Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG:28.079.00.3-2018/0028642
RECURSO Nº 855/2018
SENTENCIA Nº 359
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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
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Ilustrísimos Señores e Ilustrísima Señora:
Presidente:
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
D. José Ramón Chulvi Montaner
D. Álvaro Domínguez Calvo
Dª. María Soledad Gamo Serrano
En la Villa de Madrid a catorce de junio de dos mil veintiuno.
Vistos por la Sala, constituida por los señores arriba indicados, magistrados de Sala de lo Contencioso Administrativo (sección 2º), de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los autos, los autos del recurso contencioso- administrativo número 855 de 2019interpuesto por Ignacio representado por la Procuradora doña María Cristina Méndez Rocasolano y asistida por la Letrada doña Patricia Graciela Rupay Ramírez, contra la resolución de la Comisión de Urbanismo (Consejería de Medio Ambiente, y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid) de fecha 27 de septiembre de 2018 que acordó denegar la calificación urbanística solicitada para legalizar en la Parcela NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Rústica del término municipal de Villanueva del Pardillo, la explotación agrícola y ganadera con sus edificaciones asociadas, así como la legalización de la actividad industrial de cerrajería. Ha sido parte la Comunidad Autónoma de Madrid asistida y representada por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid.
Antecedentes
PRIMERO.-Que previos los oportunos trámites, la Procuradora doña María Cristina Méndez Rocasolano en nombre y representación de Ignacio ante la sección primera de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid formalizó demanda el día 11 de julio de 2.019, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando que en su día previos los trámites legales se dictara sentencia por la que se:
1.º Declare nulo o, en su caso, anulable o revoque y deje sin efecto la Resolución de 27 de septiembre de 2018 dictada por la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid dictó Resolución por la que acordó 'Denegar la calificación urbanística solicitada por D. Ignacio y D. Leovigildo para legalizar la explotación agrícola y ganadera, con sus edificaciones asociadas, y la legalización de la actividad industrial de cerrajería, en la parcela NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Rústica de Villanueva del Pardillo, por los motivos expuestos en la propuesta de la Dirección General de Urbanismo y Suelo', al suponer una vulneración del derecho de propiedad de mis mandantes, y vulneración del principio de proporcionalidad, conforme a los motivos expresados en la presente demanda.
2.º Imponga las costas, conforme a lo establecido en el art. 139 y ss de la LJCA
SEGUNDO.-Conferido traslado al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid para contestación a la demanda, se verificó por escrito presentado el 3 de octubre de 2.019, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando que se tuviera por contestada la demanda del recurso contencioso-administrativo de referencia, y previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia por la que dicte sentencia por la que se desestime la demanda formulada por el recurrente, condenando en costas al recurrente.
TERCERO.-Mediante auto de 7 de octubre de 2019 se acordó recibir el recurso a prueba, practicándose la admitida con el resultado que obra en las actuaciones.
CUARTO.-Que, no estimándose necesaria la celebración de vista pública se concedió a las partes el término de diez días para concluir por escrito, lo que consta realizado señalándose para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el presente recurso el día 10 de junio de 2021 las 10,00 horas de su mañana en que tuvo lugar.
VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilustrísimo Señor Don JUAN FRANCISCO LÓPEZ DE HONTANAR SÁNCHEZ.
Fundamentos
PRIMERO.-La Procuradora doña María Cristina Méndez Rocasolano en nombre y representación de Ignacio interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Comisión de Urbanismo (Consejería de Medio Ambiente, y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid) de fecha 27 de septiembre de 2018 que acordó denegar la calificación urbanística solicitada para legalizar en la Parcela NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Rústica del término municipal de Villanueva del Pardillo, la explotación agrícola y ganadera con sus edificaciones asociadas, así como la legalización de la actividad industrial de cerrajería.
SEGUNDO.- Este Tribunal en Sentencias de 27 de Abril de 2004, 20 de Julio de 2.004 y 14 de Septiembre de 2006 ha entendido que existe cierto margen de discrecionalidad en la concesión de las calificaciones urbanísticas, dado que es una facultad extraordinaria respecto de las que conforman le derecho de propiedad del dueño de una finca que se encuentre en suelo no urbanizable que habilita para la implantación de un uso que no es el ordinario. Es evidente que la actuación de la administración pública puede ser sometida a enjuiciamiento ante esta Jurisdicción a fin de evaluar la corrección, razonabilidad y proporcionalidad de su actuación dado que la propia Ley establece unos parámetros para la concesión de dicha calificación, aún cuando dichos parámetros no conviertan la actuación de la Comunidad Autónoma de Madrid en absolutamente reglada si se establecen determinados criterios que se han de establecer para conceder o denegar la calificación urbanística. Por tanto es posible el análisis de los motivos por los que se otorga la calificación urbanística, toda vez que no cabe la concesión de la misma con infracción de las normas jurídicas y el planeamiento urbanístico correspondientes.
TERCERO.- Conforme el artículo 9 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, la función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas susceptibles de adquisición y condiciona su ejercicio. Los derechos y los deberes de la propiedad del suelo resultan de su clasificación y, en su caso, calificación urbanística.
La solicitud se presentó 15 de octubre de 2014 , fecha de entrada en la Consejería de la Comunidad de Madrid por lo que resulta de aplicación Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo cuyo artículo 8 establecía que el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien. Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido en el artículo 17.
Añadiendo el artículo 9 que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general.
En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o esté vacante de edificación, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general; incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.
Respecto de los usos del suelo rural el artículo 13 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo indicaba que
Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.
CUARTO.-Y en el mismo sentido el artículo 16 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, indica que tendrán la condición de suelo no urbanizable de protección los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes: a) Que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con el planeamiento regional territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. b) Que el planeamiento regional territorial y el planeamiento urbanístico consideren necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por sus valores agrícolas, forestales, ganaderos o por sus riquezas naturales. El planeamiento regional territorial clasificará directamente los terrenos que, en todo caso, deban pertenecer a esta clase de suelo, que será completado, en su caso, por la clasificación realizada por el planeamiento general. En este tipo de suelos los derechos de la propiedad conforme al artículo 28 de dicha ley comprenden, además de los generales, los siguientes: a) La realización de los actos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones, compatibles con la preservación de los valores que motivan su inclusión en esta clasificación de suelo. Esta facultad comprende sólo los trabajos y las instalaciones que sean indispensables y estén permitidos o, en todo caso, no prohibidos por las ordenaciones territorial y urbanística,debiendo ejecutarse en los términos de éstas y con sujeción, además y, en todo caso, a las limitaciones impuestas por la legislación civil y la administrativa aplicable por razón de la materia. b) La realización de obras, edificaciones y construcciones y el desarrollo de usos y actividades que se legitimen expresamente en los términos dispuestos por esta Ley mediante calificación urbanística.
QUINTO.- Portanto conforme al artículo 29 de la citada la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, en el suelo no urbanizable de protección, excepcionalmente, a través del procedimiento de calificación previsto en la presente Ley, podrán autorizarse actuaciones específicas,siempre que estén previstas en la legislación sectorial y expresamente permitidas por el planeamiento regional territorial o el planeamiento urbanístico.Además, en el suelo no urbanizable de protección podrán realizarse e implantarse con las características resultantes de su función propia y de su legislación específicamente reguladora, las obras e instalaciones y los usos requeridos por los equipamientos, infraestructuras y servicios públicos estatales, autonómicos o locales que precisen localizarse en terrenos con esta clasificación.
Previa comprobación de la calificación urbanística, los Ayuntamientos podrán autorizar en los suelos rurales dedicados al uso agrícola, ganadero, forestal o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, por ser de interés público o social, por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural las siguientes construcciones e instalaciones con los usos y actividades correspondientes: a) Las de carácter agrícola, forestal, cinegético o análogos, así como las infraestructuras necesarias para el desarrollo y realización de las actividades correspondientes.Los usos agrícolas, forestales, cinegéticos o análogos, que deberán ser conformes en todo caso con su legislación específica, comprenderán las actividades, construcciones o instalaciones necesarias para las explotaciones de tal carácter, incluidas las de elaboración de productos del sector primario, así como el accesorio de vivienda. b) Las de carácter extractivo. El uso extractivo comprenderá las construcciones e instalaciones estrictamente indispensables para la investigación, obtención y primera transformación de los recursos minerales o hidrológicos. La superficie mínima de la finca soporte de la actividad será la funcionalmente indispensable. c) Las instalaciones de dominio y uso público destinadas al ejercicio de actividades científicas, docentes y divulgativas relacionadas con los espacios naturales, incluyendo el alojamiento, si fuera preciso. En estos supuestos, la superficie mínima de la finca será la que funcionalmente sea indispensable. d) Las actividades que favorezcan el desarrollo rural sostenible, incluyendo las de comercialización de productos agropecuarios y los servicios complementarios de dichas actividades. e) Los establecimientos de turismo rural en edificaciones rurales tradicionales rehabilitadas al efecto, dentro de los límites superficiales y de capacidad que se determinen reglamentariamente. f) La rehabilitación para su conservación, incluso con destino residencial y hostelero, de edificios de valor arquitectónico, aun cuando se encontraran en situación de fuera de ordenación, pudiendo excepcionalmente incluir las obras de ampliación indispensables para el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad. Asimismo, los Ayuntamientos podrán autorizar instalaciones de carácter deportivo en los suelos rurales destinados a usos agrícolas.
SEXTO.-De las alegaciones formuladas por el recurrente la referida al error en error en apreciación de la situación de hecho de las instalaciones objeto del procedimiento de calificación urbanística, al estar todas ellas en situación de fuera de ordenación. Ya que indica que
Tal y como se viene señalando en los hechos del presente escrito de demanda, conforma un hecho probado que las dos casas existentes, los gallineros, la nave almacén y caseta para garaje, están en situación de fuera de ordenación, hecho que, si bien se reconoce en los distintos informes municipales y en los emitidos por la Dirección General de Urbanismo, no se le otorga efecto alguno a la hora de determinar la procedencia o no, en la concesión de la calificación urbanística solicitada.
Indica además la administración incurre en el error de analizar la solicitud de calificación urbanística como si ninguna de las edificaciones existiese, y como si sobre ellas no se estuvieran ejerciendo los usos de vivienda, gallineros y nave destinada a la venta y reparación artesanal de aperos de labranza y elementos de forja tradicionales, desde el año 1988 tal y como se aprecia en las fotos aéreas, facturas, recibos de IBI y Actividades Económicas, que se aportan al presente escrito de demanda, y que provoca que la Resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo sea contraria a Derechoseñalando que ha de precisarse que la situación de fuera de ordenación es aquella en la que un inmueble determinado ya construido no se ajusta a las determinaciones urbanísticas establecidas por el instrumento de planeamiento vigenteque le es de aplicación, pero sin embargo se permite su subsistencia y uso, ya sea por ser de fecha anterior a la aprobación del nuevo planeamiento y haberse ejecutado conforme al anterior, ya sea por haber transcurrido el plazo para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, estando en vigor la ordenación urbanística en el momento de la ejecución del edificio y/o inmueble.
Sin embargo no consta en modo alguno que las edificaciones consistentes en los usos de vivienda, gallineros y nave destinada a la venta y reparación artesanal de aperos de labranza y elementos de forja tradicionales,se encontraran en situación de fuera de ordenación a que en primer lugar ni siquiera consta que en 1988 el planeamiento urbanístico de Villanueva del Pardillo, clasificara el suelo como suelo urbano único en el que sería posible el uso industrial correspondiente a la actividad industrial de cerrajería y que el planeamiento permitiera los usos de vivienda y gallinero, pero lo más transcendente es que para que una edificación se encuentre en la situación de fuera de ordenación se precisa que se disponga de la correspondiente licencia urbanística que ampare la construcción, caso contrario se podría hablar de una situaciónequiparada a la de fuera de ordenaciónsi ha caducado la acción para la restauración de la legalidad urbanística, pero no de fuera de ordenación
La prescripción de la acción para la restauración de la legalidad urbanística afectarán al expediente de restauración de la legalidad urbanística y en su caso podrán ser alegadas si se acuerda la demolición de la construcción pero el expediente de calificación urbanística y el expediente de licencia son autónomos respecto del expediente de restauración de la legalidad urbanística aun cuando se originen por el requerimiento de legalización que puede ser cumplimentado o no por el interesado y ha de señalarse que el transcurso del tiempo y la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística no legalizan las construcciones realizadas sin licencia
SÉPTIMO.- En este sentido como hemos indicado en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de 30 de junio de 2020 ROJ: STSJ M 7698/2020 - ECLI:ES:TSJM:2020:7698 recurso de apelación 85/2019 en la que señalamos que
Debe partirse de la base de que los edificios y obras construidos sin licencia respecto de los que la acción de restauración de la legalidad urbanística ha caducado se encuentra en situación equiparable a la de fuera de ordenación absoluta (no en situación de fuera de ordenación), pues no puede tener el mismo tratamiento aquel que ha construido lícitamente que el que lo ha realizado con la correspondiente licencia y en ellos sólo se permiten las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble y las obras tendentes al mantenimiento de las condiciones de seguridad .
Así lo hemos indicado en la Sentencias dictadas por este Tribunal el 5 de noviembre de 2014 (ROJ: STSJ M 13453/2014 - ECLI:ES:TSJM:2014:13453 ), recurso de apelación 312/2013 el 22 de octubre de 2014 (ROJ: STSJ M 12630/2014 - ECLI:ES:TSJM:2014:12630 ), recurso de apelación 202/2013 , el 18 de septiembre de 2014 (ROJ: STSJ M 10764/2014 - ECLI:ES:TSJM:2014:10764 ) recurso de apelación 12/2013 , y la Sentencia dictada el 04 de junio de 2014 (ROJ: STSJ M 5553/2014 -ECLI:ES:TSJM:2014:5553) recurso de apelación 1512/2012 en la que expresamente se indicaba a parte recurrente-apelante, a juicio de la Sala, parte de un error jurídico de evidente transcendencia y que consiste y concreta en que entiende aplicable el régimen jurídico establecido para los edificios de fuera de ordenación relativa (artículos 2.3.2.1.b) y 2.3.3.2 de las NN.UU. del PGOUM 97) a una edificación o construcción que hubiese sido realizada sin la preceptiva licencia de obras y que hubiese caducado el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística.
Para la debida comprensión de la problemática jurídica que subyace en la pretensión del recurrente conviene que, a modo introductorio, realicemos una serie de consideraciones en relación con la denominada ' situación de fuera de ordenación'.
A salvo de algunos antecedentes históricos, los orígenes de la situación de fuera de ordenación se sitúan en laLey del Suelo de 1956, en cuyo artículo 48 se disponía que aquellos edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del planeamiento urbanístico y que resultaran disconformes con el mismo serían calificados como fuera de ordenación . A partir de esta calificación, a tales bienes se les aplicaba un régimen restrictivo que impedía que la propiedad acometiera obras de consolidación, aumento de volumen, modernización y, en general, las que supusieran un incremento de su valor de expropiación; permitiendo, por el contrario, la ejecución de aquellas reparaciones que exigiera la higiene, el ornato y la conservación del inmueble, tolerando su uso en tanto en cuanto no desapareciese físicamente la construcción o instalación.
Por su parte, el artículo 49 de esta misma Ley establecía un régimen de tolerancias, previsto para aquellas industrias situadas en zonas no adecuadas de acuerdo con la nueva ordenación planteada, y en las cuales se permitía, vía normas urbanísticas u ordenanzas de edificación, un régimen más laxo que el general aplicable a la situación de fuera de ordenación .
En resumen, la situación de fuera de ordenación podía definirse como la que se producía, con el carácter de sobrevenida, respecto de aquellas edificaciones e instalaciones erigidas que, por mor de la aprobación o modificación de un determinado plan, dejaban de ser conformes con la ordenación urbanística, y a los cuales se les aplicaba, desde ese momento, un régimen restrictivo respecto de las obras que en estos bienes se permitían, con el objeto de que los mismos desapareciesen una vez se extinguiesen las posibilidades razonables de vida de sus elementos, o que al menos, cuando se expropiasen en el futuro, no vieran incrementado su valor de expropiación, manteniendo el uso que estuviesen desempeñando.
Por su parte, en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 se recogió dicha figura de fuera de ordenación en términos análogos a lo previsto en la Ley de 1956 -artículos 60 y 61 -. También en el Texto Refundido de 1992 -artículo 137- se reguló la situación de fuera de ordenación en similares términos que en las anteriores disposiciones, si bien se introdujo un importante matiz, al reconocerse al Plan la posibilidad de disponer de un régimen distinto al general establecido en la Ley, lo que la doctrina vino a denominar como la deslegalización de la figura.
Por último, significadamente tras la sentencia del TC núm. 61/1997 , han sido las Comunidades Autónomas las que, en sus respectivas legislaciones urbanísticas, han recogido el testigo iniciado en 1956 regulando la situación de fuera de ordenación. Así, y por lo que se refiere al tratamiento que de dicha figura se acomete en la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, debemos citar el artículo 64 de la misma, que bajo el epígrafe de ' Efectos de la entrada en vigor de los Planes ', establece que la entrada en vigor de los Planes de Ordenación Urbanística producirá, de conformidad con su contenido, entre otros, el siguiente efecto:
' b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación, en los términos que disponga el Plan de Ordenación Urbanística de que se trate.
A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen. Son siempre incompatibles con la nueva ordenación, debiendo ser identificadas en el Plan de Ordenación Urbanística, las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional o impidan la efectividad de su destino'.
En este sentido, el artículo 2.3.1 de las NN.UU. del PGOUM 97 establece que: ' Los edificios existentes erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que resultaren disconformes con el mismo, serán calificados como fuera de ordenación'. Por su parte, el artículo 2.3.2, a los efectos de determinar el régimen de obras permisible, diferencia dos grados para la situación de fuera de ordenación:
a) Fuera de ordenación absoluta: Que tendrá lugar en aquellos edificios que ocupen suelos afectos a dotaciones públicas, de carácter general o local, disconformes con las mismas.
Se excluyen de este supuesto los edificios para los que el planeamiento urbanístico establece una alineación remitida para sustitución o reconstrucción de acuerdo con el art. 6.3.4.e), que se someten al régimen de los edificios en situación de fuera de ordenación relativa.
b) Fuera de ordenación relativa: Que tendrá lugar en aquellos edificios en los que la disconformidad se produce por causas distintas de las señaladas en el apartado a) precedente'.
En todo caso, la característica esencial o razón de ser de este régimen de fuera de ordenación es la de dar una respuesta a las situaciones transitorias generadas con motivo de la aprobación de un nuevo Plan, sin que ello suponga la demolición a costa del afectado de los edificios, sino que las limitaciones únicamente persiguen no incrementar el coste de expropiación o de indemnización por edificios o usos que deben desaparecer en virtud de un sistema de gestión urbanística.
Precisamente, la circunstancia de que la declaración de fuera de ordenación no implique su demolición inmediata, sino que se espera a la extinción natural de la construcción o instalación así calificada, manteniéndose su uso, es el factor clave que descarta su indemnizabilidad, como así ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en constantes pronunciamientos, declarando ' que el interés general es digno causante del sacrificio causado sobre la propiedad ' ( sentencias del TS de 26 de diciembre de 1978 , 13 de febrero de 1991 y 15 de abril de 1987 ).
Llegados a este punto, bien pronto se advierte que el supuesto de hecho que aquí nos ocupa (edificación ejecutada sin licencia de obra y producida la caducidad del ejercicio de la potestad de restauración de la legalidad urbanística) nada tiene que ver con el presupuesto de hecho que fundamenta la aplicación de fuera de ordenación. Se trata de situaciones diametralmente opuestas y conductas particulares que distan mucho en su origen.
Es cierto, sin embargo, que una antigua jurisprudencia se inclinaba por la aplicación del régimen de fuera de ordenación a las edificaciones ilegales, una vez transcurridos los plazos previstos para instar las medidas de restablecimiento de la legalidad. Ahora bien, dicha previsión se efectuaba desde la óptica de que si no se les aplica régimen de fuera de ordenación, iban contar con un tratamiento jurídico más favorable que si se aplicase dicho régimen. En este sentido, a modo de ejemplo, puede transcribirse la sentencia del TS de 5 de diciembre de 1987 , al declarar -FJ 4- que:
'En una situación análoga a la descrita han de quedar aquellas construcciones que naciendo ya en la ilegalidad no van a poder ser destruidas por haber transcurrido el plazo durante el cual la Administración puede ordenar la demolición - artículos 184 y siguientes del Texto Refundido. Estos edificios -o la parte correspondiente de los mismos- no quedan legalizados por el transcurso del tiempo: a pesar de la imposibilidad de restaurar el orden jurídico perturbado mediante la demolición, las obras continúan siendo ilegales, no son susceptibles de legalización, quedando en una situación de persistencia tolerada, pero con los mismos límites del régimen de ' fuera de ordenación ', aplicable por analogía. Resultaría absurdo que obras ilegales ab initio fueran de mejor condición que las hechas legalmente aunque con posterioridad, por modificación del planeamiento, hayan devenido fuera de ordenación'.
Por eso, más recientemente, la doctrina jurisprudencial tiende a poner de relieve las diferencias o disimilitudes, tanto conceptuales como jurídicas, existentes entre los supuestos de fuera de ordenación acaecidos como consecuencia de un nuevo planeamiento y los supuestos de edificios, obras e instalaciones, resultantes de infracciones urbanísticas prescritas, por cuyo motivo no pueden ser idénticos los regímenes jurídicos a los que se hayan sometidos.
En este sentido, podemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de Supremo de 29 de junio de 2001 (rec. 8357/1996 ), que en su Fundamento Jurídico cuarto declara:
'No pueden prosperar, en tal estado de cosas, los motivos que se formulan. Los mismos tratan de modificar los fundamentos de hecho establecidos en la sentencia que se recurre, lo que no es admisible en casación y priva de valor a las sentencias que se invocan. En cualquier caso, la sentencia recurrida acierta de lleno cuando considera que 'no se trata en el presente caso de obras realizadas con arreglo a un determinado planeamiento que por la modificación de éste quedaron fuera del mismo, sino de obras realizadas sin licencia y contra el Plan vigente en el momento de su ejecución y que si bien no pueden ser demolidas, por prescripción de la acción administrativa, no deben servir de justificación a otras posteriores, asimismo contrarias a la legalidad urbanística'.
Dicha doctrina es correcta y ajustada a la que hemos establecido en la jurisprudencia más reciente de esta Sala, que se aparta claramente de la tesis que se postula en los motivos que examinamos, y lleva a su perecimiento. Frente a una cierta tolerancia en supuestos de construcciones o instalaciones contrarias al Plan, que tienen, desde luego, el destino natural de desaparecer y ser sustituidas por otras conformes al mismo, pero que se congelan prácticamente en su estado hasta que llega el momento de su extinción natural, porque preexisten al Plan y han nacido conforme a Derecho ( sentencias de 6 de abril y 15 de junio de 2.000 ), las sentencias de 15 de febrero de 1999 y de 3 de abril de 2000 han afirmado -respecto de licencias de obras- que lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanística puede considerarse como fuera de ordenación en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanística, pero su régimen se debe diferenciar del supuesto de hecho previsto en el artículo 60.1 del TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo, por lo que el transcurso del plazo de cuatro años desde la ejecución de las obras sin licencia o contrarias al planeamiento impide al Ayuntamiento la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística prevista en el artículo 184.3 TRLS , pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el plan para la zona de que se trata . La sentencia del pasado 20 de diciembre de 2000 precisó - respecto de las licencias de actividades- que una actividad que carece de licencia no es, en sentido estricto, una actividad fuera de ordenación sino, en primer lugar, una actividad clandestina, que no puede verse favorecida por el régimen de fuera de ordenación, que se refiere a las edificaciones o actividades amparadas en licencia que sólo por cambio del planeamiento pasan a ser disconformes con el mismo'.
En definitiva, el hecho de que el transcurso del plazo legal impida toda reacción que persiga la desaparición de las obras no legitimadas por título administrativo suficiente, solo significa por sí mismo la aceptación por la Ley de la permanencia de dichas obras. En modo alguno cabe de ello deducir o extraer de tal hecho, además, la consecuencia de la legalización ex lege de las obras. Las obras así llevada a cabo seguirán siendo ilegales por disconformes con la ordenación urbanística aplicable.
Como vemos, la consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el Plan para la zona de que se trata, como expresamente se dice en la Sentencia citada de 29 de junio de 2001 Por el contrario, no sería admisible el uso contrario al Plan en una edificación ilegal dado que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000 , dicho uso no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.
Debe pues desestimarse dicho motivo esgrimido por el actor pues en todo caso la legislación a aplicar cuando se solicita una licencia o calificación urbanística es la vigente al tiempo de la solicitud y no la vigente al tiempo de realizar las construcciones.
En todo caso si las construcciones del actor se encontraran en situación de fuera de ordenación su permanencia se vincularía a la licencia que amparase su construcción y no en una nueva licencia y calificación urbanística que es lo pretendido en el momento actual.
OCTAVO.-Y en nada afecta la denegación de la calificación urbanística la alegación referida al su encaje en el marco del derecho europeo, en el art. 1 del Protocolo Adicional nº 1 Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 20 de marzo de 1952 (PA nº 1), que establece que: Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional.
Evidentemente se respeta el derecho de propiedad puesto que de ninguna facultad se priva al propietario dado el carácter estatutario del derecho de propiedad, pues como ya se ha indicado el artículo 9 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, la función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas susceptibles de adquisición y condiciona su ejercicio. Los derechos y los deberes de la propiedad del suelo resultan de su clasificación y, en su caso, calificación urbanísticade forma que los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
Solo carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.
El uso industrial común no es susceptible de ser emplazado en suelo rural salvo en circunstancias singulares por lo que no conformaba el derecho de propiedad del recurrente sobre dichos terrenos y de nada se le ha privado puesto que nunca ha conformado su derecho de propiedad la posibilidad de colocar una instalación correspondiente a un uso industrial en el mencionado lugar
Cuando la parte cita la doctrina de Tribunal Supremo respecto de la afectación del derecho de propiedad por el cambio de planeamiento, respecto de que la imperatividad de los planes de urbanismo, debe interpretarse en sentido acorde con la finalidad del ordenamiento, sin restringir el uso de las construcciones preexistentes acordes con la normativa anteriorque no impida o dificulte la ejecución del planeamiento; ya que de entender inadecuado el uso permitido por la anterior ordenación se inferiría una lesión al derecho de propiedad no justificado por las exigencias dimanantes de la modificación introducida por el nuevo planeamiento.
En el caso enjuiciado ni ha existido un cambio de planeamiento las construcciones preexistentes acordes con la normativa anterior pues se trataban de construcciones realizadas sin licencia, esto es construcciones clandestinas, por lo que la parte no había perfeccionado el derecho a su construcción y uso, de forma que las construcciones no se encontraban en situación de fuera de ordenación sino en situación equiparadaa la de fuera de ordenación por caducidad de la acción para la restauración de la legalidad urbanística sin que sea procedente la aplicación del principio de proporcionalidad pues como se ha indicado en el fundamento jurídico segundo de esta resolución es posible el análisis de los motivos por los que se otorga la calificación urbanística, toda vez que no cabe la concesión de la misma con infracción de las normas jurídicas y el planeamiento urbanístico correspondienteses decir la denegación de la calificación es absolutamente reglada y la vinculación positiva de la Administración Pública a la Ley ( artículo 103.1 de la Constitución ) obliga a ésta a respetar la Ley por lo que no cabe aplicar el principio de proporcionalidad en contra de lo establecido por el planeamiento urbanístico y no cabe alegar el artículo art. 9.11 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva del Pardillo, puesto que no se trata como hemos indicado de instalaciones fuera de ordenación.
Y como indica el Letrado de la Comunidad de Madrid, que el planeamiento vigente en Villanueva del Pardillo no reconoce la existencia de las actividades agropecuarias e industriales desarrolladas en la finca ni ninguna de sus construcciones asociadas, ya que no incluye entre sus documentos un Inventario de Instalaciones en Suelo No Urbanizable, ni incluye las mismas en el Anexo Normativo 2 del Plan General en el que si recoge otros ámbitos de Suelo No Urbanizable. Tampoco el Plan General anterior, de 1990, reconocía dichas construcciones, aun teniendo un Inventario de Instalaciones en Suelo No Urbanizable por lo que no puede en ningún caso el carácter de construcciones fuera de ordenación a las que son objeto de la calificación urbanística
NOVENO.-En conclusión y como afirma el Letrado de la Comunidad de Madrid,la legalización de la explotación agrícola y ganadera con sus edificaciones asociadas, incumple los siguientes artículos de las Normas urbanística del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva del Pardillo:
- Artículo 9.34, que únicamente permite los usos agrícolas y ganaderos que sean conformes con la normativa particular fijada para ellos, existiendo dos pronunciamientos desfavorables del órgano competente en materia agrícola, de fechas 26 de junio de 2015 y 3 de julio de 2017, lo que hace inviable la implantación de los mismos y la legalización de las construcciones a ellos asociados.
- Artículo 9.9.2, al no haberse acreditado que las viviendas resulten imprescindibles para el funcionamiento de una explotación agrícola y ganadera.
- Artículo 9.16, al no quedar justificado, al ser varias viviendas, que todas ellas son necesarias para la explotación.
- Artículo 9.42.1 que exige para las obras, construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones de naturaleza agrícola, forestal, cinegética o análoga así como para las viviendas asociadas a dichos usos, que la superficie mínima de parcela sea la dispuesta por la legislación agraria para la unidad mínima de cultivo establecida en 3 Has para secano y 0,75 Ha para regadío.
Y respecto del uso industrial como también indica el Letrado de la Comunidad de Madrid, la actividad de cerrajería, la misma no tiene cabida dentro del procedimiento de calificación urbanística, por no estar el uso entre los permitidos en el artículo 26 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, no cumpliendo tampoco los requisitos que para la implantación de las actividades industriales exige el artículo 27.1.b).1º del mismo cuerpo legal en la tramitación de los Proyectos de Actuación Especial, ya que no se acredita que precise su localización aislada por los riesgos que comporte, ni su ubicación junto a la explotación extractiva, agropecuario o forestal a la que se vincula.
DÉCIMO-El artículo 9.34 de las Normas urbanísticas del Ayuntamiento de Villanueva del Pardillo permite la implantación y el funcionamiento de instalaciones o establecimientos de carácter industrial, que no constituyen Proyectos de Alcance Regional, siempre que se justifique que no existe otra clase de suelo vacante para su adecuada ubicación y que con cargo a las correspondiente actuación se resuelven satisfactoriamente las infraestructuras y los servicios precisos para su funcionamiento interno, debiendo justificarse especialmente que no pueden situarse en el Sector de Suelo Urbanizable de uso industrial del Plan General. Sin embargo, tal como pone de manifiesto el Informe remitido por el Arquitecto municipal de 25 de enero de 2016, en el expediente no se acredita el cumplimiento de ninguna de las condiciones exigidas para la implantación del uso industrial en el terreno.
Y respecto a los parámetros urbanísticos aplicables a las construcciones e instalaciones vinculadas al uso industrial recogidos en el artículo 9.46 de las Normas Urbanísticas del Plan General, la cerrajería no se enmarca en ninguna de las dos categorías que se establecen en el citado artículo, (las que no resulte aconsejable su implantación en otra clase de suelo o que resulte conveniente su localización próxima a la materia prima, y las manifiestamente molestas, insalubres, nocivas o peligrosas). Tampoco consta en el expediente la justificación de su emplazamiento en Suelo No Urbanizable, porque no haya suelo urbano o urbanizable de superficie suficiente; porque la actividad esté vinculada a las capacidades del medio; o porque la actuación este incluida en un plan o programa cuya finalidad será la recuperación, conservación o rehabilitación del medio natural, rural o del patrimonio arquitectónica.
Y tampoco la venta y reparación artesanal de aperos de labranza y elementos de forja tradicionales descrita en el Proyecto se corresponde fielmente, por definición, con actividades que favorezcan el desarrollo rural sostenible, incluyendo las de comercialización de productos agropecuarios y los servicios complementarios de dichas actividades, ya que no son productos agropecuarios ni servicios complementarios a la venta de dichos productos, el arreglo de los aperos de labranza no es complementario a la venta de los productos agropecuarios sino a la producción agraria
Por tanto debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo por ajustarse a derecho el acto administrativo impugnado
UNDÉCIMO.- Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en su redacción establecida por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.Al desestimarse totalmente las pretensiones de la actora y no apreciándose dichas circunstancias excepcionales que justifiquen su no imposición, estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que. la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, el Tribunal haciendo uso de esta facultad fija las costas a abonar por el demandante en la suma de DOS MIL EUROS (2.000€) en concepto de honorarios Letrado de la Comunidad de Madrid, sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario, en aplicación del apartado 4º del citado artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOinterpuesto por la Procuradora doña María Cristina Méndez Rocasolano en nombre y representación Ignacio contra la resolución de la Comisión de Urbanismo (Consejería de Medio Ambiente, y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid) de fecha 27 de septiembre de 2018 que acordó denegar la calificación urbanística solicitada para legalizar en la Parcela NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Rústica del término municipal de Villanueva del Pardillo, la explotación agrícola y ganadera con sus edificaciones asociadas, así como la legalización de la actividad industrial de cerrajería condenando a la demandante al abono de las costas causadas en esta instancia que se fijan en la suma DOS MIL EUROS (2.000€) en concepto de honorarios del Letrado de la Comunidad de Madrid, sirviendo un testimonio de la presente sentencia para que la Administración acreedora inicie el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.
Notifíquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra misma cabe presentar recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-93-0855-19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049- 3569- 92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-93-0855-19 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
