Sentencia Administrativo Nº 394/2014, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 184/2012 de 01 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmos/as Sres/as:

Presidente:

D. César José García Otero.

Magistrados/as:

D. Jaime Borrás Moya.

D. Francisco José Gómez Cáceres.

Dña Inmaculada Rodríguez Falcón.

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En Las Palmas de Gran Canaria a 1 de octubre de 2.014.

Visto, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el presente recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento en primera o única instancia con el nº 184/12; en el que fueron partes: como demandante, la FEDERACION ECOLOGISTA BEN MAGEC, ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, representada por el Procurador D. Lorenzo Hernández Peñate y defendida por el Letrado D. Ignacio P. Cáceres Cantero; y, como Administraciones codemandadas: la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por Letrado/a de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, el Ayuntamiento de La Aldea de San Nicolás de Tolentino, representado por la Procuradora Dña Ruth Arencibia Afonso y defendida por Letrado de los Servicios Jurídicos municipales, y el Ayuntamiento de la Villa de Agaete, representado y defendido por el Letrado D. José Gutierrez Cabrera; versando sobre contratación administrativa (aprobación del Proyecto de Construcción de una carretera), siendo la cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO. Por Orden del Consejero de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de Canarias, de fecha 25 de abril de 2008, se dispuso lo siguiente:

'1º) Declarar, de acuerdo con el artículo 136.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que el proyecto 'CARRETERA AGAETE-LA ALDEA. TRAMO: LA ALDEA- EL RISCO. ISLA DE GRAN CANARIA.CLAVE 02-GC- 265, reúne cuantos requisitos son exigidos por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y por el citado Reglamento.

2º) Aprobar técnicamente el Proyecto de Construcción ''CARRETERA AGAETE-LA ALDEA. TRAMO: LA ALDEA- EL RISCO. ISLA DE GRAN CANARIA.CLAVE 02-GC-265, con un Presupuesto Base de Licitación, I.G.I.C. incluido, de ciento dieciséis millones ochocientos treinta y nueve mil seiscientos ochenta y nueve euros con treinta céntimos de euro (116.839.689,30 €).

3º. En el pliego de Clausulas Administrativas Particulares, se inclurán las siguientes:

a) Que el plazo de ejecución de las obras sea de CUARENTA (40) MESES.

b) Que la Clasificación exigida en la contratación sea:

-Grupo A, Subgrupo 5, Categoría f).

-Grupo B, Subgrupo 3, Categoría f).

c) Que el plazo de garantía del contrato será de DOS (2) AÑOS.

d) Que a las obras de referencia les sea de aplicación, en su caso, el beneficio de la revisión de precios de acuerdo con la Fórmula nº 1 del Decreto 3650/1970, de 19 de Diciembre, por el que se aprueba el cuadro de fórmulas-tipo generales de revisión de precios, y demás normativa de aplicación'

SEGUNDO. Contra dicha Orden se interpuso recurso contencioso-administrativo por el Procurador D. Lorenzo Hernández Peñate, en nombre y representación de la FEDERACION ECOLOGISTA BEN MAGEC, ECOLOGISTAS EN ACCIÓN,

TERCERO. En su momento se formuló la correspondiente demanda en la que se pedía lo siguiente:

'1. Un pronunciamiento expreso de la Sala sobre si el apartado 2 de la Disposición Derogatoria Única de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias derogó los Capítulos I y II del Título II Régimen de Carreteras de la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias; y los Capítulos I y II del Título II del Reglamento de Carreteras de Canarias, por oponerse a los preceptos de la Ley de Ordenación del Territorio, y mas concretamente al apartado 1 del artículo 9 de la Ley de Ordenación del Territorio .

2. Subsidiariamente a lo anterior, se declare la nulidad de los Capítulos I y II del Título II del Reglamento de Carreteras de Canarias, por oponerse a los preceptos del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, en virtud de los argumentos y fundamentos jurídicos expuestos en el apartado I de los Fundamentos de Derecho, Cuestiones de Fondo.

3. La nulidad de pleno derecho de la Orden del Consejero de Obras Públicas y Transportes del Gobierno de Canarias, de fecha 25 de abril de 2008, por la que se aprueba técnicamente el Proyecto de Construcción de la Carretera Agaete-La Aldea. Tramo: La Aldea- El Risco. Isla de Gran Canaria.- Clave 02-GC-265, que se recurre, en virtud de los argumentos y fundamentos jurídicos expuestos en los apartados de los Fundamentos de Derecho, Cuestiones de Fondo.

4. Subsidiariamente, se declare la nulidad de las determinaciones del Proyecto de Trazado y Ejecución que crean y permiten los vertederos de los materiales provenientes de las excavaciones, en los suelos zonificados por el Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria de muy alto valor natural (A1) , en virtud de los argumentos y fundamentos jurídicos expuestos en el apartado VII de los Fundamentos de Derecho, Cuestiones de Fondo.

5. Se declare en derecho la obligación de la Consejería de Obras Públicas y Transporte, coo paso previo a materializar cualquier infraestructura estructurante en nuestra Comunidad Autónoma, a redactar y aprobar definitivamente el correspondiente Plan Territorial Especial'.

CUARTO. En el trámite de contestación a la demanda, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, se opuso al recurso y pidió su inadmisión por extemporaneidad en la interposición al tratarse de una resolución firme y consentida y por incumplimiento de los requisitos exigidos a las personas jurídicas para recurrir, y, subsidiariamente, su desestimación.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de La Aldea de San Nicolás también pidió la inadmisión por las mismas causas y por desviación procesal, y, subsidiariamente, la desestimación.

Y la representación procesal de la Villa de Agaete pidió la desestimación por falta de legitimación de la Federación recurrente, por desviación procesal y por extemporaneidad, y, subsidiariamente, la desestimación.

QUINTO. Por Auto de 28 de septiembre de 2.011 se denegó el recibimiento a prueba y se dio traslado para conclusiones, que evacuaron todas las partes con ratificación en sus respectivas pretensiones. .

SEXTO. Por Providencia de la Sección Segunda de 16 de abril de 2.012, se remitió el proceso a esta Sección Primera por ser la competente para el conocimiento del asunto por la materia, tras lo cual se declararon conclusas las actuaciones y se señaló la deliberación, votación y fallo para el 25 de julio del año en curso, demorándose la presente sentencia dado el volumen de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Fue ponente el Ilmo Sr. Presidente, D. César José García Otero,que expresa el parecer unánime de la Sala.-

Fundamentos

PRIMERO. Como cuestión previa es obligado advertir que el objeto del recurso contencioso-administrativo se debe reconducir a la respuesta a la pretensión de declaración de nulidad de la Orden Departamental que aprueba el Proyecto de Construcción ''CARRETERA AGAETE-LA ALDEA. TRAMO: LA ALDEA- EL RISCO. ISLA DE GRAN CANARIA.CLAVE 02-GC-265, con un Presupuesto Base de Licitación, I.G.I.C. incluido, de ciento dieciséis millones ochocientos treinta y nueve mil seiscientos ochenta y nueve euros con treinta céntimos de euro (116.839.689,30 €).

Y decimos esto por cuanto en el suplico de la demanda se pide un pronunciamiento de la Sala sobre cuestiones que escapan de su función jurisdiccional.

Así, en el apdo 1º de dicho Suplico se pide que declare que la Disposición Derogatoria Única, 2) de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias derogó determinados artículos de la Ley de Carreteras de Canarias, pronunciamiento genérico que no corresponde hacer a este Tribunal que no puede decir con carácter general y abstracto que normas pueden haber quedado derogadas tácitamente por otras posteriores sino dar respuesta al caso concreto, explicando las razones de selección de las vigentes.

Tampoco puede la Sala, como se pide en el apdo 2º del Suplico, declarar genéricamente que preceptos del reglamento de carreteras son nulos por oponerse al Texto Refundido de la LOTCyENC, pues, como es sabido, solo podrá, por la vía de la impugnación indirecta, que aquí no se ha planteado, declarar la nulidad de aquellos preceptos reglamentarios contrarios a la ley que hayan podido ser aplicados por la Administración en la resolución recurrida.

Como dijimos en sentencia nº 375/10, de 29 de junio de 2.010 , ' (..) no es misión de la jurisdicción efectuar declaraciones generales sobre la derogación de las leyes ni recordar el contenido de las normas jurídicas o su obligada observancia por parte de la Administración Pública. Por el contrario, la misión de la jurisdicción es la tutela de derechos e intereses legítimos concretos y particulares mediante la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico'.

Y tampoco podemos, tal y como se pide en el apdo 3º del Suplico, declarar la nulidad de actos administrativos distintos al recurrido, que gozan de autonomía, como es el Proyecto de Trazado, sin perjuicio de que los vicios de nulidad de este puedan repetirse - y deban examinarse- en la impugnación del Proyecto de Construcción, lo cual en modo alguno autoriza a declarar la nulidad de un acto no recurrido ni siquiera en base a la doctrina jurisprudencial de los actos encadenados que, además, supondría su aplicación, no a los actos posteriores, sino a los anteriores lo cual atentaría directamente contra el principio constitucional de seguridad jurídica y contra toda la teoría general sobre efectos de la firmeza de un acto administrativo no recurrido.

SEGUNDO. Con estas precisiones previas, es obligado ahora advertir que hasta llegar a la aprobación técnica de un Proyecto de Construcción de una carretera existe una intensa actividad administrativa previa que, dejando de lado actos preparatorios anteriores, parte de los Estudios que, en cada caso, requiera la ejecución o modificación significativa de una carretera, que conforme al artículo 14 de la Ley de Carreteras de Canarias , se desarrollarán según el siguiente procedimiento:

'(..)

a) Estudio de planeamiento.

Consiste en la definición, entre todos los posibles, del esquema vial más adecuado a un determinado año horizonte, así como de sus características y dimensiones recomendables, necesidades de suelo y otras limitaciones, a la vista de los planes territoriales, urbanísticos, de transporte y de carreteras. Se tendrá en cuenta, para su defensa, el territorio comprendido en los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

b) Estudio previo.

Consiste en la recopilación y análisis de los datos necesarios para definir, en líneas generales, las diferentes opciones para el adecuado desarrollo de la actuación que se pretende, valorando todos sus efectos y seleccionando las más adecuadas.

c) Estudio informativo.

Consiste en la definición, en líneas generales, de las características y justificación de la actuación propuesta como más recomendable para el interés público y de las restantes opciones estudiadas, a efectos de que pueda servir de base el expediente de información pública que se incoe en su caso'.

Por su parte, conforme al apdo 2º, los proyectos que, en cada caso, requieran la ejecución o modificación significativa de una carretera se desarrollarán según el siguiente procedimiento:

'a) Anteproyecto.

Consiste en la redacción de documento técnico a escala adecuada y consiguiente evaluación de las mejores propuestas, de forma que pueda concretarse la solución óptima.

b) Proyecto de trazado.

Consiste en la redacción de documento técnico y definición concreta de los aspectos geométricos de la solución adoptada, así como los bienes y derechos afectados por la misma.

c) Proyecto de construcción.

Consiste en el desarrollo completo de la solución adoptada, con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación'.

Y ya el apdo 3º precisa que ' Los estudios y proyectos de carreteras constarán de los documentos que reglamentariamente se determine y se redactarán con sujeción a las normas técnicas y vigentes aplicables en cada caso'.

Y al Proyecto de Construcción, aprobado con el correspondiente informe de Supervisión a que se refiere el artículo 136.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, sucede ya (abre paso) el inicio del procedimiento para la contratación de las obras.

En cualquier caso, y en cuanto al Proyecto de Construcción (acto aquí recurrido) el precitado artículo señala que ' Las oficinas o unidades de supervisión harán declaración expresa en sus informes de que el estudio informativo, anteproyecto o proyecto, cuya aprobación o modificación propone, reúne cuantos requisitos son exigidos por la Ley y por este Reglamento, declaración que será recogida en la resolución de aprobación'.

TERCERO. Pues bien, para la impugnación del Proyecto de Construcción se parte de la inicial aprobación definitiva del Estudio Informativo de la Carretera Agaete. San Nicolás-Mogán. Clave AT-02GC-220 por Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Aguas del Gobierno de Canarias, de 7 de abril de 1.999, con selección de la alternativa A para el tramo I, la alternativa C para el tramo II y la alternativa D para el tramo III.

En esta línea se refiere la parte a los informes de distintas administraciones y alegaciones en el trámite de consulta e información pública previo a la aprobación definitiva del Estudio Informativo y al nuevo marco normativo en materia de ordenación del territorio y urbanismo que supuso la entrada en vigor el 15 de mayo de 1.999 de la Ley 9/1999, de 13 de mayo de Ordenación del Territorio de Canarias ( en adelante LOT), dedicando el Hecho Segundo de la demanda y los primeros Fundamentos Jurídicos a una breve descripción de ese nuevo marco normativo posterior a la aprobación del Estudio Informativo y a su incidencia en la carretera proyectada, concluyendo que conforme a la Disposición Derogatoria Única 2) de la LOT quedaron derogados los Capítulos I y II de la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias, y los Capítulos I y II del Título II del Reglamento por oponerse a los artículos 8 , 44 y 235 de la Ley de Ordenación del Territorio , que posteriormente pasaron al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias ( en adelante TRLOTCyENC o TR).

En relación con lo anterior, y a la vista del artículo 9 de la nueva LOTC , que exigía que la ejecución de todo acto de transformación del territorio o uso del suelo estuviese legitimado por la figura de planeamiento procedente, plantea la Federación recurrente la nulidad del Proyecto de Trazado y del Proyecto de Construcción de la Carretera por cuanto dicha carretera no está legitimada por la figura de planeamiento legalmente procedente, que, en el caso, suponía la necesidad de aprobación de un Plan Territorial Especial conforme a los artículos 23.3 y 24.1 c) del TRLOTCyENC, que determinase el trazado de la infraestructura, y que , por tanto, la Consejería debió desistir y tener por finalizado el expediente del Estudio Informativo sin pasar a la fase de Anteproyecto y Proyectos pues estos no pueden sustituir a los Planes Territoriales Especiales.

Otra parte de la argumentación se refiere a la imposibilidad de que el proyecto de carretera pueda obligar al planeamiento urbanístico a incorporar clasificaciones y categorizaciones del suelo rústico contrarias a su carácter reglado, como ocurre cuando se trata de suelo rústico de protección especial.

Un tercer grupo de argumentos se refieren a que el Proyecto de Trazado y el Proyecto de Construcción se debieron elaborar conforme a las previsiones del Estudio Informativo aprobado definitivamente el 7 de abril de 1.999, y, sin embargo, las determinaciones del Proyecto de Trazado no tienen nada que ver con el Estudio Informativo al que se debía acomodar. La conclusión de la parte es que dicho Proyecto de Trazado, en puridad, adolece de los Estudios Previo, Informativo y de Planeamiento exigidos por el artículo 14 de la Ley de Carreteras , lo que conlleva su nulidad radical y, por ende, la nulidad del Proyecto de Construcción.

El siguiente motivo de nulidad se refiere a la vulneración por los Proyecto de Trazado y Construcción de la Directriz 84 de las Directrices de Ordenación General aprobadas por Ley 19/2003, que establece, como principio general, la mejora de las condiciones técnicas, de seguridad y capacidad en las infraestructuras existentes frente a las de nueva implantación, así como de la Directriz 97 que sitúa a los Planes Territoriales Especiales de carreteras como el instrumento de ordenación de cara a priorizar el uso y el aprovechamiento de las infraestructuras viarias existentes cuando el acondicionamiento de sus mejoras técnicas y de seguridad fuere posible, sin que aparezca en el expediente ningún estudio que justifique la imposibilidad de reutilizar la trama actual.

Se invoca también la vulneración de la Directriz 94 que exige que los amplios efectos territoriales de las vías interurbanas sean contempladas y definidas en los Planes Insulares de Ordenación, y, en relación con lo anterior, la falta de acomodación del Proyecto a las determinaciones del PIO de Gran Canaria que exigen un Plan Territorial Especial para la ordenación del corredor en aquellos casos en los que fuese de aplicación la nueva Ley de Ordenación del Territorio de Canarias (actual Texto Refundido).

Otros argumentos van unidos a la insuficiencia del Estudio de Impacto Ambiental de la carretera contenido en el Proyecto aprobado, con ausencia de la comparativa ambiental entre las diferentes alternativas o, cuando menos, sin el rigor que el alto nivel de protección de la zona exige, y, junto con ello, a la falta de evaluación ambiental del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria.

También se denuncia, como motivo de nulidad, que los Proyectos de Trazado y Construcción de la nueva carretera concretan una serie de lugares en los cuales se crearán vertederos para los materiales que se extraigan de las excavaciones, que se localizan en suelos zonificados como A1 de muy alto valor natural, tratándose de un uso incompatible con los permitidos por el PIO-GC en el artículo 25 de la Sección 6ª de Zonificación y Régimen Básico de Usos, del Capítulo II del Título I (Tomo I, Volumen IV).

Y, por útimo, se denuncia la vulneración de las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Tamadaba sobre la nueva carretera, y del artículo 153. 2 y 3 del PIO-GC que obliga a justificar los parámetros básicos de dicha, en concreto la velocidad del proyecto, especialmente en relación a las exigencias de adecuar el trazado a las condiciones topográficas y las características ambientales derivadas del alto nivel de protección del territorio y de las determinaciones del propio PIO.

CUARTO. Tras la aprobación definitiva del Proyecto de Construcción de la nueva carretera GC-2 Agaete-La Aldea. Tramo La Aldea-El Risco. Isla de Gran Canaria. Clave 02-GC-265, aprobación conforme al Informe de Supervisión del artículo 136.3 del Reglamento de Carreteras , se convocó procedimiento abierto para la contratación de las obras de dicha carretera, haciéndose publica la convocatoria en el BOC nº 159 de fecha 8 de agosto de 2.008,

.

Y contra la referida Orden de convocatoria del procedimiento de contratación la misma Federación Ecologista -- que aquí recurre el anterior en el tiempo Proyecto de Construcción-- , recurrió dicha posterior convocatoria en proceso que se siguió en esta Sala con el nº 589/2008 en el que se dictó sentencia con fecha 29 de junio de 2.010 ( nº 375/10 ) que declaró inadmisible el recurso.

En dicha sentencia, dijimos lo siguiente:

'Pues bien, como señala la Administración demandada, la recurrente tuvo conocimiento de la aprobación del Proyecto de Trazado - que es el acto que ataca realmente en la demanda-y de la Orden Departamental de 25-4-.2008 de aprobación del proyecto de construcción de la nueva carretera. Por una parte, por la publicación del anuncio de licitación del contrato y, por otra, por las publicaciones anteriores (información pública y DIA) y su condición de interesada 'ex lege' tanto en el expediente propio de la carretera como en los expedientes de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial en base a lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las Directivas 2003/4CE y 2003/35 CE, y en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, que establece en su artículo 8 ('Participación ciudadana') que ' en la gestión y el desarrollo de la actividad de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, la Administración actuante deberá fomentar y, en todo caso, asegurar la participación de los ciudadanos y de las entidades por estos constituidas para la defensa de sus intereses y valores, así como velar por sus derechos de información e iniciativa. En todo caso, los ciudadanos tiene el derecho a participar en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y ejecución mediante la formulación de alegaciones en el período de información pública al que preceptivamente deban ser aquéllos sometidos, así como a exigir el cumplimiento de la legalidad, mediante el ejercicio de la acción pública ante los órganos administrativos y judiciales'

Lo que no cabe es invocar, al socaire de una actuación posterior, motivos de irregularidad jurídica o de ilegalidad que tengan que ver con actos previos, que guardan una suficiente autonomía y que presentan un muy diferente alcance jurídico frente a aquel que dispone del carácter de objeto del contencioso-administrativo.

Y es que el procedimiento para aprobar el proyecto de una determinada infraestructura pública es uno, y otro distinto en que se incia con el objeto de establecer cual es el óptimo contractual.

Lo que pretende la recurrentes es la declaración de nulidad de la convocatoria en base a la nulidad de la aprobación definitiva del Proyecto que fija el objeto del contrato y que, a su vez, sería nulo por diversas causas a juicio de la misma. Esa especie de 'impugnación indirecta o por motivos extrínsecos' es posible cuando se impugna un acto administrativo en base a la ilegalidad de la disposición general aplicada en el dictado de aquel. Lo que no es posible, por razones evidentes de seguridad jurídica, es la impugnación de un acto basándose exclusivamente en la ilegalidad de otro acto que no ha sido adecuadamente impugnado ni, por ende, anulado. No tiene aquí cabida la doctrina de los actos encadenados que tiene su base en la naturaleza normativa o de disposición general de los planes urbanisticos. La aprobación definitiva de un proyecto de carretera no goza de esta naturaleza general que habilita el recurso indirecto. Se trata, por el contrario, de un acto administrativo que expresamente debió ser recurrido.

Esta es la esencial diferencia con el asunto que constituye el objeto de la Sentencia de esta Sala de lo Contencioso- administrativo , Sec 2ª, de 24 de noviembre de 2.009, rec 222/2007 , alegada por la recurrente, en la que el acto impugnado es el 'Acuerdo del Consejero de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, de 20 de junio de 2007, por el que se aprueba definitivamente el Anteproyecto 'Enlace de Arucas (GC-2)- El Pagador (Variante de Bañaderos). Isla de Gran Canaria'.

Pues bien, contra dicha sentencia fue preparado recurso de casación por la Federación Ecologista aquí demandante, y, sin embargo, por Decreto de 11 de enero de 2.011 fue declarado desierto con devolución de los autos, lo que significa que es firme y consentida, y que goza de cosa juzgada, y, como vimos, en ella se dejaba claro que la parte demandante ( la misma que aquí recurre) tenia conocimiento del Proyecto de Trazado y del Proyecto de Construcción cuando recurre la posterior convocatoria para la contratación de las obras de la carretera, siendo plenamente trasladables al caso examinado los hechos declarados probados en aquella sentencia. Mas aún cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra la Orden de aprobación técnica del Proyecto de Construcción en fecha 10 de enero de 2.011 (fecha del registro de entrada del recurso) , es decir, muy posteriormente a la sentencia de esta Sala de 29 de junio de 2.010 ( nº 375/10 ) que ya advertía que la Federación había tenido conocimiento del Proyecto de construcción y no lo recurrió.

Es decir, se interpone el recurso superado con creces el plazo de dos meses desde que en el proceso seguido con el nº 589/08 la Federación conoció la aprobación del Proyecto de Trazado y del Proyecto de Construcción hasta el punto que gran parte de su argumentación en ese proceso se dirigió a impugnar el primero, del que el segundo es tan solo, como dice la ley, el desarrollo completo de la solución adoptada con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación.

Es obvio, que la notificación de las resoluciones constituye la garantía máxima de los derechos a la defensa y a la tutela judicial efectiva, pero no lo es menos que cuando se trata de una resolución, como es el Proyecto de Construcción, que no era obligado notificar a la Federación Ecologista, la posibilidad de ejercicio en plazo va unida al conocimiento de su existencia, y dicho conocimiento es muy anterior a la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo, que no puede servir para mantener indefinidamente la posibilidad de accionar contra resoluciones firmes en vía administrativa a expensas de la parte que las conoce, que lo debe hacer a partir de ese momento y no transcurrido mas de un año.

Es cierto que esta Sala ha dicho que para entender aplicable el plazo de dos meses del artículo 46.1 de la LJCA no basta con el conocimiento, mas o menos aproximado, o la suposición de la existencia de un acto, sino que es necesario el conocimiento de su contenido completo ' pues solo con ello puede entenderse abierto el plazo para recurrir'. Ahora bien, lo que recoge la sentencia firme de esta Sala es que la parte tenia conocimiento de la aprobación del Proyecto de Trazado y de la aprobación del Proyecto de construcción de la nueva carretera cuando impugna la convocatoria del procedimiento abierto de contratación, y tenia dicho conocimiento completo, cabal u suficiente, por cuanto la mayor parte de los argumentos - que se repiten en este proceso-iban dirigidos a atacar dichos proyectos, en particular el Proyecto de Trazado.

Y lo que tampoco ofrece duda, a juicio de este Tribunal, es que cuando menos en el curso de aquel proceso conoció los actos aprobatorios de Proyecto de Trazado y Proyecto de Construcción, y sin embargo no se interpone el presente recurso contencioso-administrativo hasta el 10 de enero de 2.011, transcurrido con creces el plazo de dos meses desde ese conocimiento completo.

Por otra parte, tampoco el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo supone una modificación de los plazos para recurrir, sino que incide en la legitimación, sin perjuicio de que, en el caso, no se está ejercitando ninguna acción pública en materia urbanística pues lo impugnado no es un acto de planeamiento, gestión, ejecución o disciplina urbanística sino un acto que abre paso a la contratación de la obra pública, en una materia en la que no se contempla la acción pública solo permitida cuando en los supuesto legalmente previstos ( art 19.1 h) LJCA ).

Por tanto, el recurso es extemporáneo lo que supone el acogimiento de la primera de las causas de inadmisiblidad invocadas por todas las Administraciones codemandadas de extemporaneidad e interposición contra un acto firme no susceptible de ser recurrido ( art 69 c ) y e) LJCA ) .

QUINTO. Sin perjuicio de lo anterior, y con ánimo de apurar el razonamiento, no puede esta Sala dejar de tomar en consideración que toda la argumentación que se emplea en la demanda frente a la aprobación del Proyecto de Construcción en realidad se dirige a impugnar el Anteproyecto, que consiste en la redacción de documento técnico a escala adecuada y consiguiente evaluación de las mejores propuestas, de forma que pueda concretarse la solución óptima, así como el Proyecto de Trazado, que consiste en la redacción de documento técnico y definición concreta de los aspectos geométricos de la solución adoptada, así como los bienes y derechos afectados por la misma.

Y es que el Proyecto de Construcción no es mas -- como antes dijimos --, que el documento que desarrolla la solución adoptada con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación, por lo que ni le corresponde evaluar propuestas ni definir los aspectos geométricos de la solución adoptada como óptima.

En consecuencia, en tanto en cuanto que el Proyecto de Trazado es un acto firme no es posible entender que el Proyecto de Construcción pueda ser anulado por posibles vicios de nulidad del primero que es un acto firme y ejecutivo. Otra cosas serian vicios que se trasladan al Proyecto de Construcción y puedan ser examinados autónomamente, que no es el caso en el que todos los motivos de nulidad se refieren a la incompatibilidad con la normativa de ordenación del territorio del Proyecto de Trazado que el de Construcción se limita a llevar a cabo.

Y también con animo de apurar el razonamiento, y a propósito de la legitimación de la Federación demandante ( causa de nulidad que invoca el Ayuntamiento de la Villa de Agaete) , en la sentencia de esta Sala antes referida, y, en relación a esta cuestión, dijimos lo siguiente:

'El acto administrativo recurrido forma parte del régimen de contratación pública, estando legitimados exclusivamente quienes tienen interés legítimo en el mismo, y obviamente, la entidad actora no obtendría beneficio colectivo o específico en un pronunciamiento estimatorio del recurso, porque las cuestiones a dilucidar en el mismo se concretan a si se han cumplido o no las normas pertinentes sobre contratación y, especificamente, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público'.

Dicha doctrina es plenamente aplicable al caso en el que se impugna el Proyecto de Construcción al tiempo que se declara que dicho proyecto reune los requisitos exigidos por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y se modifica el Pliego de Clausulas Administrativas, a cuyo fin debemos insistir en la firmeza de la sentencia de esta Sala que declaraba la falta de legitimación para recurrir actos del procedimiento de contratación o necesarios para iniciar dicho procedimiento en ejercicio de la acción pública prevista en materia urbanística pero no en materia referida a la contratación administrativa.

Por lo demás, tampoco seria posible conforme a la teoría de los actos encadenados declarar la nulidad del Proyecto de Trazado por una especie de impugnación indirecta aprovechando el recurso contra el Proyecto de Construcción, o a través de una especie de teoría de los actos encadenados antecedentes por anulación de los posteriores, doctrina que nunca mantuvo ni esta Sala ni el Alto Tribunal. Como también dijimos en la tan mentada sentencia de esta misma Sala:

'(..) Lo que no es posible, por razones evidentes de seguridad jurídica es la impugnación de un acto basándose exclusivamente en la ilegalidad de otro acto que no ha sido adecuadamente impugnado ni, por ende, anulado. No tiene aquí cabida la doctrina de los actos encadenados que tiene su base en la naturaleza normativa o de disposición general de los planes urbanísticos. La aprobación definitiva de un Proyecto de carretera no goza de esa naturaleza general que habilita el recurso indirecto. Se trata, por el contrario, de un acto administrativo que debió ser expresamente impugnado'.

Curiosamente es tras la sentencia cuando se impugna el Proyecto de Construcción, y dicha impugnación se basa en vicios invalidantes del Proyecto de Trazado que es un acto firme y consentido, limitandose el Proyecto de Construcción a su desarrollo pero sin alterar el trazado de la carretera,

Por tanto, en realidad, lo que subyace en la pretensión es abrir el nuevo proceso a la impugnación de un acto firme como es el Proyecto de Trazado, que tiene sustantividad propia y , por ello, impugnar su contenido, aprovechando la impugnación del Proyecto de Construcción, que se limita a desarrollar el primero, lo cual supone también una verdadera desviación procesal.

SEXTO. Procede, por lo expuesto, la inadmisión por extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la Federación Ecologista Ben Magec contra la Orden Departamental mencionada en el Antecedente Primero ( art 60 e) LJ ) , así como por tratarse de un acto firme no susceptible de impugnación ( art 69 c) LJ ), sin perjuicio que a igual conclusión de inadmisión se llegaria por desviación procesal , así como por falta de legitimación de la entidad demandante ( art 69 b) LJ ).

SÉPTIMO. La inadmisión conlleva la imposición de las costas del proceso a la parte demandante al haber sido rechazadas sus pretensiones, y ello conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA en su nueva redacción aplicable dada la fecha de interposición del recurso.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

Que debemos inadmitir e inadmitimos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Lorenzo Hernández Peñate, en nombre y representación de la FEDERACION ECOLOGISTA BEN MAGEC, ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, contra la Orden Departamental mencionada en el Antecedente Primero por las causas indicadas en el Fundamento Sexto.

Con imposición a dicha parte de las costas del proceso.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y contra la que cabe recurso de casación en su modalidad ordinaria que deberá prepararse por escrito dirigido a la Sala en el plazo de diez días a contar desde el siguiente al de notificación. De lo que, como Secretario Judicial, certifico.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente, en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario Judicial, certifico.