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Última revisión
11/04/2008
Sentencia Administrativo Nº 663/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 144/2005 de 11 de Abril de 2008
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Orden: Administrativo
Fecha: 11 de Abril de 2008
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: DE LA PEÑA ELIAS, FRANCISCO
Nº de sentencia: 663/2008
Núm. Cendoj: 28079330062008100733
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6
MADRID
SENTENCIA: 00663/2008
Recurso Núm. 144/05
Ponente: Sr. de la Peña
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Sexta
SENTENCIA Núm. 663
Ilmos. Sres.
Presidente:
D. Jesús Cudero Blas
Magistrados:
Dª Teresa Delgado Velasco
Dª Cristina Cadenas Cortina
Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano
Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas
D. Francisco de la Peña Elías
______________________________________
En la Villa de Madrid, a once de abril de dos mil ocho.
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 144/05 promovido por la Procuradora Sra. Sorribes Calle, en
representación del AYUNTAMIENTO DE SANT VICENÇ DELS HORTS contra la nómina de entrega a cuenta correspondiente al
mes de noviembre de 2004 de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado, emitidas por la Delegación Especial
de Economía y Hacienda de Barcelona (Ministerio de Hacienda); habiendo sido parte en autos la Administración demandada,
representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte Sentencia por la que dé por presentada demanda en el recurso contencioso administrativo mencionado en el encabezamiento contra nómina de la entrega a cuenta de la participación en tributos del Estado correspondiente al ejercicio 2004, y, en atención a los argumentos jurídicos esgrimidos por la parte actora, previo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, se sirva anular los actos impugnados reconociendo el derecho del Ayuntamiento a que en la participación en los tributos del Estado se incluya el llamado tramo metropolitano, que venía percibiendo hasta el año 2003 inclusive, con el correspondiente incremento anual.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase Sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.
TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 10 de abril de 2.008 , teniendo así lugar.
Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, que expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- El presente recurso se interpone por el Ayuntamiento de Sant Vicenç dels Horts contra el acto administrativo identificado en la nómina de entrega a cuenta del mes de noviembre de 2004 de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado calculada según lo dispuesto en los artículos 72 y 73 de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 que suscribió el Delegado Especial de Economía y Hacienda de Barcelona. En dichas nómina se reflejaba los datos del Ayuntamiento en cuanto a Provincia y Comunidad Autónoma de pertenencia y, además, el número de habitantes de la localidad que era de 26.008 correspondiéndole el pago de 243.804,42 euros por dicho mes.
En apoyo de su pretensión anulatoria, alega la Corporación recurrente lo siguiente: a) Que la Dirección General de Financiación territorial ha realizado una interpretación literal de la normativa, lo que es grave particularmente en Barcelona en que son muy numerosos los municipios de menos de 75.000 habitantes que forman parte del continuo urbano de Barcelona; b) Que el nuevo sistema de participación supone la pérdida del tramo metropolitano de la Participación en los Tributos del Estado; c) Que el recurso es atendible porque el cálculo de la nómina a cuenta es una parte del total y por tanto está en función de la liquidación total; d) Que los mayores costes de los municipios del entorno de grandes ciudades viene siendo tradicionalmente reconocido por la legislación estatal desde antes de la Constitución Española; incluso el año en que se disolvió la Corporación Metropolitana de Barcelona la Ley de Presupuestos Generales del Estado (en adelante LPGE) para 1988 reconoció cierta compensación a los Ayuntamientos del Área Metropolitana, siendo reconocido incluso en la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (LMFAOS); e) Que a municipios de más de 75.000 habitantes no se les congelan los ingresos; sin embargo respecto de la mayoría de aquéllos que tienen una menor población verán reducida su participación en 2004 a cantidades entre el 85% y el 96% de lo percibido en 2003, debiendo aplicarse la garantía del artículo 124.2 del Texto Refundido, lo que se agrava porque el Área Metropolitana es un continuo urbano y la delimitación de los distintos términos municipales no corresponde con distintas necesidades de financiación y sin embargo cuentan con iguales costes de cogestión; f) Que esta situación supone una vulneración del principio de suficiencia financiera (142 C.E.), solidaridad y equilibrio interterritorial (artículo 138 ), seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 ), invocando jurisprudencia del Tribunal Constitucional; g) Que debe realizarse una interpretación en relación con el contexto y los antecedentes históricos y legislativos que reconozca a todos los Ayuntamientos del Área Metropolitana el derecho a contar con el tramo metropolitano incrementado en función del índice de evolución, sugiriendo subsidiariamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
El Abogado del Estado alega, en síntesis, que el recurso es inadmisible por inexistencia de acto susceptible de impugnación porque las entregas a cuenta no determinan ni directa ni indirectamente el contenido de la resolución definitiva que proceda dictar, que es la liquidación definitiva, siendo éste el verdadero acto impugnable. Entiende que el recurso es una cuestión de inconstitucionalidad encubierta en fraude del artículo 75.bis a) quinquies de la L.O.T.C ., que debió utilizar en su momento la parte actora, invocando al efecto el artículo 4 de la Ley 29/1998 , y considerando que en caso de no plantear la cuestión de inconstitucionalidad el Tribunal debe declarar la inadmisibilidad del recurso por carecer el Tribunal de competencia para conocer del objeto del recurso en los términos en que ha sido expuesto en que se impugna un sistema de financiación por considerarle contrario al artículo 142 de la Constitución Española. En cuanto al fondo, señala que no se puede admitir la interpretación que propugna la parte actora que pretende ir más allá del sentido gramatical y lógico de la norma y no vulnera la Carta Europea de Autonomía Local que es un mero Acuerdo Marco básicamente. Entiende que no se dan los requisitos para plantear la cuestión de inconstitucionalidad y que tampoco se han vulnerado los principios de suficiencia financiera, confianza legítima y seguridad jurídica.
SEGUNDO.- El análisis de la cuestión controvertida debe partir de la evolución normativa que ha experimentado la regulación de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Así, la Ley 39/88 reguladora de las Haciendas Locales disponía en su artículo 112 -bajo la rúbrica "Participación de los Municipios en los Tributos del Estado"- que durante el quinquenio 1989-1993 la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se determinaría con arreglo a las normas contenidas en la propia Ley 39/88 , de forma que en dicho quinquenio los Municipios dispondrían de un porcentaje de participación en los tributos del Estado que se aprobaría, provisionalmente, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , en función de la financiación inicial definitiva fijada por la disposición adicional décima y de las previsiones de recaudación del Estado para 1989 , por los conceptos a los que se refiere el número 1 del artículo 113. Una vez liquidados los Presupuestos Generales del Estado para 1989 el porcentaje de participación definitivo de los Municipios en los tributos del Estado para el quinquenio 1989-1993, según la recaudación realmente obtenida por el Estado por los conceptos citados en el párrafo precedente, y se aprobará por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 .
Además, se disponía que el importe de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se distribuiría anualmente entre éstos conforme dispongan las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las siguientes reglas: a los Municipios de Madrid y Barcelona se les asignaría una cantidad igual a la que resulte de aplicar a su participación en el año en que entre en vigor esta Ley el índice de evolución que prevalezca y el resto de la Participación de los Municipios se distribuiría entre todos los Municipios, excepto Madrid y Barcelona, con arreglo a los criterios de que el 70 por 100 se repartiría en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, ponderado por coeficientes multiplicadores según estratos de población concretos, el 25 por 100 en función del número de habitantes de derecho, ponderado según el esfuerzo fiscal medio de cada Municipio en el ejercicio anterior al que se refiere la participación en ingresos y el 5 por 100 restante, en función del número de unidades escolares de Educación General Básica, Preescolar y Especial, existentes en Centros públicos en que los inmuebles pertenezcan a los Municipios.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 dispuso en su artículo 114 -por el que se regulaba la participación de los municipios en los tributos del Estado-, que a los Ayuntamientos integrados en el Área Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a la Corporación Metropolitana de Barcelona con carácter transitorio en tanto subsista, y a su extinción definitiva a los Ayuntamientos integrados en dicha Corporación Metropolitana, las cantidades de 1.423 y 3.529 millones de pesetas, respectivamente, en concepto de dotación compensatoria de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Ayuntamientos integrados en aquéllas como participación en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal con arreglo a los criterios establecidos en la letra a) del apartado segundo anterior y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Ayuntamiento el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades.
Por su parte, la
La Ley 4/1990, de 29 de Junio (Presupuestos Generales del Estado para el año 1990) previó igual medida que para los años anteriores en las cantidades respectivas de 1.875,8 y 4.652 millones de pesetas.
La Ley 37/1990, de 27 de diciembre (Presupuestos para el año siguiente),dispuso que a los Municipios integrados en el Área Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a los que han venido integrando, hasta su extinción, la Corporación Metropolitana de Barcelona para obras y servicios comunes de carácter metropolitano, se les atribuirán respectivamente de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional decimotercera de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , en concepto de asignación compensatoria de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Municipios integrados en aquéllas con arreglo a los criterios establecidos en la letra b).1, del apartado tercero siguiente y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Municipio el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades, unas dotaciones compensatorias que se calcularán siguiendo el mismo procedimiento establecido en el precepto citado en el párrafo precedente para calcular la participación de los Municipios de Madrid y Barcelona.
La 31/1991, de 30 de diciembre (Presupuestos para 1992) en su artículo 87 contenía una estipulación igual a la de la LGP para el año anterior.
La Ley 39/1992, de 29 de diciembre (de Presupuestos para 1993) en su artículo 80 se manifestaba en igual sentido.
La
La
La Ley 12/1996, de 30 de diciembre (Presupuestos para 1997) en su artículo 69 fijaba el porcentaje de participación de los municipios con arreglo al artículo 112.3 de la Ley 39/1988 y en su artículo 70 disponía que a los municipios integrados en el Área Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a los que han venido integrando, hasta su extinción, la Corporación Metropolitana de Barcelona para obras y servicios comunes de carácter metropolitano, se les atribuirán, respectivamente, unas dotaciones en concepto de asignación compensatoria de la diferencia entre la suma de las cantidades que les corresponderían en caso de aplicar a cada municipio un coeficiente de población equivalente al de la población total de cada una de las respectivas entidades supramunicipales antes citadas y la suma de cantidades que les correspondan con arreglo a los criterios establecidos en el párrafo 1 de la letra b), del apartado tercero siguiente. Dichas dotaciones compensatorias se calcularán siguiendo el mismo procedimiento establecido en el apartado primero anterior para calcular la participación de los municipios de Madrid y Barcelona, y se distribuirán entre los municipios respectivos en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, según las cifras de población, resultantes del último censo o padrón de población renovado, oficialmente aprobadas por el Gobierno y vigentes en 1 de enero de 1997, ponderado por los siguientes coeficientes multiplicadores, según estratos de población.
La
La Ley 51/2002 , de reforma de la Ley de Haciendas Locales, modificó su artículo 112 estableciendo un nuevo ámbito subjetivo respecto de Participación de los Ayuntamientos distinguiendo según se trate de capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes a los que se les cede los porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las Comunidades Autónomas, obtenidos en los impuestos estatales en el artículo 112 .bis. Mientras en el artículo 115 de la misma Ley se regulaba la participación del resto de los municipios, esto es, los de población inferior a 75.000 habitantes disponiendo que participarán de los tributos del Estado con arreglo al modelo descrito en esta sección, los municipios no incluidos en el artículo 112 de esta Ley determinándose el importe total de la participación aplicando un índice de evolución a la correspondiente al año base con arreglo a una serie de fórmulas y la participación total determinada con arreglo a lo dispuesto en el anterior artículo se distribuirá entre los municipios incluidos en este modelo de financiación con arreglo al criterio y porcentaje del 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio ponderadas por unos coeficientes multiplicadores fijados, el 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho y el 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Se añadía una cláusula según la cual en ningún caso la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta Sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 115 bis de esta Ley . En su Disposición Final Segunda, la Ley 51/2002 disponía que "el modelo de financiación de las entidades locales descrito en los artículos cuadragésimo primero y cuadragésimo tercero de la presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2004 y será objeto de desarrollo anual por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las directrices recogidas en la presente Ley".
Posteriormente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley 2/2004, de 5 de marzo ) dispuso, en sus artículos 118 y siguientes, la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado en igual forma que la que se había introducido por Ley 51/2002 en la Ley 39/88 .
TERCERO.- Antes de analizar el fondo del asunto ha de abordarse la alegación -formulada por el Abogado del Estado- en la que se defiende la inadmisibilidad del recurso por concurrir en el mismo la causa prevista en el artículo 69.c) de la Ley 29/1998 .
Las nóminas a cuenta del mes de noviembre de 2004 ha sido calculadas con arreglo a lo dispuesto en los artículos 72 y 73 de la Ley 61/2003 de Presupuestos Generales del Estado para 2004. En el primero de dichos artículos, con ocasión de regular el crédito presupuestario destinado a realizar las entregas a cuenta a los municipios sobre la participación en los tributos del Estado y establecer su cuantía, se dispuso que dicho crédito equivalía al 95% de la previsión de su financiación total. Por su parte, el artículo 73 de la misma Ley en su punto Uno , que regulaba específicamente las entregas a cuenta, disponía que dichas entregas a cuenta para el ejercicio 2004 serían abonadas a los Ayuntamientos mediante pagos mensuales equivalentes a la doceava parte del respectivo crédito, añadiendo en los sucesivos puntos que la participación individual de cada municipio se determinaría de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado dos del artículo 72 para la distribución de la liquidación definitiva.
De ambos artículos se deduce que para la determinación del importe de la nómina a cuenta es preciso realizar un previo cálculo de la liquidación definitiva ya que, tanto respecto de la forma en que se determina el importe como del porcentaje, se debe partir del cálculo anticipado de la liquidación definitiva de la que la nómina sólo es un avance a cuenta de la misma. Así pues, en la medida en que ha de haberse realizado una cuenta anticipada de la liquidación definitiva y sin perjuicio de que la misma se viera reformada posteriormente por cualquier motivo, lo cierto es que si bien no es el acto que da fin a la liquidación de la participación en un ejercicio que es impugnable en esta Jurisdicción, la entrega a cuenta debe considerarse, por los motivos expuestos, un acto de trámite de los que deciden directa o indirectamente el fondo del recurso que, según establece el artículo 25.1 de la Ley 29/1998 , constituye actividad impugnable en esta Jurisdicción.
CUARTO.- Se alega también por el representante de la Administración del Estado que el presente recurso constituye un recurso de inconstitucionalidad encubierto porque todos los argumentos en que se funda la demanda van encaminados a cuestionar el sistema de financiación en que se basa el cálculo de la participación de los municipios en los tributos del Estado y poner de manifiesto la infracción de principios consagrados por la Constitución Española, motivo por el cual esta Sala y Sección debería declararse incompetente en aplicación de los artículos 4 y 11 de la Ley 29/1998 , todo ello en caso de no plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
El artículo 4 de la Ley 29/1998 se refiere a la competencia de los órganos jurisdiccionales de este Orden para conocer y decidir cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. Por su parte el artículo 11.2 de la LOPJ , invocado por el Abogado del Estado, se refiere al rechazo, por parte de los juzgados y tribunales, de las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal.
Respecto del primero de los artículos hay que decir que la parte actora ha articulado los argumentos relacionados con el texto constitucional en dos formas: la primera, para hacer valer que la interpretación que ha realizado la Dirección General de Financiación Territorial respecto del nuevo modelo de financiación territorial respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana, contenida en los artículos 122 a 125 de la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo , provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios, con infracción de los principios de suficiencia financiera (art.142 C.E ), solidaridad y equilibrio territorial (138) y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (9.3), defendiendo que debe efectuarse una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales y proponiendo que se les trate en forma analógica respecto de los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma, o que además de la financiación que le es propia por el número de habitantes que tienen deben percibir un complemento adicional o tramo metropolitano equivalente al importe percibido el año anterior más el incremento anual, o bien entender que la modificación operada por la Ley 51/2002 y consagrada como modelo de financiación en la nueva Ley de Haciendas Locales vulnera el artículo 9.4 de la Carta Europea de Autonomía Local el cual establece la naturaleza evolutiva de los sistemas de financiación local, por lo que puede ser inaplicado; la segunda, para solicitar de la Sala que plantee la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos artículos de la Ley de Haciendas Locales y de las sucesivas Leyes de Presupuestos respecto a 2004 y siguientes ejercicios en tanto en cuanto se mantenga el mismo sistema de liquidación de la participación de los municipios en los tributos del Estado puesto que rompe la homogeneidad y uniformidad en perjuicio de los municipios integrantes de las Áreas Metropolitanas con menos de 75.000 habitantes y supone un sacrificio excesivo de la suficiencia financiera de los mismos vulnerando los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, suficiencia, solidaridad y equilibrio territorial.
En cuanto a la naturaleza de cuestión incidental o prejudicial del objeto del recurso que debe resolverse antes de entrar a conocer del recurso, la Sala considera que las vulneraciones de principios constitucionales son argumentos en los que funda la parte actora la declaración de nulidad de los actos recurridos y que, siendo la Constitución norma suprema de aplicación directa por los Órganos Jurisdiccionales, esta Sala puede y debe entrar a conocer del recurso valorando las infracciones invocadas.
De otro lado, respecto del segundo de los artículos invocados hay que decir que no puede calificarse la reclamación contenida en el Suplico de la demanda, basada en los Fundamentos de Derecho reflejados en la misma, de abuso de derecho o fraude de ley, ya que resulta legítimo que los particulares sometan a la revisión de los Tribunales un acto administrativo que consideran vulnera cualquier norma del Ordenamiento Jurídico.
QUINTO.- En primer lugar nos referiremos a la aplicación de las normas que ha realizado la Administración que es el primero de los argumentos que se han hecho valer, teniendo en cuenta que el día 1 de diciembre de 2004, en que se dictaron los actos recurridos, ya estaba en vigor la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo .
Partiendo de la vigencia de dicho texto legislativo a la fecha en que se dictaron los actos recurridos, debemos precisar que el estudio que esta Sala realice de los términos del artículo 73 de la Ley 61/2003 de Presupuestos Generales del Estado , en que ambas nóminas se fundan, exige que nos remitamos a los artículos de la anterior Ley de Haciendas Locales dado que en el momento en que se publicó la Ley 61/2003 estaba en vigor la misma si bien modificada por la Ley 51/2002, en cuyos artículos 112 a 119 se regula la Cesión de la recaudación de los impuestos del estado a los municipios.
Pues bien, son los artículos 72 y 73 indicados aquellos en que se funda, de forma inmediata, el acto recurrido y, concretamente, en este último se dispone que las entregas a cuenta de la participación en los tributos del Estado para el ejercicio de 2004 de los municipios que no sean capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma, y que no tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes (art.72.1 ), serán abonadas a los Ayuntamientos mediante pagos mensuales equivalentes a la doceava parte del crédito presupuestario fijado en una proporción equivalente al 95 por 100 de la previsión de su financiación total. De forma mediata, los actos recurridos se fundan en los artículos 115 bis y ter, ya que las nóminas reflejan el importe de la entrega en base a la proporción que le corresponde percibir al municipio respecto de la financiación total, motivo por el cual, como decíamos, de forma mediata los actos recurridos se remiten a estos artículos de la Ley de Haciendas Locales por lo que en el presente recurso debemos examinar la forma en que se determina dicha financiación total. Concretamente, es preciso examinar el artículo 115 ter que regula la distribución de la participación entre los municipios en el modelo de financiación establecido legalmente fijando como criterios para la misma: a) El 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, ponderadas con arreglo a unos coeficientes multiplicadores; b) El 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio ponderado por el número de habitantes de derecho; c) El 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Se establece, además, una cláusula correctora según la cual: "2. En ningún caso, la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta Sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 115 bis de esta Ley ".
El argumento que utiliza la parte actora se refiere a que este modelo de financiación, en concreto respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana, en tanto en cuanto ignora que hasta dicha modificación se ha tenido en cuenta la pertenencia al área metropolitana de Madrid o de Barcelona provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios.
En efecto, antes de la reforma introducida por la Ley 51/2002, según consta en el Segundo Fundamento de Derecho, se habían aplicado a los municipios del Área Metropolitana unas asignaciones que pretendían compensar a los Ayuntamientos de las Áreas Metropolitana de Madrid y Barcelona, con independencia del número de habitantes que tuvieran, de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Municipios integrados en aquéllas con arreglo a los criterios establecidos en la letra b).1, del apartado tercero siguiente y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Municipio el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades. Estas asignaciones tuvieron una vigencia al menos desde 1988 en adelante ya que se previeron dentro de las regulaciones de las participaciones de los Ayuntamientos en los tributos del Estado que se anticipaban por quinquenios aunque se especificaban en cada una de las Leyes de Presupuestos de cada año de dicho quinquenio.
Ahora bien, lo cierto es que dicho modelo de financiación varió a partir del año 2004, ya que la Ley 51/2002 que introdujo el nuevo modelo de financiación demoró, en su Disposición Final 2ª , la vigencia del nuevo modelo a 1 de enero de 2004, por lo que quedó cubierto el período de tiempo comprendido entre los meses de enero y el 14 de marzo en que entró en vigor la nueva Ley Reguladora de Haciendas Locales.
El legislador ha modificado el modelo de financiación hasta el punto de diferenciar la determinación de la participación dividiendo los municipios en dos bloques para los cuales ha previsto fórmulas distintas en relación con el modelo anterior. La modificación y su finalidad se encuentran recogidas en el Preámbulo de la Ley 51/2002 según el cual:
"Como instrumento financiero que, junto con los tributos propios, refuerzan la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución, también es objeto de reforma el modelo de participación en los tributos del Estado. Si bien esta reforma no entrará en vigor hasta el 1 de enero de 2004, se ha incluido en este texto normativo por razones obvias de economía legislativa, con el fin de evitar la proliferación de reformas y revisiones de la regulación de una misma materia. El conjunto de modificaciones, de índole tributaria y financiera, que esta Ley lleva a cabo en el articulado de la Ley 39/1988 , tiene como finalidad esencial, por una parte, mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales proclamado en la Constitución y, por otra, incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales de manera que los Ayuntamientos dispongan de una mayor capacidad y margen de decisión, dentro de los límites legalmente definidos, en materias como la aplicación de los tipos impositivos o de los incentivos fiscales (...).
Por este motivo, se configura, por un lado, una estructura dual de financiación, de naturaleza analítico-sintética, a favor de los grandes municipios y de las capitales de provincia de régimen común. De naturaleza analítica, por cuanto se canaliza hacia estas entidades una parte de los rendimientos obtenidos por la Hacienda del Estado en las figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria, cedidas parcialmente a las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según lo dispuesto en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas de su nuevo sistema de financiación.
De naturaleza sintética, ya que se fija para los grandes municipios una participación en tributos del Estado que evolucionará al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado, con determinación de este índice en los mismos términos que para las Comunidades Autónomas. Este componente de participación se configura como complementario de los recursos que obtengan los municipios por la cesión de los rendimientos recaudatorios en los impuestos estatales citados.
Por otro lado, para el resto de municipios se establece un modelo de participación en tributos del Estado definido por variables. La reforma también alcanza a los criterios que este modelo incluye para determinar el montante global de la financiación y para su distribución entre las entidades afectadas.
Por lo que se refiere al primer grupo de criterios, se modifica el índice de evolución aplicable para fijar la financiación global correspondiente a los años distintos del año base, que vendrá determinado por el ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, en los términos antes mencionados.
En cuanto a los criterios de distribución, se modifican los pesos relativos de algunas variables, los coeficientes de ponderación aplicables a la población de derecho y la definición del inverso de la capacidad tributaria, con supresión, asimismo, del número de unidades escolares como criterio de reparto".
De este Preámbulo se desprende que el legislador, mediante esta reforma, ha fijado un objetivo que es el de reforzar la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución y el de incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales y, también, ha evaluado las consecuencias de la modificación del modelo de financiación para lo cual se ha introducido una variación de los índices de evolución de los años distintos del base y se han modificado la trascendencia de algunas variables así como definiciones. Partiendo de esta valoración, la Sala considera que la aplicación que la Dirección General de Financiación Territorial ha efectuado de las normas contenidas en el artículo 115 ter de la antigua Ley 39/1988 (hoy 123 de la Ley 2/2004 ) es la más ajustada a la letra de la Ley y, también, puede atribuirse a la propia Corporación actora esta apreciación ya que suplica de esta Sala que los preceptos correspondientes a su participación en los tributos se apliquen con arreglo a una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales, alternativas todas ellas previstas en el artículo 3 del Código Civil . Luego si es evidente que el acto administrativo consiste en la ejecución de la determinación del porcentaje correspondiente a la parte mensual de la entrega a cuenta con arreglo a la liquidación efectuada en los términos exigidos legalmente por el artículo 115 no puede sino concluirse que los actos recurridos se han emitido conforme a la literalidad de la norma, lo que hace imposible acudir a cualquier otro medio de averiguar la voluntad del legislador.
En cuanto a la propuesta consistente en que se les trate en forma análoga que a los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma, no resulta tampoco posible en tanto en cuanto la aplicación analógica de las normas, regulada en el artículo 4 del Código Civil , está prevista para el caso de que las normas no prevean y regulen el supuesto específico, lo que no ocurre en el presente caso en que el supuesto de hecho está perfecta y específicamente previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
En definitiva, partiendo de que la aplicación de las normas se ha realizado con arreglo a su literalidad, lo que pone en cuestión la parte actora no es la ilegalidad de los actos administrativos recurridos que se han dictado con arreglo a la literalidad de la norma, sino la modificación del modelo de financiación y el posible derecho del Ayuntamiento recurrente a que se le continuara concediendo la asignación compensatoria prevista antes de la Ley 51/2002 en las LPGE sucesivas.
En este punto debemos referirnos a la Sentencia del Tribunal Constitucional 134/1996, de 22 de julio que, respecto de la evolución normativa manifiesta, que: "En todo caso, hay que rechazar que en el presente supuesto se haya vulnerado el art. 9.3 CE . En efecto, el principio de seguridad jurídica no se infringe porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, ni dicho principio ampara la necesidad de preservar indefinidamente un determinado régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con concretos derechos o situaciones (SSTC 99/1987, 70/1988 y 227/1988 ). E incluso es constitucionalmente legítimo que el legislador, apreciando las disponibilidades y necesidades de cada momento, para la dirección de la política económica pueda fijar de forma anual medidas que encuentran acomodo en disposiciones presupuestarias (SSTC 134/1987 y 83/1993 ). A lo que cabe agregar, más concretamente, que ya en la STC 6/1983 se decía que «no puede hablarse en puridad de un auténtico derecho a la bonificación tributaria o al mantenimiento del régimen jurídico- tributario de bonificación» (fundamento jurídico 2.º)- lo que sin duda es igualmente predicable de un supuesto derecho a la exención tributaria-, en la posterior STC 127/1987 dijimos que «el principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la Norma fundamental, no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal» (fundamento jurídico 11)".
Lo que también es predicable respecto de las personas jurídicas o entes administrativos ya que la sumisión al principio de legalidad y la evolución normativa es una realidad jurídica aplicable con carácter general".
La aplicación de esta doctrina, al supuesto que nos ocupa, implica que un determinado modelo de financiación, y las compensaciones o asignaciones en el mismo previstas, puede ser sustituido legalmente por otro en el que dichas compensaciones desaparezcan sin infringir el principio de seguridad jurídica.
Es conveniente mencionar que el Tribunal Constitucional ha manifestado ya su criterio en un supuesto de participación de los Ayuntamientos en los Tributos del Estado, si bien en aquella ocasión no se impugnaba un cambio de modelo de financiación que generase la diferente liquidación de la entrega a cuenta del Ayuntamiento en cuestión, sino que en aquel recurso se analizaba la cuantía de la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado para el ejercicio de 1990, según la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales y la que resultaba de la aplicación de la Ley 5/1993 que era, propiamente, el objeto de la impugnación en tanto en cuanto había provocado una disminución de los ingresos ocasionada por la aplicación de la Ley impugnada y en la que también se invoca la infracción de varios principios consagrados por la Constitución. Pues bien en aquella Sentencia 104/2000, de 13 de abril se manifestaba: "el principio de autonomía (para «la gestión de sus respectivos intereses», según el art. 137 CE ) que preside la organización territorial del Estado, configura uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (STC 32/1981, de 28 de julio, F. 3 ), ofreciendo una vertiente económica relevante ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8 ). La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, F. 3; 63/1986, de 21 de mayo, F. 11; 201/1988, de 27 de octubre, F. 4; 96/1990, de 24 de mayo, FF. 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, F. 6; 132/1992, de 28 de septiembre, F. 8; 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FF. 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, F. 10; 171/1996, de 30 de octubre, F. 5; 166/1998, de 15 de julio, F. 10; y 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22 ); es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7; 331/1993, de 12 de noviembre, F. 2.B; 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22; y ATC 382/1993, de 1 de diciembre .
Aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 ), sin embargo, tiene un primer límite «en el marco de las disponibilidades presupuestarias» (STC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7 ). Si a esto le unimos que la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar, y si acaso, a la de las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de los entes locales) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera está primordialmente conectada, de un lado, con la capacidad del sistema tributario como fuente principal de los ingresos de derecho público, pero, de otro lado, y dada la insuficiencia de éste, a través de la participación en los ingresos del Estado.
Ahora bien, si el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos (directos o por transferencia), el marco legal del ejercicio de la autonomía financiera, en lo que a los entes locales se refiere, es la LHL, como ámbito de actuación en el desarrollo y consecución de la autonomía local. En este sentido, si la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, dotó parcialmente de contenido a la estructura local española, posteriormente, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, procedió a su desarrollo, al no haberse culminado por la primera la ordenación del sector local de forma íntegra, por cuanto la materia relativa a la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales. Tanto una como otra norma configuraron un marco legal dirigido a dotar a las entidades locales, no sólo de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE ), sino también de un sistema de recursos dirigidos a la consecución de su suficiencia financiera (art. 142 CE ), integrado, fundamentalmente por la existencia de una serie de tributos propios y por la participación en los del Estado (art. 2 LHL ).
Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las entidades locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre (F. 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990 , de 24 de mayo (F. 7): «Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales (art. 142 CE ) y de solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 CE ) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado».
En base a este criterio es incuestionable la competencia del legislador estatal para la determinación de estos criterios de financiación de los Ayuntamientos, así pues esta Sala, teniendo en cuenta el criterio manifestado por el Tribunal Constitucional en tales resoluciones tiene, necesariamente, que considerar que la modificación del modelo de financiación que se emprendió con la Ley 51/2002 justificada por el propio legislador en la potenciación del principio de suficiencia financiera y de autonomía local ha alcanzado a la Corporación actora al igual que a otros Ayuntamientos en iguales circunstancias, sin que ello suponga más que el ejercicio legítimo del legislador de modificar las condiciones de una asignación de la Administración estatal a la Administración local y, consiguientemente, sin infracción de los principios constitucionales invocados por la parte actora. Por lo demás, la propia Ley ha previsto cláusulas para garantizar que los Ayuntamientos no van a obtener una liquidación inferior a la del año anterior lo que permite que cada Corporación evalúe, a efectos presupuestarios, el alcance de la reforma legislativa operada a la que debe someterse en virtud del principio de legalidad durante el año a que nos referimos y en sucesivos años lo que les permite adaptar sus ingresos y gastos a dicho modelo sin perjuicio exista una discrepancia respecto de la conveniencia de mantener el sistema anterior por considerar que le era más favorable.
SEXTO.- La parte actora también ha invocado la vulneración de la Carta Europea de Autonomía Local. Efectivamente, España suscribió la Carta Europea de Autonomía Local el día 15 de octubre de 1985 en Estrasburgo y quedó obligada por sus prescripciones, entre las cuales se encuentra el artículo 9 que respecto de los recursos financieros manifiesta que "los sistemas financieros sobre los cuales descansan los recursos de que disponen las Entidades locales deben ser de una naturaleza suficientemente diversificada y evolutiva como para permitirles seguir, en la medida de lo posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias".
Ahora bien, en tanto en cuanto en el artículo 115 que establecía la determinación de la participación en los tributos del Estado por un municipio de menos de 75.000 habitantes en base a criterios, porcentajes y coeficientes prevé un modelo de financiación, no puede considerarse que el mismo vulnere tal previsión normativa de la Carta Europea sino que, en todo caso, le da cumplimiento al menos en cuanto proporciona una fuente de ingresos ajena a sus propias funciones y el mero hecho de que se haya modificado el modelo no es suficiente para entender que la naturaleza de sus recursos no sea evolutiva, entendida como propiciatoria de un desarrollo.
Finalmente, respecto del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, debemos remitirnos al artículo 35 de la L.O.T.C según el cual cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional con sujeción a lo dispuesto en esta Ley. La Sala por los propios argumentos expuestos a los que ha incorporado los pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional sobre reformas legislativas en materia de modificación de normas que afecten a compensaciones, exenciones o bonificaciones fiscales no considera que la norma aplicable al caso haya incurrido en vulneración alguna de los preceptos constitucionales aducidos en la demanda.
En consecuencia, puesto que el legislador ha actuado con arreglo a sus competencias y los actos administrativos recurridos se han realizado con arreglo a la legislación vigente aplicable al supuesto y no encontrando la Sala justificación para formular una cuestión de inconstitucionalidad, resulta procedente desestimar el recurso interpuesto al ser ajustados a derecho los actos recurridos.
SÉPTIMO.- No se aprecian motivos que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , justifiquen una expresa imposición de las costas procesales causadas.
VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Sorribes Calle, en representación del AYUNTAMIENTO DE SANT VICENÇ DELS HORTS contra la nómina de entrega a cuenta correspondiente al mes de noviembre de 2004 de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado, emitidas por la Delegación Especial de Economía y Hacienda de Barcelona (Ministerio de Hacienda), debemos declarar y declaramos la mencionada Resolución ajustada a Derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas.
Notifíquese esta Resolución conforme previene el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso alguno.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.