Encabezamiento
T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00317/2021
Recurso Contencioso-administrativo nº 135/20
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª
Presidente:
Iltmo. Sr. Dª Ricardo Estévez Goytre.
Magistrados:
Iltmo. Sr. D. Constantino Merino González
Iltmo. Sr. D. Guillermo B. Palenciano Osa
Iltmo. Sr. D. Fernando Barcia González.
S E N T E N C I A Nº 317
En Albacete, a catorce de Diciembre de 2021
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos número 135/2020, seguidos a instancias de laFEDERACIÓN DE COMISIONES OBRERAS DE INDUSTRIA DE CASTILLA-LA MANCHArepresentada por el Procurador de los tribunales don Antonio Navarro Lozano frente a la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHAque ha estado representada y defendida por el señor el letrado de sus servicios jurídicos, sobre impugnación de disposición general; siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Constantino Merino González.
Antecedentes
PRIMERO.
Por la representación procesal de la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo frente a Decreto 280/2019, de 23 de diciembre, de los derechos de las personas consumidoras en instalaciones de suministro a vehículos de carburante y combustibles líquidos o gaseosos o cualquier otro tipo de energía en Castilla-la Mancha (DOCM número 255 de 30 de diciembre de 2019).
Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia por la que ' revocando los aspectos indicados la disposición recurrida, declare la nulidad o subsidiariamente anulabilidad de los preceptos señalados en el cuerpo del presente escrito del Decreto 280/2019..., con las consecuencias inherentes, condenando a la demandada a estar y pasar por tales declaraciones y sus consecuencias, en definitiva, que todas las instalaciones de venta al público deban disponer en la propia instalación, mientras permanezcan abiertas y en servicio, al menos de una persona responsable de los servicios que en ellas se presten en la misma'.
SEGUNDO.
Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
TERCERO.
Habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó igualmente trámite de conclusiones por escrito, que fue evacuado en los términos que reflejan los escritos que han quedado unidos a los autos.
Se señaló día y hora para votación y fallo, en que tuvo lugar, quedando los autos pendientes de dictado de sentencia.
Fundamentos
PRIMERO.
El recurso contencioso administrativo se interpone frente a Decreto 280/2019, de 23 de diciembre, de los derechos de las personas consumidoras en instalaciones de suministro a vehículos de carburante y combustibles líquidos o gaseosos o cualquier otro tipo de energía en Castilla-la Mancha (DOCM número 255 de 30 de diciembre de 2019). De forma más precisa, en la demanda se indica que la impugnación se formula sólo respecto de aquellos preceptos y aspectos concretos que permiten y autorizan que las instalaciones de venta al público de gasolinas y gasóleo de automoción de esta Comunidad Autónoma puedan dispensar los servicios que se prestan en las mismas de forma desatendida y sin presencia de personas responsables en el recinto de la instalación.
Hace referencia a lo establecido en la Disposición Derogatoria Única del decreto que deroga el anterior Decreto 33/2005, con mención específica del artículo 2 conforme al cual ' todas las instalaciones de venta al público de gasolinas y gasóleo de automoción deberán disponer en la propia instalación, mientras permanezcan abiertas y en servicio, al menos de una persona responsable de los servicios que en ellas se presten, al objeto de garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos en el presente decreto. En el caso de personas con discapacidades físicas que les impidan el suministro en régimen de autoservicio, serán atendidas por una persona responsable de las instalaciones'. Menciona igualmente, segun explica, en la medida en que propician y permiten la desatención presencial de las instalaciones, el artículo 4 , artículo 6 y artículo 8 .
En los fundamentos de derecho justifica específicamente su legitimación indicando que se le reconoció esa legitimación en el periodo de consultas o de información pública, como organización más representativa potencialmente afectado por el decreto, indicando que dada la amplia implantación del sindicato Comisiones Obreras concurre el interés profesional y económico del personal que presta en sus servicios en las instalaciones, pero tanto el presente como el futuro, que presta o podría prestar servicio en las estaciones de servicio destinatarias del decreto. Concluye que, dada esa condición de sindicato más representativo está indudablemente legitimado para accionar en cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores.
Como motivos de impugnación articula los siguientes:
-Nulidad o anulabilidad del Decreto 280/2019 (artículos cuatro, 6, 8 y Disposición Derogatoria Única) en relación a la cuestión relativa al empleo y por incurrir en desviación de poder. Destaca que a través de ese Decreto se está permitiendo que en esas instalaciones 'desatendidas' no haya personal, haciendo referencia a los artículos 35, 40 y 41 de la Constitución y también al Real Decreto Legislativo 3/2000 15 de octubre, Texto Refundido de la Ley de Empleo.
-. Nulidad o anulabilidad del Decreto 280/2019 por vulneración del artículo 115.3 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del Texto Articulado de la ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y seguridad vial aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Mantiene que la regulación de esas instalaciones desatendida resulta contraria a ese precepto que prevé que los propietarios de los aparatos distribuidores de combustible o empleados de estos últimos no puedan facilitar los combustibles para su carga si no está parado el motor y apagadas las luces del vehículo, los sistemas eléctricos como la radio y los dispositivos emisores de radiación electromagnética como los teléfonos móviles.
-. Nulidad o anulabilidad del Decreto 280/2019 por vulneración del artículo 20 concordantes de la ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales en relación con los artículos 8 y siguientes y concordantes del Real Decreto Legislativo 1/2007, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores, entre otros el derecho a la seguridad y la salud. Cita el artículo 8 de la ley General para la Defensa de los Consumidores (derecho básico de protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad) y el artículo 20 de la ley de prevención de riesgos laborales relativo a las situaciones y medidas de emergencia.
-Nulidad o anulabilidad del Decreto 280/2019 por vulneración del artículo 4, artículo 8, artículo 10.6 y concordantes de la ley 3/2019, de 22 de marzo, del Estatuto de las Personas consumidoras de Castilla-La Mancha y en relación a lo establecido en el Real Decreto Ley 1/2007 de Defensa de Consumidores y usuarios que establece obligaciones específicas para la protección de la salud y seguridad de los consumidores y usuarios. Considera que la regulación de esas instalaciones no solamente genera incomodidad para los usuarios sino también un grave riesgo que supone manipular una mercancía peligrosa, haciendo igualmente referencia al derecho del consumidor a obtener la factura correspondiente.
-Nulidad o anulabilidad del Decreto 280/2019 por vulneración de los artículos 2, 5, 23, 29, y 63 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1/2013 de 29 de noviembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de los Derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social y de la ley7 /2014 de 13 de noviembre de garantía de los derechos de las personas con discapacidad en Castilla-La Mancha. Se destaca que esos preceptos reconocen y garantizan el derecho a la igualdad de oportunidades y de trato así como al ejercicio real y efectivo de derechos por parte de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones respecto al resto de ciudadanos y ciudadanas.
SEGUNDO
Frente a lo anterior la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en la contestación a la demanda en los antecedentes de hecho explica lo que califica de 'hechos más relevantes que precedieron a la realización de la consulta pública con la que se abrió el expediente administrativo del Decreto 280/2019' (antecedente 12º).
En ese mismo apartado alude a que, como hecho posterior a la aprobación del Decreto ,ha tenido lugar la comunicación del cierre del PILOTO 9146(2017)GROW realizada por la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, mediante oficio de 5 de octubre de 2020 en el que se refleja como justificación que 'sobre la base de la información disponible en este momento los servicios de la Comisión cierran el expediente. Las normativas autonómicas que requieren la presencia de un empleado en estaciones de servicio han cambiado. ... No obstante ello no impedirá que los servicios de la Comisión reconsideren su posición en caso de que se produzcan novedades o sean informados de nuevos elementos' .
Sigue explicando, desarrollando lo previamente expuesto, que las diferentes Comunidades Autónomas han introducido modificaciones normativas a fin de evitar la apertura de un procedimiento de infracción contra Reino de España por incluir el requisito de presencia de un empleado como mínimo durante las horas de apertura de una estación de servicio a las que alude la Comisión en el comentario incluido en la aplicación informática THEMIS. Se hace referencia a la Exposición de Motivos de la ley de Cantabria 5/2019 y al Decreto Ley 4/2020 de la Región de Murcia que, a su vez, justifican la supresión como reforma analizada por la Comisión Europea en el marco del procedimiento EU Pilot 2017/ 9146y la necesidad de evitar que la Comisión inicie procedimiento formal de infracción contra Reino de España por esta causa.
Ya en los fundamentos de derecho expone que la problemática quedó resuelta por la reciente sentencia del Tribunal Supremo número 172/2019 de 13 de febrero que llevó a cabo un análisis sobre una norma idéntica a la derogada por el decreto que se impugna por la parte actora concluyendo que esa norma vulnerada el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, resultando por ello contraria a la Constitución. Reproduce los fundamentos de derecho de la indicada sentencia para concluir que 'de conformidad con el artículo 118 de la Constitución , desde un año y 15 días antes de aquel en que se produjo la entrada en vigor del Decreto 280/2019, de 23 de diciembre (a los dos meses de su publicación en el DOCM) el artículo 2.1 del Decreto 33/2005 podía considerarse jurídicamente desahuciado a la vista de la doctrina casación al formulada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 13 de febrero de 2019 , sobre un precepto reglamentario idéntico'.
Destaca, en este sentido, que no es el Decreto 280/2019 el que permite, propicia y consiente las estaciones de servicio desatendidas sino que es la normativa estatal de carácter básico la que lo hace. Finaliza su exposición haciendo referencia a que es la Constitución la que impide que las Comunidades Autónomas o los ayuntamientos prohíban un modelo de negocio por el mero hecho de que incorpore un grado mayor o menor de automatización (reproduce razonamientos de la sentencia del TSJ de Islas Baleares del 31 de enero de 2017) y también que acepta la legitimación del actora pero únicamente en defensa de la posible pérdida de un número importante de puestos de trabajo, como interés legítimo que está en su derecho defender pero no así otros aspectos como la seguridad industrial la defensa de personas consumidoras o de las personas con discapacidad. Concluye que con su recurso la demandante se erige en defensora de la legalidad abstracta, vulnerando las exigencias que, a efectos de impugnación de disposiciones reglamentarias, refleja la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2019.
TERCERO.
El recurso contencioso no puede ser estimado, por las razones que de forma detallada y precisa desarrolla la defensa de la Comunidad Autónoma en la contestación a la demanda. Ciertamente, y como también se indica en el escrito de conclusiones de la demandada, la propia parte actora parece ser consciente de la contundencia de la oposición cuando en ese mismo trámite de conclusiones, sin tratar de combatir la aplicación de los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo a la problemática planteada, mantiene la impugnación en base a que el EU Pilotsólo estaba planteando inquietudes ,dudas o pidiendo explicaciones o informándose en relación a la aplicación del derecho de la Unión Europea, sin que ello conlleve la necesidad de adoptar una decisión como la regulación que impugna, para mantener (asumiendo implícitamente que la Comunidad Autónoma podía derogar el Decreto 33/2005) que lo que procedía, quizás, era ofrecer una explicación y la justificaciónde la necesidad de proteger el interés general para concluir que la Junta de Comunidades tenía derecho de opción y podía, hasta debía, defender su competencia y su propia legislación. Ésa misma posibilidad, entendida como una opción, se vuelve después a reiterar cuando se alega que no puede deducirse obligatoriedad alguna en la actuación llevada a cabo sino que la administración autonómica optó por la derogación, por el cambio normativo llevado a cabo, cambiando por tanto la defensa de unos determinados intereses, los de los trabajadores y consumidores en general, por otros, no del todo explicados. Tal planteamiento resulta inequívocamente insuficiente a efectos de declarar la nulidad de una disposición general.
En todo caso, y sin perjuicio de la aplicación del artículo 15, apartado 2 letra f de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de servicios) conforme se expone por la defensa de la Comunidad Autónoma, la problemática debe resolverse, con desestimación del recurso contencioso administrativo, en aplicación del artículo 149.1.13 y 25 de la C.E. (título competencial prevalente) y la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos y legislación complementaria según razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo número 172/2019, de 13 de febrero.
La controversia, en aquel caso, versaba sobre la posible nulidad del artículo 7 del Decreto Balear 31/2015 que tenía un contenido idéntico al artículo 2 del Decreto 33/ 2005 que quedó derogado con la Disposición Derogatoria Única del Decreto impugnado, número 280/2019, resultando, también en nuestro caso, y en definitiva, que, materialmente, y aunque sea con referencia a la Disposición Derogatoria Única y otros artículos del nuevo Decreto 280/2019, lo que se está cuestionando es precisamente esa derogación de la previsión normativa del artículo 2 del Decreto 33/2005.
Reproducimos, por ello, los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo:
'SEGUNDO.-
Procede entonces que entremos a examinar la cuestión suscitada en casación, que es la señalada por el recurrente, recogido en el Auto de esta Sala de 8 de junio de 2017 , que declara que la cuestión que presenta interés casacional consiste en determinar si la norma autonómica que dispone la obligatoriedad de un responsable en cada estación de servicio ( artículo 7 del Decreto Balear 31/2015, de 8 de mayo ) es o no compatible con la categoría de 'estación de servicio desatendida' contemplada en el apartado 3.13 del Anexo Instrucción técnica complementaria MI-IP04 del Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre (EDL 1999/63178), por el que se modifica el reglamento de instalaciones petrolíferas, aprobado por Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre, y las instrucciones técnicas complementarias MI-IP03, aprobada por el Real Decreto 1427/1997, de 15 de septiembre, y MI-IP04, aprobada por el Real Decreto 2201/1995, de 28 de diciembre.
Indicand o el propio Auto que, en principio, las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación son el artículo 7 del Decreto Balear 31/2015, de 8 de mayo, la Instrucción Técnica Complementaria MI-IP 04 del Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre , y las reseñadas Instrucciones Técnicas complementarias.
TERCERO. -
La fundamentación de la sentencia recurrida, referida por lo que aquí interesa al artículo 7 del Decreto Balear 31/2015 , declara la nulidad de dicho precepto al considerar que no respeta las categorías de estaciones de servicio contempladas en el Anexo II 'Instrucción Técnica Complementaria MI-IP04. Instalaciones para suministros de vehículos' del Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre , por el que se modifica el Reglamento de instalaciones petrolíferas, aprobado por el Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre , y las Instrucciones Técnicas complementarias MI-IP03, aprobada por el Real Decreto 1427/1997, de 15 de septiembre , y MI-IP04, aprobada por el Real Decreto 2201/1995, de 28 de diciembre , concretamente en lo que concierne a la 'instalación desatendida' definida como aquella en la que no existe personal afecto a la instalación y el suministro al vehículo lo realiza el usuario.
El Gobierno Balear considera que tal interpretación judicial incurre en una doble infracción del ordenamiento jurídico:
1.- Vulnera el artículo 30 . 47 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero) que otorga y reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de defensa de los consumidores y usuarios (en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 y 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española).
2. Vulnera la Jurisprudencia que ha interpretado y aplicado los artículos 38y 51 de la Constitución Españolaen cuanto a la determinación de los límites competenciales relativos a cada una de las materias allí contempladas.
Como se deduce de lo expuesto hasta ahora, la controversia suscitada por anulación del precepto del Decreto Balear se contrae a determinar si la Instrucción y Normas Técnicas antes reseñadas -que se aprueban en el Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre - implican necesariamente que han de ser respetadas por el Decreto Balear, que ha de ajustarse a tales previsiones o si, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 30 . 47 del Estatuto de Autonomía Balear, que atribuye a esta la competencia exclusiva en materia de consumo -y los artículos 38y 51 CE- la Administración Autonómica puede acometer una regulación como la expresada sin sujetarse a tales previsiones con vigencia a nivel estatal.
La sentencia impugnada se pronuncia en sentido de apreciar la imposibilidad de la regulación Autonómica al entender que los citados puntos 3.12, 3.13 y 3.14 de la Instrucción Técnica ITC-MI-IP04, que se incluye en el Anexo II del Reglamento 1523/1999, de 1 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de instalaciones petrolíferas, interpretado sistemáticamente con el resto de la normativa, la Ley de Hidrocarburos 34/1998, cuyos articulo 1 y 3 atribuye al Estado la competencia de la regulación sobre la materia, conlleva que la Comunidades Autónoma Balear haya de ajustarse y respetar y dicha regulación reglamentaria.
Pues bien, el Decreto Balear que se impugnó en la instancia prevé en su artículo 7 que las estaciones de servicio radicadas en la Comunidad Autónoma han de contar al menos con un empleado, lo cual hace que la posibilidad de que el tipo de establecimientos que enumera en su punto 3 no resulte viable. Entre las estaciones de servicio contempladas en la Instrucción ITC que se especifican en el apartado 3 y es lo que centra la discrepancia en el presente litigio, se encuentran las denominadas 'instalaciones desatendidas'.
Así dispone el reseñado artículo 7 que establece:
'Se rvicio atendido
Todas las instalaciones de venta al público de gasolinas y gasóleo de automoción contarán en la propia instalación mientras permanezcan abiertas y en servicio, al menos, con una persona responsable de los servicios que se presten en la misma, con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos en el presente Decreto.'
El tenor literal de los apartados 12, 13 y 14 del apartado 3, de la Instrucción Técnica Complementaria MI-IP04 (incluida en el Anexo II, del RD 1523/1999 , que atañen a la cuestión debatida, es el siguiente:
'3. Definiciones usadas en esta instrucción
[...]
3.12. Instalación atendida. El suministro al vehículo lo realiza personal de la propia instalación.
3.13. Instalación desatendida. No existe personal afecto a la instalación y el suministro al vehículo lo realiza el usuario.
3.14. Instalación en autoservicio. En el suministro al vehículo la operación de llenado la realiza el cliente pero el surtidor es activado por un operario desde el centro de control de la instalación, desde el cual puede autorizar la entrega, y en caso de emergencia parar y bloquear el surtidor.
[...]&qu ot;
Como se observa sin dificultad, la previsión del Decreto Balear determina que el tipo de establecimientos a los que se refiere el apartado 3.14 de la ITC incluida en el Anexo II del Real Decreto 1523/1999 (EDL 1999/63178), resulten inviables en la Comunidad Autónoma Balear y es lo que centra la discrepancia en el presente litigio, sobre las denominadas 'estaciones desatendidas'.
CUARTO.-
Procede, pues, que examinemos el carácter de las normas en cuestión. Por un lado, la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburosy su legislación complementaria, Real Decreto 1523/1999 y por otro lado, el artículo 30 . 47 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.
La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (LSH) se dicta en virtud de las competencias atribuidas al Estado ex artículo 149.1.13 ª y 25ª CE. Así, el legislador estatal ha dictado en virtud de las competencias que tiene atribuidas por el artículo 149.1 CEen dos ámbitos: el delimitado por el artículo 149.1.13ª en relación a la planificación y dirección de la actividad económica y el relativo al articulo 149.1.25ª CE, respecto a las bases del régimen energético. Como se dijo en la STC 170/2012 (EDJ 2012/227794) , se trata de un supuesto de ordenación de un subsector energético en el que concurren ambos títulos competenciales estatales.
La normativa básica en la materia es la Ley de Hidrocarburos. La Disposición Final Primera de dicha Ley de Hidrocarburos , establece:
'Pr imera. Carácter de la Ley.
1. La presente Ley tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.13 .ª y 25.ª de la Constitución .
2. Se excluyen de este carácter básico las referencias a los procedimientos administrativos, que serán regulados por la Administración competente, ajustándose en todo caso a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271).
3. Las disposiciones de la presente Ley relativas al régimen de comercio exterior de crudo de petróleo y productos petrolíferos y a expropiación forzosa y servidumbres se dictan en ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en el artículo 149.1.8 .ª, 10 .ª y 18.ª de la Constitución . Los preceptos del Título II relativos a exploración, investigación y explotación de hidrocarburos son de aplicación general, al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13 .ª, 18 .ª y 25.ª de la Constitución .'
No cabe duda que la Ley del Sector de Hidrocarburos tiene el carácter de básica, pues con tal carácter se proclama en la transcrita disposición final primera .
El Preámbulo de la ley declara lo siguiente:
'La presente Ley tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa legal vigente en materia de hidrocarburos. Se pretende, por tanto, conseguir una regulación más abierta, en la que los poderes públicos salvaguarden los intereses generales a través de la propia normativa, limitando su intervención directa en los mercados cuando existan situaciones de emergencia. Esta regulación debe permitir, además, que la libre iniciativa empresarial amplié su campo de actuación y la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de realidades técnicas y mercantiles socialmente asumidas, pero carentes, en este momento, del encaje legal adecuado. Asimismo, paralelamente a esta apertura de la legislación debe profundizarse en los mecanismos de la información detallada por los agentes del mercado a las Administraciones competentes, para permitir la constatación de la consecución de los objetivos propuestos con la liberalización de los mercados.
La presente Ley persigue proporcionar un tratamiento integrado a una industria verticalmente articulada. Desde la producción de hidrocarburos en un yacimiento subterráneo hasta su consumo en el motor de un vehículo, en la calefacción de una vivienda o en un proceso industrial, se producen o pueden producirse una serie de transacciones económicas y de procesos físicos de transformación, tratamiento o simplemente de transporte que merecen una consideración global, puesto que forman parte de una actividad económica que, aunque segmentable, responde a una concepción integrada. Esta integración debe facilitar un tratamiento equilibrado de las diferentes actividades reguladas en esta Ley y permitir mantener una sustancial homogeneidad en la forma de abordar problemas similares.'
Por su parte, el articulo 43.2 de la Ley de Hidrocarburos establece:
'Ar tículo 43. Distribución al por menor de productos petrolíferos.
(...) 2. La actividad de distribución al por menor de carburante y combustibles petrolíferos podrá ser ejercida libremente por cualquier persona física o jurídica.
Las instalaciones utilizadas para el ejercicio de esta actividad deberán cumplir con los actos de control preceptivos para cada tipo de instalación, de acuerdo con las instrucciones técnicas complementarias que establezcan las condiciones técnicas y de seguridad de dichas instalaciones, así como cumplir con el resto de la normativa vigente que en cada caso sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a protección de los consumidores y usuarios.
Las administraciones autonómicas, en el ejercicio de sus competencias, deberán garantizar que los actos de control que afecten a la implantación de estas instalaciones de suministro de carburantes al por menor, se integren en un procedimiento único y ante una única instancia. A tal efecto, regularán el procedimiento y determinarán el órgano autonómico o local competente ante la que se realizará y que, en su caso, resolverá el mismo. Este procedimiento coordinará todos los trámites administrativos necesarios para la implantación de dichas instalaciones con base en un proyecto único.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de ocho meses. El transcurso de dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa tendrá efectos estimatorios, en los términos señalados en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Los instrumentos de planificación territorial o urbanística no podrán regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología concreta.
Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio.
Lo establecido en los párrafos anteriores se entiende sin perjuicio de lo establecido en la Ley 25/1988, de 29 de julio (EDL 1988/12663), de Carreteras, y sus normas de desarrollo.'
La Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Hidrocarburos señala:
'Te rcera. Instrucciones técnicas.
El Gobierno, en el plazo máximo de un año, mediante Real Decreto, aprobará las instrucciones técnicas complementarias a que se refiere el párrafo segundo del artículo 43.2 de la presente Ley, y mientras tanto serán de aplicación a cualquier persona física o jurídica que realice las actividades previstas en dicho precepto, las instrucciones técnicas complementarias actualmente vigentes, según el tipo de actividad de que se trate.
A estos efectos, las futuras Instrucciones técnicas complementarias estarán referidas respectivamente a dos supuestos diferenciados, de un lado aquellas instalaciones sin suministro a vehículos y de otro lado, aquellas instalaciones en las que se efectúen suministros a vehículos, sin perjuicio de que en cada uno de estos supuestos se traten de forma diferenciada, de acuerdo con criterios objetivos, los distintos tipos de instalación en función de los diversos elementos técnicos concurrentes en cada caso. No obstante, durante este período transitorio, la Instrucción técnica complementaria MI-IP 03, 'Instalaciones petrolíferas para uso propio', aprobada por Real Decreto 1427/1997, de 15 de septiembre (EDL 1997/24654), será de aplicación a las entidades de base asociativa de transportes, considerándolas incluidas en el apartado 2.1.K) de la citada Instrucción técnica complementaria, siempre que los suministros que realicen correspondan a un único tipo de carburante o combustible, se efectúen exclusivamente en vehículos de sus asociados afectos a su actividad de transporte público y en sus instalaciones no puedan repostar más de dos vehículos simultáneamente.'
El Gobierno dicta el Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre , en virtud de la habilitación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 34/1998, de 7 de octubre(LSH), referida a las 'Instrucciones técnicas'. Se trata de una norma que aun cuando contiene Instrucciones técnicas, tiene rango de Real Decreto y se dicta en desarrollo de la Ley básica, en una materia que exige un grado de detalle y minuciosidad, cuya singular naturaleza justifica la intervención del Reglamento. El reseñado Real Decreto 1523/1999 , norma de carácter eminentemente técnico, establece, por lo que aquí interesa, la tipología de las estaciones de servicio y las condiciones técnicas a las que han de ajustarse las instalaciones de almacenamiento de carburantes y combustibles líquidos, para suministros a vehículos, culminando la normativa estatal básica, refiriéndose a aspectos de carácter técnico que hacen necesaria la remisión a la norma infralegal para su concreción.
Cabe poner de manifiesto que se tras dictarse el Decreto Balear y el pronunciamiento de la Sala de Baleares, se publica el Real Decreto 706/2017, de 7 de julio, por el que se aprueba la Instrucción Técnica complementaria MI-IP 04 'Instalaciones para suministro a vehículos y se regulan determinados aspectos de la reglamentación de instalaciones petrolíferas'. En este Real Decreto introduce la reglamentación de instalaciones para suministro a vehículos y las condiciones específicas que han de cumplir las 'instalaciones desatendidas'. El Real Decreto 706/2017 tiene su fundamento en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que establece que los reglamentos de seguridad de ámbito nacional se aprobaran por el Gobierno de la nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas con competencias legislativas sobre Industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio. La disposición reglamentaria se dicta al amparo de lo establecido en el articulo 149.1.13 ª y 25ª CE, que atribuye al Estado la competencia para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de Industria.
QUINTO.-
Hechas las anteriores consideraciones, hemos de abordar a continuación el título competencial esgrimido por la Comunidad Autónoma recurrente, la competencia exclusiva en materia de consumo, reconocida en el artículo 30.43 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.
Las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de consumo, derivan del mandato del 51 CE que garantiza la defensa de los consumidores y usuarios, precepto constitucional dirigido a todos los 'poderes públicos'. Sin embargo, en los artículos 148y 149 CE-que diseñan el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas- no se menciona la materia de consumo, de modo que corresponde tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas la defensa de los derechos del consumidor. Al no existir una previsión expresa, se trata de una competencia residual que se asume por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía. En lo que aquí interesa, el artículo 30.47 del Estatuto de Autonomía, atribuye a la Comunidad Autónoma Balear la 'competencia exclusiva' en materia de consumo.
La temprana STC 71/82 , FJ.2, afirma que 'la defensa del consumidor y por pareja razón, el mercado interior es, sin embargo, un concepto de gran amplitud y contornos imprecisos'.
En la STC 15/ 1989 , FJ.1, el TC señala que la materia se caracteriza por su carácter multidisciplinar, en el que se concita una amplia variedad de materias que sí que han sido directa y expresamente tomadas en consideración en el artículo 149.1CEa los efectos de concretar las competencias del Estado y que si bien este precepto 149 no ha mencionado expresamente la defensa de los consumidores y usuarios se abre la posibilidad de que algunos Estatutos de Autonomía hayan asumido la competencia 'exclusiva' sobre la mima ( art. 149.3CE) como quiera que la sustantividad de la materia no es, sino en líneas generales, el conglomerado de muy diversas normas sectoriales reconducibles a otras tantas materias, en la medida que el Estado ostente atribuciones en esos sectores materiales, su ejercicio podrá incidir directamente en las competencias que 'sobre defensa del consumidor y usuario' corresponden a determinadas Comunidades Autónomas, las cuales podrán quedar vinculadas a las previsiones estatales.
También cabe recordar la STC 202/1992 de 23 de noviembre , en la que el TC subraya que se trata de un concepto gran amplitud y contornos imprecisos y que la atribución competencial exclusiva debe entenderse referida a la parte de la materia no comprendida en alguno de los apartados que el artículo 149.1CEreserva al Estado, entre los que destaca el apartado (...) 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) que constituye un título transversal en cuyo seno encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de la economía o de ordenación de un sector concreto como las medidas o acciones necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector ( STC 213/1994 ).
Por otra parte, en el caso de Baleares, cabe poner de manifiesto que la Comunidad Autónoma ha legislado sobre la materia de consumo, y ha dictado laLey 7/2014, de 23 de julio , de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Islas Baleares, y en su Disposición Final Primera se autoriza al Consejo de Gobierno a dictar normas reglamentarias para su desarrollo. Lo que da lugar a la presente controversia es una norma de carácter infralegal, un Decreto 31/2015, relativo a las ventas al por menor de productos derivados del petróleo para automoción. Es dictado por el Gobierno Balear, amparado en su competencia exclusiva en materia de consumo, que se encuentra recogida en el artículo 30 . 47 de su Estatuto de Autonomía y en la Ley Balear 7/2014 , de Consumo.
En todo caso, el Gobierno Balear no cuestiona la cobertura competencial de la normativa estatal que regula las estaciones de servicio, sino que reivindica tal competencia para dictar el Decreto en el ejercicio de dicha competencia, defendiendo aquí el articulo 7 sobre el 'servicio atendido'. La Comunidad demandante considera que la Sentencia impugnada no respeta el contenido del artículo 30.4 del Estatuto de Autonomía de las islas baleares, que atribuye a dicha comunidad competencia exclusiva en dicha materia, y a su juicio, la sala no interpreta correctamente las normas, vulnerando dicha competencia autonómica exclusiva.
La previsión balear que da lugar a la presente controversia, antes transcrita, dispone que todas las instalaciones de venta al público de gasolinas y gasóleo de automoción contaran, mientras permanezcan abiertas y en servicio, con una persona responsable. Esto implica que el régimen y tipología de estaciones de servicio previstas en la aludida ITC, no resulten viables, en la medida que impone la presencia de un responsable lo que desnaturaliza las estaciones de servicio desatendidas, caracterizadas por la ausencia de personal.
Así, el legislador básico estatal permite y contempla estos tres tipos de estaciones de servicio, y el precepto autonómico discutido proyecta sus efectos sobre las 'estaciones no atendidas', de modo que desaparecen en el territorio balear. Existe una contradicción insalvable que impide apreciar la compatibilidad de ambas normas estatal y autonómica.
A la luz de cuanto antecede, solo cabe responder negativamente a la cuestión suscitada por el Gobierno Balear, en la medida que el Estado es el único agente con capacidad para dictar normas sustantivas para la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético ex artículos 149.1.13 ª y 25ª CE, en las que se encuadra la venta al por menor de derivados del petróleo, por ser el título más específico frente al 'genérico' de consumo.
La regulación autonómica no respeta la competencia estatal para fijar las bases en materia de hidrocarburos y en régimen económico, en la medida que a través de un título competencial de carácter genérico como es consumo vulnera ciertamente las competencias del Estado que regulan las disposiciones técnicas del subsector de hidrocarburos en su modalidad de suministro al por menor, derivadas de los títulos competenciales específicos aludidos, y ello en la medida que a través del precepto balear se impide la realidad de las estaciones desatendidas, al introducir una exigencia adicional de contar con personal adscrito a la instalación de servicio. El artículo 7 del Decreto Balear vacía de contenido la ITC MP4, excluyendo uno de los tres tipos de gasolineras diseñados y permitidos en la ITC MP4, cuya regulación se concretiza en el Real Decreto 706/2017, de 7 de julio , que reconoce y regula -en su capítulo XIII- las 'instalaciones desatendidas'.
Como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, ( STC 31/2010, de 28 de junio ) , FF.JJ. 59, 64 y 68), el TC ha declarado que la atribución por el Estatuto de Autonomía de competencias exclusivas sobre una materia no puede afectar a las competencias estatales concurrentes relacionadas en el artículo 149.1CE(EDL 1978/3879) . En este sentido la jurisprudencia constitucional ha venido declarando que ante la dificultad de deslindar los títulos competenciales concurrentes y en supuestos de colisión de títulos competenciales, la decisión última de qué título competencial ha de considerarse prevalente es el del título más específico (por todas SSTC 31/2010 , 170/2012 y 34/2017 ) de modo que ha de estarse a las competencias prevalentes.
A la luz de la aludida jurisprudencia, llegamos a la conclusión de que el título competencial prevalente es el concerniente a la materia de planificación de la actividad económica y régimen energético.De esta forma, a los efectos que aquí interesan y con arreglo a lo antes razonado resulta que la competencia autonómica en materia de consumo tiene como límite las competencias del Estado, las competencias reseñadas ex artículo 149.1.13 ª y 25º CE. En la medida que la norma autonómica invade e imposibilita la realidad de la norma estatal en territorio balear, procede confirmar la nulidad declarada por el Tribunal de Justicia Balear.
SEXTO.-
Cabe rechazar el segundo motivo de impugnación en relación a la infracción de los artículos 38y 51 CE.
El artículo 38CEestablece el derecho a la libertad de empresa, que se encuentra condicionado a unos límites en el marco de la economía de mercado de acuerdo con las exigencias de la economía en general y, en su caso, de la planificación. Por su parte, el artículo 49 TFUE garantiza la libertad de establecimiento en las mismas condiciones para todos los ciudadanos de la Unión Europea, siendo así que la Directiva de Servicios parte del principio general de libre prestación de servicios, y establece bajo qué condiciones los Estados miembros pueden establecer ciertos requisitos al ejercicio de dicha libertad.
El Tribunal Constitucional ha declarado en reiteradas ocasiones que la libertad de empresa no es un derecho absoluto e incondicional, sino limitado por la regulación que, las distintas actividades en concreto puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando en todo caso, el contenido esencial del derecho (por todas, STC 135/2012 )
También este Tribunal Supremo ha señalado en la Sentencia de 22 de marzo de 2006 (RC 24/2004 ) que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la libertad de empresa está configurada como el derecho a emprender y desarrollar cualquier actividad empresarial de acuerdo con la regulación legal y reglamentaria existente, regulación que puede ser más o menos intensa según el carácter de la actividad de que se trate pero que, en cualquier caso, no constituye en sí misma un desarrollo de la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de la Constitución que requiera de rango legal. .
En este contexto, no puede entenderse como vulnerador del derecho a la libertad de empresa o de libre competencia, el hecho de que la ley estatal regule la posibilidad de establecimiento de unas concretas y definidas tipologías de estaciones de servicio en todo el territorio nacional, pues, como hemos indicado, se tratar de una materia ex artículo 149.1.13 ª y 25ª CEque justifica la intervención estatal en la regulación del sector. Precisamente, la restricción que pretende incluir la Comunidad recurrente, no puede ampararse en esta norma constitucional que protege la libertad de empresa, ni en la norma comunitaria que consagra el principio de libertad de establecimiento, como han puesto de manifiesto las partes codemandadas.
En fin, la recurrente no sometió a la debida crítica los razonamientos de la sentencia (singularmente en cuanto invoca los preceptos constitucionales 38 y 51 CE) sobre la legislación estatal que opta por un régimen unitario en la materia, impuesto por razones de política económica y de política energética, sin que la competencia de la Comunidad Autónoma permita, en uso de sus facultades en materia de consumo fijar las reglas que considere convenientes en materia de personal de algunas de las estaciones de servicio, ni modificar sus condiciones básicas que implicarían su desnaturalización. No existiendo tampoco amparo en las normas constitucionales esgrimidas para limitar las estaciones desatendidas, la regulación estatal debe ser respetada.
Procede en consecuencia la desestimación del recurso.'
Los argumentos expuestos conducen a la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo planteado.
CUARTO
De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA las costas procesales se imponen a la parte recurrente, si bien haciendo uso de la facultad prevista el mismo precepto, fijamos como importe máximo a abonar en concepto de honorarios de letrado, la cantidad de 1.000 €.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
Desestimamos el recurso contencioso administrativo planteado por la FEDERACIÓN DE COMISIONES OBRERAS DE INDUSTRIA DE CASTILLA-LA MANCHA frente a Decreto 280/2019, de 23 de diciembre, de los derechos de las personas consumidoras en instalaciones de suministro a vehículos de carburante y combustibles líquidos o gaseosos o cualquier otro tipo de energía en Castilla-la Mancha (DOCM número 255 de 30 de diciembre de 2019).
Se imponen las costas procesales a la parte recurrente si bien fijando como importe máximo a abonar en concepto de honorarios de letrado la cantidad de 1.000 €. IVA excluido .
Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Le ída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado D. Constantino Merino González, estando celebrando audiencia en el día de su fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.
