Sentencia Administrativo Nº 47/2015, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 330/2013 de 27 de Enero de 2015

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00047/2015

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº47

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU

En Cáceres, a veintisiete de enero de dos mil quince.

Visto por la Sala el Procedimiento Ordinario nº 330/2013, promovido ante este Tribunal a instancia de la Letrada de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Losar de la Vera,siendo parte demandada la Junta de Extremadura; recurso que versa contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante la Consejería de Salud y Política Social contra la resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo de 19 de julio de 2012 por la que se desestimaba la reclamación formulada por el Ayuntamiento en virtud de lo acordado en un Convenio de Colaboración.

Siendo la cuantíadel recurso 5.726,52 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó, con fecha 30 de mayo de 2013, escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, por escrito presentado el 26 de noviembre.

Aducía los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación y terminaba solicitando que se dictara sentencia por la que se estime el recurso y anule la resolución impugnada, con imposición de costas.

SEGUNDO.- Dado traslado de la demanda a la parte demandada, la Junta de Extremadura, por medio de escrito presentado el 22 de enero de 2014, presentó contestación a la demanda, oponiéndose a la misma y solicitando que se dicte una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este período, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante la Consejería de Salud y Política Social contra la resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo de 19 de julio de 2012 por la que se desestimaba la reclamación formulada por el Ayuntamiento en virtud de lo acordado en un Convenio de Colaboración. En concreto, el Ayuntamiento reclama que la Junta sufrague los costes generados por el Centro de Salud de la localidad tal y como venía sucediendo en los años anteriores mediante la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración.

Suplica el actor que se declare el derecho al cumplimiento y al percibo de la cantidad correspondiente, más intereses. Subsidiariamente, que se le conceda la cantidad resultante de la diferencia entre lo que debería haber percibido en virtud del Convenio y lo percibido vía subvención por importe de 5.726,52 euros.

La Administración Autonómica demandada insta la desestimación del recurso alegando la inadmisibilidad del recurso por imperativo del artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional ; asimismo, que se trata de actos firmes y consentidos por no impugnarse el acto que impedía la suscripción del Convenio ni el referente a la ayuda por gastos extraordinarios de personal y, en cuanto al fondo, se pide la desestimación total de la demanda por entenderse que ya ha existido resarcimiento.

SEGUNDO.- Examinamos en primer lugar la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, consistente en la falta de aportación por la entidad local demandante del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento autorizando la interposición del recurso que supone, a su juicio, un incumplimiento de la exigencia del art. 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Señala este artículo 45 de la LJCA , al regular la interposición del recurso, que con el escrito de interposición se acompañará ' d) el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación...'.

A su vez, el art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , atribuye al Alcalde ' k)El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación'.

Y el art. 5 4.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone que 'Los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado'.

En el presente caso, la adopción del Acuerdo es competencia del Alcalde pues la realización de la actividad era también de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.1.f) de la Ley de Bases de Régimen Local , que dispone que 'f ) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por ciento de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales'. La competencia no viene atribuida al Pleno por lo cual el Acuerdo aportado con la interposición del recurso es válido.

Siendo ésta la causa de inadmisibilidad planteada por la parte demandada, procede su desestimación.

TERCERO.- Tampoco debe ser estimada la pretensión de inadmisibilidad por el resto de motivos, en los mismos términos que hemos resuelto en anteriores sentencias. Como hemos dicho, la Administración autonómica basa su desestimación en cuestiones de fondo relativas a la existencia de Sentencias en el ámbito social y al hecho de que en realidad el Convenio no se llegó a firmar puesto que se trataba de un borrador, sin que se vulnere el Principio de Confianza legítima. Ahora sin embargo y en la contestación se manifiesta que en mayo de 2012 existió una Resolución del Director General de Planificación que determinaba la inaplicación de la tramitación y firma del Convenio y que debió recurrirse.

No estamos de acuerdo. El citado documento es una comunicación informativa sin más y sin pie de recurso y por lo que a la existencia de acto consentido y firme se refiere por el hecho de aceptar una subvención, es evidente que sin perjuicio de su relevancia en el procedimiento, se trata de otro acto administrativo diferente (resolución de concesión directa de subvención) dictado por órgano distinto que no guarda relación con el que ahora se recurre, al menos en el sentido que exige la Jurisprudencia.

CUARTO.- Por lo que al fondo respecta, damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que no son objeto de controversia. Vamos a centrarnos por tanto en las cuestiones en las que existe discrepancia entre las partes. Queda por tanto acreditado que el Ayuntamiento desde el año 2003, firmaba con el Gobierno autonómico Convenios de carácter temporal en virtud de los cuales, se otorgaba una ayuda económica dirigida a abonar el mantenimiento de personal celador que prestaban los servicios en la localidad para la propia Consejería. El último se celebra con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011, prorrogable. Así las cosas en diciembre de 2011 y como se hacía de costumbre se remite al Ayuntamiento un borrador en términos similares de otros anteriores donde se le pide la voluntad de acuerdo, así como el requerimiento de una serie de documentación que se remite.

Sin contestación sobre lo anterior, el Ayuntamiento procede a la contratación de los celadores como era costumbre en la confianza de la aprobación del citado Convenio que tendría validez hasta el 30 de junio de 2012. Los celadores prestaron sus servicios tal y como se desprende de la documental y se les efectúa un abono que de acuerdo a la certificación supone al Ayuntamiento un gasto de 21.494,52 euros, desglosados en 16.036,74 euros de nóminas y 5.457,78 euros de cuota empresarial.

Sin embargo la Administración alega que el Convenio no se llegó a formalizar porque las Sentencias recaídas por los Tribunales habían determinado que este tipo de contrataciones plasmados en los referidos Convenios eran nulas y en consecuencia no podían llevarse a cabo. Además, se manifiesta que para paliar dicha situación se entregaron al amparo de un Decreto en materia de gastos extraordinarios la cantidad de 15.768 euros con lo que ya no existe daño, ni tampoco vulneración del Principio de confianza legítima pues el Ayuntamiento debe ser consciente que la Administración debe actuar de acuerdo al Principio de legalidad y debían ser conocedores de la existencia de tales Resoluciones Judiciales.

El principio de buena fe o confianza legítima, es un principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 )......Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general.

Por otra parte, en la STS de 1 de febrero de 1999 se recuerda que ' este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma.......O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999) y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias dispares.

Pues bien, en este supuesto y al amparo de las relaciones autónomas de dos administraciones distintas se venía otorgando la concesión de unas prestaciones económicas durante varios y continuos periodos temporales, prestaciones sometidas al cumplimiento de unos requisitos determinados que el Ayuntamiento siempre cumplió, al igual que la Administración autonómica. Es a raíz de unas Sentencias posteriores, donde se determina la nulidad de tales prestaciones en lo referente a este tipo de contrataciones que los Convenios contenían. Sin embargo y sin dudar de la actuación correcta de la Administración autonómica una vez que posee conocimiento de dicha interpretación legal, no lo es menos que tal situación es comunicada al Ayuntamiento una vez puesta en marcha la elaboración del Convenio de 2012, obligando por tanto al Ayuntamiento y creándole una expectativa razonable relativa a que el Convenio se firmaría como había sucedido en otras ocasiones, aunque sin embargo no fue así. Prueba evidente de esa actuación que defraudó las expectativas lógicas creadas, es el hecho de la creación al amparo de un Decreto de una subvención que con otro nombre en realidad paliaba los gastos provocados al Municipio.

Entendemos por tanto que la actuación del Ayuntamiento se hallaba justificada, pese a que el Convenio formalmente no se hallaba firmado, pero por otra parte no es menos cierto que el Gobierno extremeño creó una Norma y realizó un abono que respondía a cubrir en la medida de lo posible los gastos provocados. Así las cosas, esta Sala entiende que debe existir una compensación entre lo gastado y lo recibido por la vía subvencional, ya que entender lo contrario determinaría un enriquecimiento injusto a favor del Ente Municipal. Sin embargo si procede el abono de la demasía abonada en relación con lo plasmado en el Convenio y que la parte cifra en 5.726,52 euros, diferencia de lo determinado en el Convenio y la subvención recibida.

CUARTO.- Se imponen las costas a la Administración demandada dada la estimación de la pretensión subsidiaria del recurso, conforme al art. 139 LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Letrada de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Losar de la Vera, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante la Consejería de Salud y Política Social contra la resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo de 19 de julio de 2012 por la que se desestimaba la reclamación formulada por el Ayuntamiento en virtud de lo acordado en un Convenio de Colaboración y, en consecuencia, DECLARAMOS la obligación de que por la Junta de Extremadura se abone al Ayuntamiento demandante la cantidad de 5.726,52 euros, con los intereses legales correspondientes.

Con imposición de costas a la parte demandada.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso de casación.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó, celebrando audiencia pública en el lugar y día de su fecha. Doy fe.