Sentencia Administrativo Nº 662/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 174/2013 de 31 de Octubre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2013/0026120

Procedimiento Ordinario 174/2013

Demandante:AYUNTAMIENTO DE TIAS

PROCURADOR D./Dña. JOSE CARLOS CABALLERO BALLESTEROS

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Ponente: Sr. Francisco de la Peña Elías

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm. 662

Ilmos. Sres.

Presidente:

Dª. Teresa Delgado Velasco.

Magistrados:

Dª. Cristina Cadenas Cortina.

Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.

D. Francisco de la Peña Elías.

______________________________________

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de octubre, de dos mil catorce.

VISTO el presente recurso seguido bajo el núm. 174/13 promovido por el Procurador D. José Carlos Caballero Ballesteros actuando en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE TÍAScontra la Resolución de 20 de septiembre de 2013, del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, que dispuso el reintegro de 1.150.523,73 euros de la subvención concedida a dicha Corporación para la realización del proyecto 'Asfaltado de calles en Tías 238000'; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que se deje sin efecto la resolución recurrida y se proceda al archivo del procedimiento de reintegro.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO .- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 30 de octubre de 2014, teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- A través del presente proceso interesa el Ayuntamiento de Tías (Las Palmas) se anule y deje sin efecto la Resolución de 20 de septiembre de 2013, del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la cual se dispuso el reintegro de 1.388.223,37 euros de la subvención concedida a dicha Corporación para la realización del proyecto denominado 'Asfaltado de calles en Tías 23800', y se desestimaron las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento frente al oficio de la misma Dirección General de 5 de septiembre anterior que acordó el inicio del procedimiento de reintegro.

Y como antecedentes de interés para resolver el litigio merecen destacarse los siguientes: 1) Mediante Resolución del Secretario de Estado de Cooperación Territorial de 27 de enero de 2009 se autorizó el Proyecto denominado 'Asfaltado de calles en Tías 23008', por importe máximo de 1.170.673,73 euros. La financiación de este proyecto fue solicitada por el mismo Ayuntamiento de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.2 del Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre. 2 ) Con fecha 24 de abril de 2009 se libró a la entidad solicitante la cantidad de 815.850 euros en concepto de 70% del importe de adjudicación del proyecto; y el 9 de abril de 2010 la cantidad de 334.673,73 euros en concepto de diferencia entre el importe de la provisión previa y el de la obra real ejecutada. 3) Realizado un control financiero del proyecto de referencia por la Intervención General del Estado a través de la Intervención Regional de Canarias, se emitió informe con fecha 23 de octubre de 2012 en el cual se instaba la incoación del oportuno expediente de reintegro por el importe concedido. 4) En el curso de dicho expediente el Ayuntamiento de Tías formuló las alegaciones que estimó procedentes oponiéndose al reintegro. 5) Finalmente, y por Resolución del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de 20 de septiembre de 2013, se desestimaron las alegaciones de la Corporación afectada, declarando la existencia de un saldo a favor del Tesoro Público por importe de 1.388.223,37 euros en concepto de principal más intereses de demora. Al propio tiempo, se requería al Ayuntamiento de Tías a fin de que procediera al reintegro de dicha cantidad. Resolución ésta cuya impugnación constituye, como vimos, el objeto del presente proceso.

SEGUNDO .- La concesión de la subvención controvertida se hizo con arreglo a lo dispuesto en el Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación. Tales medidas tenía por objeto, como se declara en su preámbulo, aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación y ejecución inmediata a partir de comienzos del 2009 y que fueran competencia de las propias entidades locales.

La norma atribuye la administración, gestión y dirección del Fondo al Ministerio de Administraciones Públicas a través de la Dirección General de Cooperación Local adscrita a dicho Ministerio, sometiéndolo a lo que califica de estricto control.

Así, por una parte, la Dirección General de Cooperación Local realiza la liberación de los fondos asignados a cada proyecto a través de dos remesas, la última de las cuales se hace efectiva mediante la correspondiente justificación de realización de la obra, de acuerdo con las condiciones estipuladas en el certificado de adjudicación. Y, por otra parte, atribuye a la Intervención General de la Administración del Estado la competencia de 'velar por la correcta aplicación de los recursos del Fondo a los fines previstos para el mismo'.

Precisamente el artículo 10, relativo a los reintegros, constituye el fundamento principal de la Resolución recurrida para amparar la exigencia de devolución de los fondos.

Establece dicho precepto que '1. La falta de justificación parcial o total de la aplicación de los recursos recibidos con cargo al Fondo implicará la obligación de reintegrar las cantidades no justificadas.

Se entiende por falta de justificación la no remisión al Ministerio de Administraciones Públicas de la cuenta justificativa a que se refiere el art. 7 o su remisión incompleta o conteniendo inexactitudes.

También se considerarán no justificadas aquellas partidas en las que, bien mediante las comprobaciones que a tal efecto pueda realizar el Ministerio de Administraciones Públicas o mediante los controles que realice la Intervención General de la Administración del Estado, se ponga de manifiesto que los recursos del Fondo no se han aplicado a los fines para los que fueron entregados o que se han incumplido las condiciones establecidas en el Real Decreto-Ley.

2. La falta de colaboración que imposibilite la comprobación y el control de la efectiva aplicación de los recursos del Fondo, dará lugar a reintegro total de la aportación recibida por la correspondiente Entidad Local.

3. Los expedientes de reintegro serán tramitados por la Dirección General de Cooperación Local, bien a iniciativa propia, cuando la exigencia de reintegro se derive de las comprobaciones realizadas por este Ministerio, bien a iniciativa de la Intervención General de la Administración del Estado, cuando sea consecuencia de un control realizado por esta última'.

La actividad de control de la Intervención General de la Administración del Estado se prevé y habilita en el artículo 8, según el cual '1. La correcta aplicación de los recursos del Fondo a los fines previstos en el art. 2 estará sometida a control por parte de la Intervención General de la Administración del Estado.

Los controles que se realicen tendrán por objeto verificar que los recursos del Fondo se han destinado efectivamente a la financiación de las inversiones a las que estaban destinados, con la correspondiente creación de puestos de trabajo, y que las cuentas justificativas presentadas por los correspondientes Ayuntamientos reflejan adecuadamente la gestión realizada.

2. Los Ayuntamientos que hubieran financiado inversiones con recursos de este Fondo, deberán poner a disposición de la Intervención General de la Administración del Estado la documentación y antecedentes de las cuentas justificativas presentadas y facilitar cuanta información y medios resulten necesarios para que los equipos designados por la Intervención General de la Administración del Estado puedan realizar su trabajo'.

En concreto, la Resolución de 20 de septiembre de 2013, ahora impugnada, se remite al contenido del informe de Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Nacionales realizado por la Intervención Regional de Canarias con fecha 23 de octubre de 2012 en cuyas conclusiones se ponía de manifiesto que 'De acuerdo con los resultados obtenidos en la realización del control y conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Ley 9/2008, se ha advertido que ... No se concluyeron las obras antes de la fecha límite de ejecución existiendo además graves y regularidades (tanto en el expediente inicial como en el modificado no comunicado al órgano concedente de la subvención), que ponen de manifiesto que los recursos del fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgados'.

Tales conclusiones fueron precedidas de una prolija descripción de las irregularidades detectadas que, bajo la rúbrica 'Resultado del trabajo', pueden resumirse del siguiente modo:

1.- El plazo de presentación de proposiciones finalizó el 4 de marzo de 2009 y la adjudicación provisional recayó el 26 de marzo siguiente, por lo que se rebasó el plazo de 20 días naturales establecido en el artículo 9.1.a) del real Decreto Ley 9/2008

2.- Las certificaciones núm. 1, 2, 4 y 5 se abonaron fuera del plazo de 30 días naturales previsto en el artículo 9.5 del referido Real Decreto Ley.

3.- El contratista incumplió su compromiso de creación de empleo pues se había comprometido a crear 20 puestos de trabajo, siendo así que de los 23 trabajadores contratados 7 no podrían computarse como empleo creado.

4-. Una certificación final de obra por importe de 14.976,27 euros no se corresponde con la última certificación declarada en la Memoria de actuación, existiendo además dos actas de recepción de fecha posterior, una de las cuales reconoce explícitamente la no ejecución de una parte de las obras por falta de disponibilidad de terrenos, lo que habría acreditado en todo caso su no finalización antes del 31 de diciembre de 2009.

5.- Se describen lo que califica como graves defectos e irregularidades relativos a la falta de disponibilidad de los terrenos, presentación fuera de plazo de la documentación del contratista adjudicatario, ausencia de motivación de actos de resolución de discrepancias, tramitación del modificado posterior al plazo de ejecución contractual o inexistencia de causas imprevistas.

6.- El expediente de modificación tramitado y aprobado, y que se justificó en la no disponibilidad de los terrenos, incurriría además en otras irregularidades, pues: a) Incumple los artículos 202 y 217 de la Ley de Contratos del Sector Público , al conllevar la alteración del contrato inicial pues, de las obras previstas originariamente, solo se mantuvieron las actuaciones en cinco calles, incluyendo variaciones en trazados y zona de actuación en tres más, suprime las proyectadas en otras cinco vías y se proponía actuar en trece nuevas localizaciones, siendo así que el proyecto y el presupuesto no contienen mediciones ni coste diferenciado para cada una de las actuaciones. b) Además, en la visita realizada a las obras pudo constatarse que no se habían ejecutado las actuaciones previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles. c) La tramitación y aprobación del proyecto modificado no fue comunicada al órgano concedente de la subvención, por lo que al alterar el objeto del contrato no existiría coherencia entre la finalidad para la que fue otorgada y lo llevado a cabo en aplicación de la misma.

Todo ello evidenciaría que los recursos del Fondo no se aplicaron a los fines para los que fueron entregados, o que se incumplieron las condiciones establecidas en el Real Decreto Ley 9/2008, lo que con arreglo al expresamente invocado artículo 10 del mismo justificaría el reintegro según la Administración.

TERCERO .- Frente a los motivos expuestos, el Ayuntamiento demandante opone que cumplió todas las obligaciones que conllevaba el percibo de la subvención y además justificó oportunamente el gasto realizado, considerando que la cuestión básica se reduce a determinar si los documentos remitidos cumplen los requisitos establecidos para entender válidamente realizada dicha justificación.

Recuerda en este sentido la literalidad de los artículos 31 y 32 de Real Decreto 835/2003, de 27 de junio , modificado por Real Decreto 1263/2005, que aluden a la 'copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversión', y sostiene que los aportados en este caso se ajustan a dicha fórmula y probarían la total ejecución del proyecto.

En segundo lugar, reclama la aplicación del principio de proporcionalidad que contempla el artículo 37.2 de la Ley 8/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , afirmando que sería improcedente exigir el reintegro total cuando el objeto y finalidad de la subvención se cumplieron en lo sustancial. Y cita diversas sentencias que avalarían esta postura.

Antes de analizar estos concretos argumentos impugnatorios es conveniente hacer una referencia, siquiera breve, a la doctrina jurisprudencial sobre los principios que inspiran esta materia y que refleja, entre otras muchas, la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2008 al señalar que 'Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio EDJ 1997/5300 , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero EDJ 1998/106 y 5 de octubre de 1998 EDJ 1998/23402 , 15 de abril de 2002 EDJ 2002/9554ad exemplum). Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ) EDJ 2003/29799, ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido'.

En análogo sentido la de 22 de marzo de 2012 advierte que '... según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) «el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento » (...) .

Esta misma sentencia declara que 'En la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2009 (RC 4361/2006 ) EDJ 2009/22911, sostuvimos que «las garantías que se desprenden del reconocimiento constitucional del principio de legalidad sancionadora no son de aplicación en el ámbito objetivo de los expedientes de reintegro de subvenciones por incumplimiento de las obligaciones legales que se imponen al beneficiario, que no tienen una naturaleza sancionadora, pues la Administración no ejerce, en este supuesto, la potestad sancionadora, sino facultades de control de las subvenciones y ayudas públicas, que se corresponden con la carga jurídica que resulta del otorgamiento de la subvención, que se engarzan en el Derecho subvencional y en el Derecho presupuestario»'.

La sentencia de 26 de febrero de 2008 sintetiza en gran medida los criterios a seguir en relación al reintegro por incumplimiento; y además de reflejar lo dicho en las que se acaban de citar, destaca lo siguiente: 'Insiste la Sentencia de 5 de mayo de 2004, recurso de casación 6222/2001 EDJ 2004/40461en que el art. 81 de la LGP, en la redacción dada por la Ley 31/1990 EDL 1990/15761 , impone al beneficiario la necesidad de acreditar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la ayuda o subvención';o que 'El carácter modal de la medida de fomento administrativo que constituyen las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, exigiendo el pleno cumplimiento de la actividad prevista o que el beneficiario tenga un determinado comportamiento también ha sido declarado de forma constante como se concluye de la STS 13 de enero de 2003, recurso de casación 6885/1998 EDJ 2003/322 , de 12 de mayo de 2004, recurso de casación 4776/2000 EDJ 2004/31554, y de la STS de 17 de octubre de 2005, recurso de casación 158/2000 EDJ 2005/162026, con cita en ambas de otra anterior de 7 de abril de 2003, recurso de casación 11328/1998 EDJ 2003/15128'.

Y declara que 'el procedimiento de reintegro de subvención por incumplimiento de los requisitos exigidos en su otorgamiento no comporta la revocación de un acto previo declarativo de derechos como recuerda la Sentencia de 4 de noviembre de 2005, recurso de casación 825/2003 EDJ 2005/180431, relativa a una subvención para la creación de un determinado número de puestos de trabajo con cargo a los Presupuestos Generales de una Comunidad Autónoma'.

Hechas estas consideraciones generales ha de decirse que, en el caso que se analiza, la Administración ha realizado como vimos una prolija descripción de los incumplimientos detectados, que incluyen la inobservancia de los plazos establecidos en relación a la presentación de proposiciones -se rebasó el de 20 días naturales fijado en el artículo 9.1.a) del Real Decreto Ley 9/2008 -, y al abono de certificaciones a que se refiere el artículo 9.5 del referido Real Decreto Ley.

Además, sostiene que la beneficiaria incumplió su compromiso de creación de empleo pues se había comprometido a crear 20 puestos de trabajo, siendo así que de los 23 trabajadores contratados 7 no podrían computarse en rigor como empleo creado.

Pone de manifiesto la falta de correspondencia de una certificación final de obra por importe de 14.976,27 euros con la última certificación declarada en la memoria de actuación, afirmando que existen dos actas de recepción de fecha posterior, una de las cuales reconoce explícitamente la no ejecución de una parte de las obras por falta de disponibilidad de terrenos, lo que habría acreditado en todo caso su no finalización antes del 31 de diciembre de 2009.

Describe defectos e irregularidades relativos a la falta de disponibilidad de los terrenos, presentación fuera de plazo de la documentación del contratista adjudicatario, ausencia de motivación de actos de resolución de discrepancias, tramitación del modificado posterior al plazo de ejecución contractual o inexistencia de causas imprevistas.

Y, finalmente, se refiere a otras irregularidades detectadas en el expediente de modificación que se tramitó y aprobó por razón de la no disponibilidad de los terrenos (incumplimiento de los artículos 202 y 217 de la Ley de Contratos del Sector Público , al conllevar la alteración del contrato inicial por las razones que igualmente explica; inejecución, constatada en la visita realizada a las obras, de las actuaciones previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles; y falta de comunicación al órgano concedente de la subvención de la tramitación y aprobación del proyecto modificado, por lo que al alterar el objeto del contrato no existiría coherencia entre la finalidad para la que fue otorgada y lo llevado a cabo en aplicación de la misma).

Frente a esta batería de argumentos el Ayuntamiento de Tías, en su escrito de demanda, no desciende a contradecir los concretos incumplimientos, sino que se limita a sostener que 'la obra objeto de subvención fue realizada en plazo', afirmando además que 'está acreditado también el cumplimiento de las restantes obligaciones municipales derivadas del otorgamiento y aceptación de la subvención'.

Sin embargo, la prueba practicada a su instancia, consistente en la aportación de documentos ya integrantes del expediente administrativo y la remisión a los demás que constituyen dicho expediente, resulta del todo insuficiente para contradecir de modo eficaz las conclusiones a que llegó el informe de inspección y control, justificante de la decisión de reintegro, y que fueron precedidas de una descripción pormenorizada de los incumplimientos e irregularidades detectados y a los que nos hemos referido antes.

Dichas conclusiones inciden en que no se concluyeron las obras antes del límite de ejecución existiendo además graves irregularidades tanto en el expediente inicial como en el modificado no comunicado al órgano concedente de la subvención que pondrían de manifiesto que 'los recursos del Fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgado'.

Nada se dice sobre el cumplimiento puntual, frente a los retrasos imputados, ni sobre la inejecución de las actuaciones previstas, proyectadas y presupuestadas en cuatro calles, ni sobre el hecho de que la tramitación y aprobación del proyecto modificado no fue comunicada al órgano concedente de la subvención.

Discrepa por tanto esta Sala de la afirmación contenida en la demanda según la cual la cuestión básica a dilucidar sería precisar qué se entiende por 'copia compulsada de la factura justificativa del pago de la inversión' a que alude el 32 del Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, pues los defectos en que se funda la decisión de reintegro van más allá de la mera justificación documental y alcanzan al núcleo sustancial de la subvención, suponen un incumplimiento palmario de las obligaciones que pesan sobre el beneficiario y actúan por tanto como verdadera condición resolutoria de aquélla, conforme a la jurisprudencia antes expuesta.

No hay, reiteramos, una prueba bastante en contrario, ni tampoco datos que permitan moderar la obligación de reintegro, como se solicita también en la demanda invocando lo establecido en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 en relación con el artículo 17.3.n) de la misma.

Sobre la posibilidad de limitar el alcance del reintegro en el caso de incumplimiento de alguna de las condiciones de la subvención existe una nutrida jurisprudencia de la que es ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2008 en la cual se sostiene lo siguiente: 'En efecto, la tesis que propugna el Abogado del Estado se revela infundada, en cuanto que no toma en consideración que de la lectura del apartado 6 del artículo 37 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero , se desprende la discriminación del incumplimiento de las condiciones referentes a la inversión y a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo respecto del incumplimiento de las demás condiciones particulares impuestas al perceptor, al disponer que «si el incumplimiento derivara de la inobservancia de alguna condición o supuesto distinto de los anteriores, su alcance será determinado en función del grado y de la entidad de la condición incumplida», lo que faculta a la Administración a modular, en el respeto del principio de proporcionalidad , la obligación de reintegro de la subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas y confiere al Tribunal, en su función fiscalizadora de la actuación administrativa, ponderar las circunstancias concurrentes en cada supuesto, a los efectos de determinar el grado de incumplimiento.». El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones , que establece que «cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención », y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad'.

En igual sentido la de 6 junio 2.007, recaída en el recurso de casación número 8246/2004: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (...) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones '. Sin embargo, la Sala se muestra partidaria de modular la consecuencia del reintegro total precisamente en el caso de un cumplimiento tardío al declarar que 'la Sala de instancia deduce en este caso acertadamente, a nuestro juicio, que la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido. En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario'.

Aún en estos casos de cumplimiento tardío ha dicho, no obstante, el Tribunal Supremo -Sentencia de 22 de noviembre de 2010 - que 'En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

Se muestra favorable por lo tanto y con los matices expuestos a la aplicación de criterios de proporcionalidad cuando no se cuestiona por la Administración que la obra haya sido ejecutada y que los fondos se hayan realizado y destinado a la finalidad prevista, entendiendo que en estos casos resulta desproporcionado que se proceda a la revocación y al reintegro de la ayuda que se empleó para el fin previsto.

No es éste el supuesto de autos, en el que el acuerdo de reintegro toma por base no solo el que las obras no se concluyeron antes del límite de ejecución, sino el hecho de que existieran además graves irregularidades que evidencian que 'los recursos del Fondo no se han aplicado a los fines y objeto para los que fueron otorgados'.

No cabe por ello la aplicación del principio de proporcionalidad de acuerdo con la doctrina jurisprudencial expuesta, por lo que resulta obligado desestimar el recurso y declarar ajustada a Derecho la Resolución que dispuso el reintegro total de la subvención.

CUARTO .- Las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte actora conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber sido desestimado sus pretensiones.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Carlos Caballero Ballesteros actuando en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE TÍAScontra la Resolución de 20 de septiembre de 2013, del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, que dispuso el reintegro de 1.150.523,73 euros de la subvención concedida a dicha Corporación para la realización del proyecto 'Asfaltado de calles en Tías 238000', debemos declarar y declaramos que dicha Resolución es ajustada a Derecho. Con expresa imposición a la parte actora de las costas causadas en esta instancia.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe recurso de casación preparándolo ante esta Sala mediante escrito que habrá de presentarse en el término de diez días a contar desde el siguiente a su notificación, conforme previene el artículo 89 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y previa la constitución del preceptivo depósito, pronunciamos, mandamos y firmamos.

Procedimiento Ordinario 174/2013

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. Francisco de la Peña Elías, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 17 de diciembre de 2014 de lo que, como Secretaria, certifico.