Sentencia Administrativo Nº 491/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 37/2014 de 01 de Junio de 2016

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 37/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 491/16

En la ciudad de Valencia, a uno de junio de 2016.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente, don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ y DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 37/14, interpuesto por el Procurador DON ALBERTO DOCON CASTAÑO, en nombre y representación de DOMUS CUIDADO AL DEPENDIENTE Y ATENCION AL MENOR, asistida por el Letrado DON ANTONIO JURADO VELASCO, contra la inactividad de la Consellería de Bienestar Social respecto al pago de sus obligaciones con la demandante, requerida al efecto respecto a la cantidad de 159.806,04€ en concepto de intereses de demora de facturas correspondientes al contrato 'Gestión del servicio integral del Centro Específico de enfermos mentales (CEEM) y Centro de Día para Enfermos Mentales de Elda, expediente CNMY/10/06-6/9 de 27 de enero de 2010, en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 31.5.16.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Consellería de Bienestar Social respecto al pago de sus obligaciones con la demandante, requerida al efecto respecto a la cantidad de 159.806,04€ en concepto de intereses de demora de facturas correspondientes al contrato 'Gestión del servicio integral del Centro Específico de enfermos mentales (CEEM) y Centro de Día para Enfermos Mentales de Elda, expediente CNMY/10/06-6/9 de 27 de enero de 2010, sobre la base de que la demandante, es adjudicataria de dicho contrato que se suscribió con vigencia hasta el 31.12.13 y reclamada la cantidad señalada, la Administración ha reconocido la existencia de una deuda por este concepto de 87.022,96€ a fecha 13.3.14 según informe del Subsecretario de la Consellería, cantidad que tampoco ha sido abonada

Acepta la demanda la liquidación respecto a determinadas facturas por tratarse de diferencias mínimas y, por tanto, la discrepancia queda reducida a las facturas 40002/10 y 40009/12, respecto a la primera de ellas -de 1 de febrero de 2010- porque entiende la Administración que no tiene cobertura contractual sino de enriquecimiento injusto, por lo que el interés es el legal, no el de la ley 3/2004 y también supone modificación del dies a quo en la medida en que se cifra, no en los 60 dias desde la factura, sino desde que es declarada la obligación por la Administración

Respecto a la segunda factura, 40009/12, la Administración no computa el dies a quo desde los 60 días de finalización del mes a cuyo pago corresponde la factura, que según el contrato ha de pagarse mensualmente, sino desde la presentación de la factura

En consecuencia reclama que se declare la obligación de la Administración de pagar los intereses por el pago tardío de las facturas reclamadas, calculados desde los 60 dias hasta su completo pago y calculados al tipo publicado en el BOE, condenando en consecuencia a la Administración al pago de la cantidad de 109.253,26€ o bien subsidiariamente, a la cantidad que se determine en ejecución de sentencia, más los intereses legales de dicha cantidad desde la interpelación judicial, así como los del art. 576 de la LEC y con costas

La Administración demandada se opone en primer lugar, por inadecuación de la acción ejercitada ya que se actúa por la inactividad del art. 29 y estamos en presencia de una desestimación por silencio. Subsidiariamente y respecto al fondo señala que la factura 40002/10, efectivamente, responde al expediente de enriquecimiento injusto por lo que los intereses deben ser los legales y respecto a la 40009/12 la ley establece el plazo de 60 días desde la presentación de las certificaciones de obra o facturas, por lo que la cantidad es la señalada por la Administración

SEGUNDO.- En primer lugar, planteada la cuestión relativa a la inadecuación de procedimiento, como ya hemos declarado en esta misma Sala, entre otras, la sentencia 1008/14 de 25 de noviembre , por referencia otras anteriores, 207/09 de 10 de febrero

'...Efectivamente, se ejercita en el presente recurso la acción derivada del artículo 29.1 de la LRJCA : '1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.'

La propia demandante se muestra dubitativa en torno a la procedencia del ejercicio de esta acción en el presente caso, pero lo fundamental a estos efectos es que esta misma Sala y Sección ha venido pronunciándose reiteradamente sobre la cuestión y así, entre otras muchas, la sentencia 79/06, entre otras, de 25 de enero de dos mil seis, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1201/02 , señalaba:

'TERCERO.- Se alega por la parte demandada la inaplicabilidad del art. 29 de la Ley Jurisdiccional y el planteamiento del procedimiento abreviado, y esta Sala debe sentar que, en ningún caso, se ha producido el silencio administrativo positivo alegado, sino por el contrario, la desestimación de su solicitud por silencio administrativo negativo una vez transcurridos tres meses desde su presentación y en su virtud, siendo que la reclamación de la recurrente fue desestimada por silencio administrativo, no concurren los requisitos necesarios para que pueda prosperar un proceso instado al amparo de la vía especial del artículo 29.2 en relación con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa

En efecto, tal criterio lo demuestra el hecho de que el recurso se tramitó por el cauce del procedimiento ordinario, habida cuenta que, considera la Sala, que no siempre la falta de resolución expresa por la Administración otorga efectos positivos a las peticiones ante ella formuladas, sino que en los procedimientos en general cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento(como es el supuesto que nos ocupa), la falta de resolución expresa produce una eficacia denegatoria( silencio negativo), centrando el debate en examinar si en el presente supuesto la Administración estaba o no obligada al pago del principal de determinadas facturas y sus correspondientes intereses y al abono de los intereses de demora reclamados, dimanantes del pago tardío de otras facturas.

La justificación de tal razonamiento viene dado por el propio marco jurídico, ya que la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa de 13 de julio de 1998 establece en sus arts. 25.2 , 29, 32.1y 71la configuración de lainactividad de la Administracióncomo un nuevo supuesto de impugnación en sede contencioso-administrativa, de manera que, además de las disposiciones generales y los actos, expresos o presuntos, de la Administración, también resulta admisible el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la misma.

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 294/1994, de 7 de noviembre , cuando sentó el principio de que 'de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos'. A ello debe añadirse que los artículos 103.1 , 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero y 136/1995, de 25 de septiembre , sientan que '...el orden contencioso-administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados'. Más recientemente, la STC 86/1998, de 21 de abril , ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

Los derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva quedan vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que '...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas'.

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , la inactividad de la Administración se produce 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes', situación que permite a 'los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

Sin embargo, en el presenta caso la parte actora parte de una errónea comprensión del instituto del silencio administrativo, ficción legal que permite actuar a un interesado en supuestos de falta de resolución expresa de una Administración Pública, a fin de que no se le produzca indefensión y pueda ejercitar sus legítimos derechos a pesar del incumplimiento por la Administración de su deber de resolver, tal como exigen los artículos 42.1 y 43.1-2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Es una prerrogativa del interesado otorgada por el legislador en base al principio de seguridad jurídica, pues no cabe esperar que el ciudadano espere indefinidamente a que la Administración resuelva su petición o recurso, debiendo en el presente supuesto que su petición de cantidad económica fue desestimada a los tres meses desde la presentación de su solicitud.

Coherente con lo anteriormente expuesto, el artículo 43.3, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción dada por la Ley 4/1999, dispone que:

'La desestimación por silencio administrativo (en procedimientos iniciados a solicitud de interesado) tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente'.'

Por tanto, estima esta Sala que no estamos en presencia de uno de los supuestos del artículo 29 de la Ley, sino ante una desestimación presunta por silencio que en aras del principio de tutela judicial efectiva debe ser abordada y resuelta en el presente procedimiento.'

TERCERO.-Entrando por tanto en el fondo del asunto, respecto a que parte de la deuda es extracontractual y se abona para evitar el enriquecimiento injusto, también se trata de una cuestión resuelta por esta Sala y Sección, así, la sentencia 335/13 de 25 de noviembre , -por referencia a otras anteriores- señalaba

'...SEGUNDO.- Esta misma cuestión ha sido objeto de previo pronunciamiento por esta Sala y Sección y así, en la sentencia recaída el once de febrero de 2015 en el recurso contencioso-administrativo número 774/2012 , en que se planteaba igualmente la cuestión relativa a la existencia de una doble relación jurídica entre las partes: contractual hasta la terminación del plazo pactado y de enriquecimiento injusto por la continuación en la prestación de servicios más allá de dicho plazo, se rechazó dicho planteamiento, remitiéndose para ello, a su vez, a la previa sentencia 6 febrero 2013, dictada en el proceso 1032/2010 en la que se distinguían igualmente ambos períodos y señalaba

'En el primer marco temporal, la discrepancia es de cálculo. En cambio, en el otro supuesto la diferencia es de concepto, al negarse el derecho a la obtención de cantidad alguna por revisión de precios a la vista de que la prestación desarrollada por quien solicita la tutela judicial se habría puesto en práctica 'fuera de contrato'

...Esta situación y la consecutiva irregularidad jurídica en la que se situó la relación abierta entre ...y la Generalitat Valenciana es achacable a ambas partes pero, desde luego, la que tiene una mayor responsabilidad en la deficiencia es el Ente público titular del servicio en cuyo ámbito se produce la prestación de una actividad (en términos de la Ley de Contratos, artículo 196.3.c )

...

La irregularidad legal no puede, en medida alguna, colocar a dicho Ente público en una posición más favorable ante el Derecho en lo que hace a la existencia/falta de existencia del derecho del contratista a obtener la revisión de los precios iniciales con el objeto de adecuar éstos al incremento que padece, con el transcurso del tiempo, el índice de precios al consumo.

Por ello, la falta de un acuerdo expreso que avale, a partir del mes de julio de 2006, la continuidad del contrato carece de virtualidad jurídica suficiente como para, a su través, obtener el resultado de que la revisión de los precios asumidos con carácter inicial.

La prestación de servicios es idéntica en ambos casos y el titular de la actividad se beneficia, en los dos, en la misma medida por lo que faltan las razones que justifiquen la disimilitud que se propugna en el escrito de contestación a la demanda que se ha presentado en los autos 1032/2010

.....

Y es que esta entidad mercantil ha desplegado su actividad, como no puede ser menos, dentro del vínculo pactado, con sujeción a su precio/condiciones/exigencias de despliegue de la actividad, ... situación que no queda excluida por el hecho de transgredir la obligación de dictar un acuerdo expreso de prórroga del contrato.

En el presente caso es evidente que hay diferencia, en la medida en que el servicio no se ha prorrogado más allá de la vigencia contractual sino que ha comenzado a prestarse antes pero dada la identidad del mismo, la escasez de tiempo transcurrido desde dicha prestación y la suscripción del contrato, no cabe sino enmarcarlo en la misma relación que se consolidó formalmente con la suscripción del mismo, en cuyo marco hay que considerar las obligaciones de ambas partes, por lo que debemos rechazar esta alegación de la Administración

CUARTO.-En cuanto a los motivos de impugnación de la segunda de las facturas, es decir, el distinto cómputo del dies a quo que lleva a cabo la Administración, como hemos venido declarando, también en forma reiterada respecto a este extremo, debemos resolver a favor de la parte demandada porque, en cuanto a la fecha en que se comienzan a devengar intereses, los artículos 99.4 del RDLeg 2/2000 y sucesivos que le han sustituido, 200 de la Ley 30/2007 y 216 de la Ley 3/2011 vienes a establecer la obligación de la Administración de abonar el precio dentro del plazo de dos meses -el primero de ellos- y treinta días -los otros dos aunque el RDLe 3/2011 tiene a su vez un régimen transitorio especial en cuanto a este extremo contemplado en su Disposición Transitoria Sexta - desde la expedición o de las certificaciones de obra o de los documentos acreditativos del cumplimiento del contrato ('bienes entregados o servicios prestados'), sin que sea acogible el argumento de la demanda que sitúa el inicio del cómputo de los intereses en el transcurso del plazo de conclusión del mes a que correspondan por la circunstancia de que el contrato establezca que el pago se llevará a cabo por meses, lo que hace referencia no al momento en que se establece el dies a quo sino del período que debe comprenderse en cada factura

QUINTO.-Por lo que se refiere a la reclamación de intereses, se reclaman los correspondientes al artículo 576 de la LEC que establece '1. Desde que fuere dictada en primera instancia, toda sentencia o resolución que condene al pago de una cantidad de dinero líquida determinará, en favor del acreedor, el devengo de un interés anual igual al del interés legal del dinero incrementado en dos puntos o el que corresponda por pacto de las partes o por disposición especial de la ley' estableciéndose asimismo en dicha resolución la aplicabilidad en todas las jurisdiccional, ahora bien, del contenido de la presente sentencia se desprende ya que no puede procederse a la condena de una cantidad líquida, por lo que se estiman los mismos en la parte de conformidad de la presente reclamación, no así respecto a aquellas facturas que necesitan de nueva liquidación

En cuanto al anatocismo debemos desestimarlo puesto que como venimos declarando desde la sentencia 714/08 de 3 de julio de esta misma Sal

'...en casos como el presente, no puede accederse a la pretensión da anatocismo deducida; y ello habida cuenta que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial al respecto, la aplicación de dicho instituto requiere inexcusablemente la existencia de una deuda líquida, lo que no sucede cuando -cuál es el caso de autos- las cantidades reclamadas no son concedidas en su integridad -son rebajadas judicialmente-, merced a la estimación de la improcedencia de alguno de los elementos integrantes de la totalidad de la deuda reclamada (en nuestro caso, ha sido reducido el tipo de interés pretendido en la demanda).

Criterio este que refleja, como dice, el mantenido reiteradamente por el Tribunal Supremo que, entre otras muchas, en la STS 3338/2004 de 17 de mayo , señalaba que

'...Y, a este respecto, cabe señalar que por este Tribunal Supremo se viene manteniendo, a propósito de la liquidez de la deuda a los efectos de la procedencia del anatocismo [Sentencias de 29 de octubre de 1999 (casación 6999/1995 ) y de 16 de mayo de 2001 (casación 1831/1996 )], que:

'(...) sólo será de apreciar la no concurrencia de esa inexcusable liquidez cuando haya existido una efectiva contradicción sobre el importe de la deuda principal, y de manera tal que haya sido necesaria una verdadera tarea de enjuiciamiento, por parte del órgano jurisdiccional, para fijar el importe de la deuda susceptible de generar intereses.

Por lo mismo, el proceso habrá de ser considerado como una mera dilación innecesaria, en relación a un determinado importe, cuando éste haya sido objeto de común aceptación por quienes formalmente hayan sido las partes litigantes en dicho proceso, y, por ello, la función jurisdiccional se haya limitado a ratificar ese importe comúnmente aceptado.

Consiguientemente, el reconocimiento de intereses, en este segundo caso, será una exigencia, tanto del principio de racionalidad, como de ese máximo restablecimiento que aconseja el art. 24 CE en relación a las situaciones jurídicas objeto de reconocimiento procesal.'

En consecuencia de cuanto se ha expuesto, debemos estimar parcialmente la demanda y reconocer a la demandante el derecho al cobro de la cantidad de 87.022,96€ y de los intereses de las facturas litigiosas conforme a lo expuesto en la presente resolución, es decir, la factura 40002/10 de fecha 10 de febrero de 2010 con los intereses aplicados a todas las demás facturas, es decir, el de la ley 3/2004 y la factura 40009/12computando el dies a quo desde los dos meses de su presentación, lo que supone la estimación parcial del presente recurso,

SEXTO.-El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad. Por tanto, no procede hacer expresa imposición de las costas

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicació

Fallo

1) La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON ALBERTO DOCON CASTAÑO, en nombre y representación de DOMUS CUIDADO AL DEPENDIENTE Y ATENCION AL MENOR, asistida por el Letrado DON ANTONIO JURADO VELASCO, contra la inactividad de la Consellería de Bienestar Social respecto al pago de sus obligaciones con la demandante, requerida al efecto respecto a la cantidad de 159.806,04€ en concepto de intereses de demora de facturas correspondientes al contrato 'Gestión del servicio integral del Centro Específico de enfermos mentales (CEEM) y Centro de Día para Enfermos Mentales de Elda, expediente CNMY/10/06-6/9 de 27 de enero de 2010, reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la demandante al cobro de la cantidad de OCHENTA Y SIETE MIL VEINTIDOS EUROS CON NOVENTA Y SEIS CENTIMOS (87.022,96) cantidad que devengará el interés legal incrementado en dos puntos desde la fecha de la presente resolución, así como el derecho de la misma a la nueva liquidación de las facturas 40002/10 de fecha 10 de febrero de 2010 y 40009/12en la forma señalada en la presente resolución

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico