Sentencia Administrativo Nº 414/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 82/2010 de 23 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00414/2013

Recurso nº 82/10

ALBACETE

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltmo. Sr. D. Lorenzo Pérez Conejo.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González

SENTENCIA Nº 414

En Albacete, a veintitrés de Septiembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 82/10 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia de Dª Paloma , actuando en su propio nombre y derecho, contra el Ministerio de Administraciones Públicas, representado y dirigido por el Sr. Abogado del Estado, en materia de reclasificación en el Grupo B. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 4 de Mayo de 2009, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas dictada el 24 de Febrero de 2009.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Contestada la demanda por la Administración, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en indeterminada y no habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, ni trámite de vista o conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo, el 19 de Septiembre de 2013, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-El presente recurso jurisdiccional, interpuesto por la Sra. Paloma el 4 de Mayo de 2009 ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y admitida que ha sido la competencia de la Sala por Providencia de 11 de Marzo de 2010, se dirige contra la Resolución de la Secretaría General Técnica (p.d. del Secretario de Estado) del Ministerio de Administraciones Públicas, dictada el 24 de Febrero de 2009 declarando inadmisibles los recursos de alzada acumulados interpuestos por una serie de funcionarios que figuran en el anexo de la misma resolución (listado que comienza por Dª Ana y terminado por D. Bernardo ), entre ellos la aquí actora, 'contra los actos de la Dirección General de la Función Pública por los que se les informa sobre sus solicitudes de reclasificación del Cuerpo o Escala al que pertenecen, del Grupo C1 en el Grupo B superior'.

Es pretensión principal de la demandante se declare contraria a derecho y anule dicha resolución, reconociéndose la estimación de la pretensión de la recurrente y se ordene a la Administración la ejecución del acto estimatorio, integración definitiva del Cuerpo/Escala a que pertenece la demandante en el nuevo grupo B de los establecidos en el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, con abono de las retribuciones asignadas a dicho grupo con efectos del 1 de Enero de 2008, con todos los derechos económicos, administrativos y pasivos inherentes a tal declaración.

El Abogado del Estado se ha opuesto a las pretensiones de contrario en la consideración de ser ajustada a Derecho la resolución impugnada por sus propios fundamentos. Hace hincapié en que, por la propia naturaleza de la institución del silencio administrativo, no pudo haberse producido un acto administrativo presunto en sentido positivo o negativo, al carecer la Administración de competencia para dar respuesta a la solicitud de integración en un determinado cuerpo funcionarial por corresponder al legislador.

Segundo.-Conviene dejar clarificado que, si bien el recurso contencioso-administrativo presentado por la actora lo fue contra la Resolución fechada el 24 de Febrero de 2009 suscrita por la Secretaría General Técnica del Ministerio (p.d. del Secretario de Estado) de inadmisión de los recursos de alzada acumulados, en el caso de la aquí demandante se centra su recurso frente a lo que consideró 'desestimación por silencioadministrativo de la petición formulada por escrito de 25 de Marzo de 2008' ante la Dirección General de la Función Pública (documento nº 3 del expediente). Sin embargo, obra también en el mismo solicitud presentada el 12 de Febrero de 2009 en el Registro de la Delegación Provincial de Economía y Hacienda de Albacete por el que se solicitaba emisión de certificación acreditativa del silencio positivo, con base en el artículo 43.5 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (LRJAP -PAC) sobre la solicitud presentada el 9 de Septiembre de 2008 interesando la integración definitiva del Cuerpo/Escala al que pertenecía en el Grupo B de los establecidos en el art. 76 de la Ley 7/2007del Estatuto Básico del Empleado Público , ese particular silenciado en la resolución de la Secretaría General Técnica de 24 de Febrero de 2009.

En pleito no recibido a prueba y, obviamente, sin vista ni conclusiones escritas, ha de acudirse al escrito de demanda para extraer los motivos en que aparece fundada la pretensión principal como también la subsidiaria, ésta segunda interesando que entrando en el fondo del asunto, la Sala resuelva el reconocimiento del derecho de la actora a la integración definitiva del Cuerpo/Escala en el nuevo Grupo B de los establecidos en el art. 76 del EBEP con efectos desde el 1 de Enero de 2008. Y son dos los motivos impugnatorios desarrollados; uno de orden procedimental, pues se alega que iniciado el procedimiento a instancia de parte ante la Dirección General de la Función Pública entró en juego la prescripción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 -estimación de la solicitud por doble silencio de la Administración- con los efectos subsiguientes conforme al nº 3 del mismo precepto básico; así la respuesta del Ministerio inadmitiendo el recurso de alzada se adopta conculcando el mandato del artículo 43.4.a) de la Ley 30/1992 . El segundo motivo se desarrolla ligado a la pretensión subsidiaria de que se entre en el fondo del asunto y se considere que, a la vista de las prescripciones del EBEP, art. 16.2, Ley Orgánica 5/02, de 19 de Junio en conexión con varios preceptos constitucionales (artículos 9.3, 14, 23, 35) y de determinadas Sentencias del Tribunal Supremo (como la de 16 de Diciembre de 2004, R.C. 89/2 ) no puede llegarse a otra conclusión que el reconocimiento del derecho a la integración.

Tercero.-En el caso de autos, la Administración del Estado declaró inadmisibles los recursos de alzada acumulados, conforme al artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , en la medida que no existía actuación administrativa susceptible de impugnación conforme a los artículos 113.1 de esa Ley y 51.c) y 89.c) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, y ello así dado el carácter puramente informativo del 'escrito informativo' de la Dirección General de la Función Pública (publicado en la página web del Ministerio a partir del 13 de Junio de 2008) indicando que la cuestión planteada estaba resuelta legalmente en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/07, de 12 de Abril , siendo que la creación o integración de Cuerpos o Escalas en los términos establecidos por el artículo 75.2 del EBEP era 'materia reservada a Ley, formando parte del núcleo esencial de la relación estatutaria'. Aunque resolviendo la inadmisibilidad del recurso por la razón antedicha, el cuerpo de la resolución recoge en sus fundamentos jurídicos quinto y siguientes las razones por las que no procede la integración instada ello a modo de ideas básicas sobre la cuestión de fondo, recogidas 'a efectos meramente ilustrativos', resumiéndose en el último de esos fundamentos (el décimo), del siguiente tenor literal:

'- La clasificación de los Cuerpos y Escalas de funcionarios en determinados Grupos o Subgrupos profesionales en función de la titulación exigida para ingresar en ellos, es una materia reservada a la Ley, porque forma parte del núcleo esencial de la relación estatutaria. Sólo el legislador puede incidir en ella a través de una norma con rango de ley.

- Los requisitos de titulación establecidos en el artículo 76 del EBEP son exigibles exclusivamente a partir de la entrada en vigor del mismo, el 13 de mayo de 2007, sin afectar a las relaciones jurídicas creadas al amparo de normas anteriores.

- El legislador ha previsto un régimen transitorio efectuando una integración automática de los Grupos de clasificación existentes antes de la entrada en vigor del EBEP en los Grupos y Subgrupos de clasificación creados por el artículo 76 y respetando los derechos económicos inherentes.'

Los particulares precedentes recogidos aquí porque, si bien las primeras consideraciones de la Sala deben versar por fuerza sobre la corrección jurídica de la inadmisión del recurso de alzada, la cuestión formal no puede desligarse de la de fondo.

De ser cierto que la repetida integración en el Grupo B de personal como la actora, funcionaria perteneciente al Grupo C de la clasificación dispuesta en la Ley 30/84, solo podría establecerlo el legislador, la conducta de la Administración inadmitiendo el recurso de alzada no sería contrario a Derecho, porque realmente, con independencia del 'nomen iuris' que pudiera darse a la solicitud de la funcionaria, no habría sido otra cosa que ejercicio legítimo del derecho de petición por parte de la aquí demandante, aunque no dirigido al Poder Público competente para llegar a satisfacerlo, el legislativo estatal, léase lo prescrito en el art. 8 de la Ley Orgánica 4/01, de 2 de Diciembre , reguladora del derecho de petición.

A la vista del expediente, así como de los propios alegatos recogidos en la demanda, la Administración no incumplió su obligación de resolver en los términos que manda el artículo 42 de la LRJAP en cuanto esa obligación establece en todos los procedimientos (también en los iniciados de oficio) con las consecuencias que acarrea el no hacerlo, artículos 43 y 44 del mismo Cuerpo Legal . Pero una solicitud dirigida a la Administración para obtener de ella beneficio que sólo el legislador puede satisfacer, no constituye, en rigor, escrito que inicie procedimiento administrativo de ningún tipo. De ahí que el Ministerio se limitara a 'informar' a los interesados sobre el modo en que podría llegar a decidirse la integración (por Ley).

Siguiendo ese hilo argumental -siempre en la hipótesis de que el juicio de la Administración sobre la cuestión de fondo fuera acertado- mal podría haber entrado en juego la regla del silencio administrativo positivo ante un doble silencio de la Administración, último inciso del segundo párrafo del artículo 43.1 de la Ley de Procedimiento . De cualquier modo, esa excepción a la regla general desestimatoria de las pretensiones recogidas en recursos administrativos, nótese que tiene sentido cuando la Administración no hubiera dado respuesta en tiempo a una solicitud y entendiéndola desestimada, e interpuesto recurso de alzada, la Administración también dejara de dar respuesta a tal recurso jerárquico; pero siempre teniendo como causa una solicitud de iniciación de procedimiento administrativo, no que pueda solicitarse por la vía del ejercicio del derecho de petición, con independencia, lógicamente, de la denominación que el interesado confiera a su escrito. Otra solución llevaría al absurdo de poder obtener de un órgano administrativo lo que la Administración no puede otorgar por corresponder al legislador (o a otro poder público, llegado el caso). Con otras palabras esto mismo ha venido a sostener el Abogado del Estado contestando a la demanda (ha puesto el ejemplo muy expresivo de que no se puede obtener la disolución de matrimonio instada a la Administración por el hecho de que no se obtenga respuesta por el solicitante).

Resumiendo, decimos no ser contraria a Derecho la inadmisión del recurso de alzada dirigido contra actuación no susceptible de recurso, como mantuvo la Directora General de la Función Pública en el escrito que se tuvo por acto administrativo originario (folios 1-2 del expediente) ya advirtiendo que por su carácter 'puramente informativo' no cabía interponer recurso alguno. Ahora bien, de ser otro el criterio que puede también mantenerse considerando actuación administrativa impugnable aquella respuesta, nos encontramos con el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , exceptuando de la regla del silencio positivo 'los procedimientos de ejercicio del derecho de petición-se está refiriendo al ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública- así como aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transmitieran al solicitante o a terceros facultades relativas... al servicio público...'.Y, si seguimos, llegado el nº 2 de ese artículo 43 -segundo párrafo- que recoge la llamada regla del 'doble silencio' con ocasión de la interposición de un recurso de alzada no resuelto expresamente y notificado dentro del plazo máximo (un mes) suponiendo que 'se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución del órgano administrativo competente, no dictase resolución expresa sobre el mismo',tenemos el criterio del Tribunal Supremo, Sentencia de 10 de Julio de 2006 (RJ 2006/8285) asentando que el silencio administrativo positivo no opera cuando concurre alguna de las excepciones recogidas en el primer párrafo del precepto.

Así pues la pretensión de la actora no la pudo haber obtenido por el camino del silencio administrativo positivo, de suerte que una resolución administrativa tardía dando respuesta al recurso de alzada, bien inadmitiéndolo o bien desestimándolo, no conculca la regla recogida en el artículo 43.4.a) de la repetida Ley 30/1994, de 26 de Abril .

Cuarto.-Si hemos juzgado no contraria a derecho la inadmisión del recurso de alzada, lo suyo sería no entrar en el fondo del asunto y, por consiguiente, tampoco tomar en consideración la pretensión subsidiaria de la demanda. Sin embargo algo sobre ello hemos de reseñar, porque la primera parte de nuestra argumentación conecta con la calificación de la solicitud de la actora como ejercicio del derecho de petición (aunque no se formalizara como tal) en tanto que lo pretendido sólo podría obtenerlo del Poder Legislativo -como a efectos 'meramente ilustrativos' se trató de explicar en la misma resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio, aquí objeto del recurso jurisdiccional contencioso- administrativo. Pues bien, los razonamientos en cuestión que lleva al FJ décimo de la resolución de 24 de Febrero de 2009 coinciden, en lo esencial, con lo fundamentado (y resuelto) en varias Sentencias de esta misma Sala, como la de 3 de Diciembre de 2012 (Recurso de Apelación 96/11, Sección 2 ª) y 25 de Febrero de 2013 , recurso ordinario nº 321/09 (Sección 1ª). Tomamos de la primera (luego recogido en la segunda) su fundamento jurídico quinto, del siguiente tenor:

«Quinto.-Y es que, en definitiva, la norma no dice lo que sostiene la parte apelante que dice, y tampoco la interpretación de la Administración del Estado está en la línea de la que defiende la representación de Dª Noemi : 'La integración automática no resulta aplicable al nuevo Grupo B', el hecho de que en ese punto 9 de las Instrucciones para la aplicación del EBEP se añada que la integración 'queda reservada a quienes estén en posesión del Título de Técnico Superior, por no existir en los actuales grupos de clasificación uno equivalente'no supone que niegue la mayor, esto es, que la integración automática (reservada a quienes se indica) no resulta aplicable al nuevo Grupo B. Y en esto es decisiva la previsión recogida en el nº 3 de la Disposición Transitoria Tercera, porque de darse la integración directa carecería de sentido y virtualidad práctica dicho apartado, como bien destaca el Letrado de la Diputación de Ciudad Real.

En cuanto a la interpretación teleológica de la norma, el propio devenir legislativo desautoriza la tesis de la apelante, pues la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009, Ley 2/2008, de 23 de Diciembre (y en el mismo sentido la LPGE para 2008, primera en vigor tras el ejercicio de 2007 en que se aprueba el EBEP) prescribe en su art. 22.7 que a los efectos de lo dispuesto en concepto de sueldo y trienios de cada uno de los subgrupos las retribuciones a percibir por los funcionarios públicos que hasta la LPGL para el año 2007 ha venido referenciada a los grupos de titulación previstos en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto están referenciadas a los grupos y subgrupos de clasificación profesional establecidas en el artículo 76 y Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/2007 de 12 de Abril , incorporando las equivalencias entre ambos sistemas de clasificación y, concretamente, la del grupo B de la Ley 30/84 en el Subgrupo A2 de la Ley 7/07 y la del Grupo C de la Ley 30/84 en el Subgrupo C1 de la Ley 7/07. Otra habría sido la previsión del legislador estatal de ser certera la tesis de la apelante que sustenta (en lo que toca a este punto de la interpretación teleológica de las normas), fundamentalmente en determinadas palabras de una determinada parlamentaria sin mayor concreción o contextualización.

Todo lo que precede nos lleva a la desestimación del recurso, sin que sea de considerar, por razones obvias, de carácter sustantivo y procesal de estado de la cuestión litigiosa de haber traído causa en resoluciones adoptadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/11 de 10 de Marzo de Empleado Público de Castilla-La Mancha.»

Quinto.-Sin costas ( arts. 68.2 y 139, ambos de la Ley Jurisdiccional ), al no constatar temeridad o mala fe.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Paloma contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas dictada el 24 de Febrero de 2009. Sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.