Sentencia Administrativo Nº 997/2004, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 17/2004 de 07 de Octubre de 2004

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ROLLO DE APELACIÓN Nº 17/2004

Partes: Humberto

C/ INSTITUT METROPOLITA DEL TAXI y ENTITAT METROPOLITANA DEL TRANSPORT

S E N T E N C I A Nº 997/04

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. ANGEL GARCÍA FONTANET

MAGISTRADOS

D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN

D. FRANCISCO DÍAZ FRAILE

D. JUAN BERTRÁN CASTELLS

Dª PILAR GALINDO MORELL

En la ciudad de Barcelona, a siete de octubre de dos mil cuatro.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 17/2004, interpuesto por Humberto , representado por el Procurador CARLOS JAVIER RAM DE VIU Y DE SIVATTE, contra INSTITUT METROPOLITA DEL TAXI y ENTITAT METROPOLITANA DEL TRANSPORT, representado por el Letrado de los Servicios Jurídicos D. SEBATIÀ GRAU AVILA. Siendo Ponente el Ilma. Sra. Magistrada Dª. PILAR GALINDO MORELL, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador CARLOS JAVIER RAM DE VIU Y DE SIVATTE actuando en nombre y representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Auto de 17/10/03 dictado por el Juzgado de Primera Instancia Nº 8 de Barcelona, en pieza incidental de efectos de extensión de Sentencia dictada en el Procedimiento Abreviado Nº 11/00.- de Contribuciones Especiales- Taxi.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dió el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- .Continuando el proceso su curso por los tramites que aparecen en autos, se señaló dia y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: Se impugna en la presente alzada el auto de fecha 17 de octubre de 2003, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 8 de Barcelona y su provincia, por el que se acuerda no haber lugar al incidente de extensión de efectos de la sentencia de fecha 26 de julio de 2002.

SEGUNDO: El auto apelado se basa en la resolución por esta Sala y Sección de la cuestión planteada, mientras que el escrito de apelación, en cuanto al fondo del asunto, argumenta en contra de ello.

Así planteada la alzada, no cabe sino, como se ha venido haciendo en supuestos iguales, reiterar el criterio de esta Sala contenido en su sentencia de sentencia de 11 de abril de 2003, dictada en el rollo de apelación núm. 22/2003, donde se señalaba lo siguiente:

"I.- El INSTITUTO METROPOLITANO DEL TAXI impugna en la presente alzada el Auto dictado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Barcelona y su Provincia de fecha 8 de octubre de 2002 que acuerda extender, al amparo del art. 110 de la vigente Ley reguladora de esta Jurisdicción (Ley 29/1998: LJCA), los efectos de la sentencia núm. 206/2002, de 3 de julio de 2002, a determinados interesados que lo habían solicitado en relación con liquidaciones pagadas en su día por el concepto de contribuciones especiales.

Dicha sentencia, de cuya extensión de efectos se trata, se basa en la nulidad de la Ordenanza Reguladora de las Contribuciones Especiales para la ejecución del Plan de Viabilidad y Modernización del sector del taxi, declarada por sentencias de la Sección Tercera de esta Sala, posteriormente declaradas firmes por el Tribunal Supremo (ATS de 13 de mayo de 2002, dictado en el recurso de casación núm. 5697/2000, que la firmeza de la sentencia de la Sección Tercera de esta Sala de 25 de mayo de 2000, dictada en el recurso núm. 637/1998 y que estima en parte el recurso interpuesto contra el Acuerdo Plenario del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona de 12 de febrero de 1998, que aprobó definitivamente el Plan de Viabilidad y Modernización del Taxi, así como la imposición y la Ordenanza reguladora de las Contribuciones Especiales para la ejecución de dicho Plan; y ATS de la misma fecha de 13 de mayo de 2002, dictado en el recurso de casación núm. 2576/2001, que declara firme la sentencia de la Sección Tercera de esta Sala de 15 de septiembre de 2000, dictada en el recurso núm. 1754/1998 y que estima el recurso interpuesto contra liquidaciones giradas en concepto de Contribución Especial la financiación del Plan de Viabilidad y Modernización del Sector del Taxi, impugnando indirectamente la Ordenanza Reguladora y el citado Plan de Viabilidad y Modernización, anulando las liquidaciones impugnadas y declarando la nulidad de la imposición y la Ordenanza Reguladora de las Contribuciones Especiales para la ejecución del Plan de Viabilidad y Modernización del Sector del Taxi, aprobada por el Pleno del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona de 12 de febrero de 1998, así como el propio Plan, aprobado en igual fecha por el Pleno del citado Consejo Metropolitano, en los particulares relativos a la contribución especial).

II.- El recurso de apelación invoca en primer lugar el tenor del art. 19.2 de la Ley de Haciendas Locales, reformado por la Ley 50/1998, de 30 diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que reza así: "Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las Ordenanzas fiscales, la Entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la Ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada".

El último inciso del precepto, en cuanto al mantenimiento de los actos firmes y consentidos dictados al amparo de la Ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada, recoge el principio impuesto por el derecho a la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución) tradicional en nuestro derecho, que ya recogía el art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y actualmente recoge el art. 73 LJCA ("Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente").

Sobre el precepto precedente, la STS de 26 de junio de 1989 (RJ 19895958) señaló que la anulación judicial de una norma equivale al acto de derogación y, en consecuencia, tiene idéntico alcance general, según hemos tenido ocasión de explicar en innumerables sentencias nuestras, desde la de 21 de octubre de 1986 (RJ 19865771) a la que lleva fecha 6 de octubre de 1988 (RJ 19887608), entre muchas cuya mención contiene esta última resolución. No se trata, pues, hablando con propiedad, de una eficacia "erga omnes", la cual supone precisamente un pronunciamiento singular, dotado de una fuerza expansiva, como dijimos también en otra Resolución de esta Sala pronunciada el 25 de octubre de 1984 (RJ 19844747). Se está en presencia simplemente de la desaparición de una norma jurídica y su efecto tan inmediato como automático consiste en dejar sin cobertura los actos administrativos de aplicación individual. Las conclusiones expuestas aparecen previstas en el art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuyo párrafo 1 equipara anulación a derogación (o reforma) de las disposiciones generales, así como en el Código Civil, donde se advierte que por la simple derogación de una norma no recobran vigencia las que ésta hubiera derogado (art. 2, 2, "in fine").

Según añade el Alto Tribunal, estas soluciones tienen los límites que la propia Ley establece en función de uno de los principios rectores de nuestro ordenamiento jurídico, acogido en el art. 9 de la Constitución, donde se garantiza la seguridad jurídica. Esta, que sirve de fundamento por ejemplo a la prescripción, es a su vez la raíz de la regla final del propio art. 120, que permite la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición cuya nulidad se haya declarado, sin distinguir la clase o intensidad de tal anulación y, por tanto, si es relativa o absoluta, plena o radical, única modalidad esta predicable en principio respecto de las disposiciones generales -art. 28, Ley Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957-. Por otra parte, tal es también uno de los valladares que el Tribunal Constitucional opone a la retroacción de efectos de la Sentencia 45/1989, de 20 de febrero, en el undécimo de sus fundamentos jurídicos, con ocasión de haber declarados nulos ciertos aspectos de la Ley reguladora del Impuesto sobre la Renta. Entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptibles de ser revisadas -explica- figuran no sólo aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada -art. 40.1 de la Ley Orgánica del mismo Tribunal-, sino también por exigencia del principio de seguridad jurídica, las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes; la conclusión contraria, en efecto, entrañaría un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales, en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto en aplicación de las disposiciones cuya inconstitucionalidad se comprueba. A nuestro entender, esta última justificación podría conectarse mejor al principio de igualdad que al de seguridad.

Y concluye el Tribunal Supremo: "Es muy probable que la solución más justa, en un Estado de Derecho, fuera la revisión incluso "ex officio" de los actos administrativos y también de las sentencias, por qué no, cuyo respaldo inmediato estuviere en una Ley inconstitucional o en una disposición reglamentaria ilegal, que para el caso es lo mismo, pero en el estado actual de la cuestión, más arriba expuesto, tanto el legislador como el intérprete supremo de la Constitución nos dicen otra cosa, y a ella hemos de atenernos por el momento".

III.- El citado inciso último del art. 19.2 LHL contiene una excepción no contemplada en el art. 73 LJCA ("Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia"), del que se desprende una solución legal justamente inversa a la seguida por el Tribunal Constitucional: la sentencia será anulatoria o derogatoria con efectos "ex nunc", esto es, simplemente prospectiva o con efectos sólo para el futuro, salvo que la propia sentencia establezca la nulidad de los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la Ordenanza anulada, esto es, proclame efectos "ex tunc" o retroactivos de la anulación de la disposición de carácter general. Se otorgan, pues, al Tribunal Contencioso- administrativo, en materia de Ordenanzas Fiscales locales, unos poderes análogos a los utilizados por el Tribunal Constitucional, aunque en sentido inverso: prospectividad como norma general y eficacia retroactiva o "ex tunc" como excepción declarada por la sentencia.

Tal solución legal, por discutible que pueda parecer (desde luego, la naturaleza local de las Ordenanzas fiscales a que se refiere no parece suficiente para apartarse de las demás disposiciones de carácter general, tributarias o no, aunque debe resaltarse que tales Ordenanzas fiscales locales siempre han seguido un régimen especial, cual era el contenido en el art. 85 de la Ley de la Jurisdicción de 1956), es de obligado cumplimiento al no aparecer contraria a los principios y normas constitucionales. La propia Exposición de Motivos de la LJCA señala, respecto de la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos firmes y consentidos: "La Ley, no obstante, depura el ordenamiento anterior de algunas normas limitativas que carecen de justificación, aunque mantiene la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos. Esta última regla se apoya en elementales razones de seguridad jurídica, que no sólo deben tenerse en cuenta en favor del perjudicado por un acto administrativo, sino también en favor del interés general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él. Por lo demás, el relativo sacrificio del acceso a la tutela judicial que se mantiene por dicha causa resulta hoy menos gravoso que antaño, si se tiene en cuenta la reciente ampliación de los plazos del recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislación en vigor atribuye, sin límite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliación de las facultades de revisión, de oficio. Conservar esa excepción es una opción razonable y equilibrada".

Y como ya ha quedado apuntado, el propio Tribunal Constitucional basa la prospectividad de su STC 45/1989, de 20 de febrero, seguida por otras muchas en el mismo sentido, en que la conclusión contraria, en efecto, entrañaría un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales, en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto en aplicación de las disposiciones cuya inconstitucionalidad se comprueba.

IV.- El art. 110 LJCA, por más que en la tramitación parlamentaria fuera eliminado el requisito de inexistencia de acto firme y consentido, no puede significar su preeminencia sobre una norma que no sólo es posterior (redactada por la citada Ley 50/1998, de 30 de diciembre) sino que, sobre todo, es especial, al determinar concretamente cuales sean los efectos de, como es el caso, las sentencias anulatorias de Ordenanzas fiscales locales.

Por otra parte, como ya dijera la sentencia de esta Sala y Sección núm. 977/2001, de 26 de septiembre de 2001 (Rollo de Apelación núm. 100/2001), la tramitación y debates parlamentarios de la LJCA ponen de manifiesto la preocupación del legislador en torno a la agilización de los procesos y eliminación de la reiteración de trámites ante el fenómeno de la masificación de los recursos. Diversos preceptos legales reflejan tal designio:

A) La posibilidad de tramitación preferente del que se ha venido en llamar "recurso testigo" en caso de pendencia de una pluralidad de recursos con idéntico objeto, regulada en el art. 37.2 LJCA y justificada así en su Exposición de Motivos: "La preocupación por agilizar la tramitación de las causas es dominante y, en particular, explica la regla que permite al Juez o Tribunal suspender la tramitación de los recursos masivos que tengan idéntico objeto y resolver con carácter preferente uno o varios de ellos. De esta manera se puede eludir la reiteración de trámites, pues los efectos de la primera o primeras sentencias resultantes podrían aplicarse a los demás casos en vía de ejecución o, eventualmente, podrían inducir al desistimiento de otros recursos".

B) La posibilidad de inadmisión "a limine" por motivos de fondo, por la desestimación en el fondo de otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, regulada en el art. 51.2 LJCA, texto legal añadido al aceptarse la enmienda núm. 201 con la siguiente justificación: "Por motivos de economía procesal, se traslada el supuesto de inadmisión del recurso previsto ya en los recursos de amparo y casación".

C) La posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme en materia de personal y en materia tributaria a personas distintas de las partes que se encuentren en situación idéntica, establecida en el art. 110 de constante referencia y sobre la que indica la Exposición de Motivos que "Aun regulada con la necesaria cautela, la apertura puede ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa". La inclusión de la materia tributaria se debió al acogimiento de la enmienda núm. 308, que se justificaba así: "Con la inclusión en este precepto de la materia tributaria y teniendo en cuenta la sobrecarga de los Tribunales de este orden jurisdiccional, podrían evitarse la reiteración de múltiples procesos innecesarios".

Como se añade en la misma sentencia de esta Sala, de cuanto ha quedado transcrito se desprende la necesidad de una interpretación del art. 110 LJCA que, de acuerdo con el art. 3.1 del Código civil, además del sentido propio de sus palabras, atienda al contexto y a los antecedentes legislativos, y, fundamentalmente, al espíritu y finalidad de la norma.La finalidad, tanto del art. 110 como de los citados arts. 37.2 y 51.2 LJCA, no es otra que hacer frente a la situación de este orden jurisdiccional, destacando su Exposición de Motivos que "ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad", así como que el mismo "está atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas". De entre tales reformas destacan por su novedad las relativas a la presencia de fenómenos masivos de recursos, suscitados por pluralidad de recurrentes respecto de resoluciones administrativas de contenido idéntico e impugnadas por motivos del todo análogos, pero siempre con el designio de propiciar el principio de economía procesal y de evitar la reiteración de múltiples procesos innecesarios, que es la justificación concreta de la inclusión en el art. 110 de la materia tributaria.

Ha de concluirse, pues, como hacía la misma sentencia, en una interpretación amplia de los requisitos y presupuestos del art. 110 que convierta a este mecanismo procesal en un instrumento hábil para cumplir las finalidades perseguidas, siempre dentro de las concretas materias a las que se ciñe, esto es, la tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, para evitar la tramitación de sucesivos procesos que, fatalmente, han de terminar con una resolución idéntica (en su sentido y en sus fundamentos) a la inicial, con la consiguiente lesión del principio de economía procesal y la multiplicación de litigios totalmente prescindibles, que no han hecho sino contribuir a la saturación y al período crítico de este orden jurisdiccional.

V.- Pues bien, hemos de añadir ahora que tales finalidades no se compadecen con el régimen legal del repetido art. 19.2 LHL si se entendiera que no obstante la existencia de liquidaciones firmes y consentidas, como es el caso, deben extenderse los efectos de sentencias anulatorias de Ordenanzas fiscales locales, que no precisan nada al respecto, como igualmente es el caso. En efecto, cualquier recurso independiente contra tales liquidaciones firmes y consentidas estaría destinado a su manifiesta inadmisibilidad por aplicación de tal precepto y aún del art. 28 LJCA.

Tal conclusión no priva al art. 110 LJCA de un amplio campo de aplicación, como viene haciendo esta Sala en centenares de resoluciones dictadas en materia de personal en las que no existe acto firme y consentido (reclamación de retribuciones, fundamentalmente) y en la propia sentencia núm. 977/2001 que se acaba de extractar en materia tributaria (liquidaciones idénticas pero sucesivas al mismo sujeto pasivo por un mismo tributo local). Incluso tratándose de anulación de Ordenanzas, la no extensión de efectos se referirá sólo a los actos firmes y consentidos, no siéndolo aquellos impugnados únicamente en vía administrativa, pudiendo ser sustituido un nuevo recurso contencioso independiente por el incidente del art. 110 LJCA, ni tampoco en los supuestos, tan extendidos en la práctica (cfr. art. 27.1 LHL para las tasas, art. 46.1 LHL para los precios públicos, art. 91.4 LHL para el Impuesto sobre Actividades Económicas, art. 99.1 LHL para el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, art. 104.4 LHL para el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y art. 111.4 LHL para el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), de autoliquidaciones, cuya firmeza no se produce hasta el transcurso de los plazos para su comprobación (art. 8 y Disposición Adicional tercera del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el que se regula el procedimiento para la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria).

Por tanto, y en conclusión, si se trató de una autoliquidación tributaria y dentro del plazo de comprobación de la misma (desde el 1 de enero de 1999, cuatro años) queda firme una sentencia que afecta a una situación jurídica idéntica, cabrá la extensión de efectos. Pero no cuando se trate de acto consentido, cual es el supuesto autos, de liquidación tributaria notificada en legal forma y consentida, máxime cuando la nulidad provendría de la anulación meramente prospectiva de la Ordenanza fiscal en que se basa. La conclusión contraria dejaría inaplicado e inaplicable el repetido art. 19.2 LHL, posterior en su redacción y más específico en su regulación al art. 110 LJCA".

TERCERO: Es obligada, en consecuencia, la desestimación del presente recurso de apelación. Por fin, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, las costas procesales se impondrán al recurrente en la segunda instancia si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Se recoge de esta forma el principio del vencimiento mitigado, que aquí debe conducir a la no imposición de costas habida cuenta de que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se halle ausente la "justa causa litigandi" en la apelante ("serias dudas de hecho o de derecho" en el caso, teniendo en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares para apreciar a estos efectos que el caso era jurídicamente dudoso, tal como señala el artículo 394.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil).

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación núm. 17/2004 interpuesto contra el auto de fecha 17 de octubre de 2003, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 8 de Barcelona y su provincia, por el que se declara no haber lugar al incidente de extensión de efectos de la sentencia de fecha 26 de julio de 2002, resolución de instancia que se confirma en todos sus extremos; sin expresa declaración en cuanto a las costas de la apelación.

Notifíquese la presente sentencia a las partes comparecidas en el rollo de apelación, con indicación de que contra la misma no cabe recurso alguno, y líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con los autos originales al Juzgado de procedencia, acusando el oportuno recibo.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

E/

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.