Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 42/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 549/2015 de 23 de Enero de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000549 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06858/2015

Demandante:D. Marcial

Procurador:Dª. MARÍA CLAUDIA MUNTEANU

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO

Codemandado:VALORIZA SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES, SA,

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a veintitres de enero de dos mil diecisiete.

Vistoel presente recurso contencioso administrativo nº 549/15, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora Dª. María Claudia Munteanu, en nombre y representación de D. Marcial , contra resolución de la Ministra de Fomento, de fecha 15 de diciembre de 2014, sobre reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado. Habiéndose personado como codemandada la entidad VALORIZA SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES, SA, representada por la Procuradora Dª. Andrea de Dorremochea Guiot.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA, Magistrada de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso por la representación procesal de D. Marcial , contra resolución de la Ministra de Fomento, de fecha 15 de diciembre de 2014, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el recurrente y otra persona, como consecuencia de la privación de acceso a establecimiento bar-restaurante.

La cuantía del recurso se ha fijado en 320.639'07 €.

SEGUNDO:Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia por la que se condene al Ministerio de Fomento a abonar al recurrente la suma de 320.639,07 €, más los intereses legales, así como al pago de las costas.

TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimatoria de todas las pretensiones de la parte actora.

CUARTO:La entidad codemandada, contestó a la demanda oponiéndose a ella, suplicando se dicte sentencia por la que sin hacer pronunciamiento alguno respecto de VALORIZA SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES S.A., en su parte dispositiva, analice y declare en su fundamentación jurídica la falta de legitimación activa y en su defecto, la falta de responsabilidad de esta entidad y consiguiente ausencia de relación causal entre su conducta y los daños reclamados por la demandante, todo ello con imposición de costas conforme a lo previsto en el art. 139 LJCA .

QUINTO:Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, se practicó la que de la propuesta fue admitida y, evacuado tramite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 18 de enero del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra la precitada resolución del Ministro de Fomento que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración deducida ante la Dirección General de Carreteras, con fecha 10 de enero de 2013, por el letrado Sr. Luque López, en nombre y representación de D. Carlos Jesús y D. Marcial .

Reclamaban indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la colocación en agosto de 2007, por parte de la Unidad de Carreteras, de una bionda metálica que impedía el acceso a la finca de la que eran arrendatarios, en la que pretendían explotar la actividad de Bar-Restaurante, contando con licencia de obras y licencia Municipal de actividad y apertura otorgada por el Ayuntamiento de la Guardia de Jaén, en acuerdo adoptado por la Corporación Municipal el 9 de julio de 2.007, con Informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, favorable a la instalación del Café Bar e Informe la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir otorgando la autorización solicitada para la citada instalación. Y ello, como consecuencia del expediente sancionador tramitado a los reclamantes, en el que fueron sancionados como autores de una infracción muy grave del artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras , en relación con el artículo 110.4 de su Reglamento. Contra la resolución sancionadora interpusieron recurso contencioso administrativo, del que conoció el Juzgado Central nº 12 (PA 153/2010), que dictó sentencia de fecha 11/07/11 en la que declara la nulidad de la resolución.

En la resolución impugnada, con remisión a las consideraciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado, se desestima la reclamación por no apreciar la existencia de daño indemnizable.

SEGUNDO:En la demanda de este recurso se combate la anterior resolución, alegando que el lugar donde se encuentra la finca es un tramo de la antigua carretera N-323 (Bailen-Motril) con escasa circulación ya que actualmente existe autovía. Dicha carretera atraviesa una zona urbana de la localidad de La Guardia de Jaén, existiendo señalización vial que la califica de 'Zona Residencial', con limitación a 50 km/h. Debido a la población existente, existen numerosos establecimientos abiertos al público en colindancia con la carretera, oficinas comerciales, zonas de aparcamiento, bares, restaurantes, todos sin impedimento alguno para su uso, incluso con aparcamiento anexo al arcén, además de multitud de calles, paradas de autobuses y carriles de accesos a las urbanizaciones. La finca arrendada tenia, desde el año 1984, autorización concedida por la Unidad de Carreteras de Jaén a D. Ángel Daniel , para acceso al establecimiento abierto al público de Vivero, situado en la carretera N-323, Bailen Motril, p.k. 41,880 margen derecha. Acreditando el pago del canon por ocupación del dominio público.

Se añade que la Unidad de Carreteras de Jaén incoó, con fecha 29/08/07 expediente sancionador frente a los arrendatarios por 'modificación de uso de acceso sin autorización por parte del Ministerio de Fomento', considerando infringido el artículo 105.9 del Reglamento General de Carreteras , expediente en el que recayó resolución en la cual se les sancionó solidariamente con un importe de 9.796,51 €, como autores de una infracción calificada de muy grave del artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras , en relación con el artículo 110 del Reglamento General de Carreteras . Como consecuencia de ese expediente, el día 28 de agosto de 2007, la Unidad de Carreteras puso una larga bionda metálica impidiendo el acceso a la finca, que se ha mantenido durante toda la tramitación judicial.

Frente a esa resolución administrativa, los citados Sres. Carlos Jesús y Marcial recurrieron ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siguiéndose Procedimiento Abreviado 153/2010 por el Juzgado Central Contencioso-Administrativo nº 12, que con fecha 11/07/2011, dictó sentencia en la que se declara la nulidad de la resolución administrativa. Siendo ejecutada la sentencia el día 23/02/12.

Consecuencia de ese procedimiento sancionador ha sido la imposibilidad de ejercer la actividad desde el mes de agosto de 2007 hasta el mes de febrero de 2012, ocasionando cuantiosos daños y perjuicios por la pérdida y deterioro de las obras de acondicionamiento e instalación del bar restaurante; por el importe de las rentas abonadas al propietario de la finca y por la pérdida de todo beneficio durante todo ese tiempo, al no haber podido ejercer la actividad, para la que contaban con los oportunos permisos. Reclamando la cantidad de 320.639,07 €, conforme a la valoración realizada por el perito Economista D. Bienvenido , por los conceptos:

A) Perjuicio por la inversión realizada para la puesta en marcha del negocio: 225.128,48 €.

B) Lucro cesante, en cuanto a los beneficios netos dejados de obtener que tiene una estimación entre 95.510,59 € mínimo y máximo de 134.906,15 €.

Solicita la suma del perjuicio, por importe de 225.128,48 €, más la cantidad (mínima) por el lucro cesante, 95.510,59 €.

Aclara la parte actora que, aun cuando se ha emplazado por la Administración a Valoriza Servicios Medioambientales S.A., lo cierto es que esta sociedad no ha sido la titular de la conservación y mantenimiento de la carretera en el tiempo en que ocurrieron los hechos anteriores, sino que fue la UTE Elsamex-Cauchil, lo que ya manifestó en vía administrativa Valoriza.

TERCERO:El Abogado del Estado se opone a las pretensiones deducidas en la demanda, por los motivos expuestos en su escrito de contestación a la misma, en el que razona que no se cumplen los requisitos legalmente establecidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, en particular existencia de una relación unívoca y exclusiva entre el daño causado y el funcionamiento de la Administración. Y ello porque el recurrente ha solicitado daños y perjuicios como consecuencia de haber cerrado la Administración el acceso al bar de su propiedad, siendo que tal decisión fue posteriormente anulada en vía administrativa, cuando lo cierto y verdad es que el actor nunca ha tenido autorización administrativa para llevar a cabo la actividad por la que ahora reclama la indemnización, tal como declara de forma rotunda el informe del Consejo de Estado de fecha 6 de noviembre de 2014.

Esto es, el cierre del negocio del recurrente solo ha tenido por causa su propia conducta, al no haber tramitado la correspondiente autorización con anterioridad al inicio de su actividad.

Ciertamente, el motivo concreto del cierre fue la modificación sin autorización del acceso existente siendo que la sanción por esa modificación fue anulada posteriormente por los tribunales pero, como señala el informe del Consejo de Estado, '...el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 12 anula dicha sanción por apreciar que el acceso cuya ejecución se les imputa no fue realmente construido por ellos, sino que se trataba de un acceso preexistente, pero ello no significa que los daños alegados como fundamento de la pretensión que ahora se sustancia resulten imputables a dicha anulación, sino al hecho de no disponer de autorización para construir el correspondiente acceso, lo que ampara a la Administración viaria para adoptar en el ejercicio de sus legítimas potestades cuantas medidas fueran necesarias en orden a preservar la seguridad viaria, de suerte que la adopción de tales medidas debe considerarse una actuación pública legítima ante la situación creada que impide considerar que los daños aducidos puedan constituir una lesión indemnizable en sentido técnico jurídico'.

Con carácter subsidiario, y en relación con los daños, se opone el Abogado del Estado a la cuantificación realizada de contrario en vía administrativa por importe de 320.639,07 euros (225.128,48 euros en concepto de daños y 95.510,59 euros) y reiterada ahora en escrito de demanda. Pues de las propias manifestaciones realizadas por el recurrente en vía administrativa se desprende que el establecimiento permaneció abierto al público muy pocos días durante el mes de agosto de 2007 y se cerró cuando por parte de la Demarcación de Carreteras se procedió a la colocación de la barrera que impedía el acceso, permaneciendo cerrado dicho establecimiento hasta que expiró el plazo del contrato de arrendamiento y se eliminó la barrera en ejecución de sentencia. Pero una vez eliminada esta barrera el negocio del recurrente tampoco fue abierto y ello sin duda porque carece de la correspondiente y necesaria autorización por parte de la Demarcación de Carreteras. Así, en el escrito de 17 de octubre de 2013, el recurrente explicaba cómo no se procedió a la reapertura del establecimiento tras procederse a la retirada de la barrera, lo que determinó que el propietario de la finca reclamase en vía judicial el abono de las mensualidades de la renta que le eran adeudadas. Por ello, en el supuesto de que la Sala considere que la anulación en sede judicial de la modificación de acceso realizada le produjo algún daño, cabe remitirse a la valoración de daños realizada por la propuesta de resolución de fecha 25 de octubre de 2013, en la que se proponía indemnizar a los reclamantes con la cantidad de 69.813,05 euros por la suma de ciertos costes justificados, excluyéndose los no acreditados o los que no guardaban relación alguna con el negocio, así como también los correspondientes al arrendamiento o el lucro cesante, por no haber resultado probados.

Y, en todo caso, solo cabría indemnizar al recurrente por los siguientes conceptos: a) coste del arrendamiento de las instalaciones durante el periodo en que las mismas permanecieron cerradas; b) costes derivados del mantenimiento de tales instalaciones durante ese mismo periodo y c) coste de salarios e indemnizaciones abonados al personal con motivo del cierre del establecimiento.

CUARTO:La entidad codemandada, en su escrito de contestación a la demanda, opone la excepción de falta de legitimación activa, entendiendo que la legitimación para reclamar los daños y perjuicios reclamados en esta litis corresponde a la Comunidad de Bienes y en el presente caso, el único demandante es uno de los socios, quien además reclama la indemnización para sí mismo, no para la Comunidad de Bienes. Que, conforme con la doctrina jurisprudencial, en los casos de Comunidades de Bienes, 'para demandar válidamente será necesario un previo acuerdo entre los comuneros habilitando a alguno de ellos para actuar en juicio o, en su caso, que tal actuación reuniera a la mayor parte de los intereses de la comunidad. En caso contrario, como nadie puede ser obligado a demandar, no cabe plantear la existencia de una situación de litisconsorcio activo necesario, pero sí la de la falta de legitimación a que se refiere el artículo 10 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al no resultar quien actúa titular 'de la relación jurídica u objeto litigioso', de manera que no existiendo ese acuerdo entre socios (el momento procesal para aportarlo era la demanda), la reclamación efectuada por uno de los socios (que por lo demás ha interesado el beneficio de justicia gratuita que, posiblemente no se lo hubieran concedido a la Comunidad de Bienes) deberá ser rechazada de plano al carecer el demandante de la debida legitimación activa.

En cuanto al fondo de la cuestión litigiosa, impugna todos los documentos presentados por la parte actora. Alega falta de legitimación pasiva, imposibilidad de pronunciamiento condenatorio de Valoriza Servicios Medioambientales S.A., que la actora nunca se ha dirigido a esa parte en exigencia de responsabilidad alguna. En el presente caso, ninguna responsabilidad cabrá predicar del contratista por cuanto los pretendidos daños y perjuicios reclamados habrían venido ocasionados como consecuencia directa e inmediata de una orden de la Administración, después anulada por el Juzgado de lo Central nº 12 de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que exonera por completo de responsabilidad al contratista ( art. 214.2 de la Ley de Contratos del Sector Público ). En el caso que nos ocupa, la UTE Elsamex-Cauchil, contratista al tiempo de producirse los hechos se limitó a cumplir una orden de la Administración ejecutando unas obras que le fueron expresamente ordenadas, por lo que ninguna responsabilidad cabrá predicar respecto de la misma. La reclamación que realiza la actora en su escrito de demanda carece de toda precisión y fundamento y es una clara muestra de un ánimo de enriquecimiento injusto. Impugna expresamente el informe pericial y las facturas sobre las que emitió su informe, folios 41 a 78 y 152 y 153, y 242 y 243, respectivamente del expediente administrativo.

QUINTO:Abordando las cuestiones de orden procesal planteada por la entidad demandada, hemos de comenzar rechazando la excepción de falta de legitimación activa del recurrente, pues, tal como consta en el expediente, la reclamación administrativa se formuló a título personal por éste y por D. Carlos Jesús , en su condición de propietarios del establecimiento café-bar que resultó privado de acceso por la actuación de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental. Es decir, la reclamación se presentó, admitió y tramitó por dichas personas a título individual y no en representación de la comunidad de bienes formada para explotar el negocio. Asimismo, con carácter personal e individual formalizaron contrato de arrendamiento de la finca en la que se instaló el establecimiento hostelero, constituyendo la comunidad de bienes con posterioridad al arrendamiento, y con el mismo carácter personal fueron objeto del procedimiento sancionador.

En todo caso, en contra de lo alegado por la entidad codemandada, la STS 20/12/12 , que cita sentencias de 14/07/11 y 0811/12 , declara:

«... la comunidad de bienes carece de personalidad jurídica, por lo que, aunque el recurrente arriba reseñado, ..., actúe en beneficio de una pluralidad de interesados -que, por cierto, no se identifican- y utilice en el tráfico mercantil la denominación 'Copropiedad...' es él y no la comunidad de bienes, quien ostenta personalidad para litigar. Y así se constata en el poder a Procuradores aportado con el escrito de interposición del recurso de casación, que -no podía ser de otra manera- aparece otorgado por D. ... y no por la 'copropiedad'.»

Ahora bien, cuestión distinta es que el aquí recurrente pueda reclamar la totalidad de los daños sufridos por ambos comuneros, cuando está actuando a título personal, sin acreditar la representación de D. Carlos Jesús . Por ello, en caso de que su pretensión indemnizatoria fuese acogida, la indemnización a fijar a su favor sería la correspondiente a los daños acreditados sufridos por él, exclusivamente.

En cuanto a la falta de legitimación pasiva, evidentemente concurre tal excepción en la entidad personada como codemandada, que no debió personarse en este procedimiento aun cuando fuese emplazada por la Administración, puesto que su falta de legitimación en esta causa ya había quedado acreditada en el expediente administrativo y expresamente reconocida por la parte recurrente, que ninguna pretensión dirige contra dicha entidad.

La demanda se dirige sola y exclusivamente contra la Administración del Estado -Ministerio de Fomento- por una actuación ajena a la entidad contratista en el momento de producirse los hechos de los que trae causa este recurso, que no era VALORIZA SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES, SA, sino la UTE Elsamex- Cauchil.

SEXTO:Entrando en el fondo del litigio, hemos de recordar que el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la configuración que de esta figura ha ido construyendo la jurisprudencia, viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa-efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( STS de 20/06/06 ).

La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la Administración.

Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas, en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución , sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado en reiteradísima jurisprudencia que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado.

SÉPTIMO:En el presente caso, se reclama indemnización por los daños derivados del cierre del acceso a la finca que el recurrente y otra persona habían arrendado para la explotación de un bar-restaurante, como consecuencia del expediente sancionador incoado contra ellos por modificación de uso de acceso sin autorización, en el que resultaron sancionados como autores de una infracción muy grave, siendo después anulada la resolución sancionadora por el Juzgado Central nº 12 de esta Audiencia Nacional.

Es relevante destacar que en dicha sentencia, en la que se estima el recurso contencioso administrativo presentado por los Sres. Marcial y Carlos Jesús contra la resolución de la Secretaría General de Infraestructuras, de 2 de abril de 2008, por delegación del Ministro de Fomento, se declara probado que los recurrentes no habían realizado modificación o alteración estructural del acceso existente a la finca; que la instalación de un café-bar contaba con licencia de obras y de apertura por parte del Ayuntamiento de La Guardia de Jaén, sin que haya supuesto la modificación del acceso existente entre las nuevas instalaciones y la carretera general. Concluyendo la sentencia que la resolución sancionadora es nula por falta de tipicidad de la conducta de los recurrentes, no estando tipificado en el precepto por el que fueron sancionados ( artículo 31.4.a de la ley 25/1988 ) el cambio de la finalidad del acceso.

Consta acreditado en el expediente, y no es cuestión controvertida, que como consecuencia de la denuncia formulada por la empresa contratista encargada de la conservación de la carretera, se procedió con fecha 28 de agosto de 2007 al cierre del acceso por apreciar una alteración de las condiciones de uso de los accesos a la parcela sin autorización administrativa, instalándose una barrera de seguridad de conformidad con lo prevenido en el Reglamento General de Carreteras, que se mantuvo hasta el 23 de febrero de 2012, en ejecución de la sentencia antes mencionada.

En el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental, obrante en el expediente, se expone que el recurrente había solicitado autorización para la ejecución de un acceso en la parcela donde se situaba la explotación y que ésta fue denegada por Resolución de 26 de junio de 2008, por no cumplir el proyecto presentado con los requisitos y condiciones establecidos en la Orden del Ministerio de Fomento de 16 de diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios, al tratarse de instalaciones de servicios en tramos no urbanos. Ello dio lugar a que el recurrente presentara una nueva solicitud de autorización en fecha 27 de octubre de 2009, que resultó igualmente denegada por Resolución de 26 de junio de 2010.

Con fecha 25 de octubre de 2013, se emitió propuesta de resolución, en la que se expone que, de acuerdo con la documentación obrante en el expediente, cabe afirmar que el cierre del negocio de la parte reclamante en virtud de un procedimiento sancionador anulado posteriormente en vía judicial, ha generado unos daños en el patrimonio de la reclamante que derivan directamente de esa actuación administrativa. En cuanto a la efectividad de los daños, se rechaza la cantidad solicitada en concepto de lucro cesante, conforme al informe pericial aportado, en la medida en que el escaso tiempo en que permaneció abierto el establecimiento hostelero, no permite extrapolar los beneficios de tal actividad a la totalidad de los años de cierre de la instalación. Y, en relación con los daños y perjuicios acreditados, se reconoce la cantidad de 69.813'05 €.

Consta en el expediente la licencia municipal de actividad y apertura; autorización de vertidos por parte de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir; Acuerdo de Ayuntamiento por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Actuación instado por D. Marcial y D. Carlos Jesús , relativo a la Construcción de un Café-Bar de categoría especial en el Punto Kilométrico número 42 de la Carretera Nacional 323, parcela 52 del Polígono Catastral l'', en suelo clasificado por el Planeamiento General como no urbanizable; Informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, favorable a la instalación del Café Bar, en el que se advertía de la necesidad de que se recabase, entre otras, 'autorización del órgano competente de la carretera'.

Recabado informe del Consejo de Obras Públicas, se emitió con fecha 11 de junio de 2014, en sentido desfavorable a la reclamación. En dicho informe se razona, en síntesis, que a lo largo del expediente ha quedado acreditado que los reclamantes abrieron al público el establecimiento de un bar restaurante, que estuvo abierto al público durante unos días y que, debido a la colocación de una bionda por la Administración viaria cerrando el acceso, han tenido unos daños. También ha quedado acreditado que los reclamantes abrieron al público el bar restaurante sin contar con la preceptiva autorización de la Demarcación de Carreteras del. Estado en Andalucía Oriental, Unidad de Carreteras de Jaén, que era obligatoria por razones de seguridad vial, en virtud de lo estipulado en el artículo 29 de la Ley 25/1988 de 29 de julio, de Carreteras . La obligatoriedad de la autorización de Carreteras está incluso recogida en el Informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, favorable a la instalación del Café Bar, dirigido al Ayuntamiento de La Guardia (Jaén), con carácter previo a que este último otorgara la Licencia Municipal de actividad y apertura, concedida el 24 de septiembre de 2007, sin la autorización de Carreteras y cuando ya estaba colocada por esta Administración viaria la bionda cerrando el acceso al café bar. Que el acceso de la carretera al vivero, según la sentencia de la Audiencia Nacional, ''al parecer contó desde el año 1984 con una autorización para el acceso directo desde la carretera a un vivero, para el público en general y para los mayorista', otorgada por parte de la Administración de carreteras, para tal clase de explotación. Dicha autorización, a pesar de que ha sido solicitada expresamente por el Consejo de Obras Públicas, no figura en el expediente, porque ninguna de las partes la ha aportado, aunque tampoco cuestionado. Cuando se produjo la colocación de la valla, el vivero ya no estaba en explotación, ni su titular ha reclamado. Para acceder a una carretera de las características de la N-323 en ese tramo desde una parcela donde se instala nuevo negocio tipo café-bar, respecto del cual se plantean los daños por los que se reclama, es precisa, de acuerdo con la Ley de Carreteras y su Reglamento, una autorización de acceso por parte de la Administración de carreteras. Los reclamantes tenían licencia municipal de actividad y apertura e informes favorables a la instalación del Café Bar de la Consejería de Obras Públicas y Transportes y de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que figuran en el expediente, pero no dicen que la Licencia Municipal de actividad y apertura otorgada por el Ayuntamiento se dio después de colocada la bionda y haciendo caso omiso a la advertencia del informe de la Junta de Andalucía en que se hace constar expresamente que se necesita obtener otras autorizaciones, entre las que está 'la del órgano competente de la carretera''. Que, en contra de lo alegado por los interesados, no está acreditado que se trate de una zona urbana, por el contrario, el informe de la Junta de Andalucía califica el suelo como 'No urbanizable', se dice que está 'fuera del casco urbano', aunque consideran que 'es un uso compatible con la categoría de suelo No Urbanizable' se indica que 'las Actuaciones requieren la aprobación del plan Especial o proyecto de Actuación pertinente y el otorgamiento, en su caso, de la preceptiva licencia urbanística'. La sentencia de la Audiencia Nacional, por la que se declaró la nulidad de la resolución administrativa sancionadora, considera acertadamente que el expediente sancionador instruido contra los reclamantes debía anularse porque los reclamantes materialmente no habían hecho ninguna actuación punible, coincidiendo el Consejo en que lo probado en sede judicial es que no se ha modificado ni alterado estructuralmente el acceso, pero, en ningún caso la sentencia juzga que la colocación de la bionda por la Administración viaria haya estado injustificadamente colocada. La Demarcación de Carreteras no ha aceptado suspender cautelarmente el acto de vallado mientras persista la nueva actividad, porque según sus propios informes, no procede la reapertura del acceso para el nuevo uso con el proyecto presentado en sus solicitudes en 2008 y 2009. Se considera que el acceso propuesto por los reclamantes no cumple la limitación impuesta 'por proximidad a otros accesos' (Orden Ministerial de 16/12/1997). Tampoco cumple .lo dispuesto en la Orden Ministerial, respecto .a la necesidad de disponer de carriles de aceleración y deceleración de tipo paralelo, ya que el acceso solicitado no dispone de ellos. Tampoco se disponen isletas de separación, como establece el artículo 37 de la citada orden. En consecuencia, se concluye por el Consejo que la actuación de la Administración viaria ha sido la correcta; que no es ni técnica ni jurídicamente sustentable reclamar unos daños derivados de ausencia o limitación de acceso viario a un negocio que, para disponer y usar de tal acceso, precisa de autorización y no cuenta con ella.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en fecha 6 de noviembre de 2014, emitió dictamen en el sentido de que «Un análisis de las actuaciones obrantes en el expediente pone de manifiesto que no es dable, a juicio de este Consejo de Estado, declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello porque en el caso presente puede concluirse que la imposibilidad de acceso al negocio que explotan los reclamantes obedece a circunstancias imputables a las mismas incidencias derivadas de la implantación del nuevo uso o negocio en la parcela de terreno ubicada en el punto kilométrico 41,880 de la antigua carretera N-323 (Bailén-Motril), término municipal de La Guardia (Jaén), lo que impide atribuir a la Administración las consecuencias dañosas que de tales circunstancias pudieren desencadenarse en aquel negocio.

Y es que, en efecto, ha quedado acreditado en el expediente que los reclamantes procedieron a la apertura de un establecimiento al público dedicado al ejercicio de las actividades de café-bar y restaurante en una parcela de terrenos situada en la zona colindante con la carretera sin disponer de la correspondiente autorización administrativa en materia de carreteras, y cuando la recabaron, una vez implantado y puesto en marcha el negocio, dicha autorización les fue expresamente denegada.

(...) la implantación del nuevo uso en la parcela de terrenos de propiedad privada situada en la zona colindante con la carretera N-323, aunque pudiera estar eventualmente permitido, requería para su implantación y puesta en marcha de la obtención de la correspondiente autorización administrativa en materia de carreteras, cuyo otorgamiento, al tratarse de una carretera de titularidad estatal, correspondía al Ministerio de Fomento a través del órgano competente al efecto, cual es la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental. Así resulta expresamente de lo prevenido en la legislación sectorial en materia de carreteras, y así lo indicaba claramente en el asunto objeto de consideración la propia Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, que, en su informe favorable, evacuado en el procedimiento de otorgamiento de la licencia municipal de actividad y apertura de establecimiento, señalaba expresamente que la concesión de dicha licencia lo era sin perjuicio de la autorización específica en materia de carreteras exigible conforme a la legislación sectorial y que habría de recabarse del Ministerio de Fomento.

No cabe duda, pues, que dicha autorización resultaba preceptiva para la implantación del uso pretendido, y que sin embargo no fue obtenida, ni tan siquiera recabada, por los interesados antes de proceder a la apertura y puesta en marcha del negocio para el que tomaron en arrendamiento la finca situada en la zona contigua a la carretera, sin que por lo demás sea dable argumentar, como hace la representación de los reclamantes, que sus representados disponían de las correspondientes licencias municipales de obras y también de actividad y de apertura, habida cuenta de que el otorgamiento de dichas licencias, como ya se ha dicho e indica expresamente la Junta de Andalucía en el presente caso, no excluye el otorgamiento de cualesquiera otras autorizaciones administrativas que pudieran resultar exigibles conforme a la legislación sectorial, entre ellas las autorizaciones en materia de carreteras. Y ello por cuanto la exigencia de las licencias municipales de obra y de actividad y apertura tienen por objeto, de una parte, verificar la conformidad de la obra o del uso al planeamiento y la ordenación urbanística, y de otra, las condiciones técnicas y ambientales para el ejercicio de la actividad específica de que se trate, mientras que la autorización administrativa en materia de carreteras valora la incidencia que la implantación de dicha obra o actividad pueda tener desde la perspectiva viaria a los efectos de su prohibición o, en su caso, el establecimiento de las condiciones cuyo cumplimiento permita la implantación de tal uso. De modo que la obtención de las mencionadas licencias municipales no habilita per se a la implantación del uso pretendido ni al ejercicio de la actividad, ni predetermina el eventual otorgamiento de las autorizaciones sectoriales. Prueba de todo ello es, en el presente caso, que habiendo solicitado y obtenido los reclamantes las correspondientes licencias municipales de obra y de actividad y apertura, cuando, una vez puesta en marcha la actividad, solicitaron ante la Demarcación de Carreteras la correspondiente autorización para la ejecución de un acceso en la parcela donde se situaba la explotación, dicha autorización les fue denegada por Resolución de 26 de junio de 2008, por no cumplir el proyecto presentado con los requisitos y condiciones establecidos en la Orden del Ministerio de Fomento de 16 de diciembre de 1997, por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios, al tratarse de instalaciones de servicios en tramos no urbanos, lo que les llevó a la presentación de una nueva solicitud de autorización con fecha 27 de octubre de 2009, que resultó igualmente denegada por Resolución de 26 de junio de 2010.

Por lo demás, tampoco cabe aceptar la viabilidad de la pretensión indemnizatoria ejercitada por el hecho de que la sanción que la Administración impuso a los reclamantes fuese posteriormente anulada en sede jurisdiccional. Y ello por cuanto el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 12, anula dicha sanción por apreciar que el acceso cuya ejecución se les imputa no fue realmente construido por ellos, sino que se trataba de un acceso preexistente, pero ello no significa que los daños alegados como fundamento de la pretensión que ahora se sustancia resulten imputables a dicha anulación, sino al hecho de no disponer de autorización para construir el correspondiente acceso, lo que ampara a la Administración viaria para adoptar en el ejercicio de sus legítimas potestades cuantas medidas fueran necesarias en orden a preservar la seguridad viaria, de suerte que la adopción de tales medidas debe considerarse una actuación pública legítima ante la situación creada que impide considerar que los daños aducidos puedan constituir una lesión indemnizable en sentido técnico jurídico.

Por todo lo expuesto, al considerar que no es dable apreciar lesión en sentido técnico y por consiguiente indemnizable a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley 30/1992 , el Consejo de Estado considera, al igual que el Consejo de Obras Públicas en su informe mayoritario, que procede desestimar la reclamación presentada.»

OCTAVO:En el presente recurso, además de la prueba documental, se ha practicado prueba testifical-pericial, de D. Patricio , asesor fiscal de la Comunidad de Bienes. Ratificando el testigo-perito los folios 242/3 del expediente. Afirma que solo se contabilizaron los gastos respaldados por factura, no incluyendo otros gastos ni bienes consumibles. Que era una zona residencial del término de La Guardia, que el local estuvo en explotación 15 días aproximadamente. Después del cierre del acceso, los comuneros siguieron haciendo inversiones. El administrador de la comunidad era Marcial .

A preguntas de la Abogado del Estado, declara que él no llevaba los asuntos legales. Desconoce que se les había denegado la autorización de acceso a la parcela. En 2009 se dejaron de pagar las rentas.

A preguntas del Letrado de la codemandada, dice que era amigo del recurrente y del otro comunero. No hay factura de los 40.000 € que certifica por gastos de construcción y mantenimiento de maderas en el ejercicio 2008. Sabe que tras levantarse la barrera no se ha abierto el establecimiento.

NOVENO:Del conjunto de elementos probatorios obrantes en el expediente administrativo y en este procedimiento, podemos concluir que, efectivamente, la colocación por parte del Ministerio de Fomento de una bionda en el acceso existente a la finca arrendada por el recurrente y su socio desde la carretera N-323, donde habían instalado un establecimiento hostelero, cuya explotación había comenzado unos días antes, determinó el cese en la explotación y causó un claro perjuicio económico a los titulares de la misma. También es cierto que, paralelamente al cierre del acceso, se incoó expediente sancionador a los interesados, a los que se imputaba la modificación del acceso sin autorización, siendo sancionados únicamente con una multa. De tal manera que la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo, de 11 de julio de 2011 , que desestima el recurso interpuesto contra resolución sancionadora, anula dicha sanción, sin hacer pronunciamiento alguno sobre la citada bionda, cuya retirada se solicitó en ejecución de sentencia, pese a que era ajena al fallo judicial.

En consecuencia, no se puede considerar que la anulación de la resolución sancionadora constituya el evento lesivo que pueda fundamentar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, pues, como decimos, ni en dicha resolución administrativa ni en la sentencia se contempla la colocación de la valla como una forma de sanción.

Por ello, hemos de determinar si del cierre del acceso a la finca en cuestión se ha derivado un daño ilegítimo que el recurrente no tenga el deber de soportar. Y no podemos llegar a tal conclusión, puesto que está acreditado en el expediente que los reclamantes en vía administrativa procedieron a la apertura de un establecimiento al público dedicado a la explotación de la actividad de café-bar y restaurante en una parcela de terrenos situada en la zona colindante con la carretera sin disponer de la correspondiente autorización administrativa en materia de carreteras, sin que su anómala conducta se vea legitimada por el hecho de que el Ayuntamiento otorgase la correspondiente licencia obviando que no se había concedido la preceptiva autorización por parte de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental para hacer uso del acceso, que además incumplía la normativa reglamentaria de aplicación, tal como se expone en los dictámenes del Consejo de Obras Públicas y del Consejo de Estado.

Es más, cuando los interesados solicitaron la autorización, una vez puesto en marcha el negocio y colocada la bionda, les fue expresamente denegada en dos ocasiones.

En consecuencia, no cabe establecer la debida relación de causalidad entre la actuación administrativa del Ministerio de Fomento y los daños por los que se reclama indemnización.

Procede pues la desestimación del presente recurso.

DÉCIMO:A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011, procede la condena en costas a la parte actora.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. María Claudia Munteanu, en nombre y representación de D. Marcial , contra resolución de la Ministra de Fomento, de fecha 15 de diciembre de 2014, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho.

Con condena en costas a la actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.