Encabezamiento
S E N T E N C I A nº 000050/2022
Ilmo. Sr. Presidente
Don Rafael Losada Armadá
Ilmos. Sres. Magistrados
Doña Clara Penín Alegre
Don José Ignacio López Cárcamo
Doña María Esther Castanedo GarcíaDoña Paz Hidalgo Bermejo
En la ciudad de Santander, a ocho de febrero de dos mil veintidós.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 175/2019, interpuesto por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico, parte representada por la Procuradora Sra. Doña María Teresa Cos Rodríguez y defendida por la Letrada Sra. Doña María José Gil Ibañez, contra el Gobierno de Cantabria, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Son partes codemandadas la Fundación ARTEMISAN, representada por Procurador Sr. Don Fernando Cuevas Íñigo y asistida por el Letrado Sr. Don Jorge Alberto Bernad Danzberger, la Federación Cántabra de Caza, representada por el Procurador Sr. Don Leopoldo Pérez del Olmo y defendido por el Letrado Sr. Don Bernardo Mª Alonso Sánchez, el Ayuntamiento de San Miguel de Aguayo, representado por la Procuradora Sra. Doña Esther Gómez Baldonedo y asistido por la Letrada Sra. Doña Emilia Díaz Méndez y el Ayuntamiento de Valdáliga, la Asociación raza parda de montaña de Cantabria (ARPAMCA) y la Federación de asociaciones de criadores de ganado vacuno de razas cárnicas de Cantabria, representados por la Procuradora Sra. Doña Gema Rodríguez Sagredo y asistidos por el Letrado Sr. Don Ángel Barcedo Sanz.
La cuantía del recurso quedó fijada como indeterminada.
Es Ponente la Ilma. Sra. Doña Clara Penín Alegre, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
PRIMERO: El recurso figura que tuvo entrada en la Sala el día 31 de mayo de 2021 impugnándose con él la Orden MED/5/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueba el Plan de Gestión del Lobo en Cantabria, BOC 3-4-2019.
SEGUNDO: En su escrito de demanda, la parte actora interesa de la Sala dicte sentencia por la que se declare la nulidad de la actuación combatida, por ser contraria al ordenamiento jurídico.
TERCERO: En su escrito de contestación a la demanda la Administración demandada solicita de la Sala la desestimación del recurso, por ser conforme a Derecho el acto administrativo que se impugna.
CUARTO: Practicados los trámites requeridos, se señaló fecha para la deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 26 de enero de 2022.
Fundamentos
PRIMERO: Es objeto del presente recurso la Orden MED/5/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueba el Plan de Gestión del Lobo en Cantabria, BOC 3-4-2019.
SEGUNDO: Por la parte recurrente, tras exponer los trámites seguidos para la aprobación de la Orden, básica y resumidamente argumenta que no existe motivación suficiente,informes independientes que lo avalen ni estudios serios y rigurosos de la incidencia de los controles en el medio natural y en la conservación de la especie, transcribiendo parcialmente el informe de D. Ricardo y el informe encargado por el parlamento europeo, entre otros documentos.
En concreto y como argumento jurídico de forma, alega ausencia de informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente creado por el Decreto 129/2006, de 14 de diciembre.
Como motivo de fondo considera, entiende no se cumple con el objetivo dispuesto en el artículo 2 de la propia Orden impugnada siguiendo el informe pericial de parte. En síntesis, aduce como vicios a este respecto:
1. Ausencia de motivación y justificación de que no existen otras soluciones satisfactorias.
2. No adopción de las medidas legislativas necesarias para proteger a las especies de fauna del anejo III del Convenio de Berna.
3. No adoptar medidas para el mantenimiento de las poblaciones fuera de peligro.
Y ello con vulneración de:
1. El Convenio relativo a la Conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979 fue ratificado por España el 13 de mayo de 1986, por ser una especie estrictamente protegida y BOE DE 7 de junio de 1988, que actualiza la reserva hecha por España, artículos 6 y 9.
2. La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de Mayo de 1992, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre (Directiva hábitats): Exposición de Motivos, artículo 2, rec. 96/17 (voto particular), artículo 11, STUE de 7 de septiembre de 2004, asunto C-127/02 y de 14 de junio de 2007, Comisión/República de Finlandia, C-342/05, artículo 16.1.
3. La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y Biodiversidad, artículo 54.1.
TERCERO: Se opone el Gobierno de Cantabria comenzando con el foro informal creado en 2015 en que se intentaron aunar extremos antagónicos sobre esta cuestión, la Mesa del Lobo, siendo el Plan de gestión fruto de éste. Tras explicar la tramitación seguida, resume los argumentos esgrimidos en cuenta a los que da respuesta conforme al texto de la normativa aplicable en cada caso. Y más en concreto, partiendo de lo dispuesto en la Ley de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, de Caza, conforme al cual el lobo es una especie cinegética según se recoge en su art culo 9, al estar incluida en el Anejo I de dicha disposición. Sin embargo, y en cumplimiento del art culo 14 de la Directiva Hábitats, no existe un aprovechamiento cinegético ordinario sobre la especie, sólo se puede realizar dentro aquellas batidas de jabalí para las que exista una autorización específica en cada caso, garantizando siempre el estado de conservación favorable de sus poblaciones. Más en concreto, sostiene que el lobo a los efectos de la Directiva, en un estado de conservación favorable, en los términos recogidos en el art. 1 de la Directiva Hábitats según se explica en la Memoria Técnica del Plan y el Informe emitido por el Jefe de servicio de conservación de la naturaleza, resumiendo su contenido. De estos documentos se acredita el incremento de grupos (manadas) y ejemplares, la constatación de un aumento del área de distribución de la especie, aumentando igualmente su hábitat, profundizando en el tamaño del grupo familiar. Y de los datos empíricos que recoge deduce la inexistencia de peligro para la población del lobo.
También responde a la crítica sobre la metodología de las conclusiones elaboradas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para el censo 2012-2014, la cual fue fijada de común acuerdo en el seno del Grupo de Trabajo del Lobo, del Comité de Flora y Fauna Silvestres, además de que en la dirección científica y coordinación técnica regional del censo han participado expertos en la especie de las diferentes CCAA, pasando a explicar los hitos de aquélla. Aporta documento sobre el censo en Cantabria del año 2015, careciendo de sentido excluir las manadas que campean por diversas CCAA. También apela a la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de febrero de 2017, por el que se aprueban los criterios orientadores para la inclusión de taxones y poblaciones en el Catálogo Español de Especies Amenazadas. Por ello concluye ha de estarse a la población de la cordillera cantábrica. También explica la cuestión suscitada ante la Comisión sobre el estatus del lobo al norte del río Duero precisando el concepto diferente de la región atlántica analizada, no sólo de España.
En cuanto al cupo de caza, responde a la metodología adoptada por Sáez de Buruaga (2018) según el informe técnico que aporta. Finalmente, apela al carácter no vinculante de las recomendaciones del Parlamento y la falta de aplicabilidad de la jurisprudencia invocada de contrario del Tratado de la Unión Europea dada la diferente protección, dando igualmente respuesta a las SSTSJ de Castilla-León invocadas de contrario.
CUARTO:La Asociación raza parda de montaña de Cantabria (ARPAMCA) y la Federación de asociaciones de criadores de ganado vacuno de razas cárnicas de Cantabria, tras explicar los fines de las respectivas asociaciones, argumentan sobre la preocupación del aumento de lobos y los intereses encontrados evidenciados en la Mesa creada para su análisis. Consideran que se cuestionan los resultados y conclusiones científicas respondiendo la actividad cinegética a la necesidad de control poblacional del lobo. Por lo demás, insisten en los argumentos del Gobierno de Cantabria respecto a la interpretación de la normativa vigente y a la no exigencia de informe del Consejo Asesor, cuestionando el informe pericial de la actora y respondiendo a la jurisprudencia del TUE invocada. En sentido similar se oponen el Ayuntamiento de Valdáliga, la Fundación ARTEMISAN, la Federación Cántabra de Caza y el Ayuntamiento de San Miguel de Aguayo, este último apelando a la Sentencia nº 523/2019, de 17 de abril de la Sala sobre ausencia de legitimación.
QUINTO:Comenzando con la invocada falta de legitimaciónde las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como es el lobo, al Norte del río Duero, recordar que la sentencia esta Sala de 17 de abril de 2019, rec. 96/2017, fue objeto de casación por el Tribunal Supremo al considerar existía legitimación de aquéllas a estos efectos pese a tratarse de la defensa de una especie cinegética ( STS, Sala 3ª, Secc. 5ª, de 23 de noviembre de 2020, rec. 6552/2019). Todo ello teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria e invocando los artículos 22 y 23, entre otros, de la Ley 27/2006, de 18 de Julio, por la que se regulan los Derechos de Acceso a la Información, de Participación Pública y de Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente sobre legitimación y acción pública ejercitada.
SEXTO:El plan de gestiónimpugnado es aplicación del artículo 46 bis de la Ley de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, de Caza, según modificación operada por la Ley de Cantabria 11/2018, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, siendo el instrumento en el que «se establecen las directrices, medidas y actuaciones para conservar y gestionar las poblaciones de lobo en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, asegurando su compatibilidad, con la ganadería extensiva, y el cumplimiento de las obligaciones legales establecidas en la normativa vigente»(artículo 2 del Plan). Antes de dar comienzo al examen de los diferentes motivos, cabe hacer unas precisiones previas.
Primera, parte de la argumentación esgrimida en contra del recurso es la invocación de unos argumentos formales realizados por otras asociaciones frente al plan anual de caza la temporada 2018/2019 y que fueron objeto de desestimación mediante sentencia firme de esta Sala de 14 de noviembre de 2019, rec. 290/2018. Resolución que aborda, además, otros motivos esgrimidos en otros recursos conjuntamente deliberados para evitar contradicciones. Razones de coherencia y seguridad jurídica conllevan el mantenimiento del criterio expuesto por la Sala y con los que la actora se aquietó en la medida en que se reproduzcan en similares circunstancias.
Segunda, los motivos frente al plan apenas descienden contendido de la Orden MED. Por ello no se concretan los específicos preceptos que vulnerarían la normativa o los principios que invoca, solicitando su nulidad íntegra con independencia del concreto texto de la Orden. Por su contenido, la Sala aprecia contiene diversos preceptos que precisamente van dirigidos a preservar el control poblacional de las especies, el seguimiento y la propia suspensión de la actividad cinegética en línea con la argumentación esgrimida en el recurso como más adelante se detallará.
Tercero, el informe pericial de Don Ricardo en que se apoya la demanda, emitido por licenciado en ciencias ambientales con un máster, realiza una serie de valoraciones subjetivas que parten de un escenario normativo erróneo al ser esta materia, la jurídica, no susceptible de someterse a dictamen pericial y menos aún por una persona cuya ciencia es ajena al derecho. Dado que la protección que los instrumentos internacionales y nacionales dispensan al lobo no es la preconcebida por la parte recurrente y su perito, las conclusiones que sirven de base a la demanda no puedan ser asumidas. Al igual que sucede en el recurso de esta Sala nº 96/2017, sentencia de 3 de febrero de 2022, «La asociación ecologista lo que cuestiona es la correcta clasificación de la especie del lobo ibérico, y pretende que se le aplique el procedimiento de especie protegida, en vez de especie cinegética». De hecho, la STS, Sala 3ª, Secc. 5ª, de 23 de noviembre de 2020, rec. 6552/2019, aborda la consideración de que el lobo, al norte del río Duero, no es objeto de protección especial sino cinegética si bien concluye que precisamente el riesgo medioambiental en caso de que existiera problemas de mantenimiento de la población, finalizando por reproducir las consideraciones sobre relación caza y medio ambiente con ocasión de la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 427/2020, de 8-05, rec. 4878/2017.
SÉPTIMO:El primer vicio que alega la recurrente consiste en un defecto de forma: la ausencia de informe del Consejo Asesorde Medio Ambiente, se alega en la demanda la infracción del Decreto 129/2006, de 14 de diciembre, por el que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Cantabria, artículo 2.1.a) pues dicho órgano asesorará «sobre aquellos anteproyectos de Ley y proyectos de Decreto, así como los planes y programas de ámbito regional que la Presidencia del Consejo le proponga en razón de la importancia de su incidencia sobre el ambiente y territorio», haciendo suyas las las alegaciones efectuadas a tal efecto por la Plataforma para la Defensa de la Cordillera Cantábrica, en su escrito de alegaciones (folios 62 a 77 del documento n 3 del expediente administrativo).
Como indican demandada y codemandadas, la mera lectura del precepto permite apreciar que no existe una obligación de recabar este informe para toda clase de proyectos y anteproyectos, en este caso una Orden, no mencionada como tal en el artículo, siendo en todo caso facultad de la Presidencia del Consejo proponer su emisión, el cual valorará las razones políticas y de oportunidad para su reclamación.
Por lo demás, se han respetado los trámites dispuestos en el art. 46.bis de la Ley autonómica 12/2006, de 17 de julio, de Caza de Cantabria, introducido por la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Los planes de gestión de especies cinegéticas: son elaborados por la Consejería competente, sometidas a participación e información públicas por 20 días (en este caso, BOC de 3-1-2019) y a consulta al Consejo Regional de Caza (consta en sesión de 19-2-2019) y aprobados mediante Orden.
OCTAVO:Denomina de fondo el resto de motivos de impugnación que realiza con base en el informe pericial que sostiene la demanda y en base al cual alega la vulneración de distintas normativas internacionales y nacionales basadas en la consideración del lobo como especie especialmente protegida en todo el territorio español. Como ya se ha adelantado, este planteamiento es totalmente erróneo y así se explica en las distintas contestaciones a la demanda.
Vulneraciones que se esgrimen, además de bajo esta errónea catalogación del lobo, afirmando un déficit de motivación, informes y estudiosque la avalen esgrimiendo de contrario el informe pericial que aporta y diversas sentencias de Castilla-León. Al respecto se ha pronunciado la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 427/2020, de 8-05, rec. 4878/2017, al casar la anulación que se había producido por la Sala del TSJ de Castilla-León del Decreto regulador de la conservación de las especies cinegéticas en aquella comunidad, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre impugnado por la Federación de Ecologistas en Acción Castilla-León. Sentencia que aborda la cuestión del nivel de motivación y respaldo legal normativo exigible a una norma de nuestro ordenamiento, considerada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La anulación de la normativa cuestionada en dicho recurso se hizo «por carecer de los estudios científicos específicos que acrediten los presupuestos requeridos por la Directiva en dicho recurso invocada para poder considerar una especie cinegética como 'objeto de caza'. Esto es, que 'debido a sus niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad, pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución'». Nivel de exigencia novedoso en los pronunciamientos del TSJ de Castilla León al respecto. Tras analizar las exigencias de documentación y tramitación conforme a su normativa autonómica (la que en nuestro caso hemos igualmente analizado y concluido se cumple) aborda la suficiencia de la motivación, estudios e informes, cuestión que igualmente se considera insuficiente en este recurso. Y sostiene el Tribunal Supremo:
«el nivel de exigencia ---de pormenorización territorial al ámbito expresado, si se quiere--- consideramos que no cuenta con apoyo ni en las normas ---fundamentalmente del Derecho de la Unión--- concernidas, ni en la jurisprudencia que las ha interpretado (...) Es decir, avanzando en nuestro razonamiento, consideramos que carece de soporte normativo la exigencia de una especie de 'autorización previa' ---concretada a cada ámbito temporal y territorial, y particularizada para cada especie--- que sería la consecuencia de una comprobación técnica, debidamente motivada y avalada en estudios científicos específicos ---en función de las particulares características de dichos ámbitos---, sobre el cumplimiento de los citados presupuestos; esto es, sobre la comprobación del cumplimiento de los 'niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad (de cada especie que), pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución'.
Tal planteamiento, susceptible de ser exigido en las concretas actuaciones administrativas, no es extrapolable ---con el nivel de exigencia expresado--- al ejercicio de la potestad reglamentaria; no queremos decir que este tipo de normas, o disposiciones generales, no requieran de dicha exigencia ---que lo será en los términos previstos por las normas reguladoras de su elaboración---, pero lo que no resulta posible es imponer, al ejercicio de la potestad reglamentaria, un nivel particularizado de motivación similar a la de una específica actuación administrativa.
Esta ha sido la línea jurisprudencial de esta Sala, de la que son exponente --- entre otras muchas--- las SSTS 1253/2018, de 17 de julio de 2018 ( ECLI:ES:TS:2018:2931, RC 400/2017 ), 404/2019, de 25 de marzo (ECLI:ES: TS:2019:940 , RC 4445/2016 ), ó 1320/2019, de 7 de octubre (ECLI:ES:TS: 2019:3119 , RC 1731/2019 ):
'La valoración de las infracciones que se denuncian en este segundo motivo de casación han de efectuarse teniendo en cuenta que, tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3CE) según establece el art. 52 de la Ley 30/1992 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98 , a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo».
Más adelante analiza los objetivos de la normativa comunitaria, sobre mantenimiento del equilibrio ecológico tratando de evitar la regresión del mismo, con la finalidad de conseguir la realización de los objetivos de la Comunidad en los ámbitos de la mejora de las condiciones de vida y de desarrollo sostenible, la regulación de los recursos naturales y de su explotación sobre la base de las medidas necesarias para la conservación y la adaptación del equilibrio natural de las especies dentro de los límites razonablemente posibles. En definitiva, el establecimiento de un régimen de equilibrio entre los citados objetivos y el ejercicio de la caza. Y concluye que:
«la coordinación de dichos principios con el reconocimiento del derecho a la caza ... debe llevarse a cabo 'en el marco de la legislación nacional', pero un marco como el pretendido por la sentencia de instancia no se ajusta a dichos principios, debido, como venimos expresado, a la exigencia de la previa pormenorización ---subjetiva, territorial y temporal--- para la autorización del ejercicio de la caza».
La STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, al reiterar lo dicho en la previa sentencia de 2020 parcialmente trascrita, extiende expresamente la argumentación al Plan de aprovechamiento del lobo objeto de recurso y a la Directiva Habitats cuyo incumplimiento se invocaba.
«Ciertamente la sentencia refiere su fundamentación a las previsiones establecidas al efecto en la Directiva 2009/147/CE (DAS), pero ello responde al hecho de que la sentencia de instancia, a pesar de invocarse la Directiva 92/43/CEE de Habitats, efectúa su fundamentación únicamente respecto de la DAS, no obstante, la regulación de ambas Directivas, en lo que aquí se cuestiona, resulta semejante y responde a los mismos principios y exigencias legales, lo que justifica que en la sentencia de casación se responda a la cuestión de interés casacional sin ninguna diferenciación, cuestión de interés casacional que, como se ha reproducido antes, se refería expresamente al alcance de los arts. 11 , 14 , 15 , 23 y 24 de la Directiva de Habitats »
(...)
«'La mera ausencia de los estudios o informes científicos, en la forma en la que se plantea, no puede ser considerada como causa de nulidad del Decreto impugnado'.
Criterio que, como hemos indicado, es predicable igualmente en relación a la Directiva de Habitats que contiene una regulación en términos perfectamente equiparables en los arts. 12 a 16 , en relación con los Anexos IV y V de la misma.
De todo ello se desprende, en contra de lo sostenido en la sentencia recurrida como motivo de anulación de la resolución impugnada, que no puede dejarse de considerar el lobo como especie cinegética y susceptible de ser cazada por falta de los estudios o informes científicos a que se refiere la Sala de instancia, y que tal consideración resulta de la normativa comunitaria y su trasposición al derecho interno».
Tras insistir en la carga de la prueba de la asociación actuante, reitera la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 427/2020, de 8-05, rec. 4878/2017 el nivel de motivación exigible antes de concluir la compatibilidad de esta normativa con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que en dicho recurso se invocaba y que pormenorizadamente analiza.
«Se debe, pues, insistir, en que, la motivación o justificación del Decreto anulado ---como de cualquier norma reglamentaria---, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que hemos expuesto, debe realizarse en el marco del procedimiento de elaboración de la norma, tomado en consideración todos los elementos del mismo: intereses variados ---generales y particulares---, trámites, informes o audiencias, creando, así, un marco adecuado, equilibrado y razonable para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa que, obviamente, es controlable desde la perspectiva de la inexistencia de arbitrariedad en la regulación que se imponga, pero que, como hemos expresado, no puede llegar a la declaración de nulidad adoptada, con base, exclusivamente, en la inexistencia de unos estudios o informes científicos, previos y particularizados, cuya concurrencia no viene determinada ni por la normativa sectorial europea, ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias».
De hecho, la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, insiste al respecto con relación a los plantes de aprovechamientos, incluyendo una breve referencia a la existencia de pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con la materia, en cuanto de forma paralela y en relación a una norma con rango de Ley, se reflejan criterios semejantes sobre la justificación del ejercicio de la potestad normativa: STC 148/2020, de 22 de octubre, con ocasión de alegar la necesidad de aportar unos concretos informes técnicos y jurídicos, y STC 149/2020, descartando en esta ocasión la interdicción de la arbitrariedad y carencia de justificación invocadas respecto de la modificación de la Ley de caza para considerarla inconstitucional.
NOVENO:Descendiendo a las concretas normativas invocadas y comenzando con la supuesta vulneración del Convenio de Berna, relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, de 19 de septiembre de 1979, la Sentencia firme de esta Sala dictada el 14-11-2019, rec. 290/2018 se pronunció al respecto afirmando:
«El Convenio de Berna regula en su Anejo II, las especies de fauna especialmente protegidas; en el Anejo III, las especies de fauna protegidas y en el Anejo IV los medios y métodos de caza y otras formas de explotación prohibidos. El Convenio establece las medidas de conservación de las especies de fauna en los arts. 6 a 9. El art. 6 se refiere a las especies de fauna especialmente protegidas, es decir las incluidas en el Anejo II.El lobo en Cantabria está incluido, sin embargo, en el Anejo III».
Como de manera clara se explica en las distintas contestaciones, no es lo mismo anejo o anexo que reserva. España hizo una reserva en la ratificación del Convenio de Berna relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, de 19 de septiembre de 1979, BOE de 1 de octubre de 1996 conforme a la cual, el canis lupus,es considerada en España especie de fauna protegida gozando del régimen de protección del anejo III. La publicación del BOE de 7 de junio de 1988 de los nuevos anejos II y III según la ampliación aprobada por el Comité Permanente e invocada por la recurrente para afirmar que la especie de lobo se encuentra especialmente protegida y no es susceptible de ser considerada como especie cinegética, no puede ser acogida por la Sala. Una cosa es la publicación de los nuevos anejos con especies hasta ahora no incluidas conforme a la previsión del artículo 14.1 del Convenio, y otra las reservas que el España va realizando en función de las sucesivas incorporaciones de nuevas especies.
Efectivamente, es de aplicación el artículo 23.4 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptado en Viena el 23 de mayo de 1969, debiendo efectuarse por escrito la retirada de las reservas. Y así consta en la información proporcionada por el portal web del Consejo de Europa sobre el estado de las reservas que va realizando los diferentes Estados.
El lobo no es una especie estrictamente protegida a los efectos de este Convenio. Y por ello no existe la supuesta vulneración que la sentencia de la Sala dictada el 14-11-2019, rec. 290/2018 descarta e, incluso, motiva en el examen específico del articulado del Convenio dados los términos en que dicha vulneración se había esgrimido en dicho recurso.
DECIMO:En segundo lugar, se afirma que el Plan desconoce la Directiva 92/43/CEEdel Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, puesto que a juicio de la actora no existe un seguimiento y vigilancia que permita evaluar el efecto de los controles de población del lobo, lo que determina que no se garantice la conservación de la biodiversidad.
Ya hemos aludido a cómo la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, extiende expresamente la argumentación de su anterior sentencia al plan aprovechamiento del lobo objeto de recurso y a la Directiva Habitats. Y más adelante se remite a su Sentencia de 23 de noviembre de 2020, Secc. 5ª, rec.6552/19, señalando que, cuando la normativa y jurisprudencia comunitaria, al relacionar las 'Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión'incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero,
«se desprende que el lobo constituye una especie de interés comunitario y como tal protegida, si bien, por el grado de protección al norte del río Duero, se permite la adopción de medidas de gestión, actividad cinegética, siempre que se mantenga la especie en estado de conservación favorable y que no se comprometa su conservación».
En este recurso se cuestiona específicamente que con el plan no se está dando cumplimiento a la exigencia contenida en el artículo 2.1 de esta Directiva de mantener un estado de conservación favorable de la especie, exigencia reproducida en el artículo 54.
Al respecto, ya la sentencia firme de esta Sala de 14 de noviembre de 2019, rec. 290/2018 se pronunció al respecto en cuanto a las exigencias derivadas de la Directiva con relación a las especies de animales de interés comunitario. En concreto se afirmó, partiendo de que podían ser objeto de gestión, que:
«La confrontación del epígrafe del Anexo V con el art. 14 de la Directiva evidencia que las 'medidas de gestión', las especificadas en el apartado 2 del art. 14, sólo han de adoptarse si se consideran necesarias a la vista de la vigilancia prevista en el art. 11 de la propia Directiva. De todo lo expuesto se infiere que la Directiva no impone ni el tipo, ni la frecuencia de las medidas de vigilancia, ni que las mismas hayan de constar en las disposiciones que regulan las medidas de gestión sobre las especies en cuestión».
Al analizar la normativa de plan anual en ese recurso impugnado en relación con el lobo, examinaba la concreta normativa para concluir que dichas medidas respondían a la vigilancia sobre la evolución de las poblaciones de lobos que se evidencia de los censos estatal y autonómico realizados en 2014 y 2015.
La parte recurrente en este procedimiento pone en duda la eficacia de los controles y cupos cinegéticos a los efectos de conservación del lobo al no existir un seguimiento y vigilancia. Partiendo de la exigencia de motivación requerida por el Tribunal Supremo, de la Memoria Técnica del Plan de Gestión y de las propias disposiciones de éste se observa sí cuenta el plan con los estudios e informes suficientes al respecto.
La memoria técnica dedica un primer apartado al análisis del estatus legal del lobo en Cantabria y otras Comunidades Autónomas, con referencia a otros países por ser zona limítrofe con nuestro país, la evolución de la población, metodología seguida y fuentes oficiales de las que son extraídos los datos, incluidos los censos, examinando los controles de esta población, la mortalidad ilegal y fortuita dentro de las peculiaridades orográficas, climatológicas y forestales.
En un segundo apartado plasma las bases del plan, el marco legal y biogeográfico de la gestión en que se enmarca, dejando claro el objetivo de asegurar el estado de conservación de la especieque le imponen las Leyes Ley de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, de Caza, Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad como especie cinegética, lo que impide pueda realizarse en cualquier caso una caza de forma incontrolada. Para ello desciende a los componentes claves seguidos por la Directiva Hábitats y a la zonificación de la gestión para abordar el control de ejemplares, la lucha contra la moralidad ilegal, la mejora del conocimiento sobre gestión, la necesaria participación, información y sensibilización, y estableciendo unos concretos indicadores de ejecución y de resultados, entre otros aspectos.
Existen, pues, estudios rigurosos referenciados en la memoria técnica sin que de contrario se haya acreditado su falta de rigor.
Por su parte, la Orden cuestionada, tras exponer la normativa de esta especie cinegética clasificada de interés comunitario, recuerda la obligación de mantener un estado de conservación favorable, lo que implica que pueda condicionar su aprovechamiento cinegético en cotos de caza, hasta el extremo de no permitirlo. El artículo 3 de la parte dispositiva de la Orden especifica el deber de seguimiento y la incidencia de los cambios para justificar su revisión. Ya en el propio plan, la finalidad de conservación del artículo 2 se plasma en los objetivos que recoge el artículo 3 del plan, en que específicamente se hace referencia al mantenimiento de la población del lobo, y al seguimiento y estudio de las poblaciones, pasando por fomentar la recuperación del patrimonio etnográfico asociado al lobo. Desarrolla el artículo 5 las directrices de gestión, incluidas la investigación, seguimiento y sensibilización, entre otras, concretando el artículo 6 las medidas, desarrollando los límites de la actividad de ejemplares el artículo 6.2 y el 6.4 las de investigación y seguimiento, entre todas las abordadas para una gestión integral. Específicamente el artículo 8 prevé la evaluación y seguimiento del plan.
Pese a la extensión de la contestación del Gobierno de Cantabria basada en la documental que aporta sobre censos, poblaciones y demás estudios, la Sala entiende que la ausencia de un mayor desarrollo argumental en el recurso al respecto y una vez se considera la pericial de parte insuficiente para combatir los estudios y datos científicos y oficiales referidos en la memoria, impide pueda ser acogido este motivo del recurso in necesidad de una mayor profundización.
Recordar, en todo caso, que conforme al Comité Ornis, dependiente de la Comisión Europea, en su documento de febrero de 2008, reconoce plenamente la legitimidad de la caza como forma de aprovechamiento sostenible y afirma que «la caza es una actividad que aporta considerables beneficios sociales, culturales, económicos y medioambientales en distintas regiones de la Unión Europea. Se limita a determinadas especies, enumeradas en la Directiva, en la que también se establece una serie de principios ecológicos y de obligaciones jurídicas relativos a esta actividad, que deben ponerse en práctica mediante legislación de los Estados miembros, sirviendo de marco para la gestión de la caza»(ver referencia en la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 427/2020, de 8-05, rec. 4878/2017, recordando que los pronunciamientos relativos a la Directiva aves son extendidos por la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 1270/2021, de 27-10, rec. 3041/2020, a la Directiva Hábitats.
UNDÉCIMO:También considerara la parte recurrente se infringe el artículo 54.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad nuevamente por la exigencia de que la gestión de la explotación del lobo debe llevarse a cabo conforme a un estado de conservación favorable. Como dijera la sentencia firme de la sala recaída en el rec. 290/18, de 14 de noviembre de 2019:
«La Ley 42/2007 se limita a trasponer la Directiva 92/43/CEE al Derecho interno y, por tanto, son predicables de la misma los anteriores pronunciamientos. En efecto, el art. 54 de la Ley 42/2007 se limita a establecer que la gestión de la explotación de las especies del Anexo VI, entre las que se encuentra el lobo, sea compatible en su mantenimiento con un estado de conservación favorable.
El Informe del Jefe de Conservación de la Naturaleza refleja un estado de conservación favorable del lobo en la Reserva Saja y en general en Cantabria, ya que:
- Precisa que incluso se ha extendido su hábitat, al constatarse la existencia de manadas en territorios municipales en los que no las había. - Se ha incrementado el número de manadas y se ha constatado la existencia de grupos familiares con crías anuales, y
- Las autorizaciones para abatirlos sólo se han dado, tras la reiteración de daños, en lugares precisos.
Los anteriores pronunciamientos excluyen cualquier arbitrariedad, falta de motivación o infracción del principio de precaución...».
Este parecer se mantiene en el actual recurso. Centrado en el deber de conservación favorable analizado en el anterior fundamento, ha de estarse a la valoración de la pericial como insuficiente para destruir la presunción a favor de los informes oficiales y científicos y a los datos de los mismos extraídos, confirmándose que el plan de gestión combatido contiene una regulación tendente a esta conservación favorable, así como a su permanente evaluación y seguimiento.
DUODÉCIMO:Finalmente, hacer una breve referencia al ddesconocimiento de la jurisprudencia recogida en las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León. Las sentencias nº 427/2020 y 1270/2021 de la Secc. 5ª del TS, Sala 3ª, respectivamente de 18-5-2020 (rec. 4878/17) y 27-10-2021 (rec. 3021/20), no sólo casan los pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia invocado, sino que, además, realizan un profuso estudio sobre la jurisprudencia europea, para concluir no existe incompatibilidad con el régimen dispensado al lobo en el norte del Duero y las disposiciones que, con los límites expuestos y claro el objetivo de conservación, permiten su control.
Todo ello dejando a salvo lo dispuesto en la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (BOE 27-9-21),recurrida por varias Comunidad Autónoma ante la Audiencia Nacional, entre ellas la de Cantabria. Y respecto a la STUE de 14 de junio de 2007, Comisión/República de Finlandia, C-342/05, el propio Anexo IV de la Directiva hábitats excepciona de este régimen las poblaciones españolas del norte del Duero, por lo que el incumplimiento de dicho país con base en su artículo 16 no resulta extrapolable al supuesto de autos.
DÉCIMOTERCERO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al resolver en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico, parte representada por la Procuradora Sra. Doña María Teresa Cos Rodríguez,contra la Orden MED/5/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueba el Plan de Gestión del Lobo en Cantabria, BOC 3-4-2019, imponiendo las costas a la parte que ha visto desestimadas todas sus pretensiones.
Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Intégrese esta Resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de esta, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de éste.
