Sentencia Administrativo Nº 420/2016, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 204/2015 de 19 de Mayo de 2016

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/AD

MURCIA

SENTENCIA: 00420/2016

UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO

Equipo/usuario: G

Modelo: N11600

PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5, 3ª PLANTA

N.I.G:30030 33 3 2015 0000639

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000204 /2015

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.AYUNTAMIENTO DE ALGUAZAS

ABOGADO

PROCURADORD./Dª.

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE SANIDAD Y PLITICA SOCIAL DE CARM

ABOGADOLETRADO COMUNIDAD

PROCURADORD./Dª.

RECURSO núm.204/2015

SENTENCIA núm. 420/2016

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN PRIMERA

compuesta por los Ilmos. Srs.:

Dña. María Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. Indalecio Cassinello Gómez Pardo

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A nº 420/16

En Murcia, a veinte de mayo de dos mil dieciséis.

En el recurso contencioso administrativo nº 204/2015 tramitado por las normas ordinarias, en cuantía de 12.248 €, y referido a reintegro de cantidad.

Parte demandante: Ayuntamiento de Alguazas, representado y dirigido por el Letrado D. Manuel Merlos Marín.

Parte demandada: Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad.

Acto administrativo impugnado: Orden de la Consejera de Sanidad y Política Social de 10 de abril de 2015, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra Orden de 3 de diciembre anterior por la que se declara la obligación del Ayuntamiento de Alguazas de reintegrar la cantidad de 12.248 €, concedida en expediente de subvención nº 13050074.

Pretensión deducida en la demanda: Que dicte sentencia por la que se declare la nulidad de la Orden recurrida, con imposición de costas a la Administración demandada.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña María Consuelo Uris Lloret, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 25 de mayo de 2015, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La parte demandada se opuso al recurso e interesó su desestimación.

TERCERO.- No habiéndose recibido el recurso a prueba, ni acordado trámite de vista ni de conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 13 de mayo de 2016, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Para una mayor comprensión de las cuestiones debatidas en el presente procedimiento conviene destacar los siguientes antecedentes fácticos:

En fecha 23 de diciembre de 2013 se celebró Convenio entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de la Consejería de Sanidad y Política Social, y el Ayuntamiento de Alguazas para el desarrollo de actuaciones en materia de Servicios Sociales de Atención Primaria (2013-2014). En dicho Convenio se recogía en sus manifestaciones que se había suscrito Convenio-Programa entre la Administración Central del Estado, Ministerio de Sanidad, y el Gobierno de la Comunidad Autónoma para el desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, acordándose financiar y aprobar proyectos de las Entidades Locales para llevar a cabo la implantación de los Centros de Servicios Sociales que garantizaran el desarrollo de tales prestaciones básicas. Se hacía referencia al artículo 22.2 a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , que contempla la concesión directa de subvenciones previstas nominativas en los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de esas subvenciones, así como al artículo 23.1 de la Ley de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia .

En el convenio se pactaba que su objeto era la colaboración entre las dos Administraciones para el desarrollo de las Prestaciones Básicas de los Servicios Sociales de Atención Primaria, a través de: -Mantenimiento de los Centros de Servicios Sociales. -Refuerzo de Profesionales para la Atención a la Dependencia: Trabajador Social.

Se establecían asimismo las acciones subvencionables, acordándose que la medida tenía por finalidad la financiación de los Centros de Servicios Sociales para el desarrollo de las prestaciones básicas de servicios sociales, y la de profesionales (trabajadores sociales) para reforzar la atención de personas en situación de dependencia, desde los Centros de Servicios Sociales de Atención Primaria. Las aportaciones de la Comunidad Autónoma para los fines del Convenio durante el año 2013 serían de 63.833 € para la primera medida y de 12.248 € para la segunda. El Ayuntamiento debía, a su vez, aportar unas determinadas cantidades.

En cuanto a los profesionales, se acordaba que debían mantenerse por el Ayuntamiento, como mínimo, los puestos de trabajo que se recogían en las tablas correspondientes, siendo en la medida segunda de un Trabajador Social a jornada completa.

Se establecía como normativa de aplicación al Convenio la Ley 7/2005, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Por Orden de 23 de diciembre de 2013 se concedió la subvención al Ayuntamiento. Al parecer, ante la duda surgida sobre si la segunda medida podía ejecutarse mediante la contratación de asistencia, hubo una reunión entre personal de la Consejería y del Ayuntamiento, entre ellos el Alcalde, el día 27 de noviembre de 2013. Y obra en las actuaciones un correo electrónico dirigido a una funcionaria del Ayuntamiento por el Jefe de Servicio de Planificación y Evaluación de la Dirección General de Política Social, comunicándole que 'Una vez consultado a los servicios jurídicos, coincidimos en que la Medida de Refuerzo de Profesionales para la Atención a la Dependencia se debe concretar en la contratación de profesional por parte de la entidad local, formando parte de la plantilla de la misma, por lo que no procede la contratación de asistencia'.

Consta también en el expediente comunicación del Asesor de Gestión del Servicio de Planificación y Evaluación de la Dirección General de Política Social a la Coordinadora del Centro de Servicios Sociales de Alguazas, en la que en relación 'al escrito presentado con fecha 4 de febrero de 2014, adjuntando documento acreditativo de la contratación del profesional Trabajador Social a efectos de solicitud de aplazamiento de la medida de Refuerzo del Trabajador Social de Atención a la Dependencia', señala lo siguiente:

'... tal y como os informamos mediante email del Jefe de Servicio de Planificación y Evaluación... que la contratación del profesional debe ser mediante relación contractual (de naturaleza laboral o funcionarial), no siendo válido a efectos de justificación del convenio el contrato menor de prestación de servicios (de naturaleza administrativa).

En caso de no realizar la contratación tal y como se indica, se podrá iniciar un expediente de reintegro de subvención'.

En fecha 31 de marzo de 2014 se presentó por el Ayuntamiento Memoria Justificativa del desarrollo de actuaciones en materia de Servicios Sociales de Atención Primaria 2013. El día 31 de julio remitió certificado de Gastos y Pagos de la Medida de Refuerzo de Trabajador Social de Atención a la Dependencia, correspondiendo a la contratación de una Trabajadora Social mediante 'Contrato menor Iniciativas Locales'.

La Consejería inició procedimiento de reintegro por la cantidad de 12.248 €, aportación de la Comunidad Autónoma. Tramitado el expediente finalizó con Orden de la Consejería de 3 de diciembre de 2014 que declaró la obligación del Ayuntamiento de reintegro de la citada cantidad. Se argumentaba en dicho acto que se había incumplido por el Ayuntamiento la obligación de justificación de la subvención, pues el Convenio suscrito no contemplaba la posibilidad de subcontratación de los profesionales de la segunda medida, y de conformidad con el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones sólo se podía subcontratar cuando la normativa reguladora de la subvención así lo previera.

El Ayuntamiento dirigió requerimiento a la Consejería de Sanidad y Política Social para la anulación de la Orden de reintegro. Por Orden de la Consejería se consideró dicho requerimiento como recurso potestativo de reposición, y se desestimó por Orden de 10 de abril de 2015. Contra dicho acto se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- Alega la parte actora los siguientes motivos de impugnación: 1) Indebida aplicación del artículo 29 de la Ley General de Subvenciones . 2) Procedimiento administrativo inadecuado.

La Letrada de la Comunidad Autónoma se remite en síntesis a las argumentaciones contenidas en la Orden recurrida.

Comenzando por el segundo de los motivos, dado su carácter formal, señala el Ayuntamiento recurrente que la Orden de reintegro es nula de pleno derecho, y ello tanto por la forma en que se ha cumplimentado el trámite de audiencia como por los errores y contradicciones existentes en la tramitación del expediente, que le han producido una clara indefensión. En el acuerdo de inicio del procedimiento se hace constar que los gastos correspondientes al contrato, 'aunque guarda relación con las actividades subvencionadas, no se ajusta a las condiciones establecidas en el Convenio, no estando permitida la subcontratación por no estar previsto en el convenio', añadiendo que estos hechos están contemplados como causa de reintegro en la letra c) del artículo 37 de la Ley 38/2003 , que se refiere a incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente. Se trata de una información aparentemente contradictoria, de modo que no es posible determinar si el Ayuntamiento ha incumplido alguna de las condiciones del convenio, si no ha justificado debidamente la aplicación de los fondos recibidos o lo ha hecho de forma insuficiente. Además, no se convocó en ningún momento la Comisión Regional de Seguimiento prevista en la cláusula séptima para poder plantear discrepancias o cuestiones que tuvieran que ser resueltas durante la ejecución del convenio. Y sólo a través de la Orden de reintegro se pudo conocer su causa, que no sería en todo caso el incumplimiento de la obligación de justificación, sino la prevista en el apartado f) del citado artículo. Por último, alega el Ayuntamiento que tratándose de un convenio entre Administraciones, es de aplicación el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional , y no la vía de recursos administrativos ordinaria.

Prescindiendo de esta última cuestión, pues ninguna indefensión se ha causado al Ayuntamiento con la tramitación y resolución del requerimiento como recurso potestativo de reposición, ha de examinarse si en el procedimiento se han respetado las garantías exigibles, y fundamentalmente, el derecho de audiencia y de defensa del Ayuntamiento. Pues bien, a éste se le dio trámite de alegaciones y en las que presentó ya hizo referencia a la causa por la que se acordó la subvención, que no es otra que la contratación de servicios externos para la ejecución de la segunda medida. Y en la Orden de reintegro, en sus antecedentes de hecho, se recoge expresamente que el Convenio no prevé la posibilidad de subcontratación de los profesionales de dicha medida, y se cita el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones . Por si lo anterior no fuera suficiente, el Ayuntamiento conocía perfectamente que existía esa discrepancia con la Comunidad Autónoma, y esta Administración le había advertido del posible inicio de expediente de reintegro si el trabajador social empleado para la realización de la medida no tenía relación funcionarial o laboral con el Ayuntamiento. Por tanto, éste ha tenido pleno conocimiento de la causa del reintegro, pudiendo formular alegaciones y practicar la prueba que ha estimado pertinente, sin que baste la mera cita de un precepto legal en vez de otro -en opinión de la entidad demandante- para apreciar indefensión. Nunca se le ha producido, ni existen irregularidades en el procedimiento, por lo que este primer motivo del recurso no puede tener acogida.

TERCERO.- En cuanto al fondo, considera la parte recurrente que lo suscrito con la Comunidad Autónoma es un convenio de colaboración entre Administraciones públicas para la prestación de unos servicios públicos que, aunque la Ley garantiza a todos los ciudadanos, no son de prestación obligatoria por parte de los municipios de menos de veinte mil habitantes, y si tales servicios no fuesen prestados por el Ayuntamiento deberían serlo por la Comunidad Autónoma. En dichos convenios de colaboración los entes participan en condiciones de igualdad, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 30/1992 , y no suponen en ningún caso la renuncia a competencias propias de los entes que los suscriben. No se trata de un supuesto de subvención de un proyecto, como pretende la parte demandada, y el Ayuntamiento no es un simple beneficiario de una subvención sino que existe una auténtica cofinanciación para el mantenimiento de una línea de actuación administrativa en materia de servicios sociales. Invoca también la parte actora el principio de autonomía de los entes locales para la gestión de sus intereses, considerando que la imposición de una determinada vinculación respecto a su personal o una determinada forma de gestión de un servicio público constituye una invasión o vulneración de sus competencias. Y el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones tiene por finalidad evitar que los beneficiarios se conviertan en intermediarios y se puedan cometer fraudes, pero cuando se trata de una Administración pública no resulta de aplicación pues los contratos que celebra se someten a la Ley de Contratos del Sector Público. Además, en los procedimientos de concesión nominativa de subvenciones entre Administraciones Públicas la normativa general de subvenciones sólo es de aplicación de forma supletoria en defecto de normativa específica que regule su concesión, según dispone el artículo 65.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones . Por último, alega el Ayuntamiento de Alguazas que la medida en cuestión no tiene asegurada una financiación regular y continuada a lo largo del tiempo, y el criterio mantenido por la Administración demandada hubiera llevado al Ayuntamiento al incumplimiento de lo dispuesto en las Leyes Generales de Presupuestos para los años 2013 y 2014, que prohibían, con carácter general, la contratación de personal temporal y el nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos, salvo en determinados supuestos.

CUARTO.- El artículo 65 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , aprobado por Real Decreto 887/2006, dispone:

'1. A efectos de lo dispuesto en el artículo 22.2 a) de la Ley General de Subvenciones , son subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto.

2. En la Administración General del Estado, en las Entidades Locales y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ambas, será de aplicación a dichas subvenciones, en defecto de normativa específica que regule su concesión, lo previsto en la Ley General de Subvenciones y en este Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia'.

La Ley 7/2005, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, establece en su artículo 23 :

'1. Únicamente podrán concederse subvenciones de forma directa en los casos previstos en el número 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones .

La resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

Los convenios serán el instrumento ordinario para conceder y regular las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma ,o en los de las corporaciones locales de su territorio, sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora.

(...)'

En el presente caso, el Convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento demandante tenía por objeto el desarrollo de actuaciones en materia de Servicios Sociales de Atención Primaria, pero ya se hace referencia en el mismo al artículo 22.2 a) de la Ley General de Subvenciones , y al artículo 23.1 de la Ley regional 7/2005. Por tanto, el convenio es también la forma de instrumentar y regular la aportación de la Comunidad Autónoma, siendo de aplicación en lo no previsto en el mismo las citadas normas. El artículo 24 de la Ley de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia expresamente establece que las actividades subvencionadas deberán ser realizadas por el beneficiario de la subvención, permitiendo la subcontratación, total o parcial, en los términos establecidos en el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones , que dispone en su apartado 2 que el beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. Entiende el Ayuntamiento que se encuentra en una posición de igualdad con la Comunidad Autónoma y que no puede ser considerado un 'beneficiario' de la subvención. Esta alegación no puede tener acogida, pues si bien existe esa posición de cooperación y de igualdad entre administraciones, la fiscalización y control de la cantidad aportada por la Comunidad Autónoma corresponde a ésta, sin que ello suponga vulneración alguna de la autonomía municipal ni de las competencias del Ayuntamiento para contratar la prestación de los servicios necesarios para la gestión de tales competencias. Y en el convenio no sólo no se pactó la posibilidad de subcontratación, sino que expresamente se acordó el mantenimiento de un puesto de trabajo para la medida de Refuerzo de Trabajador Social para la Dependencia, obligándose el Ayuntamiento a su cumplimiento. Y ya desde el inicio de la ejecución del convenio se comunicó al Ayuntamiento que no era posible esa contratación con un servicio externo. Por tanto, y con independencia de que el contrato estuviera sujeto a la Ley de Contratos del Sector Público, el servicio debía prestarse a través de una persona con vínculo funcionarial o laboral con el Ayuntamiento, por lo que el importe del gasto causado por aquélla contratación no autorizada por el convenio debe ser objeto de reintegro.

QUINTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso; con imposición de costas a la parte actora ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alguazas contra la Orden de la Consejera de Sanidad y Política Social de 10 de abril de 2015, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra Orden de 3 de diciembre anterior, por ser dichos actos conformes a derecho; con imposición de costas a la parte actora.

Notifíquese la presente sentencia, que es firme al no darse contra ella recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.