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Última revisión
21/01/2005
Sentencia Administrativo Nº 46/2005, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 37/2002 de 21 de Enero de 2005
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Enero de 2005
Tribunal: TSJ Navarra
Ponente: RUBIO PEREZ, ANTONIO
Nº de sentencia: 46/2005
Núm. Cendoj: 31201330012005100023
Encabezamiento
S E N T E N C I A Nº 46/05
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. JOAQUÍN MIQUELEIZ BRONTE
MAGISTRADOS,
D. ANTONIO RUBIO PÉREZ
D. FELIPE FRESNEDA PLAZA
En Pamplona/Iruña a veintiuno de enero de dos mil cinco.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 37/2002 promovido contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2.001, por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, de junio de 2.001, promovido por la Mancomunidad de la Comarzca de Pamplona, y contra la Resolución nº 2538/2001, de 23 de octubre del Director General de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, por la que se formuló la Declaración de Impacto Ambiental dl antedicho Proyecto Sectorial; siendo en ello partes: como recurrente AYUTAMIENTO DEL VALLE DE ARANGUREN, representado por el Procurador/a D./Dña. ALFONSO MARTÍNEZ AYALA y dirigido por el Letrado/a D./Dña. Mª JOSE BEAUMONT ARISTU; como demandado, GOBIERNO DE NAVARRA representado y defendido por el SR. ASESOR JURIDICO; y como codemandado MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA representado por el Procurador/a D./Dña. MIGUEL LEACHE RESANO y defendido por el Letrado/a D./Dña. EDUARDO Mª DONEZAR DIEZ DE ULZURRUN
Antecedentes
PRIMERO.- Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 21 de junio de 2.002, se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento en suplica, de que se declare la nulidad o anulabilidad de los actos impugnados condenando en costas a la demandada.
SEGUNDO.- Efectuados los correspondientes traslados, mediante escrito presentado el 11 de octubre y el 11 de noviembre de 2.002, respectivamente, se opusieron a la demanda los codemandados Gobierno de Navarra y Mancomunidad de la Comarca da Pamplona.
TERCERO.- Recibido el proceso a prueba, se practicó con el resultado que en autos consta, la propuesta y admitida; y, evacuado el trámite de conclusiones y otros, se señaló para votación y fallo que tuvo lugar el pasado día 19 de enero; siendo ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO RUBIO PÉREZ.
Fundamentos
PRIMERO.- Como queda dicho, se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2.001 por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, y la Resolución 2538/2001, de 23 de octubre, del Director General de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra por la que se formalizó la Declaración de Impacto Ambiental
del antedicho Proyecto Sectorial.
A lo largo de los distintos fundamentos de la demanda se exponen las distintas razones o fundamentos de la impugnación que, previa referencia a la posibilidad de impugnar la declaración de impacto ambiental junto al acto de aprobación del proyecto sectorial a que se refiere, se concretan en las siguientes:
1.- Infracción por los actos impugnados de la diversa normativa que en la demanda se reseña al haberse omitido el trámite esencial de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, más en concreto, del aspecto del impacto social que se debe comprender en aquél.
2.- Infracción por el Proyecto del régimen de distancias prevenido en la normativa sectorial estatal.
3.- Infracción por los actos impugnados de la normativa que se cita al haberse omitido en el estudio de impacto ambiental el relativo a las alternativas posibles y a las razones de la solución adoptada.
Todas estas cuestiones fueron ya sometidas a la consideración de este Tribunal con ocasión del recurso nº 35/2002 que fue interpuesto contra los mismos actos administrativos que éste por el otro ente municipal directamente concernido por ellos, el Concejo de Arazuri, bajo la misma dirección letrada. En dicho recurso recayó sentencia nº 798/2003, de 18 de julio, (Ponente Ilmo Sr. Fresneda Plaza) en la que fueron respondidas dichas cuestiones en los términos que resulta pertinente reproducir:
"PRIMERO.- Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación del acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2.001 por el que se aprueba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, proyecto promovido por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, codemandada en este procedimiento.
Las diversas alegaciones de la parte actora se analizaran en los apartados siguientes, yendo dirigidas fundamentalmente contra la declaración de impacto ambiental, teniendo en cuenta que esta conforme a su naturaleza jurídica como acto de trámite es impugnable con la aprobación del proyecto o plan en que se contiene, en este caso el Plan Sectorial impugnado, en que la misma se contiene, de conformidad con la naturaleza que a tal declaración se atribuye en la jurisprudencia, como es la sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 citada, recaída en el recurso de casación nº 7742/1997 en el que se impugnaba la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Anteproyecto del embalse de Itoiz. Al objeto de la mera precisión de lo que es objeto de impugnación ha de decirse que para tal sentencia la declaración de impacto ambiental "no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA". Tal declaración, conforme a la misma sentencia, tiene instrumental o medial con respecto a la decisión final El acto fiscalizado en este procedimiento es, por lo tanto, el Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal, en el cual se contiene la declaración de impacto, cuyo contenido y procedimiento de aprobación puede, de esta forma ser objeto de impugnación y, consiguientemente, de fiscalización por la Sala.
SEGUNDO.- La primera cuestión que se suscita por la parte actora es la relativa a la inexistencia de información pública en relación con la aprobación de la declaración de impacto que nos ocupa, y ello porque tras el proyecto inicialmente formulado se exigió por la Administración Foral que por parte de la Mancomunidad promotora del Proyecto se formulase estudio sobre el impacto social del proyecto, que es uno de los documentos que han de forma parte del proyecto presentado en el procedimiento de declaración de impacto ambiental, a tenor del artículo 3 del Real Decreto 1131/1988. Tal estudio se formuló por la Mancomunidad tras la información del proyecto en los términos inicialmente confeccionado, conforme al requerimiento a tal efecto efectuado por el Órgano de la Administración Foral competente para la aprobación de la declaración de impacto, que procedió a su aprobación sin someter nuevamente a información pública el procedimiento.
La exigencia de información pública previa a la aprobación de la evaluación del impacto se contiene en el artículo 3 del
El Real Decreto 1131/1988, de 30 septiembre por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del antes citado Real Decreto Legislativo 1302/1986, previene en su artículo 17lo siguiente:
"Si en el procedimiento sustantivo no estuviera previsto el trámite indicado en el artículo 15, el órgano administrativo de medio ambiente de la Administración autorizante procederá directamente a someter el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública durante treinta días hábiles y a recabar los informes que, en cada caso, considere oportunos.
Cuando la autorización del proyecto sea competencia de la Administración del Estado, el estudio de impacto se expondrá al público en las oficinas correspondientes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, previo anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».
Antes de efectuar la declaración de impacto, el órgano administrativo de medio ambiente, a la vista del contenido de las alegaciones y observaciones formuladas en el período de información pública, y dentro de los treinta días siguientes a la terminación de dicho trámite, comunicará al titular del proyecto los aspectos en que, en su caso, el estudio ha de ser completado, fijándose un plazo de veinte días para su cumplimiento, transcurrido el cual, procederá a formular la declaración de impacto en el plazo establecido en el artículo 19".
El precepto transcrito no contiene la exigencia de un nuevo periodo de información pública una vez que fueron subsanadas las deficiencias expresadas por la Administración Foral, sino que expresamente se refiere a la aprobación, en su caso, del proyecto, una vez que el estudio fue complementado con la documentación que preceptivamente ha de formar parte del mismo.
Por otro lado, si nos atenemos a la exigibilidad del periodo de información pública en la legislación urbanística en el procedimiento de aprobación de los planes de ordenación, en cuyo procedimiento de aprobación se integra la evaluación de impacto ambiental que nos ocupa, al formar parte del Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal, ha de decirse que, en relación con esta cuestión de necesidad de apertura de un nuevo período de información pública tras las modificaciones operadas en alguna de las fases del procedimiento de aprobación de los planes, exige, concretamente, el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, precepto solo supletoriamente aplicable a nuestro ámbito normativo, que si tras la aprobación inicial se produjesen modificaciones que "significasen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, se abrirá, antes de someterlo a aprobación provisional, un nuevo trámite de información pública"....
Por lo tanto, hemos de centrarnos en si la alteración que supone la agregación del estudio sobre impacto social tiene el carácter de modificación sustancial que pudiera requerir un nuevo trámite de información pública, debiendo decirse que esta cuestión de lo que deba entenderse por tal modificación, como concepto jurídico indeterminado, ha sido amplia y profusamente tratada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como exponente de la cual ha de aludirse a las siguientes sentencias:
-La de 3 de julio de 1.995, para la cual "conforme a reiterada doctrina de esta Sala contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 15 y 16 de diciembre de 1.993 y 27 y 28 de febrero de 1.995, en relación con los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132.3 del Reglamento de Planeamiento hay que tener presente que la expresión modificación sustancial entraña un concepto jurídico indeterminado que hay que entender y precisar en el sentido de que los cambios introducidos, ya en la aprobación provisional, ya en la definitiva, supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planeamiento y precisamente la indeterminación de ese concepto jurídico requiere una actividad probatoria dirigida con eficacia concreta a la clasificación de la naturaleza de las modificaciones, por lo que ha de ser interpretado restrictivamente por economía procedimental en la elaboración de los Planes, ya que nunca habrá de acudirse a una nueva información pública cuando las modificaciones se refieran a aspectos concretos del Plan y no quede afectado, por tanto, el modelo territorial dibujado en el mismo en el ejercicio del "ius variandi" de la Administración. Discrecionalidad, que aunque vinculada al interés público y sometida a limitaciones hace difícil el éxito de los recursos contra la aprobación definitiva de los Planes"
- La de 5-6-1995, para la que en similares términos, expresa que la "sustancialidad de tales modificaciones ha de ser interpretada restrictivamente, de tal modo que la repetición de la información pública en la tramitación de un Plan habrá de tener lugar cuando las modificaciones introducidas supongan un nuevo esquema de planeamiento y alteren por tanto de una manera esencial, o al menos, importante, las líneas y criterios básicos del Plan y su propia estructura y por ello, no será precisa una nueva información pública cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan y no quede afectado el modelo territorial dibujado en el mismo"
-Y la de 23-03-1993, que manifiesta que la "repetición del trámite de información pública, a que se refiere el motivo impugnatorio acogido en la sentencia apelada, como dijimos en nuestras SS 3 mayo y 28 noviembre 1990, en desarrollo del art. 41 T.R. de la L 9 abril 1976, sobre régimen del suelo y ordenación urbana, la dispone el Reglamento de planeamiento en dos distintas ocasiones, una, art. 130, antes de proceder a la aprobación provisional y, otra, art. 132.3.b), con anterioridad a la definitiva, mas en ambos casos, siempre que con motivo de estas aprobaciones hayan de introducirse en el Plan, bien respecto de la aprobación inicial, bien de la provisional, modificaciones que sean sustanciales, entendiendo este concepto en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicial o provisionalmente, al extremo de hacerlo distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios"
La aplicación de la precedente doctrina al supuesto planteado conlleva a entender que la agregación del estudio sobre impacto social no puede entenderse que suponga una modificación sustancial en las determinaciones del planeamiento, no afectando al modelo territorial inicialmente diseñado, en el presente caso con las necesarias adaptaciones habría que decir que la agregación del documento cuestionado, no supone alteración sustancial de la concepción del proyecto sobre evaluación de impacto, simplemente ha supuesto una motivación o fundamentación no efectuada "ab initio", sobre la procedencia de la ubicación de las instalaciones en la forma proyectada.
A tenor de ello ha de entenderse que no es, por lo tanto, necesaria una nueva información pública por no haberse producido ninguna alteración sustancial del contenido del proyecto originario.
TERCERO. - Reputa la parte recurrente que con la ubicación elegida en el proyecto para el centro de tratamiento de residuos, se ha vulnerado el régimen de emplazamientos previstos en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre. Al respecto ha de tenerse en cuenta que el Decreto citado no es el directamente aplicable, a no ser que lo fuera con carácter supletorio, por cuanto que rige en la materia la
En todo caso no basta con fijar la proximidad de determinadas poblaciones al lugar de emplazamiento previsto para la estación de residuos sólidos para ya deducir de este solo hecho que se infringe el régimen de emplazamientos previsto en dicho Decreto, pues basta de la sola lectura de su artículo 4 para concluir que aunque la actividad que nos ocupa pudiera catalogarse de peligrosa o insalubre, su emplazamiento debe ser el que se prevea en los planes de ordenación, ya que el precepto solo da un criterio orientativo de distancia de 2000 metros del núcleo de población más próximo, al fijar el inciso "como regla general", mas deberá estarse en todo caso al emplazamiento previsto en el planeamiento aplicable, y este planeamiento fija, dentro de sus potestades de ordenación, la ubicación que se ha considerado más adecuada. Por ello más bien lo que debiera analizarse es la idoneidad de las medidas correctoras a introducir, para evitar las molestias o perjuicios potenciales que pueden derivar de la actividad.
En todo caso, se insiste, es la Ley Foral de Actividades Clasificadas la aplicable, y de ella no se desprende un régimen de emplazamientos como el postulado por la parte actora.
CUARTO. - Uno de los motivos de impugnación de la parte recurrente es que no existe una consideración válida en el proyecto de las alternativas posibles además la que ha sido adoptada, en cuanto que solo ha considerado en todas las opciones barajadas una única ubicación, que es la del emplazamiento previsto por el Proyecto Sectorial.
A la consideración de dichas alternativas se refiere el artículo 2 b) del Real Decreto Legislativo, 1302/1986, de 28 de junio, que exige como uno de los datos que se han de incluir en el proyecto, "una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales".
Al respecto ha de decirse que el proyecto sí ha contemplado diversas opciones de instalación, según se recoge en los acuerdos recurridos, desde la óptica de una eficacia del funcionamiento de las instalaciones, y su repercusión medioambiental, mas siempre desde la ubicación prevista.
Sin embargo el que solo se haya contemplado la ubicación seleccionada, aspecto del que discrepan el Concejo y Ayuntamiento recurrentes, no puede entenderse que no suponga la existencia de estudio de alternativas, ya que la ubicación seleccionada es una opción válidamente adoptada por el planificador, si se tiene en cuenta que ha pretendido aprovechar las instalaciones ya existentes, que son el Centro de Residuos Urbanos de Góngora y la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Arazuri. Obviamente el aprovechamiento de tan importantes instalaciones ya existentes que vienen a ser complementadas con las previstas por el planificador en el acuerdo recurrido constituye ya "per se" una justificación suficiente, como para que no deban contemplarse otros emplazamiento hipotéticos, lo que requeriría una importante inversión para la creación de unas infraestructuras de las que ya dispone el lugar escogido por el planificador.
Así, ha de decirse que han de existir varias alternativas, pero sobre la instalación, funcionamiento, medidas correctoras o proyecto en su conjunto, pero lo que no se exige es diversas alternativas de ubicación."
SEGUNDO. - Esta sentencia que queda parcialmente transcrita falló desestimando el recurso como bien puede colegirse de su fundamentación. Parecería por ello lo más lógico que siendo este recurso reproducción del en que la misma se dictó nos atuviésemos a ella quedando asi resuelto el presente. Sucede, sin embargo, que con posterioridad se han publicado sendas sentencias del Tribunal Supremo de1-4-2004 (recurso 5.921/2001) y 2-3-2004 (recurso 3080/2001) cuyo contenido, especialmente el de la segunda, resulta de especial interés en este proceso en cuanto pudieran sentar conclusiones que por su alcance y valor jurisprudencial pudieran obligar a variar las nuestras anteriores. Procede, por tanto, una detenida consideración de las mismas a fin de llegar a la conclusión que aquí proceda.
Antes es preciso un inciso sobre la cuestión procesal de si procede o no la unión a los autos -ya materialmente realizada- de dicha sentencia que se pidió al amparo del Art. 271-2 L.E.C. y a la que se opuso el demandado Gobierno de Navarra.
Ciertamente no parece que cuando este artículo autoriza la aportación después de la vista o juicio de sentencias o resoluciones judiciales se esté refiriendo a otras sentencias o resoluciones que tenga directa incidencia en el pleito al que se pretende comparar por versar sobre los mismos o hechos conexos o por dirimir cuestiones materialmente vinculadas con las en él discutidas; no a aquellas, como las aquí aportadas, que no pasan de tener una relación jurídica aunque sea de carácter jurisprudencial. A las primeras se refiere la ley cuando habla de resoluciones condicionantes o decisivas para distinguirlas de las meramente "influyentes" que serían las segundas que, en cualquier caso, no precisan ser aportadas al proceso pues su doctrina se supone conocida por los Tribunales en virtud del principio "iura novit curia", de modo que bastaría con su innovación (en rigor, también sin ella) para que sean tenidas en cuenta. Por tanto, una vez que este tribunal ha tomado conocimiento de las que ahora nos ocupan, su unión física a los autos es intrascendente.
TERCERO .- Hecha esta precisión, resulta del análisis comparado de nuestra sentencia y de la del Tribunal Supremo a que nos referimos que, de las alegaciones que hemos dicho se contienen en la demanda de este proceso, la segunda (S. 2-3-2004) no aborda ni la que hemos considerado previa ni la primera de las tres restantes que, por consiguiente, no apreciándose motivos para resolver de otra forma, procede confirmar ahora dando por reproducido lo dicho en la repetida sentencia de esta sala.
No ocurre lo mismo respecto de las otras dos cuestiones (distancias y estudio de alternativas) respecto de las que la simple lectura comparada de ambas sentencias pone de manifiesto que el Tribunal Supremo ha fallado en sentido radicalmente contrario al en que lo hizo esta Sala. Conviene por ello transcribir aquí los particulares de dicha sentencia en que se tratan tales cuestiones:
"SEPTIMO.- ... Es decir, la parte alega infracción del artículo 4 del Decreto 2414/1961 de 30 de Noviembre por el que se aprobó el Reglamento de Actividades Clasificadas (y 11-3 de la Orden de 15 de Marzo de 1.963 por la que se aprobó la Instrucción que dictó normas complementarias para la aplicación de Decreto mencionado) a cuyo tenor "en todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada. Y ello porque el lugar donde el Plan Gestor impugnado prevé la instalación de una planta de tratamiento de residuos sólidos dista 900 metros del Concejo de Arazuri, 1.900 metros de Barañain, y 1.470 metros de Gazólaz (y 2.070, 2.480 y 2.370 metros en Cizur Mayor, Ororbia y Pamplona-Landaben, respectivamente).
El motivo debe ser estimado:
El Reglamento de Actividades Clasificadas 2.414/61, de 30 de Noviembre es de aplicación en Navarra, ya que la propia Ley Foral16/89 de 5 de Diciembre, de Actividades Clasificadas y Control para la Protección del Medio Ambiente parte, en su Exposición de Motivos, de la total vigencia y efectividad en Navarra de aquel Reglamento, y llama en su apoyo las competencias que la Ley Orgánica 13/82, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, atribuye a la Comunidad Autónoma en su artículo 57-c) para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología y en su artículo 58-h) para la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes.
La propia Exposición de Motivos de la Ley 16/89 dice que su finalidad es "actualizar y desarrollar la normativa vigente" (no, por lo tanto, una regulación "ex novo"), en especial "en los aspectos referentes a las facultades inspectora y disciplinaria de la Administración", todo lo cual indica bien a las claras la voluntad del legislador navarro de desarrollar, y sólo en aspectos parciales, aquel Reglamento estatal.
(Conviene precisar que esta interpretación que hacemos de la Ley Foral 16/89 no está vedada en casación porque de ella depende la aplicación o no de una norma estatal.)
Por lo demás, hemos de citar aquí, nuestra sentencia de 1 de Abril de 2.004 (casación nº 5921/2001, ponencia del Excmo. Sr. Menéndez Pérez), que, aunque referida a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contiene una doctrina perfectamente aplicable a este caso. Dice así:
"Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tiene atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23ª de la Constitución), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castillo y León, disponía que en la materia de "Sanidad e higiene. Promoción, Prevención y Restauración de la salud", la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas."
Vayamos, pues, al Reglamento estatal 2414/61, de Actividades Calificadas.
Ninguna duda cabe de que la actividad de tratamiento físico-quimico de residuos especiales es una industrial fabril que lleva a cabo una actividad molesta (epígrafes 522-3 a 522-7 del Anexo I del Reglamento 2414/61 por malos olores) y además, insalubre y nociva (epígrafes 522-3 a 522-7 del mismo, por producción de gases tóxicos y aguas residuales), de forma y manera que su instalación en el lugar previsto (es decir, dentro de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Arazuri), a menos de la distancia de 2.000 metros de varios núcleos de población agrupada, viola aquel precepto y el Plan Gestor debe ser anulado en ese extremo, previa revocación de la sentencia que lo confirmó.
Y precisaremos además lo siguiente:
1º - No puede tratarse de favor del Plan impugnado la excepción que a la regla general de la distancia contiene el artículo 15 del Reglamento 2414/61, ya que, como tal excepción, debe fundarse en razones justificadas y concretas, bastantes para hacer sumible el sacrificio del interés público que la regla asume.
En el presente caso, no existen razones justificadas para ese sacrificio, ya que la única que el Plan da para la localización que señala a la planta de tratamiento es sólo la de que allí existe una edificación construida (una "infraestructura existente" la llama el Plan) que se realizo en los años 1986-89 y que costo unos 300 millones de pesetas. Ahora bien, como puede comprenderse, esa no es razón que pueda oponerse sin más a los valores que protege la norma de distancia. Las razones meramente utilitarias o economicistas tienen, desde luego, su importancia, pero se exigen argumentos suficientes (que aquí no existen) para llegar al convencimiento de que es razonable la aplicación de la excepción que permite el artículo 15 al caso concreto.
En principio, no es un caso excepcional la existencia en un lugar determinado de una edificación "aprovechable", pues si así fuera la excepción se convertiría sin más en regla general.
2º.- El Plan Gestor señala, como hemos visto, una localización concreta para la actividad molesta, insalubre y nociva de tratamiento físico-químico de residuos especiales, por cuya razón puede ya imponerse el respeto a la norma de distancia que nos ocupa, sin necesidad de esperar a la elaboración del posterior proyecto, el cual, respecto de la localización, no puede ya añadir ni precisar más.
Sólo por este motivo habría que revocar la sentencia impuganda y anular el Plan Gestor en ese extremo.
Pero ocurre que también de estimar el segundo motivo de casación, como veremos.- OCTAVO. - Este motivo lo resume la propia parte diciendo que estamos "ante una infracción de la citada normativa reguladora de la evaluación de impacto ambiental, en la medida en que el Plan Gestor impugnado decidió definitiva y concretamente la implementación y entrada en funcionamiento de una Planta de tratamiento Físico-Químico de Residuos Especiales, Tóxicos y Peligrosos, en un lugar muy concreto (Planta sita en la Estación de Depuración de Aguas Residuales de Arazuri) y con un nivel de concreción técnica y presupuestaria total, sin haber sometido tal instalación o infraestructura al procedimiento que, ex lege, resulta de aplicación a la instalación, en la citada materia de evaluación de impacto ambiental".
También este motivo debe ser estimado.
Como repetidamente hemos dicho, el Plan Gestor decide en firme la instalación en un lugar concreto y con unas caracterísitcas determinadas de una planta de tratamiento físico-químico de residuos especiales, y por ello el Plan debió ser sometido a un estudio de evaluación de impacto ambiental (E.I.A.) porque a ello obliga el artículo 1, y Anexo I, Grupo 8 del
Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de E.I.A. al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1,2,4,5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985), y en ello insiste la normativa española (artículos 1 y concordantes del
Esta es la razón por la que no es acertado el argumento de la Sala de instancia de deferir a un momento posterior la realización del E.I.A. : que la concreción del Plan Gestor es tal respecto a la localización de la futura planta de tratamiento (y también respecto de otros extremos, como la naturaleza del tratamiento, el volumen del mismo,etc.) que define o condiciona de modo necesario la realización de la planta, por lo cual el propio Plan Gestor tiene a estos efectos la naturaleza de un proyecto, sometido al E.I.A.
La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto.
Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Asi lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337, el articulo 2-1b) del R.D.L. 1302/86 y los artículos 7,8,9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/1988, de 30 de Septiembre. Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337, que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".
Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (la Estación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente.
Asi pues, el Plan Gestor, en la medida en que precisaba la localización de la planta de tratamiento, equivale a un proyecto, y debió ser sometido a evaluación del impacto ambiental."
No cabe ninguna duda de que esta sentencia por la semejanza del caso en ella resuelto y por referencia a otras del mismo Tribunal Supremo tiene el valor y alcance propio de la doctrina jurisprudencial por lo que sólo podriamos apartarnos de ella en el supuesto de que no hubiere tal identidad de supuestos como, justamente, sostienen los demandados en base a diferentes razones tales como: que los residuos de cuyo tratamiento se trata en uno y otro caso son distintos pues en el primero lo eran residuos "especiales" y en el presente residuos "urbanos"; que en aquel no se había procedido a una valoración de impacto ambiental y en este sí; y que en este caso sí existen razones que justifican la aplicación de la excepción. Tales razones no pueden en ningún caso entenderse suficiente por cuanto que lo relevante no es que se trate de una u otra clase de residuos sino que la actividad se considere nociva, peligrosa o insalubre, condición que no se discute para el tratamiento de los residuos urbanos de que en el presente caso se trata; ni que exista o no una valoración de impacto ambiental que por sí sola nada añade a la cuestión pues no es la existencia de tal evaluación lo que autoriza la aplicación de la excepción que en el presente caso ni siquiera se planteó pues claramente se dice en el Acuerdo de aprobación del PSIS que el régimen de distancias precisos en el Decreto 2.414/1961, no es aplicable en Navarra y es, se dice, una medida aplicable solo cuando las medidas correctoras previstas no fueran suficientes para evitar las afecciones a los poblaciones próximas que -viene a decirse- si se han previsto en el caso, de manera que serían estas inconcretas medidas las que autorizarían, según el Acuerdo, la aplicación del art 15, lo que se compadece mal con lo que la sentencia del Tribunal Supremo que comentamos exige para ello: que se funde en razones justificadas y concretas, y de esta clase, concreta, sólo se ofrece la relativa a la preexistencia de las instalaciones que, como hemos visto, es rechazada por el Alto Tribunal.
Y respecto al estudio de alternativas, que en nuestra sentencia se estima efectuado, la del Tribunal Supremo viene a rechazar expresamente que esa misma razón: la preexistencia de instalaciones idóneas, constituya una razón válida para excusar dicho estudio considerando en el mismo diversos emplazamientos que es lo que, según la propia parte demandada se ha hecho en el caso: analizar diversas alternativas pero siempre partiendo del emplazamiento en las plantas de Arazuri y Góngora, conclusión aplicable sin duda a nuestro caso aunque la sentencia del Tribunal Supremo la siente al analizar la necesidad del estudio de impacto ambiental en el que se ha de comprender el análisis de las alternativas pues aunque este caso sí exista el estudio ambiental, se omite en él el de alternativas en los términos que resultan legalmente exigibles.
En definitiva, resulta claro que tanto la insuficiencia del estudio de impacto ambiental en cuanto al análisis de las alternativas como la inobservancia de las distancias se debe a la muy importante razón de haberse querido aprovechar las instalaciones ya existentes con la consiguiente ventaja económica y probablemente también de impacto ambiental que supone respecto a la elección de otro emplazamiento. Lo que el Alto Tribunal dice es que ello no es por sí solo suficiente para ninguna de ambas cosas.
Eso es también lo que se infiere del Art. 15, también citado, a cuyo tenor sólo en casos excepcionales podrá autorizarse un emplazamiento distinto del que procede según el Art. 4, excepcionalidad sobre la que nada se ha dicho en este caso.
Procede, por tanto, separándonos de nuestro anterior criterio, estimar el recurso .
CUARTO .- No se aprecian razones para la imposición de costas (Art. 139 L. J.
En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,
Fallo
Que estimando el presente recurso contencioso administrativo, ya identificado en el encabezamiento, anulamos por contrario al Ordenamiento Jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2.001, por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, sin imposición de costas a ninguno de los litigantes.
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, y contra la que cabe recurso de casación, definitivamente juzgando en esta instancia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
DILIGENCIA: En Pamplona/Iruña a 19 de enero de 2005 La extiendo yo, el/la Secretario/a para hacer constar que en el día de la fecha, me ha sido entregada la precedente sentencia debidamente firmada para su notificación a las partes y publicidad establecida legalmente, uniendo a los autos certificación literal de la misma y archivando el original. Doy fe.