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07/10/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 607/2021, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 229/2020 de 22 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Cataluña
Ponente: TÁBOAS BENTANACHS, MANUEL
Nº de sentencia: 607/2021
Núm. Cendoj: 08019330032021100512
Núm. Ecli: ES:TSJCAT:2021:5052
Núm. Roj: STSJ CAT 5052:2021
Encabezamiento
RECURSO DE APELACION Nº : 229/2020
APELANTE: AJUNTAMENT DE TERRASSA
C/ SOCIEDAD DE GESTION DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACION BANCARIA, S.A. (SAREB)
BARCELONA, a 22 de junio de dos mil veintiuno
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso de apelación nº 229/2020, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE TERRASSA, representado por la Procuradora Doña MARIA CARMEN RIBAS BUYO, contra la SOCIEDAD DE GESTION DE ACTIVOS PROCEDENTES DE LA REESTRUCTURACION BANCARIA, S.A. (SAREB), representada por el Procurador Don JORDI FONTQUERNI BAS, sobre Urbanismo.
En la tramitación del presente rollo de apelación ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don
Antecedentes
1º.- Ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Barcelona se dictó la Sentencia nº 287, de 25 de noviembre de 2019, recaída en sus autos 413/2018, que resolvió: 'QUE DEBO ESTIMAR Y ESTIMO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO interpuesto por SAREB S.A. contra la Resolución número 6065 de fecha 10 de julio de 2018 dictada por el Teniente de Alcalde del área de Derechos Sociales y Servicios a las Personas del Ayuntamiento de Terrassa y la Resolución núm. 3750 de fecha 2 de mayo de 2018 dictada que desestima le recurso de reposición formulado por la SAREB contra la resolución de 14 de octubre de 2014, Teniente de Alcalde del área de Derechos Sociales y Servicios a las Personas del Ayuntamiento de Terrassa, declarando la nulidad de la actuación administrativa impugnada por no ser ajustada a Derecho. Sin costas'.
2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 1 de junio de 2021 y que finalmente esta Sentencia se ha podido ultimar y firmar en el día de hoy.
Fundamentos
Formulado recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Barcelona se dictó la Sentencia nº 287, de 25 de noviembre de 2019, recaída en sus autos 413/2018, que resolvió: 'QUE DEBO ESTIMAR Y ESTIMO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO interpuesto por SAREB S.A. contra la Resolución número 6065 de fecha 10 de julio de 2018 dictada por el Teniente de Alcalde del área de Derechos Sociales y Servicios a las Personas del Ayuntamiento de Terrassa y la Resolución núm. 3750 de fecha 2 de mayo de 2018 dictada que desestima le recurso de reposición formulado por la SAREB contra la resolución de 14 de octubre de 2014, Teniente de Alcalde del área de Derechos Sociales y Servicios a las Personas del Ayuntamiento de Terrassa, declarando la nulidad de la actuación administrativa impugnada por no ser ajustada a Derecho. Sin costas'.
La parte apelada privada contradice los argumentos de la parte apelante y se abunda en la ilegalidad de la tasa aplicada.
Finalmente se formula adhesión al recurso de apelación interesando la condena en costas de la administración en primera instancia, a lo que se opone la parte apelante.
Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.
Empezaremos por el art. 5.3 LDH, que establece lo siguiente (en lo sucesivo las negrillas serán nuestras):
'5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les
Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8:
'8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.
8.2. A més de les competències de
Mayor relevancia parece presentar, en principio, el art. 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados:
'40.1.
Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el art. 161 de la
Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que:
'41.3.
Se trata de un enunciado que, ni nos dice cuál será la Administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho, esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2011.
En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que:
'42.1.
Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.
Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH); a sabiendas de que los apartados 6 y 7 (que transcribiremos en cursiva), fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el art. 161 de la
'42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.
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42.3.
42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.
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Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento'; y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del art. 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en du día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.
Mas, no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.
En el anterior sentido, podremos ver que el art. 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así:
'113.1.
113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles.
El apartado 1 se refiere a la 'Administración competente' y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del art. 42.1 de la Ley, esa Administración es la de la Generalitat.
Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa -'infracció
En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el art. 123.1 LDH:
'123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari:
Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la Administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.
Razones, las anteriores que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida, tanto en el art. 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el art. 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes'.
Por todo ello, la presente apelación no podrá prosperar, al hallarse huérfanas del sustento legal primordial las actuaciones administrativas impugnadas; incluidas las de orden fiscal, no en vano subordinadas a unas facultades administrativas ejercitadas sin amparo legal adecuado'.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª)
Con la imposición de las costas de la presente alzada a la Corporación local apelante; aunque limitando la condena a un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, más el IVA que corresponda.
Pues bien, en el presente caso, que deriva de una sentencia del Juzgado 'a quo' que estima improcedente la actuación administrativa que alcanza, en esencia, al requerimiento para ocupación o de cederla en régimen de alquiler, con advertencia de multas coercitivas, de declaración de incumplimiento de la función social de la propiedad y de derecho sancionador junto con otros pronunciamientos añadidos, en discordancia y desajuste a lo que se ha razonado, procede desestimar el presente recurso de apelación.
'PRIMERO.- El objeto procesal del presente recurso contencioso administrativo reside en las pretensiones cruzadas por las partes litigantes en el proceso en torno a la impugnación jurisdiccional directa por la asociación actora del nuevo apartado 9 del artículo 2 hecho imponible- y de los nuevos epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 del Anexo de Tarifas de la Ordenanza Fiscal 3.1. del ayuntamiento demandado, reguladora de la tasa municipal por servicios generales, introducidos en la misma mediante su modificación definitivamente aprobada por acuerdo plenario municipal de 30 de septiembre de 2016 publicado en el BOP de Barcelona de 11 de octubre de 2016 (documento 1 escrito interposición recurso, folios 174 y ss. Expdte. adtvo,), que resultan del siguiente tenor literal:
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'Art. 2n Fet. Imposable.
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Constitueixen el fet imposable de les laxes regulades en aquesta ordenanÇa Fiscal: (...) 9. Les actuacions derivades de la inspecció i el control sobre els habitatges declarats buits opermaneniment desocupats a l?empeta de la Llei 18/2007, del dret a l?habitatge de Catalunya, o les nomes legals que les subtitueixin. Concretament láctivitat municipal, tant técnica com administrativa, d?inspecció d?edificis i habitaiges; efectuada a instancia particular o d?ofici, en que es delectin, aqueste utilitzacions anomales dels habitatges, aixi com les ordres d?execució que se le punguin derivar (...).
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ANNEX
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TARIFES
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A SERVEIS GENERALS
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Epígraf Licensies, informes i altres prestacions, reiatius els ambils de prevenció, seguretat i movilitat i de l?habitat urbá EUR
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(...) (...) (...)
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1.11 Expedients per a la declaración de la utilització anómala d?un habitatge o edifici d?habitatges
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1.11.1 Per cada expedient incoat per a la declaración de la utilització anómala d ?un habitatge o edifici d?habitatges consistent en la seva desocupació permanente e injustificada per més de dos anys 633
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1.11.2 Per cada requeriment obert per causa d?incompatilment d?un requeriment anterior de cessament de la situación de la utilització anómala d?un habitatge consisient en la seva desocupció permanente injustificada per mes de dos anys 286
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(...)'
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SEGUNDO.- En su prolijo escrito rector de demanda la parte recurrente solicita que se dicte una sentencia estimatoria de su recurso y anulatoria del párrafo del precepto y de los epígrafes del anexo de tarifas de la ordenanza fiscal municipal recurrida antes indicados por su disconformicidad a derecho, sin peticionar la condena de las costas procesales de la parte contraria.
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En defensa de sus pretensiones, en síntesis, y tras la exposición de los antecedentes tenidos por la misma como más relevantes para la adecuada resolución del recurso, aduce la parte recurrente que la indicada modificación de la ordenanza fiscal aquí recurrida resulta improcedente por deficiencias en su tramitación, causantes de indefensión, al haber sido publicada su aprobación provisional, con la consiguiente apertura del trámite de información pública, el 1 de agosto, que su contenido infringe los principios de taxatividad o lex certe - al resultar imprecisos y contradictorios los contenidos de la definición del hecho imponible y de los epígrafes del correspondiente anexo tarifario- y de legalidad al infringir el principio constitucional de reserva de ley tributaria- que asimismo resulta improcedente por exceder del ámbito competencial del ayuntamiento demandado al invadir las competencias autonómicas en materia de vivienda no tratándose en el caso de promoción y gestión de viviendas de protección pública, por solaparse con el impuesto autonómico sobre viviendas vacías al coincidir, materialmente, el hecho imponible en ambos tributos- y, por ende, por la propia configuración de su naturaleza jurídica al resultar innecesaria la instrucción de un expediente de desocupación, al no referirse, afectar o beneficiar al contribuyente y al tener naturaleza sancionadora-, al tiempo que cierra sus alegatos impugnatorios la parte demandante con la imputación a la disposición impugnada de infracción del principio de equivalencia o de autofinanciación de las tasas al exceder el importe de las tasas municipales del coste del servicio, por referencia tanto a la nueva tasa por cada expediente incoado para declarar la desocupación de la vivienda, como a las sucesivas tasas por cada requerimiento abierto a consecuencia del incumplimiento del anterior, así como del principio de irretroactividad, al aplicar la nueva tasa a situaciones de desocupación producidas antes de su entrada en vigor, con pormenorizada cita al respecto en cada motivo impugnatorio de las normas constituciones y del ordenamiento jurídico administrativo y tributario que entiendo de aplicación al supuesto enjuiciado, así como de la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, que asimismo detalla y estima de aplicación al caso.
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En su turno posterior, la parte demandada contestó a la demanda con oposición a la misma y solicitud de sentencia íntegramente desestimatoria del recurso interpuesto, sin peticionar tampoco la condena en las costas procesales de la adversa.
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Ello, asimismo, tras la exposición por su parte de antecedentes relevantes, en síntesis, por no entender concurrente en el caso ninguna de la infracciones jurídicas denunciadas de contrario, en particular, por apreciar inexistentes las vulneraciones denunciadas, tanto del procedimiento legamente establecido al no existir norma alguna que establezca la inhabilidad del mes de agosto para la publicación oficial de los acuerdos de aprobación provisional de las ordenanzas fiscales y operar las entidades bancarias durante dicho mes de agosto, como del principio lex certa o del principio de legalidad al no tratar las tasas controvertidas de materia sancionadora y existir suficiente una cobertura legal para su establecimiento, mediante ejercicio de la potestad de ordenanza local, al tiempo que dichas tasas municipales responden a la realización de actividades de competencia municipal sin existir solapamiento alguno con el impuesto autonómico sobre viviendas vacías vigente en Catalunya,- al tener ambos tributos hechos imponibles diferentes y compatibles, ni incorrecta configuración de las tasas, atendida su naturaleza jurídica no impositiva ni sancionadora y su justificación- siendo su establecimiento respetuoso con los principios de equivalencia - al computarse en la determinación de su importe tanto los costes directos como indirectos -y, por ende, de irretroactividad de las disposiciones desfavorables -al no existir aplicación retroactiva de la ordenanza sino tan sólo a las viviendas declaradas en situación anómala con posterioridad a su entrada en vigor-, con cita asimismo detallada por su parte de las normas constituciones, administrativas y tributarias y de la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa que entiende dicha parte demandada de aplicación al supuesto enjuiciado.
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TERCERO.- No habiéndose opuesto por la parte demandada en el proceso óbice de procedibilidad alguno que impida el conocimiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el debate procesal sostenido entre las partes, en autos, procederá abordar por separado y por el orden propuesto el examen de los motivos impugnatorios del recurso, y de los correlativos alegatos de oposición a los mimos, principiando a tal efecto por el primer motivo impugnatorio articulado por la parte recurrente en su demanda con fundamento en la supuesta disconformidad a derecho de la modificación de la ordenanza fiscal combatida por la presunta existencia de deficiencias en su procedimiento de elaboración y aprobación, supuestamente causantes de indefensión paa la entidad asociativa aquí recurrente, por la alegada falta de publicidad de la aprobación provisional al haberse producido su publicación en el BOP de Barcelona del día 1 de agosto de 2016 y en el periódico La Vanguardia del siguiente día 2 de agosto (folios 71 y 72 expdte. Adtvo.), habiendo sido adoptado el correspondiente acuerdo plenario municipal de tal aprobación provisional el día 22 de julio anterior (folio 70 expte adtvo.), lo que a modo de conclusiones procesales refiere la parte demandante a una presunta limitación ilegítima del derecho de participación de los afectados consagrado por el artículo 23.1 de la Constitución española y por el artículo 3.1.c) de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, LRJSP, con invocación asimismo de las previsiones del artículo 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial LOPJ.
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Al respecto, aun siendo así que, ciertamente, la fecha elegida para dicha publicación oficial, y consiguiente apertura del trámite de información pública, no parece la más acorde con los rigores estivales o canícula, lo cierto es que en modo alguno podrá compartir este Tribunal el expresado alegato impugnatorio con los efectos invalidantes pretendidos, por la parte recurrente ex artículo 47.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas LPACAP (antes artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común LRJPAC, aplicable ratione temporis al caso aquí enjuiciado), toda vez que dicha publicación oficial no se produjo en fecha inhábil al efecto, conforme a lo dispuesto al respecto por el artículo 17.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo -en adelante TRLHL 2/2004-, en relación con lo establecido a la fecha relevante por el artículo 86.2 de la Ley 30/1192, LRJPAC, aplicable al caso por razones temporales (hoy artículo 83.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, LPACAP), en relación con el carácter hábil en sede administrativa del mes de agosto - artículo 46.1 de la Ley 30/1992, LRJPAC (HOY artículo 30.2 de la Ley 39/2015, LPACAP), sin que, obviamente, resulte de aplicación al caso por no tratársela actuación administrativa municipal recurrida de actuaciones judiciales el artículo 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial invocado en sus conclusiones forenses por la parte recurrente.
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Y sin que, a su vez, resulte tampoco de aplicación al supuesto particular enjuiciado el derecho fundamental subjetivo a la participación ciudadana en los asuntos públicos, reconocido con máximo nivel de protección jurisdiccional reforzada por el artículo 23.1 de la Constitución española, precepto invocado asimismo en sus conclusiones forenses por la parte recurrente, como así lo estableciera ya en su día la jurisprudencia constitucional (desde la STC 119/1995, de 17 de julio) sin perjuicio aquí de que el preceptivo trámite procedimental de información pública, acreditado en el caso particular de autos, por cierto, con efectividad cierta respecto a otras entidades asociativas o corporativas y grupos municipales (folios 71 y ss expdte adtvo) diera satisfacción, ciertamente, al principio derecho de participación en la actividad administrativa a que se refieren los artículos 9.2 y 105.a) de la misma Constitución española (entre otras STS, Sala 3ª Sección 5ª, de 11 de marzo y 9 de julio de 1991 y 23 de junio de 1994) y también el artículo 3.5 de la repetida y ya hoy derogada Ley 30/1992, LRPAC, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, aplicable aquí por razones temporales (hoy artículo 3 L.c) de la Ley 40/2015, LRJSP, antes citada).
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Todo lo cual, en suma, obligará a rechazar el expresado motivo impugnatorio primero del recurso.
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CUARTO.- Sentado lo anterior y por relación ya con el contenido de la modificación de la ordenanza fiscal municipal traída aquí a revisión jurisdiccional, importará a hora anotar que para el enjuiciamiento de fondo pretendido en el presente recurso deberá partir esta resolución, sin duda, de constatar el reconocimiento efectivo de la inclusión de la denominada autonomía tributaria o financiera de las entidades locales en la autonomía municipal constitucionalmente reconocida, artículos 137 y 140 de la Constitución española - y a su servicio del reconocimiento asimismo constitucional de la correspondiente potestad tributaria local, incluso normativa, aun siendo derivada o no originaria- artículos 133.2 y 142 CE -, siempre en el marco y con el respeto al principio de legalidad debido por todas las actuaciones administrativas - artículos 9.1 y 3, 103.1 y 106.1CE -, en particular en el ámbito de las actuaciones administrativas tributarias - artículos 31 y 133CE -.
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Ello, en los precisos términos recordados, recientemente por la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 2ª, del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2016, dictada en su recurso núm. 1720/2015- Roj: STS 3475/2016. ECLI:ES:TS 2016/3475- declaratoria de la nulidad de determinada ordenanza fiscal municipal, bajo tenor literal siguiente:
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'TERCERO.- (...) El principio de legalidad en materia tributaria, que proclama el artículo 31.3 de la Constitución, alcanza a la creación ex novo de un tributo y a los elementos esenciales o configuradores el mismos (por todas, y entre las primeras, vid SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4º 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3 º y 19/1987, de 17 de febrero FJ 4º)
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Cuando se trata de tributos locales este artículo 31.3 de la Constitución, debe ponerse en conexión con los artículos 133.2 ('(Las Corporaciones Locales podrá establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución; y las Leyes ' 140 ('La Constitución garantiza la autonomía de los municipios') y 142 (' Las Haciendas Locales (...) se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas') de la Carta Magna, integrando la reserva de ley estatal y la autonomía municipal, de modo que los municipios 'habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los arts. 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental ( STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 b)). Por tanto, 'el ámbito de colaboración normativa de los municipios, en relación con los tributos locales, (es) mayor que el qué podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal' por dos razones, porque 'las ordenanzas fiscales se aprueban por un órgano -el Pleno del Ayuntamiento- de carácter representativo (...) y porque 'la garantía de la autonomía local ( arts. 137 y 140 CE) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia - como los tributos locales- donde está claramente presente el interés local' ( STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 5)' (vid ATC 123/2009, de 30 de abril, FJ 3º). Se puede afirmar, por tanto, que en el ámbito municipal la concreción de los elementos configuradores del tributo previstos en la ley estatal requiere la correspondiente ordenanza fiscal (vid STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10º, y ATC 123/2009, de 30 de abril, FJ 3º).
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Pues bien, determinada la posibilidad de que los municipios establezcan una tasa por la prestación de un concreto servicio y prefijados los rasgos generales de los elementos configuradores de ese tributo por el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, el Pleno del Ayuntamiento, órgano fiscal no sólo para establecerla en su territorio sino también para regularla, concretando aquellas genéricas determinaciones legales, en el ejercicio de su autonomía. Tratándose del hecho imponible, esto es, del presupuesto de hecho cuya realización origina el nacimiento de la obligación de contribuir ( artículo 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre)), el texto de la ordenanza fiscal ha de ser particularmente claro y preciso (...)'.
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QUINTO.- Pues bien, a partir de lo anterior y por relación a dicho principio de legalidad o de reserva de ley tributaria al que se refieren los artículos 31.3 y 133.2 de la Constitución española y 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT 58/2003) atendida la naturaleza tributaria que no impositiva de las exacciones fiscales definidas, como tasas ex artículos 2.2 de la citada LGT 58/2003 y 2.1.b) del TRLHL 2/2004, asimismo antes ya referenciado-, en lo que para el presente caso interesa deberá estarse aquí, derechamente, a la definición legal del hecho imponible de las tasas municipales que, como presupuesto fijado por la ley para configurar tal tributo y cuya realización origina el efectivo nacimiento de la correspondiente obligación tributaria - artículo 20LGT 58/2003-, establece a tal respecto, reiterándolo asimismo el posterior artículo 57 del mismo TRLHL 2/2004 para el caso de los municipios, que:
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'Artículo 20. Hecho imponible:
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1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.
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En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:
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A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
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B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
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a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados.
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Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
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Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
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b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
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2 Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico o cualesquiera otras (...)' -subrayados nuestros'.
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En el mismo sentido, y prácticamente bajo la misma literalidad de dicho apartado 1 del artículo 20 del TRLHL 2/2004, por relación especifica ya al ayuntamiento barcelonés aquí demandado, el artículo 52 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, del régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona, asimismo previene que:
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'Artículo 52. Tasas
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El Municipio de Barcelona podrá exigir tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como, por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieren, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, en los casos que se establecen en las disposiciones de régimen común. -subrayados nuevamente nuestros'-
_
Siendo así que, como es sabido, no refiriéndose el supuesto procesal que aquí interesa a la utilización o el aprovechamiento del dominio público sino al servicio público strictu sensu o a la actividad administrativa de competencia local, los siguientes apartados 4 y 5 de dicho artículo 20 del TRLHL 2/2004 enumeran en un listado agotador de toda la serie ordenada de letras del abecedario del idioma español -desde la A hasta la Z- como posibles presupuestos de hechos imponibles determinantes de la exacción fiscal mediante tasas, tras la obligada modificación de la Ley 13/1989, de Tasas y Precios Públicos, y de la Ley 39/1986, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales -más tarde refundida por el vigente TRLH 2/2014- interpuesta por la importante STC 185/1995, de 14 de diciembre, los siguientes:
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'Artículo 20, Hecho imponible
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(...)
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4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:
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a) Documentos que expiden o de que entiendan las Administraciones o autoridades locales a instancia de parte.
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b) Autorización para utilizar en placas, patentes y otros distintivos análogos el escudo de la entidad local.
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c) Otorgamiento de licencias o autorizaciones administrativas de autotaxis y demás vehículos de alquiler.
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d) Guardería rural.
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e) Voz pública.
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f) Vigilancia especial de los establecimientos que la soliciten.
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g) Servicios de competencia local que especialmente sean motivados por la celebración de espectáculos públicos, grandes transportes, pasos de caravana y cualesquiera otras actividades que exijan la prestación de dichos servicios especiales.
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h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
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i) Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
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j) Inspección de vehículos, calderas de vapor, motores, transformadores, ascensores, montacargas y otros aparatos e instalaciones análogas de establecimientos industriales y comerciales.
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k) Servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios tales como escalas, cubas, motobombas, barcas etcétera.
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l) Servicios de inspección sanitaria así como los de análisis químicos, bacteriológicos y cualesquiera otros de naturaleza análoga y, en general, servicios de laboratorios o de cualquier otro establecimiento de sanidad e higiene de las entidades locales.
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m) Servicios de sanidad preventiva, desinfectación, desinsectación, desratización y destrucción de cualquier clase de materias y productos contaminantes o propagadores de gérmenes nocivos para la salud pública prestados a domicilio o por encargo.
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n) Asistencias y estancias en hospitales, clínicas o sanatorios médicos quirúrgicos, psiquiátricos y especiales, dispensarios, centros de recuperación y rehabilitación, ambulancias sanitarias y otros servicios análogos, y demás establecimientos benéfico-asistenciales de las entidades locales, incluso cuando los gastos deban sufragarse por otras entidades de cualquier naturaleza.
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ñ) Asistencias y estancias en hogares y residencias de ancianos, guarderías infantiles, albergues y otros establecimientos de naturaleza análoga.
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o) Casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos.
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p) Cementerios locales, conducción de cadáveres y otros servicios fúnebres de carácter local.
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q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales.
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r) Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares.
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s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de éstos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares.
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t) Distribución de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o suministros sean prestados por entidades locales.
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u) Servicio de matadero, lonjas y mercados, así como el acarreo de carnes si hubiera de utilizarse de un modo obligatorio; servicios de inspección en materia de abastos, incluida la utilización de medios de pesar y medir.
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v) Enseñanzas especiales en establecimientos docentes de las entidades locales.
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w) Visitas a museos, exposiciones, bibliotecas, monumentos históricos o artísticos, parques zoológicos u otros centros o lugares análogos.
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x) Utilización de columnas, carteles y otras instalaciones locales análogas para la exhibición de anuncios.
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y) Enarenado de vías públicas a solicitud de los particulares.
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z) Realización de actividades singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal.
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5. Los Ayuntamientos podrán establecer una tasa para la celebración de los matrimonios en forma civil.' - subrayados nuevamente nuestros-
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Al tiempo que, por su parte, dicho legislador tributario local completó por vía negativa la delimitación legal del hecho imponible de las repetidas tasas por servicio público o actividad administrativa de competencia local, en ejercicio así de la expresa previsión al respecto del legislador tributario general - artículo 20.2LGT 58/2003-, en los siguientes términos de su siguiente artículo 21.1:
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'Artículo 21. Supuestos de no sujeción y de exención
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1. Las entidades locales no podrán exigir tasas por los servicios siguientes:
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a) Abastecimiento de aguas en fuentes públicas.
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b) Alumbrado de vías públicas.
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c) Vigilancia pública en general.
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d) Protección civil.
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e) Limpieza de la vía pública.
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f) Enseñanza en los niveles de educación obligatoria. (...)'
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SEXTO.- Situados en dicho marco normativo, importará seguidamente anotar que, ciertamente, y contra lo pretendido en sentido contrario por la parte recurrente en su demanda, tal como ha venido señalando este Tribunal en numerosos pronunciamientos que por su reiteración excusan de su cita individualizada, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha observado el carácter no tasado o de numerus clausus de los supuestos normativos enunciados por los apartados 3 a 5 del indicado artículo 20 del TRLHL 2/2004 repetidamente mencionado -en las relaciones sucesivas dadas a dicho precepto legal por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, y por la Ley 15/2015, de 2 de julio-, remitiendo al ejercicio de la correspondiente potestad de ordenanza local, siempre de acuerdo con la ley, la necesaria delimitación normativa precisa y clara del presupuesto del hecho imponible del indicado tributo local (entre otras, STS, Sala 3ª, de 15 de septiembre de 2011 -rec. 2078/2009 -, con cita en la misma de sus anteriores STS, Sala 3ª, de 12 de febrero -rec. 6385/2006 - y 22 de octubre de 2009 - rec. 5294/2006).
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Siendo asimismo así que el carácter sinalagmático, recíproco o de obtención de alguna contraprestación a cambio -uti singuli- por parte del sujeto pasivo de las tasas, tradicionalmente atribuido por la doctrina científica y por la jurisprudencia contenciosa administrativa a las tasas -por contraposición a los impuestos, entre las distintas categorías tributarias-, y que, ciertamente, late en la propia definición normativa de los posibles sujetos pasivos de las tasas locales hoy contenida en el artículo 23.1 del TRLHL 2/2004 de reiterada cita (' Artículo 23.1 Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria : a) Que disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el domino público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.3 de esta Ley. b) Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta Ley (...)' -subrayados nuestros-), ha venido explicando que, con carácter general, la configuración legal de dichos ingresos públicos sea más elemental que la de los impuestos y que el alcance del principio jurídico formal de la reserva de ley tributaria sea más flexible en relación a las tasas que en relación a los impuestos (entre otras, STC 150/2003, de 15 de julio, FJ 3, y STC 73/20121, de 19 de mayo, FJ 3, o STS, Sala 3ª de 12 de abril -rec. 5216/2006 -, 24 de mayo -rec. 1281/2009 - o 19 de julio de 2012 -recs. 5204 y 321/2006 -).
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Al tiempo que por la misma naturaleza esencialmente sinalagmática de las tasas se ha destacado de forma ya reiterada que el denominado principio de equivalencia o de autofinanciación se constituye en elemento o pilar esencial del concepto constitucional y legal de las tasas, toda vez por exigencia tanto constitucional como del derecho comunitario europeo con las tasas 'se pretende la contraprestación proporcional, más o menos aproximada, del coste de un servicio o realización de actividades en régimen de Derecho Público' (STÇC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4, 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y ATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4, y 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5).
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Aun cuando dicha mayor flexibilidad del principio constitucional de reserva de ley tributaria en cuanto a las tasas con respecto a los impuestos, no obstante, no puede extenderse tampoco en la delimitación de un elemento tan esencial del tributo como el propio hecho imponible - artículo 8.a) LGT 58/2003-, que no admite la analogía como criterio hermenéutico de las normas fiscales en relación al mismo - artículo 14LGT 58/2003-, mediante el ejercicio de la potestad de ordenanza fiscal correspondiente al margen o sin encaje preciso y claro en los elementos normativos establecidos al respecto por el legislador tributario -artículo 20.1 y 2 TRLHL 2/2004-, aun con la utilización por el mismo de conceptos jurídicos indeterminados, que no indeterminables, o con la desnaturalización de dicha categoría tributaria no impositiva ni sancionadora -la tasa- para fines distintos, aunque éstos fuesen también públicos, de los previstos expresamente para la misma por el ordenamiento jurídico aplicable, lo que pudiera teñir tal ejercicio de potestad administrativa, incluso, del vicio invalidante de la desviación de poder - artículo 106.1 CE, 70.2LJCA y 61.1 Ley 30/1992, LRJPPAC (hoy 48.1 de la Ley 39/2015, LPACAP)-.
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De tal manera que, en dicho sentido, una reiterada jurisprudencia contenciosa administrativa ha declarado, pese al carácter no tasado del listado legal del repetido artículo 20.4 del TRLHL 2/2004 de los supuestos que pueden integrar el hecho imponible de la tasa local por la prestación de servicios públicos o realización de actividades administrativas de competencia local, pese a que, puntualmente, contra la norma general, la exacción de dicha tasa pueda corresponder a supuestos de actividades administrativas no realizadas a solicitud del interesado -sino de oficio- o sin un resultado beneficioso uti singuli para el sujeto pasivo por no conducir dicha actividad administrativa al dictado de actos administrativos favorables o ampliatorios de derechos -sino desfavorables o de gravamen-, que no cabe la exacción de tasas locales por tramitación administrativa municipal de instrumentos de planeamiento urbanístico (entre otras, STS, Sala 3ª, sección 2ª, de 15 de abril de 2003 y de 3 de enero de 2008 -rec. 2584/2002, ROJ: STS 1240/2008-, con cita allí de sus anteriores STS, Sala 3ª, de 25 de marzo de 1999, de 13 de octubre de 1983, de 15 de abril de 1991, de 17 de marzo y 22 de diciembre de 1992, de 22 de marzo de 1993, de 30 de abril de 1996 y de 3 de febrero de 1997), por la tramitación administrativa de licencias urbanísticas denegadas o archivadas (entre otras, STS, Sala 3ª, de 14 de octubre de 2000, de 26 de febrero de 2001, de 19 de enero de 2002 -rec. 6966/1996- o de 11 de febrero de 2005, seguidas, entre otras muchas, por Sentencias de esta misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia núm. 750/2006, de 7 de julio -rollo apelación nº 47/2006-, núm. 158/2007, de 15 de febrero, núm. 1286/2009, de 18 de diciembre, y núm. 144/2010, de 12 de febrero, o por la inserción de anuncios o edictos publicados en periódicos oficiales dependientes de corporaciones locales relativos a convenio colectivo de trabajo ( STS, Sala 3ª de 19 de abril de 1996 -rec. 2158/1993 -), a anuncio preceptivo de la interposición de recurso contencioso administrativo ( STS, Sala 3ª de 15 de febrero de 1999 -rec. 7745/1998 -), a publicación sustitutoria de notificación administrativa ( STS, Sala 3ª, de 14 de septiembre de 2000 -rec. 7021/1999 -) o a anuncios obligatorios en tramitación de procedimientos de apremio por la administración tributaria ( STS, Sala 3ª de 19 de marzo de 2001 -rec. 2116/2000 -).
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SÉPTIMO.- Pues bien, teniendo presentes las anteriores determinaciones normativas y jurisprudenciales, y visto lo actuado y acreditado en el presente proceso, que, como ya se pormenorizara en el fundamento de derecho segundo de esta resolución, ciñe la controversia procesal de autos a cuestiones de contenido no fáctico sino esencialmente jurídico, deberá concluir este Tribunal que no se estima conforme al principio de reserva de ley tributaria al contenido del nuevo párrafo 9 del artículo 2 y los correspondientes epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 de Anexo de Tarifas de la ordenanza fiscal aquí recurrida, introducidos ex novo mediante la modificación de la misma definitivamente aprobada por el acuerdo del órgano plenario municipal de 30 de septiembre de 2016 traído aquí a revisión jurisdiccional, en particular por no encontrar su acomodo los hechos imponibles de las dos nuevas tasas municipales allí reguladas en lo previsto con respecto al hecho imponible de las tasas por el artículo 20 del TRLHL 2/2004 de anterior mención, lo que se anuncia ya en este momento por razón de elemental cortesía con las partes litigantes que deberá llevar a su declaración de nulidad y a su consiguiente anulación en la parte dispositiva de esta resolución, de acuerdo con lo previsto en el orden procesal por los artículo 68.1.b), 70.2 y 71.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en relación a lo establecido a la fecha relevante por el artículo 62.2 de la ya derogada Ley 30/1992, LRJPAC, aplicable al caso ratione temporis, respecto a los supuestos de eventual invalidez de las disposiciones administrativas de carácter general o reglamentos (hoy por el artículo 47.2 de la vigente Ley 39/2015, LPACAP).
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Ello, en primer término, por cuanto que, no discurriendo el presente supuesto procesal por el ámbito del domino público sino del servicio público, resulta manifiesto que ninguno de los dos presupuestos de hecho a los que no sin cierta imprecisión y contradicción terminológica se refieren los dos hechos imponibles allí indicados -por un lado, la actividad municipal inspectora y de control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas (en el texto normativo) y por cada expediente incoado para declaración de la utilización anómala (en el texto del anexo tarifario); y, por otro lado, las órdenes de ejecución que se puedan derivar (en el texto normativo) y por cada requerimiento abierto por incumplimiento de una orden anterior de cese de la situación de utilización anómala o desocupación (en el texto del anexo tarifario)- encuentra su posible subsunción en ninguno de los 28 grupos de supuestos de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local especificados o desgranados por el legislador competente en los apartados 4 y 5 del repetido artículo 20 del TRLHL 2/2004.
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Como, incontrovertidamente, reconocieran ambas partes litigantes en el presente proceso. Lo cual obliga a la parte demandad a invocar en su favor en amparo de la disposición aprobada los términos genéricos de la definición del hecho imponible de los apartados 1 y 2 del reiterado precepto legal.
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Sin embargo, no podrá compartir esta Sala dicho alegato de la administración municipal demandada, ya de entrada, por cuanto que por relación al eventual establecimiento de tasas municipales por mera actividad administrativa el legislador tributario local ha establecido en los términos normativos antes ya vistos de los artículos 20.1, 20.4 y 57 del TRLHL 2/2004 y del artículo 52 de la Ley 1/2006, del régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona- que dicha actividad administrativa, además de reunir los restantes requisitos normativos allí establecidos, debe venir siempre referida al ejercicio de actividades administrativas de competencia local, lo que ya mereciera en su día la observación puntual de la necesidad de precisión del correspondiente título competencial municipal en el informe de fecha 4 de julio de 2016 emitido por el Consell Tributari del propio ayuntamiento recurrido en el seno del correspondiente procedimiento municipal de elaboración y aprobación de la modificación de la ordenanza fiscal combatida (folio 54 expdte. adtvo.).
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OCTAVO.- En relación con lo anterior, debe ahora observarse que las tasas controvertidas en el proceso, ciertamente, se establecen por propia dicción del repetido apartado 9 del artículo 2 de dicha ordenanza fiscal en el marco del ejercicio de las potestades administrativas habilitadas mediante la Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, con respecto a las viviendas vacías -definidas como tales por su desocupación permanente e injustificada por más de dos años en su artículo 3.d)-, sin que dicha ordenanza refiera tasa municipal alguna, sin embargo, a supuestos relacionados con las otras dos formas de utilización o situación anómala de una vivienda o edificio de viviendas consideradas como tales junto a la desocupación permanente por el artículo 41.1.b) y 2 de la misma Ley autonómica 18/2007 -esto es, las de sobreocupación o de infravivienda, definidas por el artículo 3.e) y f) de la repetida Ley catalana 18/2007, respectivamente-.
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Siendo así que, dicha Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, que se dirige a hacer efectivo al derecho a una vivienda digna y a cumplir el mandato a los poderes públicos contenido en el artículo 47 de la Constitución española y para esta Comunidad Autónoma de Catalunya también en el artículo 26 del vigente Estatuto de Autonomía de Catalunya que se reformara por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio -en adelante EAC 2006- (así, STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 14, 110/2011, de 22 de junio, FJ 5, 31/2010, FJ 16, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 15 c), se dictó en el desarrollo legislativo de las competencias normativas reconocidas en favor de la Generalitat de Catalunya por dicho EAC 2006 en el que con manifiesta claridad se distribuyeron las competencias en materia de vivienda, que constituye título o ámbito competencial propio y distinto respecto a otros, aun indirectamente relacionados o conexos -como pueden serlo el del urbanismo, el del medio ambiente o el de la ordenación territorial-, bajo la atribución expresa como competencia exclusiva en materia de vivienda a la Generalitat por su artículo 137.1, no recurrido en el proceso de inconstitucionalidad que resolviera la importante STC 31/2010, en los siguientes términos:
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'Artículo 137. Vivienda.
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1) Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda, que incluye en todo caso:
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a) La planificación, la ordenación, la gestión, la inspección y el control de la vivienda de acuerdo con las necesidades sociales y de equilibrio territorial.
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b) El establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento de las Administraciones públicas de Cataluña en materia de vivienda y la adopción de las medidas necesarias para su alcance, tanto en relación al sector público como al privado.
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c) La promoción pública de viviendas.
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d) La regulación administrativa del comercio referido a viviendas y el establecimiento de medidas de protección y disciplinarias en este ámbito.
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e) Las normas técnicas, la inspección y el control sobre la calidad de la construcción.
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f) Las normas sobre la habitabilidad de las viviendas.
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g) La innovación tecnológica y la sostenibilidad aplicable a las viviendas.
_
h) La normativa sobre conservación y mantenimiento de las vivencias y su aplicación.
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(...)' -subrayados nuestros-
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Al tiempo que, correlativamente, el artículo 84.1.b) del mismo EAC de 2006, precepto este cuya plena constitucionalidad confirmara la citada STC 31/2010, restringió las competencias locales en materia de vivienda a la vivienda pública y a la vivienda de protección oficial, bajo el siguiente tenor literal:
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'Artículo 84. Competencias locales. (...) 2. Los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las Leyes: (...) b) La planificación, la programación y la gestión de vivienda pública y la participación en la planificación en suelo municipal de la vivienda de protección oficial (...)' -subrayados nuevamente nuestros-
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Distribución estatutaria de las competencias en materia de vivienda que, a su vez, resulta coherente con lo establecido hoy al respecto por el artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, tras su modificación operada por el artículo 1.8 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que asimismo restringe las competencias propias de los municipios en materia de vivienda a la 'promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera', sin perjuicio de que, conforme a lo previsto al respecto por el artículo 27 del mismo texto legal, asimismo modificado por la Ley 27/2013 antes citada, el municipio pueda recibir la delegación de sus respectivas competencias por parte del Estado y de la Comunidad Autónoma, lo que no consta acreditado en el proceso por referencia a lo que aquí principalmente interesa.
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Y siendo asimismo así que tal distribución estatutaria y legal de las competencias en materia de vivienda, que las asigna con carácter exclusivo en los términos antes ya señalados a la administración autonómica, quien en lo que ahora sustancialmente importa las ejerce a través de su entidad de derecho público Agencia de l'Habitatge de Catalunya creada por la Ley autonómica 13/2009, de 22 de julio, y adscrita al departamento de la administración autonómica competente en materia de vivienda, no aparece en lo aquí esencial alterada por las previsiones competenciales de la Ley estatal 1/2006 de 13 de marzo, del régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona, antes ya mencionada, ni tampoco por los artículos 85 y 86 de la Ley autonómica 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, por los que se atribuyen las competencias municipales en materia de vivienda pública y de cualquier régimen de protección pública al consorcio legal interadministrativo creado mediante el artículo 61 de dicha ley autonómica -Consorci de l'Habitatge de Barcelona-.
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Al tiempo que, por ende, en el orden sectorial específico que a los efectos del presente proceso interesan, tampoco parece alterar dicho reparto competencial la propia Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda, en cuyo marco de actuaciones administrativas se sitúan expresamente los hechos imponibles de las dos modalidades de tasas controvertidas -por los expedientes de declaración del uso anómalo de las viviendas o edificios de viviendas por su desocupación permanente e injustificada durante más de dos años, y por las sucesivas órdenes de ejecución de las órdenes municipales de cese de la desocupación dimanantes de los anteriores, reguladas estas últimas a modo de tasas coercitivas por similitud con las denominadas multas coercitivas como modos de ejecución forzosa administrativa de los actos u órdenes administrativas ex artículos 100.1.c) y 103 de la Ley 39/2015, LPACAP (antes artículos 96.1.c) y 99 de la Ley 30/1992, LRJPAC)-, toda vez que los artículos 7 y 8 de dicha Ley catalana 18/2007, respectivamente, reservan a la competencia propia de la Administración de la Generalitat las competencias propias en materia de vivienda y remiten las competencias locales en dicho ámbito a 'lo establecido por la legislación de régimen local, la legislación urbanística y la presente Ley, sin perjuicio de la capacidad de suscribir convenios y concertar actuaciones con otras administraciones y agentes de iniciativa social y privada que actúan sobre el mercado de vivienda protegida y libre'.
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NOVENO.- De tal manera que, de acuerdo con lo hasta aquí visto, difícilmente puede sostenerse que las tasas municipales controvertidas en este proceso, conforme a lo exigido para ello por el hecho imponible perfilado por el legislador tributario local - artículos 20.1 y 2 y 57 del TRLHL 2/2004 y 52 de la Ley 1/2006 -, respondan a la realización obligada de una actividad administrativa de competencia local que resulte de recepción obligatoria para el administrado por venir impuesta por disposición legal o reglamentaria que le obligue a la entidad local a realizar de oficio dicha actividad administrativa por razones de seguridad, de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico -no siendo la expresión 'cualesquiera otras' la más conforme con el principio constitucional de reserva de ley tributaria-, y no refiriéndose a las entidades locales las competencias administrativas para detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas y para las actuaciones dirigidas a evitar la desocupación permanente de las viviendas a las que expresamente se refieren los artículos 41 y 42 de la repetida Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, una vez suprimidos de dicho artículo 42 sus originarios párrafos 6 y 7 relativos al alquiler forzoso de dichas viviendas y a la suerte de expropiación forzosa temporal del usufructo de las mismas por la posterior Ley autonómica 9/2011, de 29 de diciembre, en los siguientes términos:
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'Artículo 41. Detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas. 1. Son utilizaciones anómalas de una vivienda o de un edificio de viviendas:
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a) La desocupación permanente, definida por el artículo 3.d.
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b) La sobreocupación, definida por el artículo 3.e.
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2. La infravivienda, definida por el artículo 3.f, es una situación anómala.
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3. La administración competente, si tiene constancia de que una vivienda o un edificio de viviendas se utiliza de forma anómala o un inmueble se halla en situación anómala, debe abrir el oportuno expediente administrativo para realizar los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe dictar la resolución. (...)
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Artículo 42. Actuaciones para evitar la desocupación permanente de las viviendas. 1. La Generalidad, en coordinación con las administraciones locales, debe impulsar políticas de fomento para potenciar la incorporación al mercado, preferentemente en alquiler, de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas. A tal fin, debe velar para evitar situaciones de desocupación permanente de viviendas y debe aprobar los correspondientes programas de inspección.
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2. Deben darse garantías a los propietarios de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas sobre el cobro de las rentas y la reparación de desperfectos.
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3. Deben impulsarse políticas de fomento de la rehabilitación de las viviendas que estén en mal estado para ser alquiladas, mediante subvenciones directas a los propietarios, oferta de subrogación de la Administración en la ejecución de las obras y apoyo público a contratos de masovería urbana.
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4. Las viviendas vacías o permanentemente desocupadas pueden cederse a la Administración pública para que las gestiones en régimen de alquiles. En contrapartida, debe suscribirse un pacto relatico al cobro y demás condiciones de la cesión, dentro de programas específicamente destinados a dicha finalidad en los planes de vivienda.
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5. La administración puede adoptar medidas distintas de las establecidas por los apartados del 1 al 4, entre las cuales las de carácter fiscal, con los mismos objetivos de incentivar la ocupación de las viviendas y penalizar su desocupación injustificada'.
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Sin que, a su vez, la previsión de este último apartado 5 del artículo 42 de la repetida Ley 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, en orden al posible establecimiento o la adopción de otras medidas de carácter fiscal con el objetivo expreso de incentivar la ocupación o penalizar la desocupación injustificado de las viviendas vacías, pueda legitimar u otorgar cobertura legal suficiente a las tasas municipales a las que se refieren estas actuaciones, que por su propia naturaleza y su propia definición legal no pueden en modo alguno perseguir tales objetivos de incentivar la ocupación o penalizar o sancionar el supuesto uso anómalo de las viviendas vacías, sino sólo autofinanciar bajo la efectividad del principio de equivalencia el coste directo o indirecto de la correspondiente actividad administrativa a modo de contraprestación.
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Otras medidas de carácter fiscal incentivadoras de la ocupación o penalizadoras de la desocupación entre las cuales, sin duda, puede ser incluida la creación del denominado Impuesto sobre las Viviendas Vacías por la posterior Ley autonómica catalana 14/2015, de 21 de julio, que pende a la fecha de resolución del recurso de inconstitucionalidad interpuesto en su día por el presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la misma ante el Tribunal Constitucional, y cuya inicial suspensión automática de vigencia y aplicación de los preceptos impugnados quedara levantada por Auto núm. 157/2016, de 20 de septiembre, dictado por el Pleno del Alto Tribunal en dicho recurso de inconstitucionalidad núm. 2255/2016.
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Impuesto sobre Viviendas Vacías autonómico cuyo hecho imponible, efectivamente, viene definido en su artículo 4 por relación a la desocupación permanente de una vivienda durante más de dos años sin causa justificada, por afectar dicha desocupación a la función social de la propiedad de las viviendas, lo que con la eventual desnaturalización así de las tasas municipales aquí controvertidas vendría a coincidir con el hecho imponible material de las mismas que, ciertamente, transluce de la publicitación de la aprobación de dichas tasas en la web municipal y en la Guía de l'Habitatge a Barcelona traídas al proceso por la parte recurrente 'como una nueva tasa que gravará los pisos vacíos' (documentos 1 y 2 demanda), incurriendo en el supuesto de interdicción de la doble imposición a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, LOFCA, del que pretendió huir el informe jurídico inicial de fecha 11 de mayo de 2016, relativo a posibilidades jurídicas de impulsar una tasa municipal como la de autos (folios 9 y ss. Expdte. adtvo.), haciendo supuesto de la cuestión, al afirmar dicho informe que la tasa controvertida no constituye un impuesto a partir de la diferencia de hecho imponible formal y que, además, el impuesto autonómico sobre viviendas vacías se encontraba a la fecha suspendido en el recurso de inconstitucionalidad antes indicado, tras lo cual dicho informe jurídico recordó la inviabilidad jurídica de aplicar el recargo en la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) prevista por el artículo 72.4, tercer párrafo, del TRLHL 2/2004 de reiterada mención para los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente, hasta que se produzca el desarrollo reglamentario estatal de sus condiciones allí previsto, en los términos que en su día ya se establecieran por la Sentencia núm. 535/2011, de 22 de julio, de esta misma Sala y Tribunal (Sección Quinta), dictada en recurso núm. 373/2009 y seguida por otros pronunciamientos posteriores del mismo signo de otras Salas Contencioso Administrativas de otros Tribunales Superiores de Justicia, como la Sentencia núm. 93/2015, de 16 de febrero, de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias -rec. 94/2014-.
_
Por todo ello, en suma, no acreditada en el caso enjuiciado la satisfacción del principio constitucional de reserva de ley tributaria, en relación con el principio de competencia, por las exacciones fiscales reguladas como tasas municipales por la modificación de la ordenanza fiscal municipal traída a revisión jurisdiccional en esta sede impugnatoria, se impondrá la estimación del presente recurso, conforme a lo dispuesto en el orden procesal por los artículos 68.1.b), 70.2 y 71.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, por resultar la disposición impugnada disconforme a derecho en los extremos controvertidos, con nulidad de pleno derecho ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992, LRJPAC, aplicable al caso ratione temporis (hoy artículo 47.2 de la vigente Ley 39/2015, LPACAP), lo que así deberá ser declarado en la parte dispositiva de esta resolución, con la anulación de la misma en esta sede jurisdiccional y con los efectos erga omnes desde el día en que sea publicado el fallo y preceptos anulados en el periódico oficial en el que lo fue la disposición anulada, que previene el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional.
_
Ello, sin la necesidad de entrar seguidamente en esta resolución en el examen de los restantes motivos impugnatorios del recurso que enfrentaran a las partes en el debate procesal de autos, toda vez que ello se muestra ocioso por irrelevante o, mejor, por intrascendente para la resolución definitiva de esta Litis.
_
ÚLTIMO.- A tenor de los artículo 68.2 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional, modificado este último por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, las costas procesales se impondrán en la primera o única instancia a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones en la sentencia, salvo que el órgano judicial, razonándolo debidamente, aprecie la eventual concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición, sin que obste a ello, en su caso, la falta de solicitud expresa de la condena en costas por las partes, yq eu tal pronunciamiento judicial sobre costas es siempre imperativo para el fallo sin incurrir por tal razón en un vicio de incongruencia procesal ultra petita partium - artículo 24.1CE y 33.1 y 67.1 LJCA -, al concernir dicha declaración judicial a cuestión de naturaleza jurídico procesal, conforme al propio tenor del artículo 68.2 de la Ley Jurisdiccional y de la ya reiterada jurisprudencia contenciosa administrativa y constitucional sentada al respecto (entre otras, por STS, Sala 3ª, de 12 de febrero de 1991, y por STC 53/2007, de 12 de marzo, y STC 24/1010, de 27 de abril).
_
Se recoge así el principio del vencimiento mitigado que deberá conducir aquí a la no imposición de costas habida cuenta de que la singularidad de la cuestión debatida pueda estimar que se hallare totalmente ausente en este caso iusta causa litigandi ('serias dudas de hecho o de derecho'), teniendo en cuenta al efecto la jurisprudencia recaída en casos similares para apreciar que el caso era jurídicamente dudoso, como señala el artículo 394.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil.
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Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso,
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FALLO
ESTIMAR el recurso contencioso administrativo número 778/2016 interpuesto por la entidad ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE BANCA (AEB), bajo la representación procesal y defensa letrada indicadas en el encabezamiento de la presente resolución, contra la modificación de la ordenanza fiscal municipal a la que se refieren los antecedentes de la misma, por resultar ésta disconforme a derecho en los términos de los fundamente de esta resolución y, en consecuencia, DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO del apartado 9 del artículo 2 -hecho imponible- y de los epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 del Anexo de tarifas de la Ordenanza Fiscal 3.1 del ayuntamiento demandado, reguladora de la tasa municipal por servicios generales, introducidos mediante la modificación de la misma definitivamente aprobada por acuerdo del Plenari del Consell Municipal de 30 de septiembre de 2016 y publicada en el BOP de Barcelona de fecha 11 de octubre de 2016, precepto y epígrafes de dicho anexo que se anulan y dejan sin efecto en esta sede impugnatoria jurisdiccional, sin imposición de costas'.
Y todo ello con la doctrina establecida por
Es de destacar lo siguiente:
A resultas de esa modificación el nuevo apartado 9 del artículo 2 -hecho imponible- y los nuevos epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 quedaron con este contenido literal:
'Art. 2. Fet imposable.
Constitueixen el fet imposable de les taxes regulades en aquesta Ordenança fiscal:
(...).
9. Les actuacions derivades de la inspecció i el control sobre els habitatges declarats buits o permanentment desocupats a l'empara de la Llei 18/2007 , del dret a l'habitatge de Catalunya, o les normes legals que les substitueixin. Concretament l'activitat municipal, tant tècnica com administrativa, d'inspecció d'edificis i habitatges, efectuada a instància particular o d'ofici, en què es detectin aquestes utilitzacions anòmales dels habitatges, així com les ordres d'execució que se'n puguin derivar.
(...).
ANNEX
TARIFES
A.SERVEIS GENERALS CA- TS-3-Barcelona_S-607-2021_001.png
(...)'.
La sentencia recurrida transcribe al efecto una sentencia anterior de la propia Sala de Catalunya; y esta transcripción aborda las varias cuestiones que a continuación se indican y sobre cada una de ellas se pronuncia en los literales términos que también seguidamente se exponen.
'(...) En relación con lo anterior, debe ahora observarse que las tasas controvertidas en el proceso, ciertamente, se establecen por propia dicción del repetido apartado 9 del artículo 2 de dicha ordenanza fiscal en el marco del ejercicio de las potestades administrativas habilitadas mediante la Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, con respecto a las viviendas vacías -definidas como tales por su desocupación permanente e injustificada por más de dos años en su artículo 3.d)-,
sin que dicha ordenanza refiera tasa municipal alguna, sin embargo, a supuestos relacionados con las otras dos formas de utilización o situación anómala de una vivienda o edificio de viviendas consideradas como tales junto a la desocupación permanente por el artículo 41.1.b ) y 2 de la misma Ley autonómica 18/2007 -esto es, las de sobreocupación o de infravivienda, definidas por el artículo 3.e) y f) de la repetida Ley catalana 18/2007 , respectivamente-'.
'Siendo así que, dicha Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, que se dirige a hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y a cumplir el mandato a los poderes públicos contenido en el artículo 47 de la Constitución española y para esta Comunidad Autónoma de Catalunya también en el artículo 26 del vigente Estatuto de Autonomía de Catalunya que se reformara por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio -en adelante EAC 2006- (así, STC 93/2015, de 14 de mayo , FJ 14, 110/2011, de 22 de junio
'se dictó en el desarrollo legislativo de las competencias normativas reconocidas en favor de la Generalitat de Catalunya por dicho EAC 2006 en el que con manifiesta claridad se distribuyeron las competencias en materia de vivienda, que constituye título o ámbito competencial propio y distinto respecto a otros, aun indirectamente relacionados o conexos -como pueden serlo el del urbanismo, el del medio ambiente o el de la ordenación territorial-, bajo la atribución expresa como competencia exclusiva en materia de vivienda a la Generalitat por su artículo 137.1, no recurrido en el proceso de inconstitucionalidad que resolviera la importante STC 31/2010 , en los siguientes términos:
'Artículo 137. Vivienda.
1. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda, que incluye en todo caso:
a) La planificación, la ordenación, la gestión, la inspección y el control de la vivienda de acuerdo con las necesidades sociales y de equilibrio territorial.
b) El establecimiento de prioridades y objetivos de la actividad de fomento de las Administraciones públicas de Cataluña en materia de vivienda y la adopción de las medidas necesarias para su alcance, tanto en relación al sector público como al privado.
c) La promoción pública de viviendas.
d) La regulación administrativa del comercio referido a viviendas y el establecimiento de medidas de protección y disciplinarias en este ámbito.
e) Las normas técnicas, la inspección y el control sobre la calidad de la construcción.
f) Las normas sobre la habitabilidad de las viviendas.
g) La innovación tecnológica y la sostenibilidad aplicable a las viviendas.
h) La normativa sobre conservación y mantenimiento de las viviendas y su aplicación. (...)'.
-subrayados nuestros-
Al tiempo que, correlativamente, el artículo 84.1.b) del mismo EAC de 2006 , precepto este cuya plena constitucionalidad confirmara la citada STC 31/2010 , restringió las competencias locales en materia de vivienda a la vivienda pública y a la vivienda de protección oficial, bajo el siguiente tenor literal:
'Artículo 84. Competencias locales.
(...) 2. Los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las Leyes: (...) b) La planificación, la programación y la gestión de vivienda pública y la participación en la planificación en suelo municipal de la vivienda de protección oficial. (...)'.
-subrayados nuevamente nuestros-'.
'Distribución estatutaria de las competencias en materia de vivienda que, a su vez, resulta coherente con lo establecido hoy al respecto por elartículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , tras su modificación operada por elartículo 1.8 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que asimismo restringe las competencias propias de los municipios en materia de vivienda a la 'promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera', sin perjuicio de que, conforme a lo previsto al respecto por el artículo 27 del mismo texto legal, asimismo modificado por la Ley 27/2013 antes citada, el municipio pueda recibir la delegación de sus respectivas competencias por parte del Estado y de la Comunidad Autónoma, lo que no consta acreditado en el proceso por referencia a lo que aquí principalmente interesa'.
'Y siendo asimismo así que tal distribución estatutaria y legal de las competencias en materia de vivienda, que las asigna con carácter exclusivo en los términos antes ya señalados a la administración autonómica, quien en lo que ahora sustancialmente importa las ejerce a través de su entidad de derecho público Agència de l'Habitatge de Catalunya, creada por la Ley autonómica 13/2009, de 22 de julio , y adscrita al departamento de la administración autonómica competente en materia de vivienda,
no aparece en lo aquí esencial alterada por las previsiones competenciales de la Ley estatal 1/2006 de 13 de marzo , del régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona, antes ya mencionada, ni tampoco por los artículos 85 y 86 de la Ley autonómica 22/1998, de 30 de diciembre , de la Carta Municipal de Barcelona, por los que se atribuyen las competencias municipales en materia de vivienda pública y de cualquier régimen de protección pública al consorcio legal interadministrativo creado mediante el artículo 61 de dicha ley autonómica -Consorci de l'Habitatge de Barcelona-'.
'Al tiempo que, por ende, en el orden sectorial específico que a los efectos del presente proceso interesan, tampoco parece alterar dicho reparto competencial la propia Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda, en cuyo marco de actuaciones administrativas se sitúan expresamente los hechos imponibles de las dos modalidades de tasas controvertidas -por los expedientes de declaración del uso anómalo de las viviendas o edificios de viviendas por su desocupación permanente e injustificada durante más de dos años, y por las sucesivas órdenes de ejecución de las órdenes municipales de cese de la desocupación dimanantes de los anteriores, reguladas estas últimas a modo de tasas coercitivas por similitud con las denominadas multas coercitivas como modos de ejecución forzosa administrativa de los actos u órdenes administrativas ex artículos 100.1.c ) y 103 de la Ley 39/2015 , LPACAP (antes artículos 96.1.c ) y 99 de la Ley 30/1992 , LRJPAC)-,
toda vez que los artículos 7 y 8 de dicha Ley catalana 18/2007, respectivamente, reservan a la competencia propia de la Administración de la Generalitat las competencias propias en materia de vivienda y remiten las competencias locales en dicho ámbito a
'lo establecido por la legislación de régimen local, la legislación urbanística y la presente Ley, sin perjuicio de la capacidad de suscribir convenios y concertar actuaciones con otras administraciones y agentes de iniciativa social y privada que actúan sobre el mercado de vivienda protegida y libre''.
'(...): De tal manera que, de acuerdo con lo hasta aquí visto, difícilmente puede sostenerse que las tasas municipales controvertidas en este proceso, conforme a lo exigido para ello por el hecho imponible perfilado por el legislador tributario local - artículos 20.1 y 2 y 57 del TRLHL 2/2004 y 52 de la Ley 1/2006 -, respondan a la realización obligada de una actividad administrativa de competencia local que resulte de recepción obligatoria para el administrado por venir impuesta por disposición legal o reglamentaria que le obligue a la entidad local a realizar de oficio dicha actividad administrativa por razones de seguridad, de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico - no siendo la expresión 'cualesquiera otras' la más conforme con el principio constitucional de reserva de ley tributaria-'.
'y no refiriéndose a las entidades locales las competencias administrativas para detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas y para las actuaciones dirigidas a evitar la desocupación permanente de las viviendas a las que expresamente se refieren los artículos 41 y 42 de la repetida Ley autonómica 18/2007, del derecho a la vivienda de Catalunya, una vez suprimidos de dicho artículo 42 sus originarios párrafos 6 y 7 relativos al alquiler forzoso de dichas viviendas y a la suerte de expropiación forzosa temporal del usufructo de las mismas por la posterior Ley autonómica 9/2011, de 29 de diciembre , en los siguientes términos:
'Artículo 41. Detección de utilizaciones y situaciones anómalas de las viviendas
1. Son utilizaciones anómalas de una vivienda o de un edificio de viviendas:
a) La desocupación permanente, definida por el artículo 3.d.
b) La sobreocupación, definida por el artículo 3.e.
2. La infravivienda, definida por el artículo 3.f, es una situación anómala.
3. La administración competente, si tiene constancia de que una vivienda o un edificio de viviendas se utiliza de forma anómala o un inmueble se halla en situación anómala, debe abrir el oportuno expediente administrativo para realizar los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe dictar la resolución.
(...).
Artículo 42. Actuaciones para evitar la desocupación permanente de las viviendas.
1. La Generalidad, en coordinación con las administraciones locales, debe impulsar políticas de fomento para potenciar la incorporación al mercado, preferentemente en alquiler, de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas. A tal fin, debe velar para evitar situaciones de desocupación permanente de viviendas y debe aprobar los correspondientes programas de inspección.
2. Deben darse garantías a los propietarios de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas sobre el cobro de las rentas y la reparación de desperfectos.
3. Deben impulsarse políticas de fomento de la rehabilitación de las viviendas que estén en mal estado para ser alquiladas, mediante subvenciones directas a los propietarios, oferta de subrogación de la Administración en la ejecución de las obras y apoyo público a contratos de masovería urbana.
4. Las viviendas vacías o permanentemente desocupadas pueden cederse a la Administración pública para que las gestione en régimen de alquiler. En contrapartida, debe suscribirse un pacto relativo al cobro y demás condiciones de la cesión, dentro de programas específicamente destinados a dicha finalidad en los planes de vivienda.
5. La Administración puede adoptar medidas distintas de las establecidas por los apartados del 1 al 4, entre las cuales las de carácter fiscal, con los mismos objetivos de incentivar la ocupación de las viviendas y penalizar su desocupación injustificada'.
Sin que, a su vez, la previsión de este último apartado 5 del artículo 42 de la repetida Ley 18/2007 , del derecho a la vivienda de Catalunya, en orden al posible establecimiento o la adopción de otras medidas de carácter fiscal con el objetivo expreso de incentivar la ocupación o penalizar la desocupación injustificado de las viviendas vacías, pueda legitimar u otorgar cobertura legal suficiente a las tasas municipales a las que se refieren estas actuaciones, que por su propia naturaleza y su propia definición legal no pueden en modo alguno perseguir tales objetivos de incentivar la ocupación o penalizar o sancionar el supuesto uso anómalo de las viviendas vacías, sino sólo autofinanciar bajo la efectividad del principio de equivalencia el coste directo o indirecto de la correspondiente actividad administrativa a modo de contraprestación'.
La determina así la parte dispositiva del auto:
'
Determinar si, en interpretación de los artículos 20 TRLHL, 52 LREAB y 24CE , así como teniendo presente el marco normativo que el Estatuto de Autonomía de Cataluña contempla en materia de empleo, control e inspección de las viviendas, el Ayuntamiento de Barcelona es competente para aprobar disposiciones de carácter general en materia de control e inspección de las viviendas desocupadas y, en particular, si ese servicio de control e inspección de viviendas vacantes es o no un servicio de competencia municipal, y por ende, si puede o no constituir el hecho imponible de la tasa litigiosa.
Se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 20 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo
Como también se aduce que dichas infracciones se habrían producido por haber incurrido la Sala
Y este planteamiento inicial se defiende con unas ideas básicas que, en esencia, se pueden sintetizar en lo siguiente.
La razón principal de dichos errores es no haber tenido en cuenta que el marco constitucional no precisa las competencias de los entes locales, pues lo que define son las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas; y son estos últimos (el Estado y las Comunidades Autónomas) los que pueden atribuir competencias a los entes locales, al menos en las materias previstas en el artículo 25.2 de la LRBRL .
Y también provoca esos errores el desconocer que en el mismo sentido se mueve el Estatuto de Autonomía de Cataluña [EAC], que ciertamente atribuye a la Generalitat competencias exclusivas frente al Estado, pero, dentro de este marco, se permite a la Generalitat atribuir competencias a los entes locales, respetando siempre el marco mínimo previsto en la LRBRL y en el artículo 84 del propio EAC; lo que cual determina que no esté impedido a las leyes del Parlamento de Catalunya atribuir a los municipios competencias no previstas para ellos en la LRBRL ni en el EAC.
Se invoca en apoyo de lo anterior la doctrina contenida en la STC 54/2017, de 11 de mayo sobre el artículo 25.2 de la LRBRL .
Seguidamente afirma el recurso de casación que es dentro de este contexto como la Generalitat de Catalunya ha ejercido las competencias que en régimen exclusivo le atribuye el artículo 137 EAC y ha atribuido a los Ayuntamientos, y concretamente al de Barcelona, competencias sobre la materia mencionada (inspección y control de la vivienda de acuerdo con las necesidades sociales y de equilibrio social).
- Señala que lo han hecho los siguientes preceptos de la Ley de Catalunya 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda:
El artículo 8.1
'1. Los entes locales, bajo el principio de autonomía para la gestión de sus intereses, ejercen las competencias de vivienda de acuerdo con lo establecido por la legislación de régimen local, la legislación urbanística y la presente ley, sin perjuicio de la capacidad de suscribir convenios y concertar actuaciones con otras administraciones y agentes de iniciativa social y privada que actúan sobre el mercado de vivienda protegida y libre'.
El artículo 8.4
'4. Los entes locales cuya dimensión les dificulte el ejercicio eficiente de las competencias que la presente ley les atribuye sobre el control de la calidad del parque inmobiliario, sobre la igualdad en el acceso y la ocupación de las viviendas y sobre las actividades de control y sanción pueden encargar a otro ente local o al departamento competente en materia de vivienda que realice las gestiones vinculadas a dichas competencias, de acuerdo con lo establecido por el artículo 15 de la Ley del Estado 30/1992, de 26 de noviembre , de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común'.
Sobre este precepto se dice que la posibilidad reconocida a determinados municipios de encargar al departamento competente en vivienda las competencias que la ley les atribuya sobre control de calidad del parque inmobiliario, sobre igualdad y acceso en el empleo y sobre las actividades de control y sanción, significa reconocer implícitamente la atribución de las competencias de ocupación, control y sanción.
El artículo 41.3
'
1. Son utilizaciones anómalas de una vivienda o de un edificio de viviendas:
a) La desocupación permanente, definida por el artículo 3.d.
b) La sobreocupación, definida por el artículo 3.e.
2. La infravivienda, definida por el artículo 3.f, es una situación anómala.
3. La administración competente, si tiene constancia de que una vivienda o un edificio de viviendas se utiliza de forma anómala o un inmueble se halla en situación anómala, debe abrir el oportuno expediente administrativo para realizar los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe dictar la resolución. (...)'.
El artículo 131.1.
'
1. Los órganos competentes para imponer sanciones son:
a) El Gobierno, si la multa propuesta supera los 500.000 euros.
b) El consejero o consejera competente en la materia, y los municipios con más de 100.000 habitantes, si la multa supera los 250.000 euros y no supera los 500.000 euros, y para acordar la expropiación, el desahucio o la pérdida del derecho de uso.
c) El director o directora general competente en la materia, y los municipios de más de 5.000 habitantes, si la multa supera los 25.000 euros y no supera los 250.000 euros.
d) El jefe o jefa del servicio competente en la materia, y los municipios de hasta 5.000 habitantes, si se trata de multas de un importe no superior a 25.000 euros.
2. El órgano municipal competente para imponer las sanciones debe ser el que determine la legislación de régimen local. Los expedientes sancionadores tramitados por los entes locales cuya resolución, por razón de la cuantía de la sanción, corresponda a un órgano de la Generalidad deben ser enviados a este una vez instruidos, con la propuesta de la sanción de que se trate. La resolución que finalmente se dicte puede aceptar íntegramente los términos de la propuesta o bien apartarse de ellos, previa audiencia, en este último caso, al ayuntamiento afectado'.
Afirma también que respecto del Ayuntamiento de Barcelona esta competencia, y la consecuencia de inspección y control, resulta de lo establecido en la Disposición Adicional Séptima de la Ley de Catalunya 4/2016, de 23 de diciembre , de medidas de protección del derecho a la vivienda de la personas en riesgo de exclusión residencial.
'
1. Se crea una sección territorial de la Comisión de Vivienda y Asistencia para Situaciones de Emergencia Social para el Ámbito del Municipio de Barcelona.
2. Esta sección territorial de la Comisión es integrada por los siguientes miembros:
a) Un representante del departamento competente en materia de vivienda, que ejerce la presidencia, nombrado por su titular.
b) Tres representantes de la Generalidad, nombrados por el Gobierno.
c) Tres representantes del Ayuntamiento de Barcelona, nombrados por la alcaldía.
d) Un representante de las organizaciones de consumidores del ámbito territorial de Barcelona, escogido por el Consejo de Personas Consumidoras de Cataluña.
e) Un representante de las entidades financieras y de crédito.
f) Un representante del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona.
g) Dos representantes de las entidades del tercer sector social.
2. La Agencia de la Vivienda de Cataluña debe establecer los mecanismos necesarios, en el plazo de cuatro meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, para que el Ayuntamiento de Barcelona pueda acceder de forma permanente a la consulta electrónica de los datos de las viviendas ubicadas en el término municipal de Barcelona e inscritas en el Registro de viviendas vacías y viviendas ocupadas sin título habilitante que necesite para el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda.
3. Los derechos de tanteo y retracto regulados por el artículo 2 del Decreto ley 1/2015, de 24 de marzo , de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, en el ámbito territorial del municipio de Barcelona pueden ser ejercidos por la Agencia de la Vivienda de Cataluña o por el Ayuntamiento de Barcelona. A tal efecto, la decisión de transmitir la vivienda debe comunicarse a las dos administraciones.
4. La competencia sancionadora a la que se refiere el artículo 131.1.a de la Ley 18/2007 , con relación a las infracciones cometidas en el término municipal de Barcelona, corresponde al Ayuntamiento de Barcelona si la multa propuesta supera los 500.000 euros'.
Que es claro que el Ayuntamiento tiene atribuidas competencias por normas con rango de ley en materia de control e inspección de las viviendas, y especialmente en materia de desocupación.
Que lo anterior no sólo hace desaparecer la razón por la que la sentencia estimó el recurso y anuló la tasa, pues también acredita que es flagrante el error en el que ha incurrido la sentencia y, por ello, que ha incurrido en arbitrariedad.
Y que la consecuencia de lo que antecede es que se ha producido vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Más adelante se insiste en que, siendo la razón de decidir de la sentencia recurrida la vulneración del principio de legalidad tributaria, por haber apreciado dicha sentencia que no se cumple con la exigencia del artículo 20.1 del TR/LRHL ; y siendo tal premisa del todo equivocada; la conclusión ha de ser que en realidad es la sentencia la que ha vulnerado el artículo 20 del TR/LRHL y el artículo 52 de la LREAB.
Debe comenzarse con esta primera precisión: que el carácter extraordinario y la naturaleza que es propia al recurso de casación, así como la configuración del mismo que resulta de su actual regulación, impone delimitar el actual enjuiciamiento únicamente a las infracciones de las concretas normas concernidas en la cuestión de interés casacional objetivo fijada en el auto de admisión.
Así ha de ser porque, como tantas veces ha declarado esta Sala, esa naturaleza de recurso extraordinario que corresponde a la casación, y también su finalidad nomofiláctica, comportan que su directo objeto es la sentencia recurrida y su fin consiste en decidir si son de apreciar en ella las concretas infracciones normativas y jurisprudenciales que le sean reprochadas; y trae consigo, así mismo, que la casación no es una nueva instancia que permita un pleno enjuiciamiento del litigio.
La segunda precisión necesaria es que, según lo establecido en el artículo 86 3 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo [LJCA ], el recurso de casación cuyo conocimiento corresponde a este Tribunal Supremo sólo puede estudiar y decidir reproches referidos a normas de Derecho estatal o de la Unión Europea; sin que en él se pueda controlar o revisar la interpretación o aplicación que el fallo recurrido haya efectuado de normas emanadas de una Comunidad Autónoma, pues, tratándose de estas normas autonómicas, el control jurisdiccional último de su aplicación o interpretación está residenciado en el correspondiente Tribunal Superior de Justicia. Lo cual es coherente con la prescripción del artículo 152 de la Constitución de que el Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial. de la Comunidad Autónoma.
Lo que acaba de exponerse hace que sólo proceda examinar los reproches que el recurso de casación plantea en relación con normas o preceptos del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo [TR/LRHL]; del artículo 52 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo , por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona [LREAB]; y del artículo 24 de la Constitución española .
Y que esta Sala no pueda controlar ni revisar la interpretación que la sentencia recurrida haya efectuado de normas autonómicas (carácter que corresponde a la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda de Catalunya).
Las cuestiones concernidas en lo anterior y las respuestas que merecen están constituidas por todo lo siguiente.
Es un lugar común en la doctrina separar como conceptos distintos los de
Como también es doctrina usual, apoyada en mandatos constitucionales y legales (los artículos 157 CE y 2.2 LGT 2003 ), la que señala lo que sigue.
Que el concepto global de
Que los impuestos se diferencian de las otras dos modalidades en que lo gravado es una manifestación índividualizada de capacidad económica, cualquiera que sea el origen o la clase de riqueza que la determina; mientras que en esas otras dos modalidades tributarias la capacidad económica gravada está conectada con una actuación del poder público que se refiere o beneficia al obligado tributario.
Y que la específica modalidad tributaria de las
El principio de legalidad, en uno y otro concepto de ingresos coactivos, equivale a la aplicación del principio democrático en cualquier intervención del poder público en la esfera patrimonial del ciudadano; siendo su justificación que, por la especial trascendencia que esas intervenciones tienen para sus intereses vitales, deben estar respaldadas por el poder legislativo en cuanto representante de la soberanía popular.
La necesidad de su observancia la proclama la Constitución, tanto en lo que hace a las genéricas prestaciones públicas (artículo 31.3 ), como en la materia tributaria ( artículo 133); y también elartículo 6 LGT 2003 .
Y se traduce principalmente en la reserva de ley tributaria que regula el artículo 8 LGT 2003 , que conlleva la necesidad de que es el legislador el que ha de establecer cada nueva modalidad tributaria, como también es preceptivo que sea una norma con rango de ley la que defina los elementos esenciales que configuran el hecho imponible del concreto tributo de que se trate; y, muy particularmente, las actuaciones o hechos materiales que singularicen con claridad ese hecho imponible. El apartado a) de ese artículo 8 dice literalmente:
'Se regularán en todo caso por Ley: a) Las delimitación del hecho imponible (...)'.
En materia de tributos locales su regulación reglamentaria se efectúa a través de las ordenanzas fiscales ( artículos 16 a 19 del TRLRHL); y esta es una potestad reglamentaria que, debido al doble juego que resulta de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida y el carácter democrático de las corporaciones locales ( artículos 137 y 140CE ), tiene una especial amplitud, pero no hasta el punto de dejar sin efecto la observancia de lo establecido en la Ley sobre los elementos esenciales configuradores de cada tributo.
Lo anterior supone que el hecho imponible de cada tasa local debe cumplir con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 20 del TRLRHL y ser encuadrable en lo que establecen sus siguientes apartados.
Y respecto de esto último debe significarse lo siguiente:
a) que la expresión
b) que el elenco de servicios o actividades de competencia local del apartado 4 no es taxativo o cerrado, pero únicamente será extensible a aquellos otros en los que, por la clase de actuación realizada por el ente local y la naturaleza del bien jurídico al que dicha actuación se refiera, sea de apreciar una sustancial semejanza jurídica con las actuaciones y servicios directamente descritos y relacionados en dicho apartado 4.
No son de compartir las infracciones que se denuncian del artículo 20 del TRLRHL y el artículo 52 de la Ley 1/2006 [LREMB ].
En el caso del primer precepto, en primer lugar, porque la actuación del Ayuntamiento de Barcelona que pretende gravarse con la tasa objeto de controversia no resulta encuadrable en ninguno de los servicios o actividades que se incluyen el elenco de su apartado 4 y tampoco es de apreciar esa sustancial semejanza jurídica a que antes se ha hecho referencia; y, en segundo lugar, porque ha de respetarse la decisión interpretativa y aplicativa de la sentencia recurrida sobre que la Ley 18/2007 de Catalunya no otorga competencias al Ayuntamiento de Barcelona para realizar la actividad gravada con las tasas aquí polémicas.
Respecto del segundo precepto [Ley 1/2006] son válidas las anteriores razones, pues para las tasas que puede establecer el Municipio de Barcelona no se establece una configuración diferente del hecho imponible.
No siendo revisable por este Tribunal Supremo la interpretación y aplicación que la sentencia recurrida ha efectuado de la Ley de Catalunya 18/2007, tampoco puede ser acogido ese error que el recurso de casación reprocha a la sentencia de instancia de no reconocer al Ayuntamiento competencias en materia de vivienda con base en lo establecido en dicha Ley autonómica.
A lo que acaba de afirmarse debe añadirse lo siguiente: la sentencia recurrida utiliza como un argumento principal de su pronunciamiento que esa repetida Ley de Catalunya 18/2007 no otorga las competencias municipales que invoca el artículo 2.9 de la Ordenanza Fiscal controvertida; y dicha sentencia de instancia no hace consideraciones sobre la posibilidad o no de que la Generalitat, con base en sus competencias exclusivas en materia de vivienda reconocidas en el Estatuto de Autonomía de Catalunya, otorgue a los entes locales de Catalunya atribuciones en esa materia.
Se fijan los que se desarrollan y exponen en los en los anteriores fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la presente sentencia.
Todo lo antes razonado impone la declaración de no haber lugar al recurso de casación; y, en cuanto a las costas de esta casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad ( artículos 93.4 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional ['LJCA '].
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
1.- Fijar los criterios interpretativos expresados en los anteriores fundamentos jurídicos sexto y séptimo de esta sentencia.
2.- No haber lugar al recurso de casación que con el número 5316/2017, interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona, representado por el Procurador don Vicente Ruigómez Muriedas y defendido por el Letrado Consistorial don Ignacio Gual, contra la Sentencia 531 de 30 de junio de 2017 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en el recurso contencioso administrativo 778/2016 por la que se estimó el recurso interpuesto por la Asociación Española de Banca contra el nuevo apartado 9 del artículo 2 de la Ordenanza Fiscal 3.1 del Ayuntamiento de Barcelona, y los nuevos epígrafes 1.11.1 y 1.11.2 de su Anexo de tarifas (artículos que establecen la imposición de una tasa por la propiedad de viviendas vacías o desocupadas), aprobados definitivamente por acuerdo del Consell Plenari del referido Ayuntamiento en sesión celebrada el día 30 de septiembre de 2016).
3.- Declarar que, en cuanto a las costas de esta casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad'.
Como que la parte actora en primera instancia no ha impugnado indirectamente la Ordenanza que se cita por las partes -tampoco se apunta nada en este recurso de apelación- y como la parte demandada en primera instancia no deja otra posibilidad lisa y llanamente este tribunal en aplicación del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, procede no aplicar la misma a este supuesto.
Con todo ello habida cuenta del Fallo de la Sentencia apelada, procede desestimar el presente recurso de apelación en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.
Fallo
No se condena en las costas del presente recurso de apelación a ninguna de las partes.
La presente Sentencia no es firme. Contra la misma cabe interponer, en su caso, recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1LJCA.
Y, adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.
Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.