Sentencia Administrativo Nº 428/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 656/2015 de 11 de Octubre de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000656 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06194/2015

Demandante:DON Sergio

Procurador:DON RAFAEL SÁNCHEZ IZQUIERDO NIETO

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO. INSALUD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a once de octubre de dos mil dieciséis.

Se han vistos por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso- administrativo nº 656/15, que ha promovido el procurador don Rafael Sánchez Izquierdo Nieto, en nombre y representación de don Sergio , contra la resolución del Director General de Ordenación Profesional por Delegación del Ministro de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 1 de septiembre de 2015, por la que se denegaba el reconocimiento de efectos profesionales del título extranjero de Especialista en Cirugía Ortomédica y Traumatología obtenido en Estados no miembros, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de don Sergio , dedujo recurso contencioso-administrativo contra la resolución obtenido por la que se denegaba el reconocimiento de efectos profesionales del título extranjero de Especialista en Cirugía Ortomédica y Traumatología en Cuba.

Admitido a trámite y reclamado el expediente, se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo mediante escrito fechado 11 de enero de 2016 en la que, tras una exposición fáctica, concreta su petición en el suplico, su pretensión de que se procede a la anulación de la resolución impugnada.

SEGUNDO.- De la demanda se dio traslado al abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvieron, al mismo tiempo, para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó el dictado de una sentencia desestimatoria.

TERCERO.- Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó auto practicándose la propuesta y admitiéndola con el resultado obrante en autos, tras lo cual siguió el trámite de conclusiones. Mediante diligenciase señaló para votación y fallo, celebrándose el día 15 de octubre de 2016, en que efectivamente se deliberó y votó, siendo ponente el Ilmo. Sr. don SANTOS GANDARILLAS MARTOS.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurrente solicitó la homologación del Título de Especialista en Cirugía Ortomédica y Traumatología obtenido en Cuba. El Subdirector General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Servicios Sociales, emitió informe de comprobación previo negativo indicando que el programa de formación alegado para obtener el título de especialista es de cinco años, no existiendo equivalencia entre la duración de dicho programa y la exigida por la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre. Denegado reconocimiento de efectos profesionales de título extranjero mediante la resolución que es objeto del presente recurso.

En el escrito de demanda denuncia irregularidades formales y materiales: (i) la tramitación de su solicitud le ha colocado en situación de indefensión, con vulneración del artículo 24 de la Constitución ; (ii) se ha vulnerado el principio de igualdad del artículo 14 de ese mismo texto legal ; (iii) no se ha emitido el correspondiente informe valorativo del curriculum académico que fue adjuntado; (iv) el procedimiento no se ha tramitado como legalmente estaba previsto en el Real Decreto 459/2010, con infracción de varios preceptos constitucionales, (v) por último, se ha infringido la doctrina de los actos propios.

SEGUNDO.- Con carácter previo a la resolución del presente recurso, no parece irrelevante realizar algunas consideraciones previas en torno al régimen de homologación de títulos recogido en el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, no solo por ser el aplicable si no porque indirectamente ha sido cuestionado su artículo 4.2.a). Además la exposición y razonamientos que vamos a ofrecer dan cumplida respuesta a las quejas referidas en los apartados i ), iii) y iv) identificados en el anterior fundamento.

En este Real Decreto se regulan los supuestos y procedimientos para el reconocimiento en España de títulos de especialista obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, previendo que el reconocimiento de dichos títulos tendrá efectos profesionales. Tiene como objetivo general, según reza en su exposición de motivos, que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros «[n]o vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre ».

De acuerdo con este objetivo, el interesado ha de demostrar documentalmente la equivalencia de la formación adquirida en el extranjero con la requerida en España, y en todo caso, es preciso verificar que dicha formación ha comportado la adquisición de las competencias inherentes al ejercicio profesional de la especialidad que corresponda, a través de un periodo de ejercicio profesional en prácticas o de formación complementaria, en ambos casos evaluados.

El procedimiento iniciado a instancias del interesado se divide en dos partes: a) Una primera fase de análisis del expediente adjunto a cada solicitud, para determinar el grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español, que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado y que concluirá con un informe- propuesta; b) una segunda fase de verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, tras la realización de un periodo complementario de ejercicio profesional en prácticas, o tras la realización de un periodo complementario de formación en la correspondiente especialidad. En el procedimiento destacamos la intervención del llamado Comité de Evaluación como órgano asesor adscrito a la Dirección General de Ordenación Profesional, Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección, del Ministerio de Sanidad y Política Social.

La primer fase concluye con un informe de comprobación previa recogido en el artículo 4.2 del Real Decreto, que podrá ser de carácter negativo, lo que exigirá que se dicte resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14 que pondrá fin al procedimiento, solo se si superase esta fase proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación, como añade el apartado c).

En el presente caso la resolución de la Secretaria General de Sanidad y Consumo, Dirección General de Ordenación Profesional, ratificó el previo informe negativo ante la insuficiente duración del periodo formativo acreditado ya que el interesado no acreditó los cinco años exigidos para la especialidad en Cirugía Ortomédica y Traumatología.

TERCERO.- No existe ni irregularidad procedimental ni vulneración alguna de los trámites legalmente previsto. En realidad de lo discrepa el recurrente es de los requisitos que se exigen para el reconocimiento de títulos extranjeros a los efectos profesionales, y concretamente de los dos trámites claramente diferenciados que hemos resumido en el anterior fundamento.

De hecho esta queja queda patente en el escrito de demanda donde se lamente de que no se haya evaluado el expediente del recurrente, limitándose a constar la duración de los periodos de formación, sin entrar a examinar el curriculum, experiencia y las posibilidades de medidas compensatorias como otros países de nuestro entorno.

Lo que confunde la demanda, como hemos apreciado en otros recursos con facultativos en su misma situación, son los diferentes pasos o trámites para el reconocimiento de títulos a los efectos profesionales, que se desprende de la Directiva. El primero en el que se constata de manera objetiva los pasos curriculares y duración formativa, y el segundo en el que sí entra a considerar los demás méritos, experiencia y curriculum del interesado. Lo hemos reiterado en no pocas ocasiones, (entre otras en las sentencias de 29 de abril de 2015, recurso 70/14 ; 15 de abril de 2015, recurso 318/2014 o 21 de mayo de 2014 , recurso 309/13 ), en relación con la duración del programa de formación, en que el interesado no reunía las condiciones mínimas exigidas en la normativa comunitaria para la formación de especialistas, pues la duración del programa de formación seguido no alcanza la duración exigida, sin que existiera equivalencia entre la duración de dicho programa y la duración mínima exigida en la Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre.

Entre estos requisitos se exige una duración mínima del periodo formativo de la especialidad de 5 años que el interesado no ha acreditado debidamente, de ahí que no quepa el reconocimiento ( artículos 37 y el Anexo 5.1.3 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre ). Frente a ello no cabe aceptar la pretensión del demandante de computar, otros cursos, experiencia profesional o la valoración de los méritos y su curriculum. Como dijimos en nuestra sentencia de 20 de mayo de 2015 (recurso 343/2014 , FJ 4º) « [p]ara que sean analizados, como pretende la actora, los títulos, cursos o méritos a fin de valorar el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado por parte del Comité de Evaluación en los términos del artículo 8 del Real Decreto, es necesario que haya superado la fase regulada en el artículo 6, con un informe de comprobación previa positivo. Se exige la constancia de una duración estandarizada, mínima y necesaria para la posterior valoración de la equivalencia formativa, y que para el supuesto de (....) es de (...) años, extremo que no ha sido acreditado.».

CUARTO.- Tampoco hay infracción del principio de igualdad. La pretendida vulneración del principio de igualdad no puede prosperar, solo es admisible este principio dentro de la legalidad. La resolución amparada en la citada normativa ofrece pocas dudas de la finalidad y objetivos perseguidos. En esta línea, siguiendo lo dicho en la sentencia de 24 de septiembre de 2014 (recurso 210/13, FJ 3º), no existe infracción de la Directiva 2003/109/CE , pues el principio de igualdad de trato en el acceso a la educación no supone el reconocimiento de un título obtenido en un país extracomunitario. El reconocimiento de títulos a que se refiere la Directiva 2005/36/CE, lo es de los títulos expedidos por Estados miembros de la Unión, supuesto que no se corresponde con el caso enjuiciado.

Descartamos que exista lesión del artículo 14 de la Constitución por el hecho de los títulos expedidos por países de la Unión Europea reciban un tratamiento diferente al de los obtenidos en países no miembros. Lo que la norma pretende es de garantizar que la homologación de títulos foráneos sea equivalente a los exigidos por la titulación nacional. Es precisamente la constatación de que estamos ante supuestos diferentes (quienes han obtenido el título en España o en un país de la Unión y quienes lo obtuvieron en otros) lo que hace necesario establecer un sistema de homologaciones. No se pretende con ello excluir a ningún colectivo de modo injustificado sino la finalidad de proteger la salud pública, cuando el de la recurrente no reúne los requisitos de duración mínima establecidos en la norma.

Lo dicho descarta la arbitrariedad o falta de razonabilidad de la norma, la sola discrepancia con el marco legal no puede ser corregida por la vía jurisdiccional.

QUINTO.- Por último, en cuanto a la doctrina de los actos propios al haber sido contratado o realizado actividades propias de la especialidad cuyo reconocimiento se le deniega, no se produce la vulneración del principio invocado cuando no existe identidad subjetiva entre las Administración afectadas, como ha señalado el Tribunal Supremo entre otras en su sentencia de 18 de mayo de 2016 (casación 3542/2014 ). Como advertía en su fundamento jurídico 5º « [l]as circunstancias en que se prestaran los servicios profesionales por la recurrente no permiten obviar el deber que a la Administración española impone precisamente el Derecho de la Unión Europea, art. 2.2 y 25 de la Directiva 2005/36/CE , en orden a la comprobación de que, para las profesiones correspondientes al Título III, Capítulo III de la misma -como es el caso- se cumplen las condiciones mínimas de formación que se establecen específicamente. Se trata, por tanto, de un procedimiento donde no cabe la discrecionalidad de la Administración competente, por lo que no cabe invocar vinculación con los actos de otra Administración, ni la confianza que en la actora puede haber suscitado la actuación del Servicio Gallego de Salud al contratar sus servicios, pues como expone la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (recurso de casación 7242/1997 ) «[...] el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia [...] necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos [...]».

SEXTO.- Lo dicho nos lleva a la desestimación del presente recurso a tenor de los motivos invocados en el escrito de demanda. Solo añadir que el criterio de reconocimiento de títulos cuestionado, si bien podría ser otro, resulta respetuoso con el marco jurídico en el que se desarrolla. La Directiva 2005/336 CE del Parlamento Europeo, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, contempla un régimen de reconocimiento automático de cualificaciones para las profesiones de médico, enfermero, odontólogo, veterinario, matrona o asistente obstétrico, farmacéutico y arquitecto; y se lleva a cabo sobre la base de una coordinación de las condiciones mínimas de formación. A efectos del reconocimiento, la Directiva fija las condiciones mínimas de formación de cada una de estas profesiones, incluida la duración mínima de los estudios. Los títulos de las formaciones conformes a la directiva expedidos por los Estados miembros se enumeran en el anexo V permiten a sus titulares practicar la profesión en cualquier Estado miembro.

El que la Directiva tenga como objetivo principal el reconocimiento de títulos obtenidos en alguno de los Estados miembros, no olvida o puede pasar por alto que cualquiera de los Estados miembros ha podido reconocer un título expedido por un tercer país, por ello el artículo 2.3 establece que « [Q]uedará equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que su titular tenga, en la profesión de que se trate, una experiencia profesional de tres años en el territorio del Estado miembro que haya reconocido dicho título de formación con arreglo al artículo 2, apartado 2, certificada por éste. ». Que el objeto principal sea el reconocimiento de cualificaciones profesionales de titulaciones expedidas por los Estados miembros, no deja al margen la realidad de que terceros estados hayan expedido los títulos de formación en virtud de los cuales ejercen sus respectivas profesiones en alguno de los Estados de la Unión. En esa línea, la conexión que el Real Decreto 459/2010 lleva a cabo con la Directiva 2005/36 y el Real Decreto 1837/2008 que la desarrolla, no solo es razonable sino probablemente obligada. De hecho, el considerando 10 de la Directiva dice que « [n]o pone obstáculos a la posibilidad de que los Estados miembros reconozcan, de acuerdo con su normativa, las cualificaciones profesionales adquiridas fuera del territorio de la Unión Europea por un nacional de un tercer país. De todas formas, el reconocimiento debe hacerse respetando las condiciones mínimas de formación para determinadas profesiones.», y esto es lo que lleva a cabo el artículo 4.2.a) del Real Decreto 459/2010 .

SEPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (BOE de 14 de julio), en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, debe condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales.

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Sergio , contra la resolución del Director General de Ordenación Profesional por Delegación del Ministro de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 1 de septiembre de 2015, con expresa imposición de costas a la parte actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituída en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.