o implícitamente pero de forma unívoca una solución contraria.
En general la jubilación forzosa se encuentra justificada en la necesidad de repartir el trabajo entre quienes lo tienen y aquellos que aspiran a obtenerlo.
En el caso de los funcionarios públicos, y más concretamente aquellos que son parte en el proceso que resolvemos, las normas a considerar son las que siguen.
En primer lugar, la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local nada establece respecto a la jubilación y por ello deberá acudirse a las normas sobre función pública estatales y autonómicas, así como a las que especialmente regulan la función de que se trate, todo ello según se infiere de la remisión del art. 92 de la Ley 7/1985 citada.
Así, en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y más concretamente en su art. 67 podemos leer
'Artículo 67 Jubilación
1. La jubilación de los funcionarios podrá ser:
a) Voluntaria, a solicitud del funcionario.
b) Forzosa, al cumplir la edad legalmente establecida.
c) Por la declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o escala, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala.
2. Procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el funcionario reúna los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de Seguridad Social que le sea aplicable.
3. La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad.
No obstante, en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumpla setenta años de edad. La Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación.
De lo dispuesto en los dos párrafos anteriores quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación.
4. Con independencia de la edad legal de jubilación forzosa establecida en el apartado 3, la edad de la jubilación forzosa del personal funcionario incluido en el Régimen General de la Seguridad Social será, en todo caso, la que prevean las normas reguladoras de dicho régimen para el acceso a la pensión de jubilación en su modalidad contributiva sin coeficiente reductor por razón de la edad'.
Como vemos, la jubilación forzosa es automática a los 65 años o la prevista por el Régimen General de la Seguridad Social en la modalidad contributiva sin coeficiente reductor por edad. Y, la voluntaria, exige la instancia previa del interesado y el cumplimiento de los requisitos que determine la norma de Seguridad Social.
La Ley autonómica 6-1989, de la Función Pública Vasca, dispone en su art. 38 que la jubilación forzosa se causa a los 65 años de edad a salvo aquellos Cuerpos y Escalas que tengan normas específicas de jubilación.
La jubilación puede ser también voluntaria según el art. 37 de esta norma.
Nada se recoge en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pero sí en la ley autonómica 4-1992 de Policía del País Vasco ( aplicable según su art. 2 a las Policías Locales y norma derogada en la actualidad por el Decreto Legislativo 1-2020 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Policía del País Vasco ) cuyo art. 62 recoge que la jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario la edad legalmente establecida. El silencio de la Ley sobre cuál sea esta edad se solventa a través de su Disposición Final Primera que reenvía a la Ley de la Función Pública Vasca como norma supletoria.
Por lo tanto la edad de jubilación forzosa de la Policía Local que prevé la norma con rango de Ley es la de los 65 años y las reducciones que a esta puedan reconocerse entrarán dentro del concepto de jubilación voluntaria.
En el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social encontramos los siguientes preceptos con relevancia para el caso.
'Artículo 205 Beneficiarios
1. Tendrán derecho a la pensión de jubilación regulada en este capítulo (jubilación contributiva), las personas incluidas en el Régimen General que, además de la general exigida en el artículo 165.1, reúnan las siguientes condiciones:
a) Haber cumplido sesenta y siete años de edad, o sesenta y cinco años cuando se acrediten treinta y ocho años y seis meses de cotización, sin que se tenga en cuenta la parte proporcional correspondiente a las pagas extraordinarias. Para el cómputo de los períodos de cotización se tomarán años y meses completos, sin que se equiparen a ellos las fracciones de los mismos...'
La norma no impone una edad determinada alcanzada la cual se extingue la relación funcionarial -de esto se ocupan las normas antes tratadas- sino que indica que como mínimo a partir de esa edad (65 años y determinados requisitos de cotización) se tiene derecho a la prestación por jubilación forzosa. Determina la edad mínima a partir de la cual se podrá lucrar la pensión, pero no que necesariamente deba causarse la extinción de la relación de servicio a partir de esa edad, la jubilación en suma. Las normas que determinan la extinción pueden así acoger esa edad de 65 años u otra mayor o menor pero en ningún caso se adquiere el derecho a la prestación de Seguridad Social sino a la que establece la Ley de Seguridad Social.
En el art. 206 se regula la jubilación voluntaria:
'Artículo 206 Jubilación anticipada por razón de la actividad o en caso de discapacidad
1. La edad mínima de acceso a la pensión de jubilación a que se refiere el artículo 205.1.a) podrá ser rebajada por real decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca.
A tales efectos, se establecerá reglamentariamente el procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación, que incluirá la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral de los trabajadores y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad.
El establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación solo procederá cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo y conllevará los ajustes necesarios en la cotización para garantizar el equilibrio financiero'.
Lo que dice el precepto es que la edad mínima para poder acceder a la prestación puede verse reducida en determinados supuestos pero, como ocurría con el precepto anterior, no establece este tampoco la extinción de la relación de servicios una vez alcanzada tal edad sino que esta extinción se regulará por normas distintas.
La norma faculta a que la edad mínima para poder acceder a la prestación de jubilación forzosa se vea rebajada en determinados supuestos pero no es esta norma la que determina hasta qué edad hay que trabajar hasta poder extinguir la relación de servicios por razón de edad, por jubilación, en suma, esto lo especifica la legislación concreta aplicable y, en el caso, ya lo hemos visto, el Estatuto Básico del Empleado Público y, coherente con el mismo en tanto ley básica, la autonómica de la Función Pública Vasca que impone la jubilación forzosa a los 65 años.
Y, por último, en el art. 208 se regula la jubilación voluntaria en estos términos:
'Artículo 208 Jubilación anticipada por voluntad del interesado
1. El acceso a la jubilación anticipada por voluntad del interesado exigirá los siguientes requisitos:
a) Tener cumplida una edad que sea inferior en dos años, como máximo, a la edad que en cada caso resulte de aplicación según lo establecido en el artículo 205.1.a), sin que a estos efectos resulten de aplicación los coeficientes reductores a que se refiere el artículo 206...'
Se faculta así al empleado o trabajador para voluntariamente y bajo determinados requisitos reducir la edad mínima que para la prestación de jubilación viene impuesta por el art. 205.1.a) antes comentado.
Por su parte el Real Decreto 1.449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la administración local se dicta en aplicación del Real Decreto 1.698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social y del art. 206.1 de la Ley General de la Seguridad Social antes analizada.
En este Real decreto no se impone la jubilación forzosa y por lo tanto, el funcionario policial, puede continuar prestando sus servicios hasta el momento en el que alcance la edad prevista para su jubilación forzosa en la Ley autonómica 6/1989, como antes vimos. Las previsiones del Real Decreto son facultativas, el policía podrá acogerse voluntariamente a la reducción o bien continuar hasta la edad en que legalmente se establece su jubilación con el carácter de forzosa.
Y en la disposición adicional centésima sexagésima quinta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 ocurre otro tanto de lo mismo.
En términos similares, recientemente en la Apelación nº 18/20 hemos dicho:
'Aquí, el problema que plantea el ayuntamiento apelante viene determinado por el hecho de que, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1.449/2018 establece un coeficiente reductor en favor de los policías locales que posibilita la reducción de la edad de jubilación, con acceso a la pensión correspondiente con una edad inferior a 5 años a la ordinaria de jubilación, o en 6 años si acredita 37 años de actividad efectiva y cotización.
Entiende el ayuntamiento que, con dicha reducción, nos encontramos en el caso enjuiciado, de un funcionario de la policía local, ante una jubilación voluntaria pero no anticipada, pues se trata de la edad específica a la que puede jubilarse este colectivo por aplicación de los coeficientes reductores.
La sala considera que la aplicación de los coeficientes reductores (Real Decreto 1.449/2018) posibilita la anticipación de la jubilación sin merma de prestaciones de Seguridad Social. Ahora bien, no se trata de edades en las que la jubilación sea obligatoria para el funcionario pues puede mantenerse en activo hasta la fecha de la jubilación ordinaria, sin aplicación de coeficiente reductor alguno.
Siendo ello así, la jubilación no solo es voluntaria, sino también anticipada ya que el funcionario podría seguir en activo'.
(CUARTO.-) Y dicho lo anterior, ya respecto del verdadero fondo del asunto, el criterio de la sala ha sido plasmado en las apelaciones nº 549/2018, 537 y 606/2019 y al mismo, en ausencia de elementos esenciales para variarlo, ha de estarse.
Pasamos a recordarlo:
'Planteado en estos estrictos términos el debate entre las partes, se ha de recordar que esta sala, secc. 3ª ha dictado, entre otras, sentencias sobre asuntos idénticos, así sentencia: 507/2018, recurso de apelación 549/2018, de fecha 27/11/2018; recurso de apelación nº 549/2018; y sentencia 198/2018, de 27 de abril de 2018, recurso de apelación 1.038/2017, con referencia la primera nombrada a la segunda, y anterior en el tiempo, y cuyo contenido de la motivación por el cual se estimó el recurso ante esta jurisdicción es así:
- sentencia 198/2018, del 27 de abril de 2018, recurso de apelación 1038/2017 '(SEGUNDO.-) Que esta sala, a través de providencia de 20 de febrero de 2018, acordó oír a las partes sobre si el denominado 'Plan Estratégico de Generación de Empleo', aprobado por el pleno del Ayuntamiento de Bilbao el 25 de octubre de 2000, pudiera resultar conforme a derecho al poder considerarse como una mejora social y no tener carácter retributivo, como puede desprenderse del criterio de la sentencia del Tribunal Supremo de la ilegalidad de dicho plan, en tanto que el apelado lo considera conforme a derecho.
La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2008, citada por el Ayuntamiento de Bilbao, procedió anular, a instancia de la Abogacía del Estado, diversos apartados del acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla) entre los que se incluye el 37, relativo al premio a los servicios prestados para situaciones de jubilación forzosa o invalidez permanente absoluta.
En lo que aquí interesa, el plan estratégico de autos prevé, en su apartado 20, una indemnización en caso de pase de un funcionario a situación de incapacidad permanente total a partir de los 55 años de edad.
Dicha sentencia del Tribunal Supremo analiza la cuestión bajo el marco normativo de la Ley 30/84 y 9/87 y el Real Decreto 236/1988.
Ahora bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2013, que analiza la cuestión bajo el prisma del Estatuto Básico del Empleado, resuelve sobre la conformidad a derecho del 'acuerdo laboral para el personal funcionario al servicio del Ayuntamiento de Valencia para el cuatrienio 2008-2011'.
En dicho acuerdo se recogen múltiples medidas entre las que se encuentra, en el apartado 60, el cobro de determinadas cantidades por jubilación anticipada. Concluye el Tribunal Supremo que tales medidas son propias de acción social y negociables en base al Estatuto Básico del Empleado Público y entiende que el acuerdo recurrido es conforme a derecho.
El acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao objeto de este procedimiento es semejante al apartado 60 del acuerdo del Ayuntamiento de Valencia, confirmado por el Tribunal Supremo, prevé indemnización para funcionarios de más de 55 años de edad que pasen a la situación de incapacidad permanente total. Tiene un carácter similar al del Ayuntamiento de Valencia, incluso más limitado pues en el aprobado por este se refiere a jubilación anticipada por cualquier motivo y, aquí, lo es por pasar a situación de incapacidad permanente total.
En cualquier caso, en este supuesto, debe concluirse que nos encontrarnos ante una medida de acción social y no propiamente retributiva, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial antes citada y que ha sido seguida por otros tribunales superiores de justicia (así, sentencia de la Sala de Tenerife de 29 de diciembre de 2014).
Con ello, aun con un razonamiento distinto, habrá de ser confirmada la sentencia apelada en cuanto a su fallo, si bien la sala lo que entiende es que el acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao de 25 de octubre de 2000 (apartado 20) es conforme a derecho y, por tanto, aplicable al supuesto enjuiciado'.
- Sentencia: 507/2018, recurso de apelación 549/2018, de fecha 27/11/2018, recurso de apelación nº 549/2018:
'(SEXTO.-) La cuestión que ahora nos ocupa ya ha sido tratada por esta sección en las sentencias 198/2018, de veintisiete de abril, y 212/2018, de siete de mayo . En esta última, razonábamos que la misma 'ha de resolverse a la luz de lo decidido por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia de veinte de diciembre de 2013 (recurso de casación 7.064/2010 ). A diferencia de la sentencia de 2008 mencionada por la parte apelante (que analiza la cuestión a la luz de la Ley 30/1984 y del Real Decreto 236/1988), aquella hace aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público. En concreto, la resolución del Tribunal Supremo se pronuncia sobre la legalidad de un acuerdo del Ayuntamiento de Valencia que recogía, entre otras medidas, el reconocimiento a los funcionarios de determinadas cantidades en el supuesto de jubilación anticipada. Pues bien, nuestro alto tribunal llega a la conclusión de que estas medidas son propias de acción social y negociables. En consecuencia, determina que el acuerdo impugnado sería conforme a derecho.
Pues bien, el acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao objeto del presente procedimiento es semejante al del Ayuntamiento de Valencia. En este caso, también se prevé una indemnización para los funcionarios que se jubilen, si bien solo cuando ello se produzca como consecuencia de una incapacidad permanente total. De tal modo que, al igual que en el supuesto resuelto por el Tribunal Supremo, nos encontraríamos ante una medida de acción social y no propiamente retributiva'.
[...]'
(QUINTO.-) Pues, bien el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, sección 1, ha dictado auto de 18 de febrero de 2019, en el recurso de casación 5.059/2018, (Ponente: María del Pilar Teso Gamella), declarando la inadmisión del recurso de casación que el Ayuntamiento de Bilbao interpuso frente al recurso de apelación que fue desestimado mediante sentencia de 27 de abril de 2018, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, (recurso de apelación núm. 1.038/2017 ), y cuya motivación se ha transcrito antes, y cuya motivación, sobre materia: función pública. Premio por jubilación permanente total. Ayuntamiento de Bilbao. Naturaleza asistencial (acción social) o retributiva de la indemnización se transcribe en lo que en la presente interesa así:
'(PRIMERO.-) La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su disposición final tercera una reforma del recurso de casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como se señala en el preámbulo de la ley, '...con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional...' Es, por tanto, carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
(SEGUNDO.-) El ayuntamiento recurrente aduce que la sentencia que impugna infringe la disposición final segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases del régimen local (en adelante, LRBRL) y la disposición adicional cuarta del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuando reconoce la indemnización por incapacidad permanente total como medida asistencial y no retributiva, toda vez que el municipio carece de competencias en materia de pensiones de clases pasivas, habiéndose interpretado erróneamente la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2013 (recurso de casación núm. 7.064/2010).
La sentencia recurrida considera como mejora social el apartado 20 del denominado 'Plan Estratégico de Generación de Empleo' aprobado por el pleno del ayuntamiento de Bilbao el 25 de octubre de 2000 que prevé una indemnización en caso de pase de un funcionario a situación de incapacidad permanente total a partir de los 55 años de edad. La sentencia considera aplicable la conclusión de la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Séptima, de 20 de diciembre de 2013, (recurso de casación núm. 7064/2010 ), máxime tratándose el presente caso de un supuesto más limitado que el contemplado por la sentencia del Tribunal Supremo, al referirse solamente a las situaciones de incapacidad permanente total.
(TERCERO.-) Pues bien, una vez examinados los planteamientos del escrito de preparación y el propio pronunciamiento de la sala de apelación, hemos de concluir que las cuestiones y las alegaciones desplegadas en el escrito de preparación, en cuanto concierne al tema de fondo debatido en el litigio, deben tildarse de carentes de interés casacional en la medida que plantean una cuestión que ya goza de respuesta por parte de la jurisprudencia, no siendo necesario otro pronunciamiento por esta sala.
En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Cuarta, núm. 459/2018, de 20 de marzo de 2018, (recurso núm. 2.747/2015), -citada por la propia recurrente-, con cita de otras anteriores, recoge el criterio jurisprudencial en atención al cual calificar la indemnización respectiva, como medida asistencial o como retribución. Concretamente, en el fundamento de derecho cuarto, cuyo tenor literal es el siguiente:
'Desde luego, como dice la sentencia de 20 de diciembre de 2013 (casación n.º 7.680), no están excluidas de la negociación que contempla el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público las cuestiones relacionadas con las clases pasivas ni con los funcionarios jubilados. Es igualmente verdad que toda medida asistencial puede comportar costes económicos y que eso no significa que deban ser consideradas todas retribuciones. No obstante, entiende la sala que los premios de jubilación previstos en los artículos 21 y 22 del Acuerdo de 26 de abril de 2011 del pleno del Ayuntamiento de Icod de Los Vinos no son medidas asistenciales.
Se trata de remuneraciones distintas de las previstas para los funcionarios de las corporaciones locales por la legislación básica del Estado. Se debe reparar en que estos premios no responden a una contingencia o infortunio sobrevenidos, sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas asistenciales -esto es, determinantes de una situación de desigualdad- sino que asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás no específico del Ayuntamiento de Icod de Los Vinos sino común a toda la función pública, una gratificación.
Suponen, pues, una alteración del régimen retributivo de los funcionarios de las administraciones locales que carece de cobertura legal y de justificación y vulnera los preceptos invocados por el Gobierno de Canarias: los artículos 93 de la Ley reguladora de las bases del régimen local , 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , y 1.2 del Real Decreto 861/1986 . Así, pues, el motivo debe ser estimado y la sentencia recurrida anulada'.
La decisión de inadmisión adopta la forma de auto, ya que el órgano autor de la resolución recurrida ha hecho uso de la facultad que le reconoce el artículo 89.5LJCA, emitiendo un informe con su opinión favorable a la admisión del recurso por presentar interés casacional objetivo [ artículo 90.3.a) LJCA ]'.
Frente a sentencias de esta sala que contenían la doctrina arriba expuesta, el Ayuntamiento de Bilbao ha interpuesto recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que se ha inadmitido por auto de dicho Tribunal de 18 de febrero de 2019'».
Razones de lógica y coherencia jurídica nos obligan a aplicar ahora el mismo criterio que ha venido sosteniendo esta sección. Ello nos ha de llevar, necesariamente, a estimar el recurso de apelación planteado y, en consecuencia, juzgando el asunto de instancia, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo y anular la resolución impugnada.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que se está estimando el recurso de apelación planteado y se está desestimando la adhesión a la apelación, procede la imposición de las costas causadas en esta instancia al ayuntamiento.
Fallo
Estimando el recurso de apelación 2/2021 planteado por la procuradora de los tribunales doña Marta Ezcurra Fontán, actuando en nombre y representación de don Julio, y desestimando la adhesión a la apelación planteada por el Ayuntamiento de Bilbao frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Bilbao 185/2020, de veintitrés de octubre:
1º) Revocamos la sentencia de instancia, dejando sin efecto el pronunciamiento desestimatorio del recurso.
2º) Resolviendo el asunto de instancia, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Julio contra el decreto 7.187, de catorce de octubre de 2019. En consecuencia, declaramos disconforme a derecho y anulamos la resolución impugnada, y declaramos el derecho del recurrente a percibir la prima de jubilación anticipada, con los intereses legales que procedan desde la fecha de presentación de la reclamación en la vía administrativa (veintiocho de enero de 2019).
3º) Imponemos las costas causadas en esta instancia al Ayuntamiento de Baracaldo.
Devuélvanse al juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto, junto con testimonio de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0002 21, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Recurso apelación 2/2021