Sentencia Administrativo Nº 775/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 426/2006 de 13 de Julio de 2007

Encabezamiento

Recurso de apelación núm.: 426/06.

Ponente: Sra. Amparo Guilló Sánchez Galiano.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

S E N T E N C I A núm.775

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Jesús Cudero Blas

Magistrados:

Dª Teresa Delgado Velasco

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D. Francisco de la Peña Elías

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En la villa de Madrid, a 13 de junio de dos mil siete.

VISTO por la Sala el presente recurso de apelación núm. 426/06, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 18 de Madrid de 22 de noviembre de 2005, dictada en el Procedimiento Abreviado núm. 397/04, siendo parte apelada don Ismael y don Leonardo , representados por la Procuradora doña Marina Quintero Sánchez.

Antecedentes

Primero.- Con fecha 22-11-05 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 18 de los de Madrid dictó Sentencia en el Procedimiento Abreviado núm. 397/04cuya parte dispositiva estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Ismael y don Leonardo , representados por la Procuradora doña Marina Quintero Sánchez contra la desestimación de las reclamaciones presentadas contra diversas resoluciones dictadas en el proceso de reasignación de efectivos en determinados centros de trabajo dependientes de la Dirección de Servicios de Higiene y Salud Pública del Ayuntamiento de Madrid.

Segundo.- El Ayuntamiento demandado en dicho procedimiento interpuso contra la anterior Sentencia, en tiempo y forma, recurso de apelación, que fue admitido a trámite por el órgano "a quo", dando traslado al recurrente , que formuló el correspondiente escrito de oposición.

Tercero.- Emplazadas las partes, se elevaron los Autos a esta Sala señalándose, para la votación y fallo del recurso de apelación, la audiencia del día 30 de mayo de 2007 , teniendo así lugar.

Siendo ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano, quien expresa el parecer de esta Sala.

Fundamentos

Primero.- El objeto del procedimiento abreviado seguido ante el Juzgado número 18 estaba constituido por la desestimación de las reclamaciones presentadas contra diversas resoluciones dictadas en el proceso de reasignación de efectivos en determinados centros de trabajo dependientes de la Dirección de Servicios de Higiene y Salud Pública del Ayuntamiento de Madrid.

La sentencia de instancia estimaba el recuso y anulaba todo el proceso, por el motivo principal de que no existía la necesaria cobertura de un Plan de empleo, y además porque se configura en las resoluciones recurridas un sistema de provisión de puestos de trabajo en el que participaban conjuntamente tanto funcionarios como personal laboral para plazas indiferenciadas.

Para la resolución del presente recuso se ha de partir de la exposición de algunos antecedentes fácticos, y también de la consideración, expresada por los apelados de que esta Sala y Sección ya se ha pronunciado sobre asunto similar en Sentencia de fecha 27 de noviembre de dos mil seis en resolución del recurso de apelación nº 609/05, por lo que el criterio allí mantenido ahora solo puede reiterarse. Los antecedentes fácticos son los que siguen:

------- Los recurrentes son funcionarios de la Corporación demandada y ostentan la condición de Médicos Especialistas de Cirugía General desde 1991, ejerciendo en la misma las actividades propias a dicho puesto desde dicha fecha en el Centro Municipal de Vallecas-Puente.

-------El 13 de enero de 2004 se inició un proceso de reasignación de efectivos como consecuencia del cese de actividades en determinados Centros de Trabajo, emitiéndose para ello y con carecer exclusivo una nota circular de la Concejalía de Personal por la que se publicaban los términos y condiciones en que se desarrollaría el proceso.

------ Por Nota de servicio interior de 14 de enero de 2004 se les comunica a los actores el cese de las actividades de urgencias en el CAP nº 2 de Concordia y el comienzo de la reasignación de plazas .

-------Por Nota de servicio interior de 26 de enero de 2004 se les remitió la puntuación obtenida aplicando el baremo de antigüedad que había realizado la Dirección de Servicios de Relaciones Laborales, Negociación y Condiciones de Empleo , dándoles un plazo de cinco días para reclamaciones, lo que verificaron ambos por escrito de 28 de enero de 2004.

--------Mediante notificación de 1 de marzo de 2004 se procedió a la comunicación a cada funcionario afectado una carta con la Nota de Servicio interior de 16 de febrero de 2004 con relación definitiva de las plazas ofertadas , del personal afectado por orden de puntuación y de las puntuaciones de cada uno, así como del baremo aplicado, con la convocatoria para la elección de destino en un lugar concreto, y en fecha y horario determinados de los días 8 y 9 de marzo de 2004, e incluso con la adscripción extraordinaria y provisional de funciones por los actores, acto contra el cual también se formuló reclamación .

------En fecha 8 de marzo de 2004 los actores presentaron reclamación o recurso de alzada conteniendo impugnación de la publicación del personal afectado por orden de puntuación con la relación definitiva de los médicos, las plazas, y la convocatoria para la elección de destinos.

------Con fecha de 24 de junio de 2004 se dictó resolución por la Corporación desestimando la anterior reclamación contra la publicación del personal afectado y convocatoria para la elección de destinos, aduciendo que todas las plazas que le fueron ofrecidas en el curso del procedimiento de reasignación de efectivos se adecuan a las exigencias establecidas en los artículos 59 y siguientes del RD 364/1995 al tratarse de plazas en las que se desarrollarán funciones y cometidos similares a las que el interesado había venido desempeñando , ello conforme al modelo de prestación de servicios sanitarios adoptado por el Ayuntamiento de Madrid en el ejercicio de su potestad de autoorganización . Siendo esta resolución el objeto de este recurso, así como también lo es la desestimación presunta de la otra reaclamación formulada.

-----Contra estas resoluciones se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo. Como ya hemos dicho anteriormente , la sentencia apelada anula las resoluciones impugnadas por existir infracción del artículo 60 del RD 364/1995 y del 90.1 de la Ley 7/1985 , pues es imposible determinar si es semejante el nuevo puesto otorgado al recurrente, en cuanto a su forma de provisión y retribuciones, respecto del puesto que se venía desempeñando , es decir no son ambos puestos de similares características. Y ello es así porque no hay Plan de Empleo (exigido por la legislación vigente y por el Acuerdo-Convenido regulador de las condiciones de trabajo en el Ayuntamiento de Madrid para el personal funcionario) ; solo hay un Preacuerdo entre la Corporación demandada y las Organizaciones sindicales.

La Corporación basa su apelación en que por su parte se garantizó que nunca las retribuciones podrían ser inferiores, ya que se abonaría para subsanar las diferencias entre ambas el concepto CPT no absorbible, y que al haber relación del personal afectado según categorías (Anexo I), relación de plazas ofertadas (Anexo II), un Acta de reunión de la Comisión de seguimiento del proceso reasignatorio de 2 de febrero de 2004 para valorar las alegaciones de los trabajadores sobre el Baremo, la puntuación de los afectados de acuerdo con un baremo de antigüedad realizado por la Dirección de Servicios de relaciones Laborales, Negociación y Condiciones de Empleo, y la publicación de las mismas puntuaciones en el Tablón de anuncios de la plaza de la Villa y en el centro de trabajo.... , todo este contenido constituye ya -según la Administración Local- propiamente un verdadero Plan de Empleo, pues contiene los elementos de objeto , causa y forma necesarios para posibilitar la actuación pertinente en orden a asignar los nuevos destinos al personal afectado a través de la movilidad funcional y geográfica.

Segundo.- Conforme hemos mantenido en resolución anterior, ya reseñada, la solución a la cuestión controvertida debe partir, como acertadamente realiza el juez de instancia, de lo dispuesto en el artículo 60 del Reglamento de aprobado por RD 364/1995 de 10 de marzo , que establece lo siguiente en cuanto a la Reasignación de efectivos "1. Los funcionarios cuyo puesto de trabajo sea objeto de supresión como consecuencia de un Plan de Empleo podrán ser destinados a otro puesto de trabajo por el procedimiento de reasignación de efectivos.

La reasignación de efectivos como consecuencia de un Plan de Empleo se efectuará aplicando criterios objetivos relacionados con las aptitudes, formación, experiencia y antigüedad, que se concretarán en el mismo.

La adscripción al puesto adjudicado por reasignación tendrá carácter definitivo.

2. Los funcionarios que como consecuencia de la reasignación de efectivos vean modificado su municipio de residencia tendrán derecho a la indemnización prevista en el art. 20,1 g) L 30/1984 de 2 agosto , sin perjuicio de otras ayudas que puedan establecerse en los Planes de Empleo.

3. La reasignación de efectivos podrá producirse en alguna de las siguientes fases:

1ª) En el plazo máximo de seis meses desde la supresión del puesto de trabajo, el Subsecretario del Departamento ministerial donde estuviera destinado el funcionario podrá reasignarle a un puesto de trabajo de similares características, funciones y retribuciones en el ámbito del mismo y de los Organismos adscritos. Cuando se trate de funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas que tengan reservados puestos en exclusiva, la reasignación se efectuará por la autoridad de la que dependan dichos Cuerpos o Escalas.

2ª) Si en el plazo señalado en la fase anterior el funcionario no hubiera obtenido puesto en el Ministerio donde estaba destinado, podrá ser reasignado por la Secretaría de Estado para la Administración Pública, en un plazo máximo de tres meses, a un puesto en otro Departamento ministerial en las mismas condiciones establecidas en la primera fase.

Durante estas dos primeras fases la reasignación tendrá carácter obligatorio para puestos en el mismo municipio y voluntario para puestos que radiquen en otro distinto.

En tanto no sea reasignado a un puesto durante las dos fases citadas, el funcionario continuará percibiendo las retribuciones del puesto de trabajo suprimido que desempeñaba y podrán encomendársele tareas adecuadas a su Cuerpo o Escala de pertenencia.

3ª) Los funcionarios que tras las anteriores fases de reasignación de efectivos no hayan obtenido un puesto de trabajo serán adscritos al Ministerio para las Administraciones Públicas a través de relaciones específicas de puestos en reasignación, siendo declarados en la situación administrativa de expectativa de destino. Podrán ser reasignados por la Secretaría de Estado para la Administración Pública a puestos, de similares características a los que tenían, de otros Ministerios y sus Organismos adscritos. A estos efectos se entenderán como puestos de similares características los que guarden semejanza en su forma de provisión y retribuciones respecto del que se venía desempeñando.

La reasignación conllevará el reingreso al servicio activo. Tendrá carácter obligatorio cuando el puesto esté situado en la misma provincia y voluntario cuando radique en provincia distinta a la del puesto que se desempeñaba en el Departamento de origen.

4. La reasignación de efectivos de funcionarios de la Administración General de Estado en otras Administraciones Públicas se acordará por la Secretaría de Estado para la Administración Pública en los términos que establezcan los convenios que, a tal efecto, puedan suscribirse con ellas, con las garantías previstas en el art. 20,1 g) último párrafo L 30/1984 de 2 agosto ".

El artículo 2 del mismo Real Decreto regula la Planificación de Recursos Humanos diciendo que "1 . Los Planes de Empleo previstos en el art. 18 L 30/1984 de 2 agosto , de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tanto si tienen carácter departamental como interdepartamental, podrán adoptar las modalidades de Planes Integrales de Recursos Humanos y Planes Operativos de Recursos Humanos.

Los Planes Integrales de Recursos Humanos constituirán el instrumento básico de planificación global de éstos en los ámbitos correspondientes.

Especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal, los efectivos y la estructura de recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir tales objetivos, las medidas necesarias para transformar la dotación inicial en la que resulte acorde con la estructura de personal que se pretenda y las actuaciones necesarias al efecto, especialmente en materia de movilidad, formación y promoción.

En el ámbito de los Planes Integrales de Recursos Humanos, o con independencia de los mismos, se podrán desarrollar Planes Operativos de Recursos Humanos que, al objeto de lograr una mejor utilización de dichos recursos, determinen las previsiones y medidas a adoptar sobre movilidad, redistribución de efectivos y asignación de puestos de trabajo.

2. Las necesidades de personal de la Administración general del Estado se cubrirán por los sistemas de selección externa, de promoción interna o de provisión de puestos de trabajo en los términos establecidos en este reglamento.

3. Los Planes de Empleo se aprobarán por el Secretario de Estado para la Administración Pública con informe favorable del Ministerio de Economía y Hacienda, previa negociación con las Organizaciones Sindicales en los términos establecidos en la L 9/1987 de 12 junio, de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas.

4. La iniciativa para su elaboración corresponderá al Ministerio u Organismo afectado o, conjuntamente, a los Ministerios para las Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda".

También ha de tenerse en cuenta por último el artículo 90 de la Ley 7/1985, que dispone "1 . Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.

Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general.

2. Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.

Corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación, así como las normas básicas de la carrera administrativa, especialmente por lo que se refiere a la promoción de los funcionarios a niveles y grupos superiores.

3. Las Corporaciones locales constituirán Registros de personal, coordinados con los de las demás Administraciones públicas, según las normas aprobadas por el Gobierno. Los datos inscritos en tal Registro determinarán las nóminas, a efectos de la debida justificación de todas las retribuciones".

Y por último el artículo 18 de la Ley 3071984 modificado por el artículo 103 uno y dos Ley 13/1996 de 30 diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social señala sobre Planes de empleo y oferta de empleo público que "1. Las Administraciones Públicas podrán elaborar planes de empleo, referidos tanto a personal funcionario como laboral, que contendrán de forma conjunta las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos en el ámbito a que afecten, dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal.

Las actuaciones previstas para el personal laboral en los planes de empleo se desarrollarán conforme a la normativa específica del ordenamiento jurídico laboral.

2. Los planes de empleo podrán contener las siguientes previsiones y medidas:

a) Previsiones sobre modificación de estructuras organizativas y de puestos de trabajo.

b) Suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado, tanto las derivadas de oferta de empleo como de procesos de movilidad.

c) Reasignación de efectivos de personal.

d) Establecimiento de cursos de formación y capacitación.

e) Autorización de concursos de provisión de puestos limitados al personal de los ámbitos que se determinen.

f) Medidas específicas o de promoción interna.

g) Prestación de servicios a tiempo parcial.

h) Necesidades adicionales de recursos humanos que habrán de integrarse en su caso, en la oferta de empleo público.

i) Otras medidas que procedan en relación con los objetivos del plan de empleo.

Las Memorias justificativas de los planes de empleo contendrán las referencias temporales que procedan, respecto de las previsiones y medidas establecidas en los mismos.

3. El personal afectado por un plan de empleo podrá ser reasignado en otras Administraciones Públicas en los términos que establezcan los convenios que, a tal efecto, puedan suscribirse entre ellas.

4. Las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de oferta de empleo público.

Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionarios.

5. Los Tribunales o las Comisiones de Selección no podrán declarar que han superado los procesos selectivos un número superior de aspirantes al de plazas convocadas. Cualquier propuesta que contravenga lo anteriormente establecido será nula de pleno derecho.

6. En el ámbito de la Administración General del Estado los planes de empleo podrán afectar a uno o varios Ministerios, organismos o áreas administrativas concretas y serán aprobados por el Ministerio para las Administraciones Públicas, previo informe favorable del Ministerio de Economía y Hacienda.

La iniciativa para su elaboración corresponderá al Ministerio u organismo afectado o, conjuntamente, a los Ministerios para las Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.

La oferta de empleo público será aprobada por el Gobierno a propuesta del Ministerio para las Administraciones Públicas.

Anualmente y de acuerdo con las prioridades de la política económica y las necesidades de la planificación de los recursos humanos, las Leyes de Presupuestos señalarán los criterios aplicables a la Oferta de Empleo en el Sector Público Estatal incluido en el cap. II tít. III de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y en el art. 6,5 Ley General de Presupuestaria ".

El artículo 20.1g) de la misma Ley

Sin embargo y aunque todos estos preceptos mencionan el Plan de empleo como la única posibilidad de efectuar la supresión de puestos de trabajo y la reasignación de efectivos , ninguno desarrolla , o modela o define perfectamente lo que debe ser tal Plan de empleo, por lo que hemos de remitirnos para saber lo que se exige bajo tal concepto a la jurisprudencia que lo ha estudiado, como necesidad de que la actuación administrativa encaminada a la modificación de su organigrama se incardine en el marco de una planificación, introduciendo la fórmula de los planes de empleo a que alude el artículo 18 de la Ley 30/1984 y el 60 del RD 364/1995 . Así se deduce de la sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Valencia de 5 de abril de 2001 que "los planes de empleo se configuran como elementos de reflexión estratégica de las necesidades de personal de las respectivas organizaciones administrativas.... " Y sigue diciendo esta sentencia que los funcionarios afectados por un proceso de reordenación de efectivos no pueden verse obligados a participar en un concurso de traslado como medio para obtener vacantes tras la supresión del puesto de trabajo que venían ocupando y al que habrían accedido por los mecanismos legales de provisión, en cuanto no lo obtuvieren en el mismo centro de trabajo por reordenación, pues ello supondría desconocer su derecho al cargo, derecho que figura entre los intangibles por adquiridos ....Y de forma aún más tajante el voto particular de la misma dice también que la fórmula de los Planes de Empleo garantiza los objetivos de reforma de las estructuras orgánicas de la Administración y el respeto de los derechos adquiridos de los funcionarios.

Y continua " el carácter excepcional del mecanismo de reasignación de efectivos requiere en todo caso a que sea el legislador y nunca la Administración por si sola , quien defina tales factores a tomar en consideración para emplear sistemas de provisión de puestos de trabajo diferente al concurso, que constituye el sistema normal, y así es el legislador el que al introducir los sistemas de reasignación o redistribución de efectivos lo hace vinculándolos imperativamente a la existencia de un previo plan de Empleo que se ajuste en su contenido y elaboración a todas las previsiones que le marca la norma".

Con estos precedentes, y atendiendo a lo que dice la Corporación de que existió un Preacuerdo entre la Corporación demandada y las Organizaciones sindicales, se trata pues de determinar en este momento si dicho y mero Acuerdo proporciona la suficiente habilitación a la Administración para llevar a cabo la adjudicación de destinos por adscripción efectuada a través del acto recurrido dentro del proceso de reasignación. Debe advertirse a la vista de lo anterior no solo que ni en las resoluciones recurridas, ni a lo largo del expediente administrativo que le precede y que se inicia mediante una Nota Circular de la Concejalía de Personal por la que se publicaban los términos y condiciones en que se desarrollaría el proceso de 14 de enero de 2004 se contienen mecanismos o alusión implícita alguna a la existencia de algún plan de empleo , pues aunque parece que hay modificación de plantilla, y audiencia a los Sindicatos representativos ofreciendo las vacantes con arreglo a los sistemas predeterminados, éstas no convierten ni homologan tales trámites en los propios de un Plan de Empleo. En el caso que nos ocupa coincidiendo con la sentencia de instancia, entendemos que tal plan de Empleo no ha existido , pues no obra en el expediente la decisión de la autoridad oportuna aprobándolo , ni la Memoria Justificativa del mismo, ni mucho menos los criterios objetivos relacionados con las aptitudes, formación, experiencia y antigüedad de los afectados que se concretarán en el mismo.

Así pues sin dicho instrumento , la Administración Local no puede acudir a la utilización de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo de carácter excepcional y ajenos al general del concurso de méritos, y por tanto la actuación administrativa deviene nula ya que los puestos de trabajo objeto de asignación individualizada al actor y a otros compañeros, debieron ser ofertados públicamente mediante concurso , por lo que hizo bien la sentencia de instancia en estimar el presente recurso contencioso-administrativo en relación con esta pretensión.

Tercero.- Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso y a la correlativa confirmación de la sentencia apelada. De conformidad con la Disposición Final Primera de la Ley 29/98 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con el artículo 398.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el 394.1 de la misma, no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procésales causadas en esta segunda instancia puesto que la cuestión sometida a este Tribunal, de índole estrictamente jurídica, presentaba dudas de derecho sobre la interpretación de la normativa aplicable.

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación núm. 426/06, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 18 de Madrid de 22 de noviembre de 2005 , dictada en el Procedimiento Abreviado núm. 397/04; Sentencia que confirmamos en su integridad, sin hacer expresa imposición de las costas de la presente apelación.

Devuélvanse las actuaciones originales al órgano de procedencia con certificación de la presente Sentencia, que se notificará conforme previene el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.