Sentencia Administrativo Nº 418/2015, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 311/2014 de 06 de Octubre de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 311/2014

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 418/2015

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En Bilbao, a seis de octubre de dos mil quince.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 311/2014 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna la Resolución de 24 de marzo de 2014 del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que desestimó la solicitud de reclasificación de su puesto de trabajo y asignación del complemento de destino NCD 15 y complemento específico que corresponden a ese nivel.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: Doña Fidela , representada por la Procuradora Doña MARGARITA BARREDA LIZARRALDE y dirigida por la Letrada Doña REBECA JIMÉNEZ NIETO.

- DEMANDADA: La ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO-MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.

Ha sido Magistrada Ponente la Iltma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 14 de mayo de 2014 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que Doña MARGARITA BARREDA LIZARRALDE actuando en nombre y representación de Doña Fidela , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 24 de marzo de 2014 del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que desestimó la solicitud de reclasificación de su puesto de trabajo y asignación del complemento de destino NCD 15 y complemento específico que corresponden a ese nivel; quedando registrado dicho recurso con el número 311/2014.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados y que damos por reproducidos.

TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimen los pedimentos de la actora.

CUARTO.-Por Decreto de 18 de septiembre de 2014 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.

QUINTO.- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.

SEXTO.- En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.-Por resolución de fecha 25 de septiembre de 2015 se señaló el pasado día 1 de octubre de 2015 para la votación y fallo del presente recurso.

OCTAVO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-D ª.Margarita Barreda Lizarralde, procuradora de los Tribunales y de Dª. Fidela , deduce impugnación jurisdiccional en relación con la Resolución de 24 de marzo de 2014 del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que desestimó la solicitud de reclasificación de su puesto de trabajo y asignación del complemento de destino NCD 15 y complemento específico que corresponden a ese nivel.

Interesa de esta Sala en el suplico de la demanda el dictado de sentencia que con estimación del recurso declare la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida.

Así como el derecho de la recurrente a que su puesto sea clasificado como de 'Operador/A de control interno y contabilidad (CD 15 y CE 4.169,34 €) y al reconocimiento del nivel 15 incluso a efectos de consolidación de grado personal, con los efectos retroactivos temporales y legales que correspondan.

Y el derecho a percibir las diferencias retributivas que resulten entre los Auxiliares Administrativo Operador/a control interno y contabilidad (nivel 15) y los Auxiliares Administrativos (nivel 14) por los complementos específico y de destino, que al menos habrán de alcanzar hasta la fecha de entrada en el Departamento donde presta servicios actualmente, con inclusión de los intereses legales correspondientes, condenando a la Administración a su abono.

Refiere en el cuerpo de ese escrito que la recurrente es funcionaria de carrera del Cuerpo Auxiliar Administrativo de la Seguridad Social, grupo C2, nivel 14, está adscripta a la Intervención Delegada Territorial de Bizkaia, y desempeña funciones idénticas a las desarrolladas por los funcionarios que, estando dentro del mismo ámbito funcional, ocupan el puesto de 'Operador/a de control interno y contabilidad' (anteriormente 'Jefe de equipo'), con NCD 15 y complemento específico anual de 4.169, 34 €; señala que además tienen asignadas las mismas transacciones informáticas, el tipo de formación específica recibida es exactamente la misma y el sistema de provisión no contempla ningún elemento diferenciador.

En base a esos hechos, denuncia:

1º La infracción del artículo 23.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en relación con los artículos 23.2 y 14 de la Constitución . Y

2º La vulneración de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9-3 de la Constitución ), y desviación de poder.

SEGUNDO.-El abogado del Estado, representante legal de la Administración del Estado, ha presentado escrito de contestación a la demanda, postulando la inadmisibilidad del recurso, y subsidiariamente, su desestimación.

Funda la inadmisibilidad en el apartado e) del artículo 69, en relación con el artículo 28, ambos de la Ley Jurisdiccional , en razón de que el recurso contencioso se ha interpuesto contra un acto que es mera reproducción o ejecución de un acto firme y consentido, a saber, la Relación de Puestos de Trabajo, cuya modificación entiende que es condición previa de la reasignación de complementos pretendida de forma individual por la recurrente.

Sobre el fondo, aduce, en síntesis, que, aun en el caso de que se apreciase la identidad entre las funciones del puesto desempeñado por la recurrente y el de 'Operador/a de control interno y contabilidad, NCD 15', no cabe la estimación de la demanda, por aplicación imperativa del artículo 24.Uno D) de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 2014.

Que, no obstante, el puesto que ocupa la recurrente, en su configuración jurídica, difiere de aquéllos con los que pretende equipararse, en sus exigencias jerárquicas y de responsabilidad, si bien éstas pueden verse difuminadas en la realidad cotidiana mediante una distribución horizontal del trabajo. Y en todo caso, las funciones no son idénticas como indica el informe emitido por la Intervención General de la Seguridad Social (folios 2 a 5 del expediente administrativo).

Apunta, por último, para el caso de que se estime la demanda, respecto de las cantidades, que los efectos sólo pueden retrotraerse al momento de la toma efectiva de posesión por la parte demandante del puesto que motiva su reclamación. Además, en el caso de que dicha toma de posesión hubiera tenido lugar más de cuatro años antes del momento de la reclamación, resultaría de aplicación el artículo 25.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

TERCERO.-Cuestión sustancialmente idéntica a la suscitada en el presente recurso, y con el mismo fundamento, ha sido examinada por esta Sala y Sección en la sentencia nº 194/2015, de fecha 29 de abril de 2015, recaída en el recurso nº 309/14 , interpuesto también por funcionaria del Cuerpo Auxiliar Administrativo de la Seguridad Social, grupo C2, adscripta a la Intervención Delegada Territorial de Bizkaia, que ocupa puesto de trabajo 'Operador/a de control interno y contabilidad', nivel 14 y ha visto desestimada su solicitud de reclasificación. No existiendo razón que imponga cambio de criterio reproducimos sus fundamentos de derecho tercero y cuarto:

' TERCERO.- La demandada se ha opuesto a la admisibilidad del recurso contencioso porque se ha interpuesto contra un acto que es mera reproducción o ejecución de un acto firme y consentido, a saber, la Relación de puestos de trabajo, cuya modificación esa parte entiende que es condición previa de la reasignación de complementos pretendida de forma individual por la recurrente.

No es así, porque el acto recurrido no es un acto de aplicación de la RPT, ya que estas no tienen la consideración de disposiciones generales, según la jurisprudencia más reciente ( STS de 19 de Enero de 2015 ) y tampoco puede considerarse un acto de simple reproducción o ejecución de la RPT en cuanto que la razón de la solicitud de la recurrente desestimada por la resolución recurrida no es su disconformidad con la RPT en cuanto instrumento de ordenación de los puestos de trabajo con efectos generales o para una pluralidad de empleados públicos, sino la asignación individual de los complementos de destino y específico que corresponden a las funciones realizadas, las mismas según la recurrente que las del puesto de 'Operador/a de control interno y contabilidad', NCD 15.

No hay, en fin, identidad entre los elementos subjetivos y objetivos que configuran la RPT y el acto recurrido y, por lo tanto, no es de aplicación al caso la causa de inadmisibilidad planteada por la demanda al amparo del artículo 69 c) en relación al artículo 28, ambos de la LJCA .

CUARTO.- La demanda se opone a la estimación del recurso contencioso aun para el caso de que se apreciase la identidad entre las funciones del puesto desempeñado por la recurrente y el antedicho de 'Operador/a de control interno y contabilidad, NCD 15' porque según el artículo 24.Uno D) de la Ley 22/2013 de 23 de diciembre de Presupuestos generales del Estado para 2014: 'Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior¿.'.

La interpretación de ese precepto conforme al principio de 'igual función-igual retribución' o lo que es lo mismo, de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9-3 de la Constitución ) no se compadece con la sostenida por la demandada, que tampoco se acomoda a la literalidad y finalidad del texto transcripto. Y es que dicho precepto no dispone la aplicación en cualquier caso del CD y CE correspondientes al puesto asignado en el procedimiento de provisión, sino que las tareas concretas que realice el empleado no serán óbice a la aplicación de dicha regla.

Supuesto distinto, aquí el planteado por la recurrente, es que el empleado público realice no de forma eventual o parcial las tareas de un puesto distinto al asignado en virtud del procedimiento de provisión, sino de forma permanente todas las tareas propias de otro puesto. Y es que en ese caso no se puede aplicar la norma transcripta, más allá de su tenor y finalidad, sin vulnerar el aludido principio constitucional.

Las tareas concretas que realice el funcionario no justificarían por si solas la asignación de complementos distintos a los asignados al puesto que ocupe el empleado en virtud del procedimiento de provisión, pero si cuando las realizadas, excediendo o siendo distintas de las correspondientes a ese puesto, se identifican con las de otro que tenga asignado un nivel superior en el complemento de destino.

QUINTO.- Aunque diésemos por acreditada la identidad entre las tareas desempeñadas por la recurrente y las del puesto de 'Operador/a de control interno y contabilidad, NCD 15', a la vista de la documental presentada con la demanda y la aportada por la Administración demandada en el período de prueba, compartiendo las conclusiones de la demandante, no puede estimarse su pretensión porque atendiendo a la certificación del Subdirector General de Organización, Planificación y Gestión de Recursos de la Intervención General de la S.S. (folio 167 del procedimiento) no hay identidad entre los puestos comparados respecto a los requisitos de provisión de cada uno de ellos (punto 4).

Esa diferencia constituye un factor objetivo que justifica la asignación de distintos complementos ( destino y específico) a los puestos comparados, de conformidad con la doctrina legal y del Tribunal Constitucional invocada por la demandada.

Y a la misma conclusión ha llegado esta Sala en la sentencia dictada con fecha 10-04-2015 en el Recurso 308/ 2014 , fundada en la misma razón o causa objetiva de diferenciación entre los puestos de referencia.

Reproducimos el fundamento jurídico 2º de esa sentencia :

'SEGUNDO.-¿..Dicho esto, y para abordar las cuestiones del presente litigio, surge una primera referencia a los supuestos análogos al presente resueltos por esta misma Sala, a través de otras de sus Secciones, y en las se habría apreciado la identidad de funciones entre los puestos ocupados por los respectivos/as demandantes y los identificados como puestos de contraste, denominados 'Jefe de Equipo' y que era precisamente la denominación anterior del puesto que actualmente se identifica como de 'Operador control interno y Contabilidad' de nivel 15.

Lo primero que hay que anotar no obstante es que el fundamento decisivo de tales Sentencias, basadas a su vez en otros precedentes, descansaba en que, 'más allá de la distinta asignación a éstos últimos de un superior complemento de destino y específico, tampoco en este caso se aporta por la Administración demandada,una vez constatadas por la documental n.º 6 de las aportadas por la actora las funciones desempeñadas por la misma, una justificación cumplidade las diferencias funcionales, de carga de trabajo, complejidad o dificultad de tareas o de responsabilidad que avalen las diferencias retributivas que dan origen al presente pleito'.

Así se citaba, entre otras, la Sentencia de la Sección Segunda de 19 de febrero de 2010 (Rec. 647/2007 ), de la que se extrapolaba que, '...la Administración demandada responde con claras evasivas a concretas preguntasacerca de las diferencias que pudieran existir entre los puestos comparados y que pudieran justificar las diferencias de trato, tanto en el nivel, como en el complemento específico, sin presentar una mínima justificación razonable de la diferencia de trato, lo que le lleva a la Sala a la conclusión de que la recurrente acredita la sustancial identidad de los puestos, y como consecuencia de ello a concluir que el peor trato que recibe en cuanto al nivel del puesto y al complemento específico asignado al mismo infringe el principio de igualdad'.

Es de rigor mencionar, por tanto, que no dejan de existir otros supuestos en que también la Sección Segunda, con fecha 10 de noviembre de 2010 (Rec. 708/2007), rechazaba la equiparación, apartándose de las demás en los siguientes términos: 'Resta por decir que al concluir así la Sala no se contradice con lo resuelto en las sentencias núms. 765/2009, de 27 de noviembre (Rec.649/2007 ), 780/2009, de 2 de diciembre (Rec. 646/2007 ), y 804/2009, de 10 de diciembre (Rec.650/2007 ) en las que estimó los recursos presentados por auxiliares administrativos comparándose con el puesto Jefe de Equipo, puesto que en ausencia de una justificación razonable, que en tales procedimientos no se ofreció por la Administración, la Sala entendió que con dicha denominación no se alude a la jefatura de una unidad administrativa, sino que se trata de una mera denominación de un puesto que guardaba con el de los funcionarios recurrentes una sustancial identidad'.

En esta misma línea de apartamiento de un criterio que, en cualquier caso, no vincularía a esta Sección Primera en clave de estare decisis, vamos a concluir que en el caso enjuiciado tampoco puede acogerse la pretensión de la recurrente Doña Adolfina , por las siguientes razones:

-La primera es que no se hace por la recurrente el esfuerzo alegatorio conducente a justificar que el puesto homónimo de NCD 15, constituya un verdadero tertius comparationis (término de comparación) como carga que la doctrina constitucional impone a quien aspira a la equiparación.

Y es que, en efecto, pueden existir dudas al respecto, pues se toma punto de partida en el contraste con un puesto originariamente distinto ('Jefe de Equipo') de manera que en apariencia existía una previa diversificación de estructuras o régimen jurídico entre los recurrentes y los otros funcionarios de Nivel 15 con los que se comparan. La RPT, lejos de originar la diferencia retributiva desde la nada, la habría mantenido partiendo de una progresiva asimilación en la denominación de ambos puestos ahora llamados 'Operador/a de Control Interno y Contabilidad š.

- Aun así, y 'ad cautelam', se asume que esa coincidencia de denominación dentro de la misma unidad o dependencia administrativa puede originar la presunción de un sobrevenido régimen jurídico coincidente y obligar a verificar la objetividad y racionalidad (no arbitrariedad a efectos del artículo 9.3 CE ), de la diferenciación retributiva mantenida.

-Sin embargo, ya con esta orientación, la Administración demandada ha puesto de relieve la mayor cualificación de los puestos de nivel 15, para cuya provisión, ya de entrada, se requieren unas, parciales y relativas, pero siempre mayores exigencias de grupo de titulación y de mérito de acuerdo con la información probatoria ofrecida por la Subdirección General de Organización, Planificación y Recursos de la Intervención General de la Seguridad Social, -f. 116 y 117 de estos autos-, quedando vinculados los de NCD 14 al subgrupo C2 de la recurrente y abiertos los del NCD 15 también al subgrupo C1, con una mayor exigencia de puntuación para obtenerlos.

-Esa perspectiva se completa y, a la vez, se legitima con la circunstancia de que la dedicación funcional no es idéntica, -como resulta del detalle que se ofrece a los folios 3 y 4 del e.a-, de suerte que, aunque en cada operación técnica e intelectual de fiscalización económica de prestaciones que los funcionarios/as del N14 y del N15 llevan a cabo, pueden advertirse aspectos comunes e indistintos, pero se manejan distintos aplicativos informáticos y se trabaja sobre prestaciones de la S.S también diferentes en cada grupo. (Así, p.e. las jubilaciones son del NCD 15, y las ILTs, del 14).

-Como consecuencia, la aspiración de la recurrente va mucho más allá de comparar esa concreta situación funcional y, encontrando coincidencias en perfiles informáticos y autorizaciones para las aplicaciones en un marco aún más amplio que el de los puestos de NCD 14 y 15, (y que solo parece excluir a las Jefaturas), propugna la identidad entre ellos a efectos retributivos. Sin embargo, esas opciones son ajenas a lo que los artículos 14 y 23.2 CE propician, al no ser éstos un instrumento puesto al servicio de la acción sindical de nivelación material de puestos y retribuciones según criterios sociológicos propios de la negociación entre los agentes sociales, sino un simple mecanismo de reacción ante diferencias económicas arbitrarias y no justificadas por la amplia libertad organizativa de que las AA.PP gozan, que para el caso, partiendo de puestos que contasen con una misma lista (o monografía) de tareas y cometidos, obtuviesen una valoración de tareas y factores dispar y discriminatoria, redundante en un Nivel de Complemento de Destino inferior, que es lo que la reclasificación que se pretende presupone y no acredita.

-En resumen las explicaciones que la Administración demandada brinda en este proceso resultan satisfactorias, pues es perfectamente plausible que la relación de Puestos de Trabajo, como ya más arriba hemos destacado, mantenga la singularización de niveles, asentándose en determinadas características de los puestos de trabajo que define, y ninguna objeción cabe hacer tampoco desde el punto de vista de la legalidad ordinaria que consagra los conceptos de complemento de destino y complemento específico, y en particular de los apartados correspondientes del artículo 23 de la Ley de medidas de reforma para la función pública de 2 de Agosto de 1.984.

Ni siquiera la constancia de que 'de facto', distintos funcionarios agrupados en una dependencia mantuvieran una ocasional praxis de trabajo indiferenciada, bien sea por inercia, por déficit de organización o dirección o por razones de convivencia laboral, (que es algo que en nada se acredita en el presente caso), privaría al sistema de ordenación de los puestos de su eficacia y razón de ser, atribuyendo mayores o menores responsabilidades y manteniendo la potencialidad inmediata de que el sistema sea ajustado a las previsiones organizativas superiores. Ello al margen de que la realización de idénticas funciones por funcionarios que ocupan distinto puesto de trabajo pueda tener, en su caso, otras consecuencias jurídicas, como las indemnizatorias previstas por el artículo 66.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 364/1.995, de 10 de Marzo .'

Los fundamentos transcritos de la sentencia nº 194/2015, de 29 de abril de 2015 , son plenamente extrapolables al caso en estudio, al ser coincidente la prueba practicada, singularmente, la certificación del Subdirector General de Organización, Planificación y Gestión de Recursos de la Intervención General de la S.S., obrante al folio 115 del procedimiento, de la que resulta que no hay identidad entre los puestos comparados respecto a los requisitos de provisión de cada uno de ellos (punto 4).

CUARTO.-No ha lugar a la imposición de las costas del procedimiento a la recurrente a pesar de su vencimiento, pues a la vista de los precedentes judiciales señalados y otros argumentos del recurso hay que considerar serias las dudas suscitadas con tales fundamentos ( artículo 139-1 de la LJCA en relación al artículo 394 de la LEC ).

Fallo

QUE PREVIO RECHAZO DE LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD ALEGADA POR LA DEMANDADA, DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PRESENTADO POR DOÑA Fidela CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 24-03-2014 DEL MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL QUE DESESTIMÓ SU SOLICITUD DE RECLASIFICACIÓN DE SU PUESTO DE TRABAJO Y ASIGNACIÓN DEL COMPLEMENTO DE DESTINO NCD 15 Y COMPLEMENTO ESPECÍFICO QUE CORRESPONDEN A ESE NIVEL; SIN IMPOSICIÓN DE COSTAS.

Esta sentencia es FIRME y NO cabe contra ella RECURSO ordinario alguno, sin perjuicio de lo cual, las partes podrán interponer los que estimen pertinentes. Conforme dispone el artículo 104 de la LJCA , en el plazo de DIEZ DÍAS, remítase oficio a la Administración demandada, al que se acompañará el expediente administrativo así como el testimonio de esta sentencia. Hágase saber a la Administración que en el plazo de DIEZ DÍAS, deberá acusar recibo de dicha documentación; recibido éste, archívense las actuaciones.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 6 de octubre de 2015.