Sentencia Administrativo Nº 590/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 216/2014 de 20 de Octubre de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Séptima

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

Tlfs. 914934767-66-68-69

33009750

NIG:28.079.00.3-2014/0005070

Procedimiento Ordinario 216/2014

Demandante:D. /Dña. Jesús María

PROCURADOR D. /Dña. ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN

Demandado:Ministerio de Justicia

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 590/2015

Presidente:

D. /Dña. Mª JESUS MURIEL ALONSO

Magistrados:

D. /Dña. MERCEDES MORADAS BLANCO

D. /Dña. RAFAEL SÁNCHEZ JIMÉNEZ

D. /Dña. SANTIAGO DE ANDRÉS FUENTES

D. /Dña. JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA

En la Villa de Madrid a veinte de octubre de dos mil quince.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Séptima) constituida por los magistrados anotados ha visto el recurso contencioso administrativo nº 216/2014 interpuesto por el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de don Jesús María , contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 26 de noviembre de 2013, por la que se convoca la provisión en concurso ordinario n° 289 de Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, contra la resolución del Subsecretario de Justicia de fecha 28 de enero de 2014, por la que se inadmite el recurso de alzada formulado por don Jesús María , y contra la resolución de 12 de febrero de 2014, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, por la que se resuelve el concurso.

Ha comparecido como demandado Abogado del Estado en la representación y defensa que le son propias.

Antecedentes

PRIMERO. Por resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 26 de noviembre de 2013, se convocó la provisión en concurso ordinario n° 289 de Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Esta convocatoria fue recurrida en alzada por don Jesús María y el recurso fue inadmitido al apreciar falta de legitimación del recurrente por resolución del Subsecretario de Justicia de fecha 28 de enero de 2014.

Y por resolución de 12 de febrero de 2014 de la DGRN se resolvió el concurso y se dispuso su comunicación a las comunidades autónomas para que se procediera a los nombramientos.

SEGUNDO. Frente a las tres indicadas resoluciones, la representación procesal del Don Jesús María interpuso recurso contencioso-administrativo y, formalizada demanda, en la que alega los hechos y argumentos jurídicos que estima pertinentes y solicita una sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto las resoluciones indicadas en el antecedente anterior y, además, las resoluciones de las Comunidades Autónomas de Andalucía, (26 de febrero de 2014), Aragón (4 de marzo de 2014), Principado de Asturias (12 de marzo de 2014), Illes Balears ( 5 de marzo de 2014), Canarias (7 de marzo de 2014), Cantabria (3 de marzo de 2014), Castilla y León (28 de febrero de 2014), Castilla-La Mancha (13 de marzo de 2014), Comunitat Valenciana (28 de marzo de 2014), Galicia (4 de marzo de 2014), Madrid (6 de marzo de 2014), Murcia (10 de marzo de 2014) y País Vasco (10 de marzo de 2014), por las que se nombran a los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles para los registros vacantes existentes en cada uno de sus territorios. Asimismo, se solicita que se requiera a la Dirección General de Notarias y Registros para que se abstenga de convocar concursos para proveer registros en tanto no sea efectiva la nueva demarcación registral.

TERCERO. El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito registrado el 28 de octubre de 2014, en el que en el que a las resistencias de fondo antepone la inadmisibilidad del recurso por la falta de legitimación del recurrente así como por incurrirse en desviación procesal al propugnar la anulación de las resoluciones de las Comunidades Autónomas por las que se nombran a los Registradores, por un lado, y también al pretender que se requiera a la Administración para que se abstenga de convocar concursos en tanto que la nueva demarcación registral no sea efectiva.

En defecto de lo anterior se opone a la demanda y solicita una sentencia por la que se desestime el recurso.

CUARTO. Acordado el recibimiento a prueba, fue propuesta y practicada con el resultado obrante en la pieza separada abierta al efecto y, al no estimarse necesaria la celebración de vista, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones.

Presentados los escritos de conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 14 de octubre de 2015, fecha en que ha tenido lugar.

Ha sido ponente don JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA, magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. Como la resolución del Subsecretario de Justicia de fecha 28 de enero de 2014 inadmitió el recurso de alzada formulado por el recurrente contra la convocatoria para la provisión en concurso ordinario n° 289 de Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles al apreciar la falta de legitimación del recurrente, para abordar los problemas planteados de manera metódica, el primer paso consistirá en despejar si concurría (o no) esa causa de inadmisibilidad. Procederemos luego al examen de los motivos aducidos frente a la convocatoria. Y por último dirimiremos si, como alega el Abogado del Estado, el recurrente ha incidido en desviación procesal en cuanto extiende la pretensión anulatoria a las resoluciones de las Comunidades Autónomas por las que se nombran a los registradores adjudicatarios de las plazas y también al instar que se requiera a la DGRN para que se abstenga de convocar concursos en tanto la nueva demarcación registral no sea efectiva.

La resolución del Subsecretario de Justicia de fecha 28 de enero de 2014 inadmitió el Recurso de Alzada formulado por don Jesús María en desacuerdo de la convocatoria, ya que no podía participar en el concurso al no llevar un año destinado en el Registro de la Propiedad en el que servía (había tomado posesión en el de Granollers n° 2 el 1 de agosto de 2013), en aplicación del artículo 497, párrafo segundo, del Reglamento Hipotecario y que, por ello, carecía de legitimación. Del precepto reglamentario resulta que para tomar parte en los concursos es necesario que haya transcurrido el plazo de un año, contado desde la fecha de posesión en el Registro en el que sirva el solicitante.

Hemos de intercalar aquí una aclaración antes de continuar: cuando la resolución administrativa objeto de impugnación jurisdiccional ha inadmitido el recurso por falta de legitimación, en sede procesal ello no constituye un expediente de legitimación ad procesumque pueda dar lugar a la declaración de inadmisibilidad ex artículo 69.b/ en relación con el 19.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , pues de lo que se trata es de determinar si fue (o no) ajustada a derecho la decisión de inadmisibilidad acordada en vía administrativa.

Retomando el problema de determinar si don Jesús María podía participar en el concurso, tenemos que adscribirnos a una de las tesis desarrolladas por el recurrente. Y es que si bien el artículo 497 del Reglamento Hipotecario establece el requisito ya notado para poder participar en el concurso (que haya transcurrido un año desde la toma de posesión en el registro en que sirva el solicitante) , en su número 3 exceptúa su aplicación en los supuestos en los que la circunscripción territorial del Registro en el que se sirve haya sido modificada. En nuestro caso, la circunscripción dispuesta por Real Decreto 172/2007 afecta al registro de la propiedad de Granollers nº 2.

La razonabilidad de la argumentación aducida sobre la eventual aplicación del artículo 497.3 del Reglamento Hipotecaria , que permitiría concursar al actor, conduce a apreciar su legitimación para impugnar la convocatoria, porque la consumación de la división material de la circunscripción dispuesta por Real Decreto 172/2007, que afecta al registro de la propiedad de Granollers nº 2, parece requerir la adjudicación del Registro de la Propiedad número 4 que se constituye con aportaciones, entre otras, del Registro número 2. Ponderando las razones aducidas, no puede excluirse un interés legítimo en impugnar la convocatoria de un concurso en el que no se participa por las condiciones en que es convocado [cfr. STS 20/9/2004 (recurso de casación 7407/1999 )].

SEGUNDO. Despejado lo anterior, los argumentos desplegados por el recurrente tienen un punto de arranque común: la censura de la simultaneidad del concurso con el inicio del procedimiento para la revisión total de la demarcación registral acordado por resolución de la DGRN, de 7 de noviembre de 2013, una semana después de publicase el concurso.

Tenemos que abrir aquí un paréntesis, antes de adentrarnos en el examen de los motivos del recurso, para comprender mejor la situación. Sucede, como es sabido, que la Ley 14/2013, de Emprendedores, en su artículo 19 , contempla un régimen de división personal de los registros de la propiedad para su gestión de manera colectiva, hasta ahora inédito y diferente al de división territorial existente; tal régimen comportará la agrupación de los Registros y determinar el número de registradores que estarán a cargo de cada uno sobre la base criterios objetivos.

No hace falta extenderse mucho para entender que el nuevo régimen de gestión supondrá un cambio de gran magnitud, puesto que supondrá la agrupación en uno de los registros existentes en cada localidad, que pasará a ser servido en régimen de división personal por el número de registradores que se determine.

Desde ese estado de cosas, es decir, la simultaneidad del inicio del procedimiento de demarcación y del nuevo régimen de gestión de las oficinas, la demanda se articula en torno a cinco fundamentos jurídicos. Tomando como premisa que el concurso es un mecanismo reglado de promoción profesional y progresión en la carrera, basado en el criterio de antigüedad que incluya un mínimo de previsibilidad, certeza o seguridad jurídica, en el primer motivo se denuncia que en el caso del concurso 289, se incurre en desviación de poder porque no sirve a esa finalidad.

A continuación, en el segundo fundamento de la demanda, se alega que la simultaneidad del concurso 289 con el inicio del procedimiento de nueva demarcación vulnera el ordenamiento jurídico porque muchos de los registros convocados quedarán afectados por la nueva demarcación y de ahí que lo más razonable hubiera sido no convocar ningún concurso hasta que el Real Decreto de demarcación o, al menos, los criterios para su ejecución hubieran sido definitivamente aprobados.

Prosigue su argumentación, en otro fundamento (tercero), censurando los criterios orientadores contenidos en la propuesta de demarcación por considerarlos contradictorios, incompletos y contrarios al ordenamiento jurídico, y provocar una situación de incertidumbre e inseguridad jurídica, pues los registradores interesados no sabrán a qué a tenerse, pues no pueden prever que pasará con el registro del que son titulares o a los que aspiran para decidir y evaluar así si deciden concursar, con las consecuencias que esto comporta. Aparte de ello, en opinión del recurrente el nuevo sistema favorece a los registradores con menos antigüedad en el escalafón.

Enfatiza a continuación, en el fundamento cuarto, que los criterios iniciales de demarcación no han sido acogidos en el Proyecto de Real Decreto (al que tacha asimismo de contener disposiciones contradictorias respecto a los criterios orientadores de la demarcación), de manera que los facilitados por la DGRN no van a regir la modificación de la demarcación registral. Finalmente, retomando el hecho de la simultaneidad del concurso con el inicio del procedimiento de nueva demarcación, considera en el fundamento quinto que se vulneran los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y la legislación aplicable al cuerpo de Registradores de la Propiedad, porque la actuación de la Administración se ha llevado a cabo en un momento inapropiado, y resultan vulnerados el principio de antigüedad, el derecho de progresión en la carrera profesional y los principios de igualdad, mérito y capacidad.

TERCERO. Los argumentos aducidos por el demandante están entrelazados por compartir el punto de origen (los efectos de la nueva demarcación registral) y de ahí que merezcan ser tratados conjuntamente. Cierto es que la modificación de la demarcación registral producirá importantes cambios organizativos y funcionales en los registros existentes. No obstante, esos efectos (futuros) no han influido en la convocatoria del concurso ordinario de vacantes, ni encontramos base suficiente - más allá de razones de oportunidad, que no podemos imponer a la Administración- para prestar conformidad a la idea de que hasta que se apruebe el Real Decreto de demarcación no puedan convocarse concursos ordinarios. La premisa de considerar que los concursos tienen por objeto servir de instrumento de promoción profesional y de movilidad geográfica de los registradores no puede ser compartida pues su finalidad primera es la de prestar un servicio público (aunque en régimen profesional) a favor de la sociedad y de los ciudadanos: satisfacer el interés general representado en la seguridad del tráfico jurídico. La finalidad de la convocatoria es cubrir los registros que se encuentren sin titular por razones de traslados, excedencias, jubilación, fallecimiento, etc. dando estabilidad a las oficinas registrales y las previsiones mientras que las motivaciones (económicas y personales) de los registradores a la hora de concursar, en trance de modificarse la demarcación registral, se encuentran en otro plano, perteneciente a la esfera personal, y no pueden incidir en la convocatoria. Esta ha de efectuarse con arreglo a las previsiones contenidas en el artículo 284 de la Ley Hipotecaria y 497 y siguientes de su Reglamento. Y sin negar, como hemos notado y justo es reconocerlo, el impacto del nuevo régimen de demarcación registral, pueden ser muchas y de variada índole las circunstancias que pueden influir en la decisión de concursar a las plazas vacantes ofertadas. En todo caso, como apunta el Abogado del Estado, no son esas circunstancias, las que hacen que el procedimiento concurrencial sea legal o no, sino su sujeción a las previsiones legales. En ese sentido, parece oportuno notar que cada concurso ordinario ha de incluir las vacantes que resulten del anterior y las que vayan ocurriendo hasta el día precedente a la fecha del anuncio del concurso de que se trate (cfr. artículo 497 del Reglamento Hipotecario ) y resulten del libro de vacantes a que se refiere el artículo 496 del Reglamento Hipotecario , sin consideración alguna a la posible agrupación de esas plazas a otras distintas. Y como la convocatoria está reglada difícilmente puede incurrirse al efectuarla en desviación de poder ( artículo 70.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), esto es, ejercitar la potestad para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, porque la desviación de poder requiere apreciar que la finalidad perseguida es distinta a la prevista en la norma sobre una base probatoria que apunte a la desviación del fin.

En relación con la invocación de los principios de seguridad jurídica ( artículo 9 de la CE ) y de confianza legítima ( artículo 3.1.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común ), derivado del anterior, sus exigencias se concretan inicialmente en la claridad, precisión y suficiente publicidad de las normas de Derecho. Esas exigencias no impiden, desde luego, que se produzcan modificaciones normativas y, en nuestro caso, la modificación del sistema de gestión de los registros, implantando un régimen de división personal, vino a ser introducida por la Ley de Emprendedores, de manera que sus consecuencias (en orden a la futura agrupación de los registros) son hasta cierto punto previsibles para hacer posible la acomodación de la conducta a la hora de tomar la decisión de concursar.

No es asumible la crítica de haber convertido este concurso en un instrumento de juego y apuesta, que produce efectos tanto más óptimos cuanto menores sean los méritos, puesto que como ya hemos dicho la finalidad del concurso es la de la prestación del servicio registral cubriendo las plazas vacantes y no la promoción profesional de los registradores o su movilidad geográfica. Será en su caso la reforma de la demarcación la que pueda desfavorecer (económicamente) a los registros más importantes y favorecer a los más modestos, pero no la convocatoria impugnada.

Por otro lado, constituye un falso dilema plantear la vulneración del ordenamiento jurídico porque los criterios contenidos en la propuesta de nueva demarcación y en el proyecto de Real Decreto, en cuya crítica se detiene con particular atención el recurrente, sean contradictorios, incompletos o contrarios a derecho, por la sencilla pero poderosa razón de que esos criterios, en contra de lo afirmado por el recurrente, no han operado a la hora de realizar la convocatoria y, por tanto, no pueden incidir en su validez. Para contribuir al acierto y legalidad del Real Decreto que en definitiva resulte aprobado están los trámites de participación e informes previstos en el seno del procedimiento de elaboración. Un planteamiento como el del recurrente, que pasaría por analizar el contenido del borrador del proyecto del Real Decreto por el que se modifica la demarcación de los Registros (o de la propuesta inicial de la DGRN), extravasaría los límites del ámbito de la jurisdicción.

CUARTO. Queda por despejar un problema. Al solicitarse la anulación de las resoluciones de las Comunidades Autónomas por las que se nombran a los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles para los registros vacantes existentes en cada uno de sus territorios a los adjudicatarios de las plazas, se incide en desviación procesal, al haber extravasado la delimitación del objeto litigioso contenida en el escrito de interposición, pues no es posible en la demanda extender la acción de anulación respecto de actos distintos de los inicialmente delimitados, salvo que se utilice la vía de la acumulación, cuando entre los actos impugnados exista cualquier conexión directa ( art. 34), o la de la ampliación, si antes de formularse la demanda se dicta algún acto, que guarde con el que sea objeto de recurso la relación a que se refiere el art. 34 ( art. 36 LJCA ).

Por otra parte, se incurre nuevamente en desviación procesal, ahora respecto de lo solicitado en vía administrativa, al instar en la demanda que se proceda a requerir a la Dirección General de Notarias y Registros que se abstenga de convocar concursos para proveer registros de la propiedad mercantiles y de bienes muebles, en tanto que la nueva demarcación registral no sea efectiva y haya estado aprobada con estricto cumplimiento de los trámites preceptivos, puesto que sobre dicha cuestión la administración no ha tenido ocasión de pronunciarse y la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no autoriza que se produzca una discordancia objetiva entre lo solicitado en vía administrativa y lo pretendido ante la jurisdicción.

QUINTO. Por las razones expuestas, el recurso contencioso debe ser estimado en el único particular de que la resolución del recurso de alzada no es ajustada a derecho en cuanto inadmitió el recurso de alzada por falta de legitimación. Y esa estimación parcial determina que no se haga imposición de costas.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 67 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción ,

Fallo

Primero.Desestimar la causa de inadmisibilidad prevista en el apartado b) del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa opuesta por el Abogado del Estado.

Segundo.Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el don Jesús María , anulando únicamente la resolución del Subsecretario de Justicia de fecha 28 de enero de 2014, por la que se inadmite el recurso de alzada formulado por don Jesús María .

Tercero.No efectuar imposición de costas.

Esta sentencia es FIRME y NO cabe contra ella recurso ordinario alguno. Conforme dispone el art. 104 de la LJCA , en el plazo de diez días, remítase oficio a la Administración demandada, al que se acompañará el expediente administrativo así como el testimonio de esta sentencia, y en el que se hará saber que, en el plazo de diez días, deberá acusar recibo de dicha documentación; recibido éste, archívense las actuaciones.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D. /Dña. JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.