Sentencia Administrativo Nº 379/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 106/2015 de 08 de Junio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000106 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00866/2015

Demandante:COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

Letrado:LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

Demandado:INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS)

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a ocho de junio de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 106/2015, ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional interpuesto por el letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra la resolución de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 11 de septiembre de 2014.

Ha sido parte demanda el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado por el letrado de la Seguridad Social.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 11 de febrero de 2014 la recurrente antes citada interpuso recurso-contencioso administrativo antes los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, contra la resolución también mencionada, el cual fue admitido a trámite por el Juzgado Central nº 6, con reclamación del expediente administrativo.

Previa admisión a trámite se puso de manifiesto a la partes la posible incompetencia del Juzgado para el conocimiento del litigio. Por auto de 18 de diciembre de 2014, el Juzgado acordó remitir las actuaciones a esta Sala tras reputarse incompetente, con emplazamiento a las partes antes esta Sala y elevando exposición razonada.

Por auto de 17 de febrero de 2015, por esta Sección se admitió a trámite el recurso.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno la Comunidad Autónoma de Aragónformalizó demanda mediante escrito presentado en fecha 16 de abril de 2015, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: « [d]icte, en su día, sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo (...):

1. Declarando nula y subsidiariamente anulando -con arreglo a lo expresado en la presente demanda- la Resolución de 24 de junio de 2014 de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad Social por la que se aprueba la obligación de la Comunidad Autónoma de Aragón de reintegrar al INSS 1.069.344,82 €.

2. Declarando parcialmente nula o subsidiariamente anulando -con arreglo a lo expresado en la presente demanda- el Acuerdo de la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 27 de junio de 2014 en cuanto compensa la presunta deuda de esta Administración.

3. Y consecuencia declare nula o subsidiariamente anule la Resolución de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 11 de septiembre de 2014, por la que se desestima el requerimiento previo.

4. Reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de esta Administración a percibir 1.069.344,82 €, ordenando su inmediato reintegro a esta Comunidad Autónoma, con sus intereses legales desde la fecha de la compensación. [...]»

CUARTO.- El Letrado de la Administración de la Seguridad Social contestó a la demanda mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2015, en el que tras exponer los antecedentes fácticos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando la desestimación del recurso.

QUINTO.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada la prueba propuesta y admitida, siguió el trámite de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 1 de junio de 2016, en que efectivamente se deliberó y votó.

Siendo Magistrado ponente, la Ilmo. S. Don SANTOS GANDARILLAS MARTOS, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón impugna la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 11 de septiembre de 2014, por la cual se desestima el requerimiento previo y el recurso de reposición que interpuso contra la resolución del mismo órgano de 24 de junio de 2014, por la que se liquidan y reclaman deudas derivadas del Convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Trabajo e Inmigración (INSS) y dicha Comunidad Autónoma para el control de la incapacidad temporal durante el periodo 2009 a 2012; y el Acuerdo de 27 de junio de 2014, por el que se aprobó la liquidación resultante de la consecución de objetivos en el control de la incapacidad temporal durante el año 2013, establecidos en el convenio firmado por la Comunidad Autónoma de Aragón para los años 2013 a 2016.

Los antecedentes fácticos a tener en cuenta, que resultan del expediente administrativo, son los siguientes:

1.- El Ministerio de Trabajo e Inmigración (INSS) y la Comunidad Autónoma de Aragón suscribieron un convenio de colaboración el 8 de enero de 2009 para el control de la incapacidad temporal durante el periodo 2009 a 2012, cuya finalidad es establecer el marco de colaboración para alcanzar los objetivos fijados en el Plan anual de actuaciones para la modernización y mejora de la gestión y control de la incapacidad temporal y la racionalización del gasto de la prestación durante los años 2009, 2010, 2011 y 2012 en la Comunidad Autónoma de Aragón.

2.- El 31 de marzo de 2012, en cumplimiento de lo establecido en dicho convenio y conforme al Plan de actuaciones para la modernización y mejora de la gestión y control de la incapacidad temporal y para la racionalización del gasto de dicha prestación en la Comunidad Autónoma, y en función del grado de cumplimiento de los objetivos fijados para esa Comunidad en el año 2011, la Dirección General del INSS acordó la aprobación de la liquidación resultante de la consecución de objetivos para dicho año.

3.- El 29 de octubre de 2011, la Dirección General del INSS firma acuerdo por el que se aprueba, para el año 2011, la liquidación resultante de la aplicación de la cláusula séptima del convenio, resultando a favor de esta comunidad la cuantía de 918.500, 31 euros.

4.- El 27 de marzo de 2014, el Tribunal de Cuentas emite 'Informe de Fiscalización sobre la Gestión y Control de la Incapacidad Temporal por las Entidades del Sistema de la Seguridad Social', que concluye (pags, 126 y s.s.) que se han detectado en relación con el ejercicio 2011 gastos indebidamente financiados a la Comunidad Autónoma de Aragón cuyo reintegro debe exigir el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

5.- El 30 de abril de 2014 la Dirección General del INSS aprueba el acuerdo por el que se inicia el procedimiento de liquidación y reclamación de las cantidades adeudadas al INSS por la Comunidad Autónoma de Aragón según lo indicado por el Tribunal de Cuentas. Se pone de manifestó que en el Informe de Fiscalización emitido por dicho Tribunal se detectan, con concreto, unos pagos en exceso a la Comunidad Autónoma:

-"cumplimentación del código de diagnóstico correcto en los partes de incapacidad» por importe de 1.886,19 euros.

- 16.032,59 euros sobre «implicación de unidades de gestión

- 14.791,31 euros del «indicador de prevalencia."

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas estima que debe reintegrar la cantidad de 98.500,31 euros, importe correspondiente a la llamada Cláusula Séptima, cuya finalidad es el reparto del crédito no gastado del ejercicio anterior entre las Comunidades, lo que supuso un gasto que no guarda relación con la mejora en la gestión.

6.- Se le otorgó un plazo de diez días a dicha Comunidad para alegaciones; trámite que no evacuó.

7.- El 24 de junio de 2014, la Dirección General del INSS dicta resolución por la que se aprueba la obligación de dicha Comunidad de reintegrar al INSS.

8.- Frente a dicha resolución interpuso el Consejero de Salud de la Comunidad Autónoma recurso de reposición que fue calificado como un requerimiento previo previsto en el artículo 44 LJCA , y fue desestimado por resolución de fecha 11 de septiembre de 2014.

9.- El 27 de junio de 2014 la Dirección General del INSS dicta acuerdo por el que se aprueba la liquidación resultante de la consecución de objetivos en el control de la incapacidad temporal durante el año 2013, establecidos en el Convenio firmado con la Comunidad Autónoma de Aragón para los años 2013 a 2016, y por el que se da cumplimiento al mandato establecido en el Informe de Fiscalización sobre la Gestión y Control de la Incapacidad Temporal por las entidades del Sistema de la Seguridad Social del Tribunal de Cuentas.

En este acuerdo se establece la liquidación correspondiente al crédito anticipado en 6.458.611,66 euros y fija el crédito correspondiente al año 2014 en 9.986.243,63 euros así como el anticipo a cuenta en 6.034.437,40 euros resultante de deducir al crédito asignado la cantidad fijada por el incumplimiento de objetivos del año 2013 y la cantidad establecida en la resolución de 24 de junio dictada en cumplimiento del Informe del Tribunal de Cuentas. El anticipo a cuenta se entrega para el control de la Incapacidad Temporal de la Comunidad Autónoma de Aragón para el año 2014.

SEGUNDO.- El escrito de demanda se centra en varios argumentos en los que sustenta su pretensión impugnatoria. (i) En primer lugar, considera que la resolución de 24 de junio de 2014 es nula por el procedimiento iniciado por la Administración, lo que incide en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , en lugar de acudir al procedimiento expresamente contemplado en el Convenio en las cláusulas cuarta y séptima para la práctica de las liquidaciones y anticipos. Lo que procedía es acudir a la declaración de lesividad y posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. (ii) Subsidiariamente, la resolución incurre en una infracción del artículo 63 de la Ley 30/1992 en cuanto ha interpretado de manera unilateral las cláusulas de un Convenio firmado con otro Administración, cuando el artículo 1256 del Código Civil no permite dejar a una de las partes la interpretación de las cláusulas de un contrato. (iii) Cuestiona la cantidad reclamada al amparo de la cláusula séptima del Convenio. (iv) Afirma que se han calculado incorrectamente las cantidades reclamadas. Todos los importes reclamados son incorrectos puesto que se hacen sobre cantidades presupuestadas y no sobre las efectivamente integradas. A) En cuanto a la «cumplimentación del código de diagnóstico correcto en los partes de incapacidad» por importe de 1.886,19 euros, considera que remitió los códigos de diagnóstico tal y como fueron aprobados por la Organización de Mundial de la Salud; el problema surge con la «P» inicial que había que anteponer en todos los códigos por el sistema informático del INSS. B) En lo atinente a los 16.032,59 euros sobre «implicación de unidades de gestión», afirma que el grado de cumplimiento de los tres objetivos: a) Acceso a historias clínicas, b) Pruebas complementarias, y c) Implicación Unidades de Gestión, se ha alcanzado un promedio de cumplimiento del 97,22%; lo que no justifica la reclamación del importe, además de no haberse calculado correctamente. B) Por último, en cuanto a los 14.791,31 euros del «indicador de prevalencia», a pesar de aceptarse, considera que debe ser recalculado porque lo ha sido fijado de manera errónea. v) Por lo que se refiere a la resolución de 27 de junio de 2014, se procede a compensar la deuda a los tres días de ser fijada, con la cantidad que debía abonarse a la Administración recurrente. Considera que se ha dado inicio a un procedimiento de compensación sin el previo requerimiento de pago y transcurrido el periodo voluntario de pago de la deuda, y el correspondiente trámite de audiencia. vi) En todo caso no cabe la compensación de las deudas por infracción de los artículos 1.196 del Código Civil , 14 de la Ley 14/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria ; 57 del Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 939/2005, y 74 de la Ley 58/2003. vii) Por último, solicita el interés del dinero de las cantidades reclamadas desde que el 27 de junio de 2014 tuvo lugar la compensación.

TERCERO.- El análisis de la cuestión suscitada hace necesario hacer una serie de consideraciones previas sobre la naturaleza del Convenio de Colaboración del que deriva la resolución impugnada. Como ya hemos resuelto en anteriores ocasiones (entre otras en las SsAN 27 de enero de 2016, recursos 335/14 y 440/14 ; 3 de febrero de 2016, recurso 365/14 ; 10 de febrero de 2016, recurso 625/14 ; o 17 de febrero de 2015, recurso 188/15 ) con ocasión de la impugnación de este mismo tipo de Convenio por otras Comunidades Autónomas, lo que además coadyuva a solventar las previas quejas en torno la legalidad de las resoluciones impugnadas por vicios o defectos procedimentales. En la línea indicada:

« [l]a Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, creó un nuevo modelo de financiación autonómica, y contemplaba en su artículo 4. B c ) la dotación de un Fondo Específico denominado 'Programa de Ahorro en incapacidad temporal', con el objeto de financiar la adopción de programas y medidas dirigidas al control del gasto relativo a la incapacidad temporal y a la mejora de la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social para estas contingencias, correspondiendo la gestión financiera de dicho fondo a la Tesorería General de la Seguridad Social.

La dotación de este Fondo, que afectaba tanto a las Comunidades Autónomas con la gestión transferida como a las que no la tienen, era de 240,40 millones de euros, que se incrementaría anualmente según se determinara en las leyes de Presupuestos Generales del Estado, y se distribuiría entre las Comunidades Autónomas de acuerdo con la población protegida. El importe de este Fondo para cada Comunidad Autónoma estaría integrado en las necesidades de financiación para cada Comunidad Autónoma de la práctica de las operaciones contempladas en el propio precepto (letras a) y b) anteriores). La distribución de este fondo se articularía de acuerdo con su regulación específica.

Por su parte, la Disposición Adicional Undécima del TRLGSS contempla la posibilidad de que las entidades gestoras de la Seguridad Social o las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social establezcan acuerdos de colaboración, con el fin de mejorar la eficacia en la gestión y el control de la incapacidad temporal, con el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria o los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas.

En base a ello, se suscribió entre el Ministerio de Trabajo e Inmigración (INSS) y la Comunidad Autónoma de Andalucía , el convenio de colaboración el 8 de enero de 2009 para el control de la incapacidad temporal durante el periodo 2009 a 2012, cuya finalidad es establecer el marco de colaboración para alcanzar los objetivos fijados en el Plan anual de actuaciones para la modernización y mejora de la gestión y control de la incapacidad temporal y la racionalización del gasto de la prestación durante los años 2009, 2010, 2011 y 2012 en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

En cuanto a la naturaleza del Convenio, en la cláusula novena se establece que es de naturaleza administrativa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4.1.c) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Público , y en el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Se trata pues, de un convenio de colaboración entre el INSS y la Comunidad Autónoma suscrito al amparo de los artículos 4.1.c) Ley 30/2007 , 6 Ley 30/1992 , y Disposición Adicional Undécima TRLGSS, que tiene por finalidad fijar los compromisos que asume cada una de dichas Administraciones en lo referente a la asignación de dicho Fondo y su liquidación, de acuerdo con el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan anual de actuaciones para la modernización y mejora de la gestión de la IT y la racionalización del gasto de dicha prestación, que se determina en el mismo.

Por otro lado, esta Sala ya ha declarado que la normativa reguladora de las subvenciones no es aplicable al presente supuesto, ni siquiera por vía de analogía, pues no estamos ante una subvención sino ante un sistema de financiación de las Comunidades Autónomas que se rige por unas normas y principios distintos y específicos, y que responde a una finalidad también diferente.

CUARTO.- No se discute que en la celebración de dichos convenios de colaboración ambas Administraciones se encuentra en posición de igualdad, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo. Así, la STS de 4 de marzo de 2013 (rec. 5079/2011 ), recuerda que:

'La doctrina de esta Sala viene sosteniendo, entre otras, en sentencia de 24 de octubre de 2011 (casación 4639/2009 ), que los convenios de colaboración constituyen un cauce de cooperación bilateral y que, general, suelen ceñirse a la realización de actuaciones conjuntas entre la Administración estatal y la autonómica en el marco de sus respectivas competencias, que no pueden verse alteradas al socaire de los repetidos convenios de colaboración (con cita de la STC 95/1986 FJ 5º).

Así, nuestra Sentencia de 8 de marzo de 2011 (casación 4143/2008 ) destaca el carácter institucional de los convenios de colaboración formalizados entre el Estado y las Comunidades Autónomas como instrumentos de concertación para la ejecución de proyectos de interés común de ambas Administraciones, y que, fundamentados en la mutua lealtad, constituyen un reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad, cuyo reconocimiento se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado.

También hemos precisado, en orden a su alcance y contenido, que se trata de negocios jurídicos que celebran entre sí las Administraciones que los suscriben, en posición de igualdad ( Sentencia de 16 de febrero de 2011, recurso 2569/2009 ); de tal forma, que presentan ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto corresponden a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinados objetivos orientados a una específica finalidad, si bien rebasan o exceden el específico concepto del contrato, pues sus límites no son otros que los derivados del interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración ( Sentencia de 15 de julio de 2003, recurso 3604/1997 )'.

Y en este supuesto ambas partes acordaron, de común acuerdo y en condiciones de igualdad al tratarse de dos Administraciones Públicas con idénticas potestades en su respectivo ámbito competencial, que la liquidación de las cantidades entregadas correspondía al INSS, que de hecho ha ido practicando las correspondientes liquidaciones anuales, sin objeción alguna por parte de la Comunidad Autónoma recurrente.

En efecto, el convenio prevé en su Cláusula Cuarta ' Entregas a cuenta y liquidaciones ' que:

'Durante el primer trimestre de cada año, el INSS realizará como un anticipo a cuenta, en un pago único, la entrega del Fondo correspondiente a dicho ejercicio, procediéndose con carácter previo a la liquidación del crédito correspondiente al año anterior en proporción al grado de cumplimiento del objetivo de la ejecución el programa de actividades, y de racionalización del gasto, de forma independiente.

Si no se ha superado el 25% del objetivo referido al programa de actividades, la Comunidad Autónoma devolverá o compensará el 75% del Fondo anticipado correspondiente a ese objetivo. Igualmente, si no se ha superado el 25% de los objetivos de racionalización del gasto, devolverá o compensará el 75% del Fondo anticipado correspondiente a ese Programa.

Si se ha superado el 25% del objetivo del Programa de actividades, se procederá a la liquidación del Fondo correspondiente a ese objetivo en proporción al grado de cumplimiento alcanzado. Igualmente, si se ha superado el 25% de los objetivos referidos a la racionalización del gasto, se procederá a la liquidación del fondo correspondiente a ese objetivo e función del grado de cumplimiento del mismo'.

Y en la Cláusula Séptima ' Liquidación del ejercicio 2008 y posteriores ejercicios ' se establece que:

'Los efectos del presente convenio, para cada uno de los cuatro ejercicios de vigencia, quedan supeditados a la firma, por el INSS de la liquidación, correspondiente al ejercicio anterior, del Convenio suscrito entre el Ministerio de Trabajo -INSS y esta Comunidad autónoma para el control de la prestación por incapacidad temporal.

El importe resultante de la liquidación correspondiente a cada ejercicio anterior, compuesto por aquellas cuantías que se detraigan del anticipo a cuenta para cada año a que se refiere la Cláusula Segunda del presente Convenio como consecuencia del no cumplimiento en su integridad de los objetivos del Programa de actividades o de racionalización del gasto que se establecieron para el ejercicio anterior, repercutirá positivamente en aquellas CCAA e INGESA que hayan cumplido, al finalizar el primer semestre del año en, al menos, un 80% los objetivos establecidos para dicho ejercicio, referidos a ese semestre. Los objetivos del Programa de actividades y de racionalización del gasto, se calcularán de forma independiente.

El reparto se hará en proporción a la participación inicial de cada una de estas CCAA e INGESA en el Fondo asignado a las mismas para cada año de vigencia el Convenio. El INSS hará efectivo el reparto complementario, en un pago único, antes de finalizar el mes de octubre del ejercicio correspondiente'.».

CUARTO.- Como se ha expuesto al reseñar los antecedentes fácticos, en aplicación de estas cláusulas, la Dirección General del INSS en fecha 31 de marzo de 2012, acordó la aprobación de la liquidación resultante de la consecución de objetivos para el año 2011, en función del grado de cumplimiento de los fijados para esa Comunidad, conforme al Plan de actuaciones para la modernización y mejora de la gestión y control de la incapacidad temporal y para la racionalización del gasto de dicha prestación.

Y posteriormente se aprueba, para el año 2011, la liquidación resultante de la aplicación de la cláusula séptima del convenio.

La resolución impugnada en realidad viene a modificar las liquidaciones practicadas para ese ejercicio, como consecuencia del Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, que detectó que determinados gastos previstos en el mismo habían sido indebidamente financiados a las Comunidades Autónomas.

Los efectos de los Informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas, se concretan en el artículo 12 de la LO 2/1982, de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas , a tenor del cual:

"1. El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias ordinarias o extraordinarias y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales y se publicarán en el Boletín Oficial del Estado.

Cuando la actividad fiscalizadora se refiera a las Comunidades Autónomas o a Entidades que de ellas dependan, el Informe se remitirá, asimismo, a la Asamblea Legislativa de la respectiva Comunidad y se publicará también en su «Boletín Oficial».

2. El Tribunal de Cuentas hará constar cuantas infracciones, abusos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la responsabilidad en que, a su juicio, se hubiere incurrido y de las medidas para exigirla.".

Pues bien, en el Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas se hacen constar las irregularidades observadas en relación con el pago de dichos conceptos, de los que tuvo puntual y cumplido conocimiento la Comunidad Autónoma pudiendo formular en el trámite correspondiente las oportunas alegaciones.

Es cierto que no está expresamente previsto el trámite seguir a partir de este momento. Sin embargo, el INSS, tras el informe del Tribunal de Cuentas, dictó acuerdo de inicio de inicio del procedimiento de liquidación y reclamación de deudas, poniendo de manifiesto los importes a reintegrar por la Comunidad Autónoma, del cual se le dio traslado para alegaciones, y tras ello se dictó la resolución impugnada. Por tanto, se realizaron los trámites suficientes para garantizar el derecho de defensa de la Comunidad Autónoma, lo que determina que no se aprecie una nulidad ex artículo 62.1 e) Ley 30/1992 puesto que no se ha producido omisión total y absoluta de procedimiento, como denuncia la recurrente. Ni tan siquiera apreciamos vicio o defecto procedimental alguno que hubiera generado cualquier tipo de indefensión a la actora, que ha podido desde el primer momento defender sus intereses con total plenitud y sin restricción formal o argumental alguna.

Como hemos dicho ya, la intervención de la Comisión Central de Seguimiento no era necesaria en el nuevo cálculo efectuado puesto que el Convenio le atribuye realizar el seguimiento y velar por el cumplimiento de los objetivos del Convenio, pero no le otorga funciones de liquidación. Con ello no se vulnera el artículo 6 de la Ley 30/1992 , puesto que no estamos ante un problema de interpretación y cumplimiento del Convenio que pudiera haber surgido entre las partes, sino ante una liquidación efectuada en cumplimiento de las medidas decretadas por el Tribunal de Cuentas en su informe que, como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, procedió a verificar la gestión del convenio y concluyó que se había producido un exceso de financiación a la Comunidad Autónoma.

QUINTO.- En cuanto a las concretas irregularidades detectadas comenzamos por el «cumplimentación del código de diagnóstico correcto en los partes de incapacidad»por importe de 1.886,19 euros. Los argumentos de la Comunidad se apartan de la razón por la que se llevó a cabo la corrección. Al margen de las divergencias de los programas informáticos, el motivo fue el incorrecto redondeo al alza que detectó el Tribunal de Cuentas y para el que no se dio ni explicación ni argumentación legal alguna. Por ello, la inicial liquidación practicada y admitida por la propia Administración central tuvo que se rectificada.

En cuanto a los 16.032,59 euros sobre «implicación de unidades de gestión», la defensa de la Comunidad Autónoma descansa en que el grado de cumplimiento de los tres objetivos: a) Acceso a historias clínicas, b) Pruebas complementarias, y c) Implicación Unidades de Gestión, se ha alcanzado un promedio de cumplimiento del 97,22%; lo que no justifica la reclamación del importe, además de no haberse calculado correctamente.

A este indicador se supeditaba el 2% del crédito; inicialmente le fue liquidado este concepto reconociéndose el cumplimiento total del objetivo. No obstante el Tribunal de Cuentas requirió al INSS para que instara el reintegro de 16.032,59 euros, ya que pese a cumplirse el objetivo respecto de la Comunidad Autónoma, algunas de las provincias no cumplieron el objetivo al no tener coordinador y/o suministrar la información sobre incapacidad temporal, tal y como exigía el Convenio. Este supuesto ya ha sido abordado y tratado por esta Sala en la sentencia de 1 de junio de 2016, recurso 130/15 (FJ 8º) donde decíamos que a la vista de las observaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas la Comunidad Autónoma debió « [d]emostrar cumplidamente que disponía de los mismos en las dos o en alguna de esas provincias.». Por seguridad jurídica y siguiente el principio de unidad de doctrina, debemos resolver en el presente recurso en el mismo sentido a lo ya dicho en la reciente y citada sentencia.

El tercer supuesto controvertido se refería a 14.791,31 euros del «indicador de prevalencia», a pesar de aceptarse, considera que debe ser recalculado porque lo ha sido fijado de manera errónea. De la propia demanda se infiere que esta partida es aceptada. Solo se discrepa de su cálculo que se reputa mal realizado, sin embargo la demanda está huérfana de cualquier referencia a este error que se le imputa a la liquidación girada, motivo suficiente para que esta queja no pueda prosperar. No obstante no estorba apuntar, como dijimos en nuestra sentencia de 10 de febrero de 2016 (recurso 625/14 , FJ 9º), que este concepto obedece « [a] un incumplimiento de los objetivos del convenio, sino a un error a la hora de calcular la financiación que correspondía percibir a la Comunidad Autónoma por dicho objetivos. Es cierto que el INSS no había cuestionado el cumplimiento de los objetivos previstos para dichos indicadores, pero esto fue precisamente lo que el Tribunal de Cuentas consideró que se había realizado incorrectamente. Eso es, la liquidación y reclamación que se efectúa no exige un incumplimiento voluntario por parte de la Comunidad Autónoma, como si estuviéramos ante un procedimiento de reintegro de subvenciones. Ya se ha señalado anteriormente que se trata de un procedimiento de financiación de las Comunidades autónomas, y en el ámbito del mismo se produjo una financiación en exceso que según el Tribunal de Cuentas era preciso corregir, con independencia de a quien sea atribuible. Precisamente por ello hemos entendido aplicable el apartado 1º del artículo 77 de la LGP, que determina que en los casos previstos en el mismo el perceptor de un pago indebido total o parcial queda obligado a su restitución, de modo que el órgano que haya cometido el error que originó ese pago indebido, dispondrá de inmediato, de oficio, la restitución de las cantidades indebidamente pagadas. [...]».

SEXTO.- Valoración distinta nos merece la controvertida cláusula séptima del Convenio. El Tribunal de Cuentas apreció que la única finalidad de esta cláusula era repartir entre las CCAA el crédito no gastado del ejercicio anterior, sin ninguna contrapartida directa por parte de las CCAA. Y tras examinar la distribución entre ellas del crédito sobrante efectuado en el ejercicio 2011 según esta Cláusula Séptima, extrae las siguientes conclusiones:

1.- El INSS está financiando a todas las CCAA (excepto a la comunidad Foral de Navarra y a la Comunidad Autónoma del País Vasco) y al INGESA para el cumplimiento de los mismos objetivos, a un mayor coste para el sector público, sin que se consiga mejorar la gestión y control de la incapacidad temporal, que es el objetivo fundamental de estos convenios de colaboración.

Por tanto, se está financiando doblemente la consecución de los mismos objetivos (una parte por cada objetivo concreto debidamente valorado en ejercicio de los convenios de colaboración y otra mediante un simple reparto proporcional entre todas las CCAA e INGESA sin vinculación con ningún objetivo nuevo), actuación contraria a los principios de economía y eficiencia que deben regir en la gestión de los recursos públicos.

2.- La citada Cláusula Séptima establece que el cumplimiento de los objetivos tiene que superar el 80% de éstos al finalizar el primer semestre del año, requisito incongruente, dado que se puede dar la circunstancia de que algunas CCAA realicen las actividades en el primer semestre, pero en el conjunto del año no superen dicho porcentaje, y también se puede dar el caso contrario, siendo entonces no retribuidas con los mismos fondos, por lo que, además, resultó una distribución no equitativa de estos fondos, aún con cumplimientos anuales iguales.

3.- Además, se ha comprobado que el INSS ha efectuado el reparto de estos fondos en el mes de diciembre, incumpliendo también la fecha máxima fijada en los convenios: ' antes de finalizar el mes de octubre '.

4.- Por todo lo anterior, la existencia de esta cláusula séptima en todos los convenios de colaboración implicó un gasto en exceso que no guardó relación con la mejora de la gestión y control de los procesos de incapacidad temporal, por lo que la distribución de estos fondos públicos sin vinculación a objetivos específicos constituye una mera transferencia de fondos públicos no amparada por la normativa vigente ni por los convenios de colaboración.

Ahora bien, en las conclusiones hace constar la irregularidad detectada, pero no declara que el INSS deba exigir el reintegro de las cantidades abonadas en virtud de esta Cláusula.

Si bien en relación con los anteriores conceptos el reintegro obedece a una aplicación incorrecta de los términos del convenio al realizar el cálculo de la liquidación, en este caso, lo que está cuestionando el Tribunal de Cuentas es la validez de la Cláusula en sí misma, por no estar amparada por la normativa vigente ni por la finalidad de los convenios de colaboración, pero no establece las medidas a adoptar para reparar esa irregularidad, (en la misma línea las SsAN 3 de febrero de 2016, recurso 365/14 ; 16 de febrero de 2016, recurso 625/14 y 17 de febrero de 2016, recurso 188/15 ).

SEPTIMO.- También cuestiona la recurrente la reclamación de intereses desde la fecha en que se produjo el pago, pero ello fue acordado así por el Tribunal de Cuentas y viene impuesto en el propio artículo 77, apartado 4º, a tenor del cual "el reintegro de pagos indebidos o declarados inválidos con arreglo a lo establecido en el apartado anterior devengará el interés previsto en el artículo 17 de esta Ley, desde el momento en que se produjo el pago hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o, en su caso, hasta la fecha en que el perceptor proceda a la devolución voluntaria de los fondos percibidos sin el previo requerimiento de la Administración". Este motivo debe ser rechazado.

OCTAVO.- En virtud de lo expuesto, se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo, anulando la resolución administrativa exclusivamente en relación con la solicitud de reintegro de la cantidad abonada en aplicación de la Cláusula Séptima más los intereses de demora, procediéndose a devolver a la recurrente dicha cantidad más los intereses legales desde la fecha en que fueron abonadas por compensación.

NOVENO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de esta jurisdicción , no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas, debiendo soportar cada parte las de su instancia.

Fallo

Que debemos estimar el parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra la resolución de la Directora General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 11 de septiembre de 2014, que anulamos por no ser ajustada a derecho en cuanto reclama el reintegro correspondiente a la llamada Cláusula Séptima, más los intereses de demora, procediéndose a devolver a la recurrente dicha cantidad además los intereses legales desde la fecha en que fueron abonadas por compensación; todo ello sin imposición de costas.

Asi por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma cabe preparar ante esta Sala, para ante el Tribunal Supremo ,recurso de casación ordinario, en el plazo de diez días, a partir del siguiente al de la notificación de esta resolución. Art. 89 LJCA ), y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituída en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.