Encabezamiento
SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000099/2021
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
MAGISTRADOS,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
En Pamplona/Iruña, a treinta de marzo de dos mil veintiuno.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto en grado de apelación, el presente rollo de apelación nº 0000318/2020interpuesto contra la Sentencia nº 62/2.020, de 23/03/2 .020, que desestima recurso contencioso-administrativo frente al Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del AYUNTAMIENTO DE ESTELLA, de 27 de octubre de 2.017, correspondiente a los autos procedentes del Jdo. Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona/Iruña del Procedimiento Ordinario 0000375/2017, y siendo partes como apelante la Agrupación Administrativa de Propietarios del Área de Reparto 3 de Estella, 'Merkatondoa', representada por el Procurador D. JAVIER ARÁIZ RODRÍGUEZ y defendida por el Abogado D. IGNACIO VIRGÓS SOTES, y como apelados el AYUNTAMIENTO DE ESTELLA, representado por la Procuradora Dña. Mª TERESA IGEA LARRAYOZ y dirigido por el Letrado D. JOSÉ LUIS NAVARRO RESANO y la mercantil 'Mercadona, Sociedad Anónima', representada por el Procurador de los Tribunales D. Miguel González Oteiza y asistido por el Abogado D. David Fernández Dorado y viene a resolver con base en los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.
Antecedentes
PRIMERO.-En fecha 23 de marzo de 2020 se dictó la Sentencia nº 00046/2020 por el Jdo. Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona/Iruña cuyo fallo contiene el tenor literal siguiente: ' Se DESESTIMA ÍNTEGRAMENTEel recurso interpuesto por la AGRUPACIÓN ADMINISTRATIVA DE PROPIETARIOS DEL AREA DE REPARTO 3 DE ESTELLA 'MERKATONDOA' contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Estella-Lizarra de 27 de octubre de 2017 por el que se aprobaba la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del AR3 (Merkatondoa) del Plan General de Ordenación Urbana (APA 2 del Plan Urbanístico Municipal), actuación administrativa que se declara conforme a Derecho. Y todo ello con condena en las costas causadas a la parte demandante'.
SEGUNDO.-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada, al que se dio el trámite legalmente establecido.
TERCERO.-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 23 de marzo de 2021.
Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Antonio Sánchez Ibáñez.
Fundamentos
PRIMERO.- De la sentencia apelada y de los motivos de apelación y de oposición a la apelación.
Se combate en este grado de apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Estella, de 27 de octubre de 2.017, por el que se acuerda la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del AR-3 (Merkatondoa) del Plan General de Ordenación Urbana (APA 2 del Plan Urbanístico Municipal).
El Juez 'a quo' después de exponer la posición de las partes y los hechos relevantes para resolver el litigio, no acepta la concurrencia del defecto procesal en la representación de la actora alegado por la Administración y entra a conocer el fondo del recurso, al entender que no ha prescrito el plazo para liquidar definitivamente el proyecto de reparcelación, por cuanto el plazo contemplado en el artículo 128.1 del Reglamento Urbanístico no es un plazo de prescripción, dado que las cuotas de urbanización no tienen la naturaleza de tributos, sino de ingresos de derecho público, con especiales privilegios y de derecho de crédito que ostenta el urbanizador y que, además, a la vista de las fechas en que se recibieron las obras el antedicho plazo, de cinco años, no se habría superado.
Seguidamente, en cuanto a la naturaleza de los viales incluidos en el proyecto de reparcelación, el Juez 'a quo' concluye que se trataría de una cuestión ajena al acto recurrido, la cual devino firme al no haber sido recurrida en su momento, quedando limitada la cuestión procesal a los avatares producidos desde la liquidación final, hasta la definitiva. Así, concluye, la resolución recurrida es conforme a derecho y ha de desestimarse el recurso contencioso-administrativo.
Se basa la apelación en:
Que la Sentencia recurrida entiende que existieron liquidaciones anteriores al acto recurrido, que es la aprobación definitiva de la cuenta de liquidación, y que debieron haberse recurrido. Sin embargo, sostiene la recurrente, con base en el artículo 82.1.e) del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1.978, de 25 de agosto y en el Decreto Foral 85/1.995, que existe una liquidación provisional, con unos saldos positivos o negativos, concluyendo que habría en este caso una serie de pagos a cuenta que habrían de ser liquidados con la aprobación de la cuenta de liquidación definitiva. Por otra parte, alega que la naturaleza del plazo de cinco años para liquidar contemplado en el artículo 128 del Reglamento de Gestión Urbanística es controvertida, siendo bien un plazo de prescripción, bien una suerte de apremio a la autoridad municipal para evitar que los procedimientos reparcelatorios se dilaten en exceso lo que, en este caso, habría sucedido por cuanto se ha alargado por once años y siete meses. De lo expuesto, concluye la actora, las cuotas son pagos a cuenta que pueden modificarse al realizar la liquidación definitiva, permitiendo su recurso. Por ello, entiende que debería entrarse a conocer el fondo del asunto y resolver acerca de la calificación de una rotonda como sistema general y, de forma consecuente, determinar quién es el obligado al pago de su construcción y determinar quién es el responsable del pago del cuatro por ciento en concepto de gastos de gestión, a la vista de la complejidad del procedimiento de reparcelación y su duración en el tiempo.
El M.I. Ayuntamiento de Estella se opuso al recurso, interesando la confirmación de la Sentencia de instancia, alegando que no cabe abrir una especie de 'causa general' contra el expediente, impugnando cuantas cuestiones han sido ya objeto de aprobación en los sucesivos actos previos al acuerdo recurrido, como es el caso de la pretendida consideración de una rotonda como sistema local, que ya fueron desestimados de forma expresa por el órgano competente, sin que se hubiera recurrido y ello, por el contrario, no supone que se desvirtúe la impugnabilidad del acuerdo. Tampoco cabe admitir que se haya de aprobar un nuevo expediente de liquidación.
Por parte de la codemandada, la mercantil 'MERCADONA, S.A.', no se realizó alegación alguna, más allá de interesar que se la tuviera como parte apelada a los efectos oportunos.
SEGUNDO.- Sobre la extemporaneidad de la liquidación definitiva del proyecto de reparcelación
Entiende la apelante que no es posible, dado el tiempo transcurrido, no ya exigir el pago de las cuotas de urbanización, sino liquidar definitivamente el proyecto de reparcelación, es decir, fijar las cuotas de urbanización que han de abonar los distintos propietarios. Pues bien, dispone el artículo 128 del Reglamento de Gestión Urbanística ' 1. La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación.'Y el artículo 41 de la Ley Foral de Haciendas Locales '4. La cuenta de liquidación definitiva será redactada por la entidad local actuante atendiendo al coste real y efectivo, una vez que concluya la urbanización y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde la aprobación definitiva de la reparcelación.
5. Tal liquidación definitiva comprenderá, además de todos los conceptos y costos consignados en la provisional, las cargas y gastos que se hayan producido con posterioridad, los errores u omisiones comprobados y las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o judiciales.'.La cuestión relativa a la naturaleza de las cuotas de urbanización y su aplicación ha sido resuelta por esta Sala en Sentencia nº 340/2.020, de 21 de diciembre, Recurso de Casación Autonómica 71/2.020, que resolvió las cuestiones relativas a ' a) si el art 17 LFHL y el plazo de prescripción de cuatro años contemplado en el mismo, resulta de aplicación a las cuotas de urbanización o por el contrario, resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en la legislación civil.
b) si la redacción literal del art 18 LFHL resulta inaplicable por que la referencia a la interrupción de la prescripción que se origina por la interposición de un recurso administrativo o contencioso administrativo solo puede darse si ha solicitado y estimado la suspensión de los procedimientos.'. En esta Sentencia se dijo en su fundamento de derecho tercero; 'TERCERO.- Régimen jurídico de las cuotas de urbanización. Prius.-
(...)Es claro entonces, a la vista de una interpretación integradora de la normativa expuesta que las cuotas de urbanización no son ingresos tributarios, pero sí de derecho público, y que a efectos de cobro, los Ayuntamientos cuentan con las mismas prerrogativas que la Hacienda Pública, o sea, nuestro legislador atribuye un 'barniz' cuasi tributario al régimen jurídico para exacción de deudas, lo que, a mi juicio, nos sirve para interpretar adecuadamente la cuestión. Que por cierto ya fue ésto declarado en su día por el TS como más adelante apuntamos, en st de 2012, (...)
La norma no deja lugar a dudas. El legislador foral ha establecido una previsión específica para la prescripción de las cuotas de urbanización, si se quiere, independientemente de la naturaleza jurídica que se otorgue a las cuotas de urbanización.
Traemos asimismo a colación el art 55 de la LFGT, porque se cita por las partes y por la sentencia de esta Sala, precepto específicamente referido a las deudas tributarias.
Artículo 55. Plazos
'(...) 2. Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones:
a) El derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.
b) El derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas.'
Artículo 7. Concepto de la Hacienda Pública de Navarra.
'La Hacienda Pública de Navarra comprende el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra o a sus organismos.
Es decir, la Hacienda Pública no la integrarían solo recursos tributarios, sino los de contenido económico, tan es así que se incluyen tanto ingresos de naturaleza pública como de naturaleza privada, ya hemos dicho que las cuotas de urbanización, y eso nadie lo discute, son de naturaleza pública. Y así lo dice textualmente el art 8.
Artículo 8. Derechos integrantes de la Hacienda Pública de Navarra.
'1. Los derechos de la Hacienda Pública de Navarra se clasifican en derechos de naturaleza pública y derechos de naturaleza privada.
Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y a sus organismos autónomos que deriven de relaciones regidas por el derecho público.
Son derechos de naturaleza privada de la Hacienda Pública de Navarra los que pertenezcan a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y a sus organismos autónomos que no se hallen comprendidos en el párrafo anterior y, en todo caso, los rendimientos o productos de cualquier naturaleza de sus bienes patrimoniales, los que adquieran a título de herencia, legado o donación, y cualquier otro que obtengan de relaciones regidas por el derecho privado.
2. Los recursos de la Hacienda Pública de Navarra se destinarán a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.'
Artículo 11. Prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra.
'Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la normativa tributaria general foral y en sus reglamentos de desarrollo.'
Artículo 16. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública de Navarra.
'1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública de Navarra:
a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.
2. La prescripción de los derechos de la Hacienda Pública de Navarra se interrumpirá conforme a lo establecido en la normativa tributaria general foral y se aplicará de oficio.'
A la vista entonces de los preceptos transcritos, a nuestro juicio la voluntad del legislador foral es clara en orden a la duración del plazo de prescripción de los ingresos públicos, el de cuatro años.
Sentado lo anterior, y saliendo al paso de lo que ha dicho el TS sobre esta cuestión, es cierto que se ha pronunciado recientemente, en línea con sentencias anteriores , por ejemplo , de 2017, sobre la naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización, en el sentido de que son ingresos de derecho público, si, pero no lo son de naturaleza tributaria, sino de naturaleza urbanística, y, a la luz de LGT, LGP, Reglamento de Gestión Urbanística, disposiciones de los Proyectos de Reparcelación, nos dice que no pertenecen al 'régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal', como cierto es también que el TS se pronunció en sentido contrario en STS 27 enero 2012 como vamos a ver (no he encontrado otras), salto evolutivo, al parecer hasta 2017.
Esta Sala conoce la STS 4 abril 2019 , que citan las partes, donde se responde a la cuestión de determinar cuál es el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización, si es el previsto en la Ley 47/03, de 26 de noviembre (LA LEY 1781/2003), General Presupuestaria, o el previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil (LA LEY 1/1889).
En esta misma línea la STS 25 de mayo de 2020 - según la cual:
'SEXTO.- Las cuotas de urbanización son un ingreso público, pues el urbanismo es un servicio público. Sobre este punto, es ocioso extenderse, pues es algo aceptado y pacífico. Y son ingresos públicos, sean gestionados por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento jurídico es la obligación legal urbanística que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, obligación que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo ). El coste de las obras de urbanización está vinculado a las plusvalías generadas por la actuación urbanística que beneficia a los propietarios afectados. Son una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos. Y así lo decíamos en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2017, rec. 1812/2016 que la cuota de urbanización tenga carácter público: 'no implica que tenga naturaleza tributaria, pues no son una fuente de financiación más (en este caso municipal) para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas ni, en palabras de la reciente Ley General Tributaria 58/2003 (artículo 4 ) su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ni son instrumentos de la política económica general, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística, la de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo ). Su fundamento jurídico se encuentra el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización; constituyen una carga finalista en cuanto que su importe queda afectado a un fin y destino concreto; tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones, ni límites cuantitativos (como ocurre con las contribuciones especiales). Por otro lado, si tuviera naturaleza tributaria les sería aplicable el Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 10, a) de la LGT 230/1963, y hoy en el 8 de la actual LGT 58/2003, en cuanto a su alcance y contenido; en cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los Proyectos de Reparcelación e incluso los estatutos de las Entidades o Asociaciones Urbanísticas Colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias. También difieren en el hecho de que ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación ( artículo 195 del Reglamento de Gestión Urbanística ), posibilidad no prevista legalmente para el caso de impago de deudas tributarias'. Distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva. Artículo 127.4 del Reglamento de Gestión Urbanística . A partir de este momento, y conforme a lo resuelto, entre otras, en la sentencia citada dicha recaudación se rige por la normativa tributaria, artículos 63 y siguientes LGT . Como sucede, por ejemplo, con las multas de tráfico. Y tampoco es de aplicación a las cuotas de urbanización, cuya naturaleza se ha definido antes, la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, de 26 de noviembre (LGP), pues las cuotas de urbanización que deben abonar los propietarios afectados no pertenecen al 'régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal'. Y no es correcto pretender aplicar a las cuotas de urbanización el plazo de prescripción establecido en el artículo 15.1.a y b LGP . Se trata de un ingreso de carácter público, y solamente a partir de entrar en recaudación ejecutiva, es cuando sería entonces de aplicación esa consideración de coactividad consustancial con el apremio. En cuanto al día inicial del cómputo del plazo de la prescripción.'
También STS 1872/2020, de 15 de junio (es la más reciente, hasta el momento) en la misma línea señala lo siguiente: 'En consecuencia, la exigencia del cumplimiento de tales obligaciones se sujeta al régimen y procedimientos establecidos en dicha normativa sectorial, incluidos los plazos de prescripción que pudieran establecerse al efecto, sin que el hecho de que se produzca en el ámbito de una función pública, como la urbanística, permita, alterando su naturaleza, acudir al régimen establecido para el cumplimiento de las obligaciones a que se refiere la legislación tributaria y presupuestaria, es decir, deudas tributarias y demás derechos de la Hacienda Pública sujetos al régimen de administración y gestión establecido en tales normas. Ello justifica que, como se indica en las referidas sentencias, a falta de una previsión específica en la normativa urbanística sobre la prescripción de tales obligaciones haya de acudirse al plazo general de prescripción de las acciones personales, que no tengan señalado un término especial, establecido en el art. 1964 del Código Civil , de quince años, que se redujo a cinco años por la modificación efectuada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015, de 5 de octubre . TERCERO.- Lo anteriormente expuesto permite dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, entendiendo que el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el de quince/ cinco años previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil . 'Esta Sala, como decimos, no desconoce esta jurisprudencia, pero, al hilo de la cuestión que hoy se trata, no esta de mas señalar también que el TS resolvió esta cuestión en STS de 27 de enero de 2012 en un sentido distinto al que hoy se postula, de que, el canon de urbanización o cuota de urbanización es ingreso público no tributario, prestación patrimonial coactiva que participa de nota característica de la relación jurídico tributaria, así dijo: ' QUINTO.- Finalmente, y en todo caso, la Sala entiende, con el Ministerio Fiscal, que la doctrina acogida por las sentencias impugnadas no es errónea. Ciertamente, ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995 , que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo. El canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídico- tributaria; de ahí que el lapso de tiempo transcurrido entre el devengo del canon y la fecha en que fue liquidado el mismo por el Ayuntamiento de 5 referencia podía llevar a los órganos judiciales de instancia a entender que podía ser de aplicación al supuesto de autos las normas sobre prescripción de tributos establecidas en la LGT Es desde esta única perspectiva, que fue la que escogieron las sentencias impugnadas, desde la que puede llevarse a efecto el juicio de razonabilidad de la decisión adoptada por los órganos judiciales a los efectos de determinar si aquélla ha incurrido en error o no y éste no es posible apreciarlo toda vez que las propias sentencias parten de la afirmación de que el mencionado canon de urbanización no era un tributo, pero sí un ingreso público que se podía recabar de modo coactivo, por lo que las reglas de la prescripción establecidas en la LGT podían serle de aplicación al reputarse como una figura asimilable al tributo.'
Lo que decía la Sala de apelación: 'Por ello, calificadas o no como tributarias otras figuras no clásicas, es evidente que si se trata de un ingreso de derecho público, y el canon de urbanización lo es sin ningún género de dudas, debe de participar de todas o de casi todas las garantías de los mismos, al margen su caracterización como tributo en sentido estricto o de prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria, y de las que señala el artículo 2.1. LGT : a) ingreso de derecho público; b) prestación pecuniaria exigida por una Administración Pública; c) hecho imponible previsto en la ley; d) deber de contribuir determinado; e) fin primordial de obtener ingresos para el sostenimiento de los gastos públicos o f) finalidad extrafiscal, al poder servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Por ello, no hay duda de que el concepto de tributo aglutina una serie de prestaciones que participan de unas características comunes que las hacen pertenecer al género que define este concepto (ALIAGA AGULLÓ, NAVARRO FAURE y NUÑEZ GRAÑON, Introducción al dret tributari, Compás, Alicante, 2007, pág.
33) y se ha definido como 'la obligación de hacer una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de este, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que esta misma establece'. Y desde esa definición no hay duda de la naturaleza cuasi tributaria del canon de urbanización, lo que presupone una relación asimismo cuasi jurídico-tributaria, con todos y cada una de las garantías de la misma: hecho imponible, sujetos pasivos u obligados y beneficiarios, señalados entre otros en el artículo 8 LGT , y dentro del respeto al principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria ( art. 31.3 CE ), sin que sea necesario entrar en las modulaciones que al respecto ha hecho el TC.'
Hechas las puntualizaciones anteriores sobre la doctrina del TS, en todo caso, no puede esta Sala para resolver nuestro caso acoger de forma automática esta doctrina, como parece pretender por el Ayuntamiento de Alsasua, so pena de dejar de aplicar nuestra normativa foral, en fin, la previsión explicita y especifica recogida en el art 17 LFHL y concordantes. En lo que se refiere a la reclamación de cuotas de urbanización, en nuestro ámbito foral, una norma concreta nos da la solución, plazo prescripción de 4 años, lo que no nos permite acudir a otros ordenamientos para 'suplir' regulación alguna. La norma prevé plazo especial de prescripción de la acción para las cuotas de urbanización y a él hemos de estar , tal norma se contiene en el art 17 LFHL que es precisamente el que ha aplicado esta Sala y ello no contradice la doctrina del TS, primero porque el TS parte de que en el ámbito estatal no existe norma específica de aplicación, de ahí la aplicación supletoria del C.C . y segundo, ya esta Sala ha tendido ocasión de pronunciarse ante la dicotomía de aplicar la norma estatal frente a la foral, en otros asuntos.
Por tanto, habría que desestimar el recurso de casación en este aspecto.'. La doctrina transcrita es aplicable al caso de autos, puesto que nos encontramos ante el efecto del paso del tiempo y sus efectos sobre la posibilidad de liquidar las cuotas de urbanización. Vemos que se trata de un plazo de prescripción y que el 'dies a quo' es la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación. En el presente caso, de los antecedentes de la propia cuenta de liquidación definitiva, podemos extraer que el PGOUM de Estella fue aprobado el 22 de noviembre de 1.995, publicado en el BON de 18 de diciembre de 1.995, delimitándose allí el AR-3. En fecha cinco de febrero de 2.004 se aprobó definitivamente una modificación del puntual del Plan. El Plan dividía el Área de Reparto en tres unidades con Plan Propio, dentro de las cuales la UPP-3 se desarrolló de forma individual, siendo el sistema de actuación del área el de cooperación.
Se procedió a ejecutar el planeamiento por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 24 de junio de 2.004, acordándose la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación del AR-3 y, tras una corrección, se aprobó definitivamente el dos de marzo de 2.006, publicándose en el BON de 22 de marzo de 2.006 e inscribiéndose en el Registro de la Propiedad.
Finalizada la tramitación administrativa y formalizada la inscripción registral, no fue posible encatastrar las parcelas creadas, puesto que hubo un error en la planimetría, lo que obligó a una nueva modificación del PGOU, con una nueva corrección del documento de gestión, aprobado inicialmente por Acuerdo de la junta de Gobierno Local de 4 de abril de 2.012 y definitivamente por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 6 de noviembre de 2.012. Tras la resolución de diversos recursos de reposición, se aprobó la modificación del proyecto de reparcelación del AR-3 por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 24 de enero de 2.013 (BON de 5 de febrero de 2.013).
Las obras se iniciaron el 26 de abril de 2.010 y la firma del acta de recepción tuvo lugar el 12 de noviembre de 2.014, haciéndose constar que la obra principal fue entregada y recibida y destinada al uso público desde el 26 de abril de 2.011 y que las obras correspondientes al proyecto complementario fueron entregadas y recibidas y destinadas al uso público desde el 27 de marzo de 2.013.
La última actuación en la Unidad fue la dotación de suministro a dichas parcelas, cuya acta de recepción se firmó el 13 de enero de 2.016.
La resolución confirmada por la Sentencia aquí apelada, es el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Estella de 27 de octubre de 2.017(publicada en el BON nº 199, de 16 de octubre de 2.017). De esta manera, vemos pues que en ningún caso se ha superado el plazo de cinco años a contar desde la aprobación definitiva de la reparcelación legalmente, insistimos, el seis de noviembre de 2.012, establecido tanto en el artículo 41.4 de la Ley Foral de Haciendas Locales, como en el artículo 128 del Reglamento Urbanístico.
TERCERO.- Sobre la modificación de las liquidaciones provisionales en la liquidación definitiva
Sostiene la recurrente que cabe la posibilidad a la hora de liquidar definitivamente la cuenta de liquidación realizar modificaciones en la misma y que, para ello, es preciso entrar a conocer el fondo de la cuestión, concretamente, el carácter de sistema genera o particular de la rotonda de la UR-3. Pues bien, dispone el artículo 128 del Real Decreto 3.288/1.978, de 25 de agosto, '(...)
2. Tendrá exclusivamente efectos económicos y no podrá afectar a la titularidad real sobre los terrenos.
3. En la liquidación definitiva se tendrán en cuenta:
a) Las cargas y gastos prorrateables entre los adjudicatarios de fincas resultantes, que se hayan producido con posterioridad al acuerdo de reparcelación.
b) Los errores y omisiones que se hayan advertido con posterioridad a dicho acuerdo.
c) Las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o judiciales posteriores al mismo.'Y el artículo 41 de la Ley Foral de haciendas Locales establece; '5. Tal liquidación definitiva comprenderá, además de todos los conceptos y costos consignados en la provisional, las cargas y gastos que se hayan producido con posterioridad, los errores u omisiones comprobados y las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o judiciales.'. La Sentencia de esta Sala, de 01 de febrero de 2019 ROJ: STSJ NA 217/2019 - ECLI:ES:TSJNA:2019:217 , nº 22/2019, Recurso: 423/2018, en su fundamento de derecho segundo recoge la cuestión relativa al alcance de la vinculación de la cuenta de liquidación definitiva al proyecto de reparcelación y la corrección de errores en la misma en su fundamento de derecho segundo y se dice; 'La parte apelante considera errónea la sentencia porque, a su juicio, la liquidación definitiva no omite o incurre en un error al no asignar a las parcelas del Ayuntamiento una carga de urbanización del 11,4881%, sino que opta por repartir la carga urbanizadora del sector 'a cargo de los propietarios en proporción a sus aprovechamientos'; esto es en proporción al 90% del aprovechamiento definido por el planeamiento. En la relación de parcelas resultantes del Proyecto de Reparcelación figuran todas las parcelas con su cuota de urbanización y su correspondiente carga, no correspondiendo a las del Ayuntamiento carga alguna.
El Proyecto de Reparcelación aprobado es firme y consentido y la modificación en la cuenta de liquidación definitiva de la carga de urbanización correspondiente al Ayuntamiento vulnera el principio de legalidad y de seguridad jurídica.
Este motivo de apelación no puede tener favorable acogida puesto que, como acertadamente destaca el Juez de instancia, no se discute la adjudicación a favor de la Administración de un 21,4880% de aprovechamiento urbanístico, este dato está aceptado por las partes, pero no tiene sustento legal que ese exceso quede liberado de las cargas de urbanización. Como se desprende del art. 104 de la LFOTU cuando señala que 'la cesión obligatoria y gratuita deI 10 % del aprovechamiento que se realice a la Administración actuante, tanto en suelo urbano como urbanizable, estará libre de cargas de urbanización, toda la cual será a cargo de los propietarios en proporción a sus aprovechamientos. Estas cargas de urbanización correspondientes al suelo cedido se considerarán integrantes del deber de costear la urbanización que corresponde a los propietarios afectados', sólo el 10% de aprovechamiento urbanístico cedido a la Administración quedará libre de cargas y, en consecuencia, el restante 11,4881% de aprovechamiento urbanístico cedido al Ayuntamiento debe participar en las cargas de urbanización y no existe precepto que ampare su repercusión a los propietarios en proporción a sus aprovechamientos.
No hay que olvidar que la reparcelación urbanística es, en síntesis, una técnica distributiva de beneficios y cargas derivados del planeamiento, en una proporción justa para cada propietario, en función de las superficies de sus terrenos, o el valor de las fincas resultantes de la reparcelación, con el ánimo de intentar restablecer la igualdad entre las propiedades reparceladas. Así, el art. 149.2 de la LOFTU establece que: 'La reparcelación tiene por objeto distribuir justamente los beneficios y cargas de la ordenación urbanística en proporción al aprovechamiento que corresponda, regularizar la configuración de las fincas, situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación con arreglo al planeamiento y localizar sobre parcelas determinadas y en esas mismas zonas el aprovechamiento que, en su caso, corresponda a la Administración actuante'.
Conforme al art. 152 de la LOFTU '1. El acuerdo aprobatorio del Proyecto de Reparcelación producirá los siguientes efectos:
a) Transmisión al Ayuntamiento, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al Patrimonio Municipal del Suelo o su afectación a los usos previstos en el planeamiento.
b) Subrogación, con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas, siempre que quede establecida su correspondencia.
c) Afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación correspondiente, debiendo distinguirse entre la carga de urbanización por obras e infraestructuras comunes, en caso de su existencia, de las cargas de urbanización interiores a la unidad, concretándose en cada caso la cuantía de responsabilidad de cada parcela por ambos conceptos de forma individualizada.
2. La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad o ámbito reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran los plazos establecidos en el proyecto de reparcelación. La liquidación definitiva se redactará por la entidad urbanística colaboradora en los sistemas de actuación privados o por la Administración actuante en los sistemas de actuación públicos y será notificada, publicada, tramitada y aprobada en la misma forma que el proyecto de reparcelación.(LA NEGRITA ES MÍA)
Para afrontar los gastos derivados del Proyecto de Reparcelación, se efectúa una cuenta de liquidación provisional que se aprueba con carácter general con el Proyecto de Reparcelación. Por aplicación del art. 127 del Real Decreto 3288/1978 , de 25 de agostoLegislación citada que se aplicaReal Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. art. 127 (21/02/1979) , por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística 'Los saldos de la cuenta de liquidación del proyecto se entenderán provisionales y a buena cuenta, hasta que se apruebe la liquidación definitiva de la reparcelación. Los errores y omisiones que se adviertan, así como las rectificaciones que se estimen procedentes, se tendrán en cuenta en la liquidación definitiva, pero no suspenderán la exigibilidad de los saldos provisionales aprobados con el proyecto'.
La firmeza del acuerdo de aprobación del Proyecto de Reparcelación no impide que puedan efectuarse correcciones de los errores cometidos en la cuenta de liquidación provisional, que distribuye provisionalmente los gastos en proporción al aprovechamiento urbanístico de cada propietario, habiendo quedado acreditado en el procedimiento mediante la declaración del Sr. Alberto , que en su día fue Concejal delegado del Ayuntamiento encargado del seguimiento de estas obras y tuvo participación en el desarrollo documental de algunos instrumentos urbanísticos de la misma, que no advirtió en su momento que el Ayuntamiento resultó adjudicatario de un 21% del aprovechamiento, como se recoge en la sentencia recurrida.
Ese carácter provisional permite la modificación en la liquidación definitiva de la reparcelación y así el art. 128 del Real Decreto 3288/1978 , de 25 de agostoLegislación citada que se aplicaReal Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. art. 128 (21/02/1979) , establece, en lo que aquí interesa, que: '2. Tendrá exclusivamente efectos económicos y no podrá afectar a la titularidad real sobre los terrenos.
3. En la liquidación definitiva se tendrán en cuenta:
a) Las cargas y gastos prorrateables entre los adjudicatarios de fincas resultantes, que se hayan producido con posterioridad al acuerdo de reparcelación.
b) Los errores y omisiones que se hayan advertido con posterioridad a dicho acuerdo.
c) Las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o judiciales posteriores al mismo'.
En el caso analizado, la rectificación no se refiere a la titularidad real sobre los terrenos y tiene efectos exclusivamente económicos, corrigiendo el error advertido con posterioridad a la liquidación provisional en cuanto al abono de las cargas de urbanización que corresponden a los propietarios en proporción al aprovechamiento urbanístico a fin de conseguir la debida equidistribución de beneficios y cargas. Se trata de un error de cuantificación del porcentaje de aprovechamiento urbanístico libre de cargas, puesto que, por ley, sólo puede ser del 10% y derivado de este un error de cuantificación de los gastos que deben sufragar los propietarios en atención al porcentaje de aprovechamiento urbanístico, errores que deben ser subsanados en la cuenta de liquidación definitiva.
La STS de 07 de marzo de 2003 ( ROJ: STS 1562/2003 - ECLI:ES:TS:2003:1562 Jurisprudencia citada en contraSTS , Sala de lo Contencioso , Sección: 5ª, 07/03/2003 (rec. 9171/1998)Urbanismo. Obras de urbanización. ) Recurso: 9171/1998, invocada por la parte apelante no es aplicable en este caso, toda vez que contempla un supuesto diferente: la inclusión en la cuenta de liquidación de la cantidad que había satisfecho uno de los propietarios por las obras de urbanización de una calle de acceso a una parcela de su propiedad, descontando esa suma de la cuota que el Ayuntamiento le había girado como contribución a los gastos de urbanización realizados en el ámbito de la unidad de actuación a que dicha finca pertenecía.'
(...)
Aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta en este caso, no cabe apreciar vulneración del principio de seguridad jurídica, ni de legalidad, ni de confianza legítima; toda vez que la Administración que ha aprobado el Proyecto de Reparcelación está sometida en su actuación al principio de legalidad en la formalización del Proyecto de Reparcelación en todos los aspectos del mismo, incluida la adjudicación al Ayuntamiento únicamente del 10% del aprovechamiento urbanístico libre de cargas, por lo que no puede hacer valer su propia falta de diligencia, perjudicando al resto de propietarios en la liquidación definitiva, invocando el principio de seguridad jurídica para consolidar una actuación contraria a la ley, formalizada en una cuenta de liquidación provisional que, por su carácter provisional, puede y debe ser corregida en la liquidación definitiva, ajustándola a la normativa urbanística. Por ello, debe ser desestimado también este motivo de recurso.'
De la doctrina expuesta, resulta que sí es posible que en sede de liquidación de cuenta de urbanización se puedan revisar las resoluciones que la sustentan. La obra cuestionada está incluida en el proyecto de reparcelación, que no fue recurrido. Pero eso, por sí solo, no impide la antedicha revisión. No se está discutiendo la calificación de la rotonda, sino si dicha rotonda figuraba en el Plan General de Ordenación Urbana como sistema general o particular. Dicho lo cual, consta que, en la memoria del proyecto que desarrolla las obras de urbanización del área de reparto AR-3 del Plan General de Ordenación Urbana de Estella, polígono industrial de Merkatondoa, así como las conexiones con las infraestructuras existentes, figura en el punto cinco, viales, el apartado uno, rotonda de acceso, donde se dice'Las dimensiones, radios de giro y señalización que definen dicha rotonda quedan indicados en el plano correspondiente y de acuerdo al P.G.O.U. de Estella y al Proyecto de reparcelación del Área de Reparto 3.'.Hemos de tener en cuenta que la normativa urbanística del AR-3, según el Plan General de Ordenación Urbana de 1.996, publicado en el Boletín Oficial de Navarra nº 25, de 26 de febrero de 1.996, señala que '- Se adscribe al A.R. el Sistema General Viario S.G.V-2 que se ejecutará conforme al Proyecto de Urbanización aprobado.', es decir, nos encontramos ante un sistema general, que está situado en el área de reparto que nos ocupa, pero eso no quiere decir que en el proyecto que desarrolla las obras de urbanización de esa área de reparto pueda irse en contra de estas disposiciones, por lo que no es posible que se atribuya su coste a los propietarios del AR-3, puesto que carece de sustento legal, de tal manera que la cuenta de liquidación definitiva es en este extremo contraria a derecho y en este extremo el recurso de apelación debe ser estimado, con las consecuencias que más adelante se determinarán, puesto que la actora, de forma farragosa y confusa, por una parte, parece interesar en su demanda y en el escrito de recurso de apelación la nulidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Estella de 27 de octubre de 2.017 y también reclama una indemnización de daños y perjuicios, que no dice cuales son y menos aún justifica, si bien en su escrito de conclusiones, en la primera de ellas, señala que 'la pretensión no es otra que la anulación del acto objeto de recurso, la aprobación definitiva de una cuenta de liquidación definitiva de un proyecto de reparcelación y la reducción en todo caso de la cuantía pagada por la parte demandante, a fijar en ejecución de sentencia conforme a las bases que en ella se establezcan.'. A mayor abundamiento, señalaremos que, conforme al artículo 32.1 'in fine' de la Ley 40/2.015, de 1 de octubre , del Sector Público, 'la sola declaración de nulidad de un acto administrativo, no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización'.
CUARTO.- Del pago por gastos de gestión
Impugna, igualmente, la apelante la partida correspondiente a un cuatro por ciento por gastos de gestión, con base en el artículo 38 de la Ley Foral 2/1.995, de dos de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que dispone '4. Podrán integrar el coste de las obras los siguientes conceptos: (...)
j) Los costes de la gestión urbanística por la tramitación de los planes y proyectos, que se cifrarán en un 2 por 100, así como de la gestión económica de la obra urbanizadora, que se cifrarán igualmente en otro 2 por 100, ambos aplicados sobre el presupuesto total de urbanización.', puesto que los encuentra injustificados, visto que la tramitación del expediente fue larga penosa y que ha durado once años y siete meses y que, finalmente, fue preciso acudir a una empresa privada, cuyos honorarios hubo que pagar. Pues bien, en cuanto a esta cuestión, que pudo haber sido resuelta en la instancia, pese a que no se entrara a resolver acerca de la naturaleza de los viales incluidos en el proyecto de reparcelación, lo cierto es que en el expediente administrativo consta la intervención que ha llevado a cabo el Ayuntamiento de Estella, de tal manera que, el hecho de que se haya tenido que acudir a una empresa externa para llevar a cabo estudios e informes, no supone que la Administración no haya incurrido a su vez en gastos de gestión. Por otra parte, la recurrente más allá de una genérica invocación, no nos justifica el porqué de su reclamación, lo que supone la desestimación de este motivo de recurso.
Por todo ello, procede estimar en parte el recurso de apelación interpuesto, revocándose la Sentencia apelada y declarándose la nulidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Estella de 27 de octubre de 2.017, por el que se aprobaba la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del Ar-3 'Merkatondoa' del Plan General de Ordenación Urbana (APA2) del Plan Urbanístico Municipal, ordenando a la Administración tramitar nuevamente la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del AR-3 Merkatondoa, del Plan General de Ordenación Urbana (APA 2 del Plan Urbanístico Municipal), teniendo en cuenta que la rotonda denominada Sistema General Viario S.G.V-2, no tiene carácter particular y, por tanto, no pueden imputarse sus gastos a la actora y, una vez realizada tal liquidación, se procederá por la Administración a la restitución de las cantidades a que pudiera haber lugar.
QUINTO.- De las costas procesales.
Conforme a lo prevenido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,no ha lugar a hacer expresa mención acerca de las costas causadas en la primera instancia, sin que proceda hacer expresa mención acerca de las costas procesales devengadas en esta apelación, al haberse producido la estimación en parte de la misma.
En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
Fallo
Que debemos estimar en parte como estimamosel presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador D. Javier Aráiz Rodríguez, en nombre y representación de la 'Agrupación Administrativa de Propietarios del Área de Reparto 3 de Estella 'Merkatondoa', y debemos revocar y revocamos íntegramente la sentencia nº 62/2020, de 23 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona/Iruña, correspondiente al recurso contencioso- administrativo Procedimiento Ordinario nº 375/2017, así como el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Estella de 27 de octubre de 2.017, por el que se aprobaba la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del Ar-3 'Merkatondoa' del Plan General de Ordenación Urbana (APA2) del Plan Urbanístico Municipal y ordenamos a la Administración tramitar nuevamente la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del AR-3 Merkatondoa, del Plan General de Ordenación Urbana (APA 2 del Plan Urbanístico Municipal), teniendo en cuenta las bases contempladas en los fundamentos de derecho tercero y cuarto de esta sentencia.
Sin condena en costas.
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.
Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.
Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.
Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
