Sentencia Administrativo Nº 923/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 16/2007 de 20 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rollo de apelación nº 16/2007

Partes : Daniel Y OTROS C/ AJUNTAMENT DEL MASNOU

S E N T E N C I A Nº 923

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN

MAGISTRADOS

Dª. Mª JESÚS E. FERNÁNDEZ DE BENITO

Dª. PILAR GALINDO MORELL

En la ciudad de Barcelona, a veinte de septiembre de dos mil siete

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA ), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación nº 16/2007 , interpuesto por Daniel Y OTROS, contra AJUNTAMENT DEL MASNOU , representado por el Procurador IVO RANERA CAHIS .

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. Mª JESÚS E. FERNÁNDEZ DE BENITO, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- La resolución apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor:

"ACUERDO: Declarar la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 51.1 .c) en relación con el artículo 25 de la LRJCA , por haberse interpuesto contra actividad no susceptible de impugnación".

SEGUNDO.- Contra dicha resolución, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma las partes apelante y apelada.

TERCERO.- Desarrollada la apelación y tras los oportunos tramites legales que prescribe la Ley Jurisdiccional en su respectivos artículos, en concordancia con los de la L.E.C., se señaló a efectos de votación y fallo la fecha correspondiente .

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el auto del Juzgado de instancia se declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento del Masnou de 23 de marzo de 2006, por no haber formulado los recurrentes, previamente a la interposición del recurso contencioso-administrativo, recurso de reposición contra tales acuerdos ante el propio Ayuntamiento.

SEGUNDO.- Los razonamientos jurídicos contenidos en el auto que se apela recogen la doctrina aportada por la parte demandada, básicamente la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2004 , en cuanto a la preceptividad del recurso de reposición contra los actos definitivos de los órganos de las Corporaciones Locales cuando de actos de aplicación y efectividad de tributos se trate.

La parte apelante insiste en defender el carácter potestativo del recurso de reposición en todos los casos, a la luz de lo que dispone la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del gobierno local, que modificó, entre otros, los artículos 52.2.a) y 108 de la Ley de Bases del Régimen Local .

TERCERO.- El artículo 108 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local , en versión dada por el artículo 1 de la Ley 57/2003 , establece que: "Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los ingresos restantes de derecho público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos y multas y sanciones pecuniarias, ha de formularse el recurso de reposición específicamente que a este efecto prevé la Ley reguladora de las haciendas locales. Este recurso tiene carácter potestativo en los municipios a los que se refiere el título X de esta Ley".

Este artículo no hace sino abundar y clarificar, si cabe más, la práctica que ya venía determinada en la ley por aplicación de las normas anteriores y, particularmente, por la matización que del artículo 108 de la LBRL hacía el artículo 21.1 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre .

CUARTO.- El Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 25 de marzo de 2003, dictada en el Recurso de Casación núm. 3992/1998 (RJ 2003/3794 ), ya advertía en su Fundamento de Derecho sexto que

"A) La alegada escasa claridad del sistema impugnatorio de los actos tributarios de las Corporaciones Locales -que, como puntualiza el Abogado del Estado recurrente, no es el caso- y la aducida proscripción de la indefensión no son suficientes para desconocer y desvirtuar la «autonomía municipal» consagrada en el artículo 140 de la Constitución; y, cuestionándose en estas actuaciones un acto de aplicación ejecutiva de un tributo local, la incompetencia de los Tribunales Económico-Administrativos es, a tenor de la precisa Disposición Transitoria Décima de la Ley 7/1985 , incontestable, pues dicho principio de autonomía ha erradicado la persistencia -inconstitucional- de cualquier vestigio de tutela, fiscalización o control de la actuación de los Entes Locales por órganos de la Administración del Estado -como son los Tribunales Económico-Administrativos- o, en su caso, de la Administración Autonómica.

B) Así resulta de los artículos 108 de la Ley 7/1985 y 14.4 de la Ley 39/1988 , que excluyen tal posibilidad de fiscalización, al prever, sólo, el recurso de reposición ante la propia Entidad Local de que la que dimane el acto de que se trate, como previo al Contencioso-Administrativo (sin viabilizar, en ningún caso, a partir del 23 de abril de 1986, la posibilidad de las reclamaciones económico-administrativas).

C) Aun cuando la valoración probatoria contenida en la sentencia recurrida no es revisable, en principio, en esta vía casacional, existen casos en que tal revisión o modulación resulta no sólo factible sino necesaria y completamente atemperada a derecho, sobre todo cuando las pruebas básicas de la comentada valoración son de carácter documental, como aquí acontece; y, por ello, si bien en la sentencia de instancia se afirma (y así lo reitera, en su escrito de oposición al recurso de casación, la representación procesal de Buecon, SA) que «no consta que con la notificación del acto administrativo -la diligencia o providencia de embargo- se le indicase el recurso procedente», tal aserto no puede aceptarse como válido, porque, precisamente, en el reverso del justificante de notificación de tal providencia y/o diligencia de embargo, se especifica, claramente (sin dar pábulo, pues, a las dudas de que hace mención la sociedad interesada ahora recurrida), que el recurso procedente contra la misma es el de alzada ante el Alcalde Presidente, en el plazo de 15 días contados desde el siguiente al de la recepción de la notificación, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro recurso ( previsto, obviamente, en la legislación vigente -que, como hemos dicho, excluye, a partir del 23 de abril de 1986, la reclamación económico- administrativa).

D) Consecuentemente, por más que se alegue que era, y es, confusa la vía impugnatoria a seguir -que, como hemos precisado, no lo es-, lo que no resulta posible es que se anule, tácitamente, una resolución, la del TEARM, cuya conformidad a derecho es, pura y simplemente, irrebatible (y que, al cerrar la «llave» que permitiría el acceso a la pretensión de fondo de anulación de la providencia o diligencia de embargo, debe determinar la estimación del recurso de casación y la consecuente anulación de la sentencia de instancia -ya que, como razona el Abogado del Estado, en el conflicto planteado entre la misma y la Constitución debe prevalecer".

QUINTO.- En análogo sentido se pronuncia esta misma Sección y Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia núm. 187/2004, de fecha 19 de febrero, en el recurso de apelación nº 140/2003 , en la que se indica expresamente lo siguiente:

"SEGUNDO. Esta Sala ha resuelto la cuestión del carácter preceptivo y no subsanable del recurso de reposición en materia tributaria local en idéntico sentido al del auto aquí apelado. Así, en las sentencias de 16 de octubre de 2000 (sentencia núm. 1141/2000, rollo de apelación núm. 60/2000 ) y de 12 de diciembre de 2000 (sentencia núm. 1373/2000, rollo de apelación núm. 69/2000 ), se dijo, y hay que reiterar ahora:

"II.- La inadmisibilidad ahora recurrida se funda en la omisión del recurso de reposición previsto actualmente en el artículo 14.2 de la Ley de Haciendas Locales (LHL ), según la redacción dada por la Ley 50/1998 y en vigor desde el 1 de enero de 1999 . Consta en autos que en las notificaciones de todas las resoluciones impugnadas se indicó la procedencia de tal recurso de reposición con carácter preceptivo.

En síntesis, el recurso de apelación sostiene que la indicada omisión es subsanable (como efectivamente se intentó subsanar al plantearse las alegaciones previas), aun cuando hubiera transcurrido el plazo de un mes para la interposición de la reposición, citando al respecto la jurisprudencia pertinente, el art. 129.3 de la Ley de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 , el art. 59.1 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el art. 24 de la Constitución.

III.- Haciendo abstracción de los serios problemas interpretativos acerca del carácter preceptivo de la reposición que nos ocupa con el régimen legal anterior -respecto del cual versan las abundantes resoluciones judiciales que se han acompañado por ambas partes-, hay que entender que la citada Ley 50/1998 ha zanjado definitivamente cualquier polémica sobre la subsistencia del recurso de reposición y su carácter preceptivo:

a) en primer lugar, el art. 21.1 de la Ley 50/1998 ha modificado el art. 108 de la Ley de Bases de régimen local, que pasa a tener la siguiente redacción: "Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto al efecto en la Ley reguladora de las Haciendas Locales", el texto legal procede de la enmienda núm. 322 del Congreso de los Diputados, justificada exclusivamente en coherencia con la enmienda que propició la reforma de hasta 35 preceptos de la LHL, por lo que es en esta enmienda (la núm. 288 ) donde hay que buscar las justificaciones a las modificaciones que se introducen: 1º) Ampliar el actual alcance de las normas generales de gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los tributos locales a los restantes ingresos de Derecho público de las Entidades locales tales como precios públicos y demás prestaciones patrimoniales de carácter público y multas y sanciones, en análogos términos que en la Administración del Estado; y 2º) Consolidar en el recurso de reposición obligatorio el régimen de impugnación en vía administrativa de los actos de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho público de las Entidades Locales.

b) en realidad, la modificación del art. 108 de la Ley 7/1985 no fue sino consecuencia de la reforma del art. 14 LHL , donde, según la justificación de la misma enmienda, "se consolida el recurso de reposición como recurso obligatorio para la impugnación de los actos dictados en vía de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho público de las Entidades locales; además, se procede a la regulación íntegra de dicho recurso de reposición. Esta modificación lleva aparejada la consecuente del art. 108 de la Ley 7/1985. También se lleva a cabo la derogación expresa de los preceptos correspondientes del Real Decreto 803/1993 ".

IV.- Incluso con la redacción anterior del art. 108 de la Ley 7/1985 ("podrá formularse"), la jurisprudencia ya entendió que el recurso de reposición era preceptivo (SSTS de 4 octubre de 1995 y de 9 de marzo de 1992 ). Actualmente, con la reforma por la Ley 50/1998 , al decirse que "se formulará" el recurso, se quiere insistir en el mismo carácter preceptivo de éste -"reposición obligatoria", "recurso obligatorio", según la justificación de la enmienda parlamentaria que ha propiciado la modificación-, si bien el carácter preceptivo, como es obvio, lo es únicamente para acceder a la posterior impugnación jurisdiccional ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, referencia esta al recurso contencioso-administrativo que desaparece del art. 108 .

Con la reforma, en en consecuencia, se ha pretendido que se haya "consolidado en el recurso de reposición obligatorio el régimen de impugnación en vía administrativa"; por tanto, los efectos de la omisión del recurso de reposición, siempre que la notificación previa cumpla los requisitos legales, habrán de ser la inadmisibilidad del posterior recurso contencioso- administrativo, conforme a la letra c) del art. 69 de la Ley 29/1998 .

En efecto, según el citado art. 25.1 de la Ley 29/1998 , reguladora de esta Jurisdicción, el recurso contencioso-administrativo sólo es admisible en relación con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa. los efectos de la omisión de la reposición preceptiva en materia de ingresos de derecho público de las entidades locales han de ser los mismos que los producidos en caso de no haberse agotado la vía administrativa o, en su caso, la económico-administrativa (cfr, entre otras muchas, la STS de 31 de enero de 1998 ).

V.- Se ha superado así la confusión resultante, primero, de la supresión de la vía económico-administrativa en 1985-1986, y, posteriormente, de la supresión general del recurso de reposición en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común , y de la redacción de la Disposición adicional quinta de la misma, que propició toda suerte de interpretaciones sobre la subsistencia o no del recurso de reposición entonces regulado en el art. 14.4 LHL , y, en su caso, sobre su carácter preceptivo como previo al recurso contencioso-administrativo.

La dificultad surgió porque la elección del llamado "recurso de reposición" como previo al recurso Contencioso-Administrativo no se vino entendiendo como la vía económica-administrativa previa propia de las Entidades locales y sustitutiva de la estatal suprimida en 1985-1986, sino como continuador de la clásica reposición, regulada en la Ley Jurisdiccional de 1956 y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .

Uno u otro entendimiento tiene consecuencias procesales bien diversas, porque de entenderse que se trata de una genuina reposición (presupuesto o diligencia preliminar de la impugnación jurisdiccional), sería de aplicación toda la normativa y jurisprudencia sobre las consecuencias de su omisión, incluso su carácter subsanable, como antes regulaba el art. 129.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y ahora habría de entenderse comprendido dentro de los apartados 1 y 2 del art. 138 de la Ley 29/1998. Pero este criterio, aun entendiendo que se trata de una reposición preceptiva u obligatoria, conduciría, en la práctica, a una manifiesta desvalorización de la vía administrativa previa en materia de tributos locales, con notorias e injustificadas diferencias frente a la existente en los tributos estatales y autonómicos.

Debe concluirse, pues, que el llamado recurso de reposición constituye actualmente, no obstante su denominación, la vía administrativa o económico-administrativa previa en materia de tributos locales, por tanto, el único acto impugnable ante la Jurisdicción contencioso-administrativa será el que lo resuelva en cuanto que será el que "ponga fin a la vía administrativa" tal como exige el repetido art. 25.1 de la Ley 29/1998 como requisito de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

VI.- Las normas legales posteriores a la Ley 50/1999 no constituyen obstáculo para la anterior conclusión:

a) La Ley 4/1999, de 13 de enero , de reforma de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común , no incide en esta cuestión. Ciertamente, la reforma reestablece en los arts. 107 y 116 a 117 el recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo sobre todo, según explica la Exposición de Motivos, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Pero de acuerdo con la Disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 -también afectada por la reforma-, los procedimientos tributarios, incluidos los de revisión en vía administrativa, mantienen íntegramente sus especialidades (cfr. la STS de 4 de diciembre de 1998 ).

b) Tampoco tiene incidencia en esta cuestión la Ley 11/1999, de 21 de abril , de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. Su Exposición de Motivos indica que "también se modifica el artículo 52.1 a fin de reflejar el recurso de reposición potestativo contra los actos de las Entidades locales, recurso que había sido suprimido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Con ello se pretende resolver los innumerables problemas que su desaparición había ocasionado en el ámbito de la administración local". Como consecuencia de ello, la nueva redacción del citado artículo 52.1 es del siguiente tenor: "Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición". Pero sobre tal precepto ha de prevalecer, en materia de tributos locales, el tenor del artículo 108 de la misma Ley 7/1985 y la regulación del recurso de reposición como preceptivo en el artículo 14.2 LHL , por tratarse de normas especiales o más específicas que prevalecen sobre el régimen general del recurso potestativo de reposición en materia local.

VII.- Por el contrario, ratifica la conclusión expuesta, a la vez que excluye cualquier invocación al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución, la STC 122/1999, de 28 de junio , desestimatoria de los recursos de amparo interpuestos contra sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que declararon inadmisible los recursos Contencioso- Administrativos contra liquidaciones por contribuciones especiales del Ayuntamiento de Utebo por no haberse interpuesto la reposición previa.

En lo que aquí aquí interesa, la sentencia, tras declarar que la decisión del Tribunal Superior no era en aquel entonces la única posible, pues también resultaba razonable la interpretación que de esta misma normativa efectúa el recurrente, resalta que:

"Aunque en la actualidad la reforma de los artículos 14 de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, y 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local efectuada respectivamente por los artículos 18.9 y 21 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, al exigir explícitamente la interposición del recurso de reposición haya disipado las dudas interpretativas que suscitaba esta cuestión, como estas dudas sí existían en el momento en que se dictaron los actos impugnados en los recursos Contencioso-Administrativos ninguna de las interpretaciones sostenidas puede calificarse de irrazonable".

La importancia de esta declaración explícita del Tribunal Constitucional sobre que la Ley 50/1998 "al exigir explícitamente la interposición del recurso de reposición haya disipado las dudas interpretativas" cobra toda su importancia si se tiene en cuenta que conforme dispone el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Jueces y Tribunales "interpretarán y aplicarán las Leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos".

A mayor abundamiento, la misma STC 122/1999 contiene una motivación de la desestimación del amparo, la relativa a la indicación de los recursos y el apartamiento de la misma por el recurrente, que es de indudable interés para el presente caso, en que concurren las mismas circunstancias, en efecto, la STC desestima el amparo aunque "la necesidad de interponer el recurso administrativo previo fuera una cuestión que, a tenor de la normativa vigente en ese momento, no estuviera clara, ya que en la notificación de estas resoluciones se le indicaba expresamente que contra los actos que se notificaban cabía recurso de reposición señalándose también que el recurso Contencioso-Administrativo debía interponerse contra la desestimación del referido recurso de reposición", y si bien es cierto que la indicación de estos recursos no impide que se pueda interponer cualquier otro que se considere procedente, también es verdad que en el caso de que la notificación sea defectuosa surtirá efectos a partir del momento en que se interponga el recurso procedente, por lo que la interposición del recurso indicado por la Administración no le hubiera impedido acceder a la jurisdicción".

SEXTO.- A igual resultado y criterio jurisprudencial debe llegarse en este procedimiento, teniendo en consideración lo dispuesto actualmente en el artículo 1 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del Gobierno Local, en el que se da nueva redacción al artículo 108 de la Ley 7/1985 , habiendo de ser desestimado el recurso de apelación formulado contra la sentencia de instancia.

SEPTIMO.- En aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte recurrente, al haber sido desestimadas todas sus pretensiones.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto en nombre de D. Daniel , D. Andrés , D. Jose Pedro , JFMJLS Group, S.L., D. Hugo , Dª Cristina y D. Alonso contra el auto del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 14 de Barcelona de fecha 17 de noviembre de 2006 mencionado más arriba, declarando dicha resolución, con imposición en costas a la parte apelante respecto de las causadas en esta segunda instancia.

Notifíquese a las partes comparecidas en el presente rollo de apelación, con indicación de que contra la presente sentencia no cabe recurso alguno y líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con los autos originales al Juzgado de procedencia, quien acusará el oportuno recibo.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.