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05/03/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Rec 470/2011 de 22 de Enero de 2013
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Enero de 2013
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO
Núm. Cendoj: 28079130042013100024
Núm. Ecli: ES:TS:2013:244
Núm. Roj: STS 244/2013
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de dos mil trece.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, y la ASOCIACIÓN DE ACCIÓN PÚBLICA PARA LA DEFENSA DEL PATRIMONIO ARAGONÉS (APUDEPA), representada por el Procurador de los Tribunales D. Luis Alfaro Rodríguez.
Antecedentes
Y termina suplicando a la Sala que '...dicte en su día Sentencia por la que se declare haber lugar al presente Recurso de Casación, con estimación íntegra de los motivos casacionales articulados, casándose la Sentencia impugnada, integrando en su caso los hechos probados en el sentido especificado en los motivos casacionales lº, 3º , 6º, 7º y 8º, y declarándose en su lugar la inadmisibilidad del citado recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día ante la Sala 'a quo' por el Abogado del Estado, o subsidiariamente, su íntegra desestimación, en los términos que tenemos solicitados en el suplico de nuestro escrito de contestación a la demanda'.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
Su fundamento de derecho décimo condensa, recapitulando, las razones jurídicas de fondo en las que se sustenta ese pronunciamiento anulatorio. Dice así:
'[...] dicha resolución es nula porque es contraria a los principios de confianza legítima e irrevocabilidad de los [actos] declarativos de derechos; infringe el principio de coordinación de competencias concurrentes del artículo 128 del Texto Refundido de la Ley de Aguas [...] y de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 13/2003 , reguladora [del] contrato de [con]cesión de obras públicas, y de la doctrina citada del Tribunal Constitucional; porque el Camino de Santiago, en su consideración de ruta física y en el tramo de autos, en alguna medida, no aparece definido por diversas causas y avatares; porque el acuerdo adoptado por el Comité del Patrimonio Mundial de la Unesco en su 28ª sesión celebrada en Suzhou (China) en 2004 mostró su satisfacción por la reconsideración que había hecho el Estado español sobre el recrecimiento del embalse, cuya nueva propuesta, afectando a partes menores de la ruta, no incidía en el valor universal del Camino; porque de la prueba pericial de Academia practicada, se evidencia que la sede central del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Internacional), en el documento citado, acepta la modificación del proyecto de recrecimiento del embalse, cuya trascendencia social reconoce, por el mínimo daño que va a suponer para el Camino y su patrimonio histórico, informe en el que se basó el Comité del Patrimonio Mundial de la Unesco para adoptar el acuerdo correspondiente en su 29ª sesión celebrada en Durban (Sudáfrica) en 2005; y porque, finalmente, con posterioridad a dictarse aquella resolución, ha incidido sustancialmente en el objeto del presente recurso un hecho sobrevenido, cual es el proyecto 12/2008 modificación 3 de recrecimiento del embalse de Yesa mediante el que se rebaja la cota de la presa y el nivel máximo normal del mismo sobre el nivel del mar, fijándolo en 511 metros, con lo que se mitiga en gran medida la afección del embalse sobre el patrimonio histórico'.
Esa sentencia no ha sido recurrida en casación por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Tampoco por el Gobierno de la Rioja, ni por la Diputación Provincial de Zaragoza, ni por el Ayuntamiento de Jaca, personados en el proceso como partes codemandadas. Contra ella sólo prepararon recurso de casación el Ayuntamiento de Artieda y la 'Asociación de Acción Pública para la Defensa del Patrimonio Aragonés' (APUDEPA), inadmitiéndose el interpuesto por ésta por Auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 12 de enero de 2012 , ante la evidente inobservancia en su escrito de preparación de lo exigido en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción (LJCA , en lo sucesivo).
Por tanto, sólo hemos de resolver en esta sentencia el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Artieda.
A) Esa resolución acordó
Sus apartados segundo y tercero, sin interés para este proceso, acuerdan someter a informe de las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y de Patrimonio Cultural la modificación propuesta, y notificar a los Ayuntamientos afectados la Resolución y publicarla en el Boletín Oficial de Aragón, abriendo un período de información pública durante un plazo de un mes.
En cambio, sí es de sumo interés su Preámbulo, por lo que dice, pero sobre todo por lo que deja de decir. Razón por la que lo trascribimos íntegro. Dice así:
'Por Decreto 2224/1962, de 5 de septiembre (BOE de 7 de septiembre de 1962) fue declarado conjunto histórico-artístico el Camino de Santiago «Francés», «comprendiéndose en esta declaración los lugares, edificios y parajes conocidos y determinados actualmente y todos aquellos otros que en lo sucesivo se fijen y delimiten ...». En dicha declaración no se documentó gráficamente el recorrido del Camino.
En 1987 el Consejo Jacobeo creó una Comisión Técnica para llevar a cabo el estudio y la delimitación del itinerario. Se trataba de establecer el recorrido histórico y las alternativas a éste ya que el criterio de la Comisión era el de delimitar y definir una senda practicable para el peregrino que, sin solución de continuidad, siguiese en lo posible el camino histórico pero que estableciese alternativas en aquellos lugares y tramos en los que las circunstancias geográficas y las intervenciones humanas a lo largo del tiempo impedían (tramos desaparecidos o difíciles) el recorrido.
A partir de esa delimitación propiciada por la Comisión Técnica del Consejo Jacobeo y por Resolución de 26 de abril de 1993, de la Dirección General de Patrimonio Cultural y Educación de la Diputación General de Aragón, se incoó expediente para la identificación, delimitación física de la ruta y del entorno afectado por el Camino de Santiago en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, resolución publicada en el BOA de 7 de mayo de 1993 y en el BOE de 3 de junio de 1993.
La UNESCO, en la 17ª sesión del Comité del Patrimonio Mundial celebrada en Cartagena de Indias (Colombia; 6 a 11 de diciembre de 1993), y en aplicación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, acordó inscribir el Camino de Santiago en la Lista del Patrimonio de la Humanidad, reconociendo así su valor universal y excepcional.
Con la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés ya en vigor, y como consecuencia del hallazgo y posterior estudio de documentación gráfica e histórica desconocida hasta ese momento, la Dirección General de Patrimonio Cultural modificó mediante resolución de 25 de junio de 2001 la delimitación provisional del Camino. Sometida a información pública esta nueva delimitación, varios Ayuntamientos y Asociaciones formularon una serie de alegaciones.
El carácter abierto del expediente, al estar únicamente incoado, los criterios seguidos en la incoación por la Comisión Técnica del Consejo Jacobeo, especialmente el que la delimitación trate de conseguir, ante todo, una senda practicable para el peregrino, la reflexión sobre las alegaciones presentadas, y la aparición, con motivo de unos estudios realizados acerca del Hospital de Santa Cristina de Somport, de una serie de documentos y planos del siglo XIX y otras indicaciones sobre carreteras y vías, impulsaron a la Dirección General de Patrimonio Cultural a tratar de conseguir la ampliación de la documentación tanto geográfica como histórica sobre el Camino de Santiago. Por esta razón, se procedió a firmar un Convenio de Colaboración con el Area de Historia Medieval de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Zaragoza para la elaboración de un estudio histórico del tramo aragonés del Camino de Santiago (Camino Francés) y a encargar a un equipo científico y pluridisciplinar un estudio histórico arqueológico exhaustivo del Camino de Santiago.
Completados estos estudios e informes y valoradas las alegaciones presentadas por las diferentes Instituciones, Grupos y Asociaciones culturales, el trazado que ahora se propone recoge el denominado «Ramal norte» entre Puente la Reina y Tiermas. En el «Ramal sur» se vuelve básicamente a la delimitación de 1993. Se han corregido igualmente los errores existentes en los planos de los núcleos urbanos, a la vez que todos los planos del trazado se plasman en soportes gráficos e informáticos de mayor calidad. Se omite la publicación del plano del casco urbano de Jaca, remitiéndose a la delimitación que se ha efectuado en el procedimiento para su declaración como Conjunto Histórico. Por último, se incluyen en la delimitación partes del trazado histórico conocido, que pese a su impracticabilidad actual para los peregrinos y viandantes, se pretenden recuperar o estudiar en el futuro.
En definitiva, y tal y como recomendaba ya el Consejo Jacobeo en 1987, se ha pretendido establecer una delimitación del Camino que sea, en última instancia, practicable para el peregrino, sin perder en ningún momento el carácter histórico del trazado, pero sin caer tampoco en la sobrevaloración de lo físico, en línea con lo manifestado tanto por el informe de la Universidad de Zaragoza como por el estudio histórico arqueológico.
A manera de recapitulación, parece necesario, por último, repasar los criterios que han orientado esta modificación:
1. Una preocupación básica en la delimitación ha sido la de configurar una vía de recorrido para los actuales caminantes con el fin de que puedan arribar a su destino definitivo. Al mismo tiempo, se ha procurado que el recorrido delimitado coincidiese en lo posible con caminos y sendas históricas (fuesen o no medievales ya que esta constatación no siempre es posible).
2. El Camino de Santiago fue la base de un proceso económico y cultural de gran importancia para Aragón en determinados momentos de la Edad Media y en dicho Camino un aspecto muy destacable, atestiguado por los documentos de la época, era la existencia de una serie de hitos (poblados, fuentes, hospitales de peregrinos, etc.) que lo jalonaban y que eran consecuencia (o causa) de su desarrollo.
3. Dada su importancia, los más notables de estos hitos aparecen especialmente reseñados. Debido a su especial configuración y a su aparición en las anteriores Resoluciones, se reseñan los Núcleos Urbanos del Camino, que comprenden, no sólo, las localidades por las que discurre el Camino, sino también aquellos núcleos que, por una u otra razón, están ligados al mismo y deben contar por ello con la necesaria protección. Además se ha incluido un listado de aquellos otros Elementos de Interés existentes en la actualidad que, sin constituir núcleos de población, se consideran vinculados al Camino y consecuencia de su desarrollo histórico.
4. No obstante lo anterior, se ha procurado en todo momento que la ruta se desarrolle por los tramos antiguos constatados (rutas reflejadas en los documentos gráficos históricos o contrastadas mediante la investigación arqueológica o rutas que se deducen tanto de los documentos como de la investigación arqueológica).
5. Al amparo de esos mismos estudios citados, se ha considerado necesario valorar aquellas áreas en las que el camino histórico se encuentra desarticulado (urbanizado, roturado o anegado) y cuya recuperación se estima imposible de conseguir, pero que conservan, tanto por sus connotaciones históricas como por su valor arqueológico, un indudable interés. Estas Areas Históricas Desarticuladas del Camino, indicadas oportunamente en los planos, como el resto de hitos, tendrán dentro del Conjunto la consideración de zonas de protección arqueológica, según lo previsto en la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés.
6. A resultas de que algunas de estas Areas Históricas Desarticuladas se encuentran dentro del entorno de protección del Camino y, por ello se ha obviado su delimitación cartográfica, y dada la lógica y previsible aparición de restos a lo largo del Camino en sus áreas de influencia, se estima necesario que también el área configurada por esas líneas de entorno goce de la misma protección plasmada en el apartado anterior'.
Como es de ver, ninguna referencia hay en ese Preámbulo al Proyecto de la obra pública de Recrecimiento del Embalse de Yesa, ni a las 'actuaciones' que en relación con ella ya había efectuado la propia Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Y, como queda claro, lo que se modifica es la delimitación provisional de la ruta y del entorno del Camino de Santiago en el territorio de esa Comunidad, efectuada en un Expediente incoado en el año 1993, que a su vez ya había sido modificada mediante resolución de 25 de junio de 2001.
B) En su recurso contencioso-administrativo, alegó la Administración General del Estado que esa nueva delimitación provisional impedía proseguir las obras de recrecimiento de aquel Embalse de Yesa, al conllevar como efecto y por virtud de lo dispuesto en el art. 19.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 3/1999, de 10 de marzo , del Patrimonio Cultural, la aplicación inmediata y provisional del régimen de protección que corresponde a un Bien o Conjunto que, como el Camino de Santiago, está declarado conjunto histórico-artístico e inscrito en la Lista del Patrimonio de la Humanidad. Y argumentó, siendo esa la razón jurídica principal de su impugnación, que ese impedimento conculcaba los principios de confianza legítima e irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, y los deberes de coordinación de competencias concurrentes y de información y colaboración mutua, trasunto del principio constitucional de cooperación e, incluso, del de lealtad en el ejercicio de competencias propias, pues antes de la redacción del Proyecto de Recrecimiento del Embalse de Yesa, se realizaron diversos trabajos relativos a su impacto ambiental, en los que se describía la afección al Camino de Santiago y las medidas correctoras contempladas para su reposición, sobre las que recayó informe favorable del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón emitido el 11 de marzo de 1999; formulándose después, por resolución de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de 30 de marzo de 1999, Declaración de Impacto Ambiental acorde con lo informado; con confección, en abril de 1999, de una Addenda al Proyecto que recogía una serie de actuaciones medioambientales para recuperar y minimizar los impactos negativos, que atendía a las indicaciones del órgano competente de la Comunidad Autónoma; y un Pliego de Bases de asistencia técnica para la redacción del Plan de Restitución Territorial del entorno del Embalse de Yesa; todo lo cual (Concurso de obra con proyecto; Addenda con medidas correctoras; y Plan de Restitución Territorial) fue sacado a licitación en el BOE de 8 de junio de 1999, adjudicándose el 20 de diciembre de 2000 a determinada UTE en la cantidad de 113.530.585,51 euros, con firma del contrato el 3 de enero de 2001, y con una inversión ya certificada en la fecha de interposición del recurso que ascendía a 3.391.920,83 euros. En esa línea, añadía también la Administración General del Estado que la reposición del Camino de Santiago en la forma prevista en el Proyecto, así como el traslado de los elementos afectados a lugares próximos al trazado, igualmente previsto, no fue cuestionado en el informe que sobre 'medidas correctoras a seguir en la fase de obra' emitió el Director General de Patrimonio Cultural de la Diputación General de Aragón el día 15 de marzo de 2000. Que tampoco se cuestionó el trazado en la reunión celebrada en la Diputación General de Aragón el 8 de junio de 2001, a la que asistió el Director General de Patrimonio Cultural de dicha Diputación. Y que, incluso, El Justicia de Aragón decidió archivar una queja, dirigiendo escrito el 17 de febrero de 2000 al Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro en el que ponía de manifiesto esos informes favorables del Consejero de Cultura y del Director General de Patrimonio Cultural, y la conformidad del Gobierno de Aragón sobre el proyecto planteado, afirmando que desde el punto de vista jurídico no existía objeción que hacer por parte de esa Institución ante la actuación prevista en el recrecimiento del Pantano de Yesa.
Desde una perspectiva distinta, argumentó la Administración actora que 'no existe, por otra parte, un trazado perfectamente definido y documentado históricamente, del Camino de Santiago, por lo que no existe ninguna razón para suponer que la 'reconstrucción' de dicho trazado efectuada por la Diputación General de Aragón, constituya el auténtico Camino utilizado por los peregrinos en su ruta a Santiago de Compostela'.
Invocó asimismo que 'el recrecimiento de Yesa, amén de constituir una de las obras contempladas en el Pacto del Agua, constituye una obra hidráulica declarada de interés general por el
Y afirmaba, en fin, la prevalencia de la competencia exclusiva atribuida al Estado por las reglas 22 ª y 24ª del art. 149.1 CE respecto de las obras hidráulicas declaradas de interés general, en su confrontación con la competencia concurrente de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de Patrimonio Cultural en territorio aragonés.
Con su demanda, acompañó, entre otros, unos documentos de los que ahora conviene dar cuenta:
Como
'- El Camino de Santiago discurre por la margen izquierda del embalse, pasando por Artieda y Ruesta... Atraviesa la carretera de Artieda a Mianos y desemboca en la Carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER aproximadamente en el P.K. 31,2.
- A partir de aquí el camino histórico ha desaparecido, por lo que actualmente se continúa por la carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER hasta el P.K. 27,7, donde se toma a la derecha la traza histórica, hasta el P.K. 26.9, desde donde continúa hasta Ruesta coincidiendo con la carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER. Se atraviesa el pueblo de Ruesta (abandonado) y se toma un camino que lleva a cruzar el Río Regal hasta llegar a bajo la ermita de Santiago de Ruesta, donde se encuentran los servicios de acogida.
- La afección al Camino de Santiago se produce en el tramo descrito...
- Entre las medidas correctoras se contempla la reposición del Camino de Santiago en el tramo afectado.
- La reposición se hará utilizando la nueva variante de la carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER repuesta entre los tramos P.K. 25 y P.K.31 y el tramo de carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER existente desde Ruesta a la Ermita de San Esteban, en el P.K. 21,5 aproximadamente.
- La ermita de Santiago Apóstol quedaría anegada con el recrecimiento, por lo que se trasladará de lugar, situándola en las inmediaciones del Camino de Santiago repuesto.
- En el mapa figura el PR 10 (Sendero de Pequeño Recorrido), que conecta el Camino de Santiago descrito con otro ramal del Camino que bordea por el Norte el Embalse. Resultará afectado, aunque en pequeña medida, pues transcurre en general a cotas superiores de las del nivel máximo del embalse'.
El
'1º.- El Departamento de Educación y Cultura es competente en la protección del Camino de Santiago, por lo cual tiene que arbitrar las medidas necesarias para que las intervenciones que se producen en todo su conjunto no perjudiquen el Camino, sus lugares, edificios y parajes.
El Departamento de Educación y Cultura forma parte del Pleno del Consejo Jacobeo y debe ser el garante de que se cumplan sus recomendaciones.
2º.- Habiendo estudiado el proyecto de recrecimiento del Pantano de Yesa y las medidas correctoras propuestas, la Dirección General de Cultura y Patrimonio considera correcto el planteamiento presentado, puesto que armoniza la conservación del conjunto de bienes protegidos y las necesarias medidas de fomento que el proyecto implica.
3º.- En la afección al Camino de Santiago, se considera correcta la reposición de dicho Camino en el tramo afectado. La reposición habrá que hacerla utilizando la nueva variante de la carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER, repuesta entre los tramos P.K.25 y P.K.31 y el tramo de carretera Convenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER existente desde Ruesta a la ermita de San Esteban en el P.K. 21,5 aproximadamente.
4º.- En las afecciones a Bienes de Interés Cultural es correcta la medida propuesta del traslado de los elementos afectados a lugares próximos, incluso convendría valorar la posibilidad de ubicarlos en un entorno que constituyera una unidad de interpretación del Camino de Santiago. Los elementos del patrimonio inmueble que deberán ser objeto de esta medida son:
- Ermita de San Jacobo en Ruesta (afección directa).
- Ermita de San Juan Bautista en Ruesta (afección directa).
- Ermita de Santiago Apóstol en Ruesta (afección directa).
- Ermita de San Pedro en Artieda.
- Núcleo de Sigüés (iglesia, cementerio y algunas casas; afección directa).
- Ermita de San Juan Bautista (Sigüés)'.
Como documento
'Los potenciales impactos significativos, señalados en el expediente, se refieren a la inundación del pueblo de Sigüés y a la inundación del Camino de Santiago y ermitas adyacentes.
El promotor compensa el impacto de la inundación del pueblo de Sigüés con la aplicación de capítulo V del título III de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, sobre la expropiación que da lugar a traslado de poblaciones.
El promotor compensa el impacto de la inundación del Camino de Santiago y ermitas adyacentes, dándole continuidad por la variante de la carretera CConvenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER desde el punto kilométrico 25 al punto kilométrico 31; proponiendo que se utilice la actual carretera CConvenio Colectivo de Empresa de SELECT SERVICE PARTNER desde el punto kilométrico 21 al punto kilométrico 24, y trasladando a las inmediaciones de la nueva ruta las ermitas de Santiago Apóstol en Ruesta, San Juan Bautista en Ruesta, San Jacobo en Ruesta y San Pedro en Artieda. También traslada la ermita de San Juan Bautista en Sigüés y el núcleo de Sigüés a una zona próxima al emplazamiento actual.
El promotor aporta informe del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón, que se incluye en este escrito como anexo V, en el que considera correcta la compensación ofrecida'.
El
'[El recrecimiento de Yesa constituye una infraestructura hidráulica declarada de interés general por el
[...]
En la actuación se han identificado las afecciones al Camino de Santiago y a Bienes de Interés Cultural, y se han contemplado propuestas de medidas correctoras de acuerdo con el órgano competente de la Diputación General de Aragón.
[...]
Como consecuencia de los estudios medioambientales realizados y de la propia Declaración de Impacto Ambiental, se confeccionó en abril de 1999 una 'Addenda al Proyecto modificado' donde esencialmente se recogen una serie de actuaciones medioambientales para recuperar y minimizar los impactos ambientales negativos del Proyecto. También se redactó un Pliego de Bases de asistencia técnica para la redacción del 'Plan de Restitución territorial del entorno del embalse de Yesa'... Los puntos principales de la Addenda... son:
[...]
- traslado y reubicación de bienes de interés cultural, que incluye siete edificios históricos.
- reposición del tramo del Camino de Santiago afectado.
[...]
... la Addenda incluida en el proceso de licitación atiende a las indicaciones del órgano competente de la Comunidad Autónoma afectada...
[...]
El gran valor cultural, social e histórico del Camino de Santiago es indiscutible. No obstante, cabe destacar que en la zona de afección prevista por el recrecimiento de la Presa de Yesa, el trazado actual ya constituye una modificación del camino original, afectado por el embalse actual.
[...]
El tramo afectado se sitúa en la margen izquierda del embalse. Se extiende en una longitud de unos nueve kilómetros.
[...]'
Como documento
'A pesar de la ingente información publicada, el trazado del camino no está totalmente claro. Tan sólo sabemos que los peregrinos eran atendidos en determinados lugares llamados hospitales, pero no está muy claro el trayecto que seguían para llegar hasta ellos, salvo en el caso de la existencia de calzadas que unan dos de estos lugares.
Lo único cierto es que a principios de este milenio, los únicos caminos practicables eran las calzadas romanas. Serían éstas, en sus diversas variantes, por donde transitaran los peregrinos; por tanto, siempre que tengamos una calzada romana que se dirija hacia Occidente, podemos hablar de un camino empleado por los peregrinos de siglos pasados, circunstancia que tampoco indica que sea el único.
[...]
La conclusión del estudio acerca del trazado del Camino de Santiago, en la zona afectada por el recrecimiento del embalse de Yesa... es que suponiendo que haya existido alguna vez, actualmente no existe un camino físico que pueda señalarse como el empleado por los viajeros en su peregrinación a Santiago de Compostela, puesto que esta ruta dejó de ser masiva hacia el siglo XVI, y no se ha recuperado hasta hace unas décadas. Por lo tanto, en cuatro siglos de abandono se han borrado buena parte de los testigos físicos de éste.
[...]'
Como documento
'Una vez analizado en profundidad el motivo de la queja, no detecto en los hechos que en la misma se exponen ningún tipo de irregularidad achacable a la actuación de esa Administración y que requiera una decisión supervisora del Justicia de Aragón, y ello por los siguientes razonamientos:
[...]
Que el Gobierno de Aragón, como órgano encargado de la protección del Patrimonio Cultural Aragonés ha tenido conocimiento de tal afectación y, a través de su Consejero de Cultura, y de su Director General de Patrimonio Cultural, informó favorablemente la obra del recrecimiento tanto en relación con la 'reposición del Camino de Santiago', como con el traslado de los elementos afectados a lugares próximos.
[...]
Declarada la obra del recrecimiento del pantano de Yesa de interés general por
[...]'.
Como documento
Y como documento
C) Por fin, la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su escrito de contestación a la demanda, admite que aquel informe de 11 de marzo de 1999 (documento nº 5, antes trascrito) consideró 'correcto el planteamiento presentado' por la del Estado sobre el proyecto de recrecimiento del pantano de Yesa, 'tanto en lo que supone la reposición del Camino en el tramo afectado como en cuanto al traslado de diversos elementos singulares'. También, que procedió, ésta, 'a redactar una 'addenda' al proyecto modificado que recoge las indicaciones y directrices del órgano competente de la Administración Autonómica'. Y afirma, asimismo, que está de acuerdo con el informe de El Justicia de Aragón (documento nº 9, también trascrito), del que entrecomilla, sin discrepar de ella, aquella frase según la cual 'existiendo conformidad del Gobierno de Aragón sobre el proyecto planteado para ejecutarla, nos encontramos precisamente ante la situación que permite, como excepción, no cumplir la regla general de no trasladar ni sustituir un bien de interés cultural de carácter inmueble'.
Tras ello, su discrepancia con la impugnación jurisdiccional de aquella resolución de 23 de septiembre de 2002 se centró finalmente en un argumento que -dada la cuestión jurídica planteada con carácter principal en la demanda- debe ser ahora destacado: Existe 'una incorrecta comprensión por parte de la Confederación Hidrográfica del Ebro del alcance y sentido de la resolución impugnada'. Ésta, 'no supone impedimento para el recrecimiento del embalse de Yesa'. Las medidas propuestas por la Administración General del Estado para paliar las afecciones al Camino de Santiago 'fueron objeto de informe favorable por la Administración Autonómica (el tan repetidamente citado informe de 11 de marzo de 1999 del Consejero de Educación y Cultura)'. Es 'el significado de este informe y su relación con la delimitación provisional del Camino lo que parece haber sido erróneamente interpretado por la Confederación Hidrográfica del Ebro, y es este malentendido inicial el que parece que lleva a la Administración del Estado a considerar que se está entorpeciendo con la Resolución de 23 de septiembre de 2002 el ejercicio de sus propias competencias'. Cuando 'el Consejero de Educación y Cultura autorizó que determinadas iglesias, ermitas u otros elementos fueran trasladados de lugar y que el propio Camino fuera repuesto en otro sitio, ello no quería decir que el trazado delimitado hubiera quedado sin protección, o que las ermitas o elementos en cuestión hubieran quedado excluidas de la delimitación del Camino. Por el contrario, la autorización se otorga porque la ermita sigue formando parte de la delimitación del Camino, y sigue estando protegida, y la protección se le sigue otorgando en el lugar en que está emplazada
La cuestión jurídica principal no era ninguna de aquellas dos, sino, más bien, la de decidir si esa resolución conculcaba, o no, los principios de confianza legítima y de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, y los deberes de coordinación de competencias concurrentes y de información y colaboración mutua, por contradecir, sin justificación, o sin poder hacerlo, una situación anterior aceptada por aquella misma Administración Autonómica, referida, precisamente, al modo de resolver la colisión de aquellos intereses públicos y a la aprobación del concreto proyecto de aquella obra pública.
Cuestión en la que la postura procesal (muy relevante o trascendente para la decisión final) mantenida por esa Administración en su escrito de contestación a la demanda, fue una que no deja de sorprender, pues si su criterio seguía siendo de aceptación de ese concreto proyecto y de las medidas con que éste procura minorar el menoscabo que produce en un punto o lugar del Bien de Interés Cultural en el que puede ejercer sus propias competencias, fácil hubiera sido evitar este litigio, dejando claro en la propia resolución impugnada que ésta, como afirma en aquel escrito, 'no supone impedimento para el recrecimiento del embalse de Yesa'. Lo que no hizo.
En concreto, se enfrentó a la cuestión de si dicha resolución, pese a ser un acto de trámite, era, o no, susceptible de impugnación autónoma. Lo que respondió en sentido afirmativo, razonando, en suma, lo siguiente:
'[...] Esa modificación [la que acuerda el apartado primero de la resolución], con las connotaciones que hemos puesto de relieve, era, ciertamente, un acto de trámite, pero sus efectos iban más allá de esa categoría de acto, puesto que al mutar la delimitación provisional anterior de 26 de abril de 1993, y al estar la misma ínsita en el expediente de declaración de conjunto de interés cultural de la ruta y del entorno del Camino de Santiago a su paso por el territorio de Aragón, a tenor de lo establecido en el art. 19.2 de la Ley 3/1999, de 12 de marzo, del Patrimonio Cultural de Aragón , su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma conllevaba la aplicación inmediata y provisional del régimen de protección establecido para los conjuntos de interés cultural, y, en consecuencia, la paralización ex lege de las obras ya iniciadas por el Estado para el recrecimiento de la presa de Yesa, y ello a tenor del precepto citado de la norma legal, que dispone que 'la incoación del expediente conlleva la aplicación inmediata y provisional del régimen de protección establecido, según los casos, para los Bienes de Interés Cultural y Conjuntos de Interés Cultural'.
Que la decisión pese a su naturaleza era recurrible no ofrece duda, puesto que era un acto que decidía indirectamente el asunto porque paralizaba las obras y producía evidentes perjuicios que podrían calificarse de irreparables, ya que impedía una obra iniciada y de gran valor para los abastecimientos pretendidos, de modo que esos perjuicios iban más allá de lo meros perjuicios económicos que de la paralización podrían derivarse'.
Amén del fundamento que para ello proporciona aquella sentencia de este Tribunal Supremo, debe resaltarse el error en que incurre la parte cuando sostiene, como argumento central de ese primer motivo, que aquella resolución 'no implica tampoco la aplicación de ningún nuevo régimen jurídico de protección ni siquiera provisional, absolutamente ninguno (ni aquél al que se refiere el art. 19.2 de la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés ), en cuanto que no estamos ante ninguna incoación de ningún expediente de declaración de Bien de Interés Cultural o de Conjunto de Interés Cultural ( art. 19.1 de la citada Ley 3/1999, de 10 de marzo ), en cuanto que el Camino de Santiago ya había sido declarado conjunto histórico-artístico por el Decreto 2224/1962... [y] ya era y se consideraba a todos los efectos [desde la entrada en vigor de la Ley 16/1985] como Bien de Interés Cultural'. Argumento erróneo, decimos, pues siendo evidente esto último, lo es también que el Camino de Santiago constituye un BIC necesitado en alguno de sus tramos de una delimitación definitiva, de suerte que la provisional efectuada en un expediente con ese preciso objeto, o su modificación en el curso de él, merece por identidad de razón y con toda obviedad la aplicación inmediata y provisional del régimen de protección establecido para un BIC ya declarado pero en trance de ser definitivamente delimitado. Eso y no otra cosa es el efecto jurídico que deriva de la recta interpretación de aquel art. 19.2 y del 11.1 de la citada Ley 16/1985 . Con la consecuencia lógica, en lo que ahora importa, de que la resolución que establece o modifica esa delimitación provisional deba, si lo que se alega es que ésta produce perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, incluirse en aquéllas a que se refiere el inciso final del art. 25.1 de la LJCA , y, por tanto, entre aquéllas contra las que sí es admisible el recurso contencioso-administrativo.
Los razonamientos en que esa Sala sustenta su criterio se exponen en los fundamentos de derecho tercero y quinto de su sentencia, nada fáciles de resumir y que trascribimos por ello, omitiendo tan sólo los párrafos que reproducen otros de aquellos documentos acompañados con la demanda de los que ya dimos cuenta.
El tercero dice así:
'Alega el Abogado del Estado que la resolución impugnada vulnera el principio de confianza legítima, el principio de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, teniendo además aquélla por incongruente y contradictoria. Y así es.
El cambio de criterio, sin razón legal que lo justifique, de la Diputación General de Aragón, de un mismo órgano de la misma, respecto del trazado y protección del Camino de Santiago en su tramo aragonés, mediante la resolución aquí impugnada de 2002, con ocasión del proyecto del recrecimiento del embalse de Yesa, a cuya ampliación mostró su conformidad, sin reparo alguno, la Dirección General de Patrimonio Cultural y Educación en su informe de 1999 antes trascrito, sustituida por aquélla otra de signo contrario, contraviene dicho principio del artículo 3 de la vigente ley 30/1992 , en los términos recogidos por el Tribunal Supremo en su sentencia, por ejemplo, de 4 de junio de 2001 (Aranzadi 2002/448 ) 'En efecto, el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del TJCE y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca como fundamento del primero de los motivos de casación puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento'.
Del mismo modo que contraviene el procedimiento legalmente establecido en los artículos 102 y siguientes de la misma ley del procedimiento administrativo común, para la revisión de los actos declarativos de derechos, como lo fue el informe emitido el 11 de marzo de 1999 por la Consejería de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón, conforme al que se produjo la declaración de impacto ambiental, y, consiguientemente se adjudicaron las obras a las citadas empresas, iniciándose las obras del recrecimiento de la presa, que al tiempo de la interposición del recurso (diciembre de 2002) suponía ya una inversión certificada de 3.391.920'83 euros y a fecha de 14 de noviembre de 2003, ascendía a 5.733.090'09 euros.
Porque, previamente a la redacción del proyecto del Recrecimiento del embalse de Yesa, se realizaron distintos estudios sobre el impacto ambiental de las obras, entre ellos el relativo a la afección al Camino de Santiago y la forma de llevar a cabo su reposición, cuyas propuestas resultantes fueron informadas favorablemente por el Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón con fecha 11 de marzo de 1999 en el documento acompañado como n° 5 de los de la demanda, el cual, como se ha dejado apuntado en la página 8 de esta sentencia, textualmente dice: [...]
Dicho informe, como se ha dicho, fue incorporado en su literalidad, como Anexo V, a la Resolución de 30 de marzo de 1999, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el proyecto de recrecimiento de la presa de Yesa (Navarra) de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, publicada en el BOE n° 97, de 23 de abril de 1999, páginas 15196 a 15201 (documento n° 6 de la demanda).
Todo ello propició que la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro se dirigiera a la Subdirección General de Protección del Patrimonio Histórico, de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Educación y Cultura mediante escrito de fecha 30 de noviembre de 1999, que reseñado en el fundamento primero anterior, terminaba con las siguientes conclusiones: 'Primera.- El recrecimiento del embalse de Yesa efectivamente produce una afección sobre el Camino de Santiago y el Patrimonio histórico artístico que ha sido debidamente identificada y evaluada. Segunda.- Se ha contemplado su reposición con carácter previo a la inundación de los elementos afectados. Tercera.- Tal reposición se produce en un contexto más global referente al impacto territorial de la obra y se han implementado las medidas adecuadas tanto para garantizar la continuidad del Camino de Santiago y su afianzamiento en la zona afectada como para compensar mediante un plan de restitución territorial los impactos generados por el recrecimiento. Cuarta.- Se ha respetado y seguido el procedimiento reglado de evaluación de impacto ambiental con una perspectiva amplia. Quinta.- Se han seguido las indicaciones y directrices del Departamento competente de la Diputación General de Aragón y se atenderá así mismo las de cualesquiera otros organismos que resulten competentes en la materia de patrimonio cultural. Sexta.- Pensamos que el presente informe permite centrar con objetividad el asunto planteado y entendemos que no se pone en absoluto en peligro el Patrimonio Mundial constituido por el Camino de Santiago toda vez que la afectación a una pequeña parte del mismo será debidamente compensada con las medidas ya puestas en marcha.' (documento n° 7 de la demanda).
Con ello, se redactó el proyecto técnico de recrecimiento del embalse de Yesa en el que figuraba la correspondiente addenda sobre 'las medidas correctoras de impacto ambiental del proyecto', en las que se contemplaban las actuaciones convenidas respecto del Camino de Santiago, las cuales no fueron expresamente cuestionadas por el informe, emitido el 15 de marzo de 2000 por la Dirección General de Patrimonio Cultural, de la Diputación General de Aragón, informe en el que se relacionan las 'Medidas correctoras a seguir en la fase de obra del proyecto de recrecimiento del embalse de Yesa' (documento n° 10 de la demanda). Como tampoco a dichas medidas se les opuso reparo por la Diputación General de Aragón en la reunión que al efecto se sostuvo el 8 de junio de 2001 (documento n° 11 de la demanda). Y, finalmente, fijadas las condiciones de licitación en el pliego de bases en el que se recogía un plazo de ejecución de las obras de 62 meses y el presupuesto indicativo de ejecución de las mismas de 23.000.000.000 de ptas. (en el que estaban incluidas las actuaciones sobre el patrimonio histórico cultural por importe de 1.305.671.894 ptas.), el 20 de diciembre de 2000 se adjudicó el 'Proyecto de Recrecimiento del Embalse de Yesa sobre el río Aragón, Addenda con medidas correctoras del Impacto Ambiental y Plan de Restitución Territorial de su entorno (Navarra-Zaragoza) a las empresas ACSS Proyectos, Obras y Construcciones SA., Ferrovial, Agromán, SA. y FCC construcciones en UTE en la cantidad de 18.889.900.000 ptas. (113.530.585'51 euros)'.
Y el quinto, dice lo siguiente:
'El motivo de nulidad alegado por el Abogado del Estado, en cuanto la resolución impugnada infringe el principio de coordinación de competencias concurrentes a que se refiere el
artículo 128 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (con antecedente en el
artículo 117 de la Ley de Aguas de 1985 , reformada por la
Y siendo el patrimonio cultural uno de los componentes a tener en cuenta en la ordenación del territorio (punto VI de las Directrices Generales de Ordenación Territorial de Aragón, aprobadas por Ley 7/1998, de 16 de julio), el Gobierno de Aragón prestó su conformidad a la solución propuesta para la reposición del Camino de Santiago y sus elementos de interés y, una vez redactado el proyecto, efectuada la declaración de impacto ambiental, adjudicado el concurso e iniciada la ejecución de la obra, vino a realizar una nueva propuesta que impedía la prosecución de ésta, que además de ser una de las contempladas en el Pacto del Agua, constituye una obra pública declarada de interés general por Real Decreto-Ley 2/1992, de 22 de mayo, contando además con la declaración de urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa , efectuada por el artículo 92 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social (ley de 'Acompañamiento' á la de Presupuestos Generales del Estado para 2002).
Y es que asimismo, tratándose, la del Ebro, de una cuenca intercomunitaria, la Diputación General de Aragón no se sometió al informe previo y vinculante del Ministerio de Medio Ambiente, en su proyectada modificación del Camino de Santiago (como instrumento de ordenación territorial), desatendiendo así lo dispuesto en el apartado 3 del citado precepto.
Siendo prevalente, por lo demás, el título competencial del Estado en materia hidráulica, conforme a los apartados 22 ª y 24ª del artículo 149.1 de la Constitución española , en relación con la competencia, concurrente de la Comunidad autónoma de Aragón en materia de patrimonio cultural aragonés, aquí ejercitada posteriormente a aquélla primera. En este sentido es de ver, además de la sentencia del Tribunal Constitucional 204/2002, de 31 de octubre , citada por el Abogado del Estado, el fundamento 3 de la Sentencia 46/2007 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 1 de marzo (recurso de inconstitucionalidad 3165/1999 ) que razona: 'Al respecto existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal (por todas STC 149/1998, de 2 de julio , F. 3) según la cual: 'En una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial 'tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo ó espacio físico territorial' (SSTC 77/198, F. 2, y 149/1991 . 1.b). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental 'está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo' ( SSTC 36/1994, F. 3 ; 28/1997 , F. 5). Sin embargo, también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial ( SSTC 36/1994, F. 3 ; 61/1997, F. 16 , y 40/1998 , F. 30). Aunque hemos precisado igualmente que la ordenación del territorio es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, actuaciones por otros títulos; ordenación del territorio que ha de llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de ésta no se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio ( SSTC 149/1991, F. 1.B , y 40/1998 , F. 30). La multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio requiere la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación, pero no su incorporación automática a la competencia de ordenación del territorio, de manera que el competente en esta materia, al ejercer su actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial ( SSTC 149/1991, F. 1.B , y 36/1994 , F. 3). Así pues la exclusividad con la que las Comunidades Autónomas, como es el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, han asumido la competencia en materia de ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carácter, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE ( SSTC 56/1986, F.3 , y 149/1991 , F. 1.B), cuyo ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica ( STC 61/1997 , F. 5). Como hemos afirmado en esta última Sentencia, recogiendo precedentes pronunciamientos de este Tribunal, 'el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorio (v. gr. arts. 149.1.4 , 13 , 20 , 21 , 22 , 23 , 24 , 25 y 28 CE )... con la ineludible consecuencia de que las decisiones de la Administración estatal con incidencia territorial, adoptadas en el ejercicio de tales competencias condicionen la estrategia territorial que las Comunidades Autónomas pretendan llevar a cabo' (F. 22, recogiendo la doctrina de las SSTC 149/1991 y 36/1994 ; también, STC 40/1998 , F. 30).'
Doctrina hecha Derecho positivo en la
Disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo , reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuyos apartados 1 y 2 son del siguiente tenor: '
Frente a lo razonado en el trascrito fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, se argumenta en el sexto motivo de casación, dicho aquí en síntesis y sin prestar atención a imputaciones que en algún momento se expresan en términos absolutamente impropios (como son, sobre todo, los del párrafo que en el folio 130 del escrito de interposición precede a la conclusión del motivo), que: La resolución impugnada 'no hace otra cosa sino dar satisfacción al requerimiento formulado en su día por el Ministerio de Cultura [en 1993]... para la identificación y protección del Camino de Santiago en las ocho Comunidades Autónomas por las que discurre'. A ella, 'no es oponible en ningún caso ni bajo ningún concepto... el Informe de 11 de marzo de 1999 del (sic) Director de Cultura del Gobierno de Navarra al que la Sentencia otorga el carácter de 'acto declarativo de derechos', [siendo] un mero informe que ni siquiera constituye un acto administrativo', y sí, 'más bien un documento que no contenía otra cosa sino la opinión personal de su autor, expuesta al margen de cualquier refrendo o soporte técnico y jurídico que la sustentara'. Aquélla toma sus acuerdos 'a partir de nuevos estudios realizados y de las resultas de los nuevos trabajos de campo también realizados'. Sin que haya 'contradicción alguna entre las 'opiniones' (se compartan o no, lo que no es aquí la cuestión) vertidas en [ese Informe] con la información entonces disponible sobre el Camino de Santiago en el área geográfica... afectada por inundación por el Proyecto de Recrecimiento del Embalse de Yesa, con el hecho de que [más tarde], obtenida más información técnica (resultado de una ardua labor de investigación en el terreno) sobre la realidad física de la existencia de los vestigios que se constatan en el trabajo de investigación realizado por el Doctor... para la Diputación General de Aragón, se decida... la modificación de una anterior delimitación provisional'. Es más, 'para que se pueda proceder a la remoción y traslado del Camino de Santiago y de sus elementos asociados situados en la zona inundable... es y será... condición imprescindible conocer realmente qué es lo que del Camino y elementos asociados se inundaría, y dónde está situado'. Aquel Informe no es 'un acto declarativo de derechos ni en ningún caso puede prejuzgar las decisiones o resoluciones que hayan de adoptarse posteriormente, como consecuencia de los avances en las investigaciones'. La resolución impugnada, lejos de carecer de razón legal que la justifique, le tiene en el requerimiento del Ministerio de Cultura de 1993, en la obligación de conservación de los BIC, en el Decreto 2224/1962, y en los artículos 2 , 9 y 18 de la Ley 16/1985 , 11 y ss. y concordantes del Real Decreto 11/1986 , 1 , 3 , 4 y 5 del Convenio para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural , y 93 y 96.1 CE . Se dictó, en fin, 'en estricto cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de la Administración Autónoma de Aragón en orden al más exacto y cabal cumplimiento de sus obligaciones de identificación, delimitación física de la ruta y del entorno afectado por el Camino de Santiago en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón'.
A su vez, frente a lo razonado en el fundamento de derecho quinto, en el octavo motivo de casación se argumenta, dicho también en síntesis, que: Lejos de infringir el principio de coordinación de competencias concurrentes, o deber de coordinación y/o de colaboración alguno, lo cierto es que 'con el dictado de la Resolución recurrida la Administración autonómica aragonesa... no hizo otra cosa sino cumplir con las obligaciones de derecho internacional y nacional establecidas en la normativa que se dirá, y con la Propuesta del Ministerio de Cultura de... 1993'. El Camino de Santiago, que se sitúa en su trazado lineal en el territorio de ocho Comunidades Autónomas, 'no es por tanto un Bien de Interés Cultural de cada una de [ellas] sino del Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico Nacional, cuya tutela y obligaciones de conservación, mejora e investigación recaen principalmente sobre la Administración Central del Estado y no aisladamente o autónomamente sobre las de las ocho Comunidades Autónomas por las que discurre su trazado'. Así pues, 'es hoy el Ministerio de Cultura (y también lo era en 2002, y en el momento de promulgarse la Ley 16/1985...) quien tiene y tenía la competencia exclusiva en materia de defensa del Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental'. En el caso del Camino de Santiago, 'su protección por la UNESCO en 1993 se efectuó por la aplicación de la Convención o Convenio de París de 23/11/1972 (que es un Tratado Internacional), para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural. Convenio que fue ratificado por nuestro país en virtud de Instrumento de 18/03/1982 (publicado en el BOE de 01/07/1982)'. Y si todo ello es así, 'resulta cuando menos inaceptable que la Sentencia anule la Resolución impugnada por haberse dictado sin antes haber solicitado el 'informe previo y vinculante del Ministerio de Medio Ambiente en su proyectada modificación del Camino de Santiago', cuando es lo cierto en primer lugar que es el Ministerio de Medio Ambiente el que jamás consultó a su homólogo de Cultura... su parecer sobre las afecciones al Camino de Santiago por el Recrecimiento del Embalse... y, en segundo lugar, es lo cierto también que la Resolución recurrida... no hizo otra cosa sino cumplir con el requerimiento formulado al efecto por el Ministerio de Cultura a todas las Comunidades Autónomas implicadas'. Como también 'es inaceptable que la Sentencia... repute como 'prevalente' el título competencial del Estado en materia hidráulica frente a la competencia concurrente de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de patrimonio cultural aragonés o en materia de ordenación del territorio y urbanismo, cuando es lo cierto que aquí, de estar ante alguna colisión, lo será entre dos títulos competenciales respecto de los que no es predicable prevalencia alguna derivada ni de la legislación de aguas ni de la de obras públicas, ni de la (sic) contratos de concesión de obras públicas'. Antes de ello, 'ha de repararse en una prevalencia sin duda más acorde con los principios internacionales derivados del Convenio de París..., en cuanto que el Patrimonio Cultural es un concepto de Derecho Internacional General, apto para caracterizar un tesoro común de la humanidad'. En definitiva, 'ninguna duda cabe de que de todas las normas jurídicas internacionales se derivan para nuestro país, y para todas sus autoridades, obligaciones de conservación y, antes que ello, obligaciones de delimitación'. Por ello, 'era como es singularmente importante y necesaria, en... cumplimiento de las obligaciones internacionales... , la delimitación precisa y científicamente documentada de los tramos existentes del Camino de Santiago en el territorio aragonés... y eso era precisamente lo que la Resolución impugnada hizo'.
El art. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , bajo el epígrafe 'principios generales', expresa lo que con todo acierto se han denominado 'pautas básicas' del comportamiento de éstas. Su núm. 1 reitera el mandato del art. 103.1 CE al decir que 'Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho'. Ahí acababa la redacción originaria de ese núm. 1. Sin embargo, con ocasión de la reforma operada en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, le fue añadido un segundo párrafo, del siguiente tenor: 'Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'.
Ésta, tal y como afirma el primer párrafo del apartado II de la Exposición de Motivos de esa Ley 4/1999, deriva del principio de seguridad jurídica, y hunde su raíz en la idea de que debe considerarse legítima la confianza de los ciudadanos, como también se dice ahí, 'en que la actuación de las Administraciones públicas no puede ser alterada arbitrariamente'.
Éstas, como es sabido, están sujetas en nuestro sistema constitucional no sólo al mandato que quepa deducir de la sola interpretación de las normas y de las instituciones de las que son parte, sino también, como proclaman aquellos artículos 103.1 CE y 3.1 Ley 30/1992 , 'al Derecho', es decir, al ordenamiento jurídico en su integridad, entendido como 'conjunto' o 'sistema'. Están sujetas así, y además, a lo que el art. 1.4 del Código Civil denomina 'principios generales del derecho', en los que se expresan valores materiales básicos del ordenamiento, estructurales, que le prestan sentido. Principios que, como dijo este Tribunal Supremo, entre otras en las sentencias de 30 de abril de 1988 y 16 de mayo de 1990 , 'son la atmósfera en la que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas', de suerte que 'si tales principios inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Administración, esta potestad ha de actuarse conforme a las exigencias de los principios'.
El de protección de la confianza legítima tiene su origen en el derecho alemán y está firmemente asentado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que exige determinadas condiciones para su reconocimiento: En primer lugar, que la creencia en que se sustenta se base en signos externos y no en meras apreciaciones subjetivas o convicciones psicológicas ( sentencia Driessen y otros , de 5 de octubre de 1993, apartado 33, dictada en los asuntos acumulados C-13/92 a C-16/92). Y, además, en segundo término, que ponderados los intereses en juego, la situación de quien legítimamente se fió del comportamiento o actuación de la Administración sea digna de protección, no siéndolo cuando el interés general es de una intensidad tal que obliga a darle preeminencia, como ocurre, por ejemplo, con la protección de la salud pública ( sentencia Affish , de 17 de julio de 1997, apartado 57, dictada en el asunto C-183/95 , y las que en ella se citan).
Nuestra jurisprudencia lo utiliza como
Así las cosas, y como ya adelantamos al inicio de este fundamento de derecho, concurren en el caso de autos esas condiciones o exigencias precisas para afirmar que aquella resolución de 23 de septiembre de 2002 conculcó en efecto el principio de protección de la confianza legítima.
De un lado, porque aquel Informe del Consejero de Educación y Cultura de fecha 11 de marzo de 1999, emitido precisamente al estudiar el proyecto de recrecimiento del embalse de Yesa con motivo o por causa de las afecciones que conllevaba para el Camino de Santiago, constituye un acto administrativo en sentido propio, productor de efectos jurídicos en el procedimiento abierto para decidir si se acometía, o no, y, en caso afirmativo, con que medidas correctoras de carácter medioambiental y cultural; que se dictó por el titular del Departamento competente para su protección en el punto o lugar afectado, con base en el previo criterio de la Dirección General de Cultura y Patrimonio de que el planteamiento presentado 'armoniza la conservación del conjunto de bienes protegidos y las necesarias medidas de fomento que el proyecto implica'; que expresaba de modo inequívoco la consideración de que se tenía por correcta, tanto 'la reposición de dicho Camino en el tramo afectado', como 'la medida propuesta del traslado de los elementos afectados a lugares próximos'; y que, por todo ello, sólo podía generar en la Administración del Estado una creencia más que fundada sobre la conformidad de aquel Departamento con el proyecto, con el modo en que éste preveía y daba solución a la afección que había de producir en el Camino de Santiago, y con su ejecución en ese modo. Creencia que hubo de mantenerse, por no exteriorizar nada en contra, con aquellas otras 'actuaciones' reflejadas en los documentos números 9, 10 y 11 de los acompañados con el escrito de demanda, producidas en fecha posterior a la licitación, e incluso, una de ellas, después de la adjudicación y firma del contrato de obra.
Y, de otro, porque la repetida resolución de 23 de septiembre de 2002, nada dijo acerca de que los nuevos estudios sobre la localización física del Camino de Santiago en el tramo afectado hubieran puesto de relieve algo distinto al mero dato o circunstancia de que su ruta pudiera ser la que discurría por la delimitación provisional que acordaba como modificación de una anterior. En otras palabras: no dijo que se hubieran constatado ahí, en el itinerario de esa nueva delimitación, unos elementos o vestigios de tanto interés cultural que desaconsejaran o vetaran, ahí, un criterio igual al antes adoptado para el itinerario de la anterior delimitación. Tan es así, que de ello, de unos hallazgos que aconsejaran o impusieran un cambio de criterio, no habla ni tan siquiera la Administración autora de la resolución en su escrito de contestación a la demanda. Con la consecuencia, por ello y en suma, de que al recrecimiento ya consentido y a la confianza legítima así creada dejaba de oponerse un interés público más relevante del que antes hubo de tenerse en cuenta, o de una intensidad tal que obligara a darle preeminencia ahora, con sacrificio de la confianza generada.
En contra de esos razonamientos anteriores, nada serio alcanzamos a ver en el sexto motivo de casación. En esencia, porque se olvida en él que la cuestión a decidir no es si el Camino de Santiago tenía en aquel paraje el itinerario o ruta que identifica la nueva delimitación provisional, o la de si hay instrucciones y normas que imponen a la Administración autonómica el deber jurídico de procurar en el territorio en que ha de ejercer sus propias competencias la localización del o de los itinerarios que históricamente utilizaron los peregrinos y de protegerlos, junto con su entorno, sino, más bien, la de si en el cumplimiento de ese deber podía, o no, por existir justificación suficiente, o no, contradecir sus decisiones anteriores. En definitiva, si los principios que han de regir su actuación y el ejercicio de sus potestades le facultaban, o no, para cumplir ese deber en el modo en que lo hizo, sin referencia alguna a la obra pública de recrecimiento del embalse de Yesa, y sin exteriorizar que ahora existiera un interés general de tanta intensidad que obligara a un cambio de criterio.
La conformidad de la Administración de la Comunidad Autónoma con el proyecto de recrecimiento del embalse de Yesa, dado el procedimiento en que se prestó, su objeto y fines, no es en sí misma un acto declarativo de derechos, aunque de ella se siga el efecto jurídico de que la del Estado, al ejecutar aquél y sometiéndose a las actuaciones de control que procedan, haya quedado facultada para reponer el Camino de Santiago y para trasladar los 'elementos' afectados en el modo ya estudiado y consentido por aquélla. Tampoco la resolución impugnada declara la nulidad o lesividad del acto administrativo que supuso aquel Informe de 11 de marzo de 1999, ni, por tanto, había de seguir el procedimiento que regulan los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 . Desde otra perspectiva, dicha resolución no se produjo en el ejercicio de competencias propias de aquella Comunidad Autónoma sobre el 'medio hídrico', ni aprobó, modificó o revisó instrumentos de ordenación territorial y planificación urbanística, por lo que a ella no le era de aplicación, directa o necesariamente, lo que dispone el art. 128 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , ni quedaba sujeta a una 'condición' resolutoria que derivara o viniera impuesta por la 'prevalencia' que pregona la Disposición adicional segunda de la Ley 13/2003 . El supuesto de autos no es uno en que la situación final dependa de una competencia 'prevalente' y de lo que en el ejercicio de ella se decida, sino, más bien, uno en que finalmente habría de prevalecer el interés general más necesitado de protección.
El segundo denuncia que la Sala de instancia apreció de modo arbitrario e irrazonable la prueba pericial judicial de Academia practicada por vía del informe de 21/03/2007 emitido por determinado profesor de Historia del Arte Medieval de la Universidad de Zaragoza. En él se trascriben las preguntas formuladas, el tenor del informe, las aclaraciones pedidas y la respuesta a éstas. Se critica -afirmando que 'parece difícil de imaginar mayor desviación del objeto del proceso'- que la sentencia centre sus apreciaciones, 'no tanto en el exacto contenido y resultado de esta prueba pericial, sino en que existía un nuevo proyecto de recrecimiento y 'una nueva cota definitivamente aprobada de 511 metros sobre el nivel del mar, de máximo nivel normal' frente a la 'cota de máximo nivel normal de 521 metros sobre el nivel del mar' fijada por un proyecto anterior' [el estudiado en aquel informe de 11 de marzo de 1999]. Se califica de absurdo que la sentencia diga que el objetivo de esa modificación del proyecto sea preservar el Camino de Santiago. Y se reprocha que lo que la Sala de instancia hace es 'obviar que, a la vista del resultado de la prueba pericial de Academia, la nueva delimitación del trazado 'propuesto' por la resolución de 23/09/2002 es correcta y más exacta que la existente hasta entonces'.
El tercero, denuncia igual vicio en la apreciación de la prueba pericial judicial de Academia practicada por medio del Informe de 5/02/2009 de ICOMOS (Comité Nacional Español del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios). En él se trascriben las preguntas que se formularon y el informe emitido, aunque éste sólo en parte. Se afirma que la sentencia se limita 'a apreciar una pretendida contradicción... con otros documentos preexistentes que se señalan en el propio Dictamen y que... se refieren a una nueva cota de inundación... más baja que la barajada con anterioridad'. Se dice que el objeto del proceso era si la delimitación provisional acordada en la resolución impugnada 'era más o menos correcta que la delimitación provisional anterior, o era más o menos exacta que la citada anterior delimitación provisional, o era o no correcta en atención a la realidad física del terreno afectado'. Y se reprocha que la sentencia obvie que aquel Informe considera 'irreprochablemente rigurosa' la allí acordada.
El cuarto, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , y no, como correspondía, de la letra c) del mismo precepto, denuncia la indebida valoración de un acuerdo del Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO adoptado en China en 2004, dado que no fue traído al proceso en momento procesal válido.
El séptimo, denuncia que la sentencia se inmiscuye, pues no ha finalizado la actuación administrativa, en lo que no podía ni debía determinar cuando niega que exista un trazado definido y documentado del Camino de Santiago. Y que para ello infringe las normas que regulan la solicitud de recibimiento del proceso a prueba, ya que valora documentos aportados con la demanda sin que se solicitara el recibimiento a prueba sobre el contenido de tales documentos.
Y el noveno, que la sentencia, ignorando la naturaleza revisora del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, acude errónea e indebidamente a lo que denomina 'dos hechos sobrevenidos': el proyecto 12/2008, Modificación nº 3 de las obras de recrecimiento, sometido a información pública en marzo de 2009; y la resolución de agosto de 2010, que formula Declaración de Impacto Ambiental de ese proyecto de la Modificación nº 3.
Motivos cuya comprensión se facilita con la lectura de aquel fundamento de derecho décimo de la sentencia de instancia, que trascribimos en el primero de ésta y cuya relectura es ahora de especial interés.
El extraordinario 'interés cultural' del Camino de Santiago está fuera de toda duda ('
Pero el correcto cumplimiento de ese deber con ocasión o al aprobar el proyecto de recrecimiento del embalse de Yesa que estudió y tuvo en cuenta aquel Informe del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón de 11 de marzo de 1999, ni es la 'cuestión jurídica' a enjuiciar en este proceso -al menos directamente, como ya dijimos-, ni debe ser ahora puesto en tela de juicio por este Tribunal una vez que aquellas sentencias de 27 de noviembre de 2007 y 30 de abril de 2012 , citadas en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia, no apreciaron razón jurídica alguna para anular las resoluciones administrativas que decidieron aprobar y acometer esa obra pública. Que la Administración del Estado contemple después, a través de la Modificación nº 3, proyecto 12/2008, que el interés general que procura satisfacer aquel recrecimiento pueda lograrse rebajando la cota del embalse, sólo habla a favor de la loable preocupación de armonizar en todo lo posible la colisión entre dos intereses generales que necesitan ser servidos con objetividad.
Lo que aquí hemos de enjuiciar -como complemento de aquella inicial apreciación de que la resolución impugnada sí infringió el principio de protección de la confianza legítima al guardar silencio sobre una obra pública ya consentida y al no exteriorizar causas justificativas de un aparente cambio de criterio- es si éstas han aflorado en el proceso, hasta el punto, como dice aquel art. 76.2 de la LJCA , de que infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico el reconocimiento hecho en el proceso por la Administración autonómica de que su resolución de 23 de septiembre de 2002 'no supone impedimento para el recrecimiento del embalse de Yesa'.
Y ahí, el estudio de los Informes que trascriben los motivos de casación segundo y tercero, pone de relieve el extraordinario interés cultural del Camino de Santiago y, también, o así lo creemos, que la delimitación que como provisional identifica esa resolución es más acertada. Pero no que aquél no hubiera podido ser tenido en cuenta y valorado en toda su magnitud en marzo de 1999, ni que después de esta fecha hubieran aflorado nuevos vestigios de tanta importancia e interés que ahora no deba 'autorizarse' lo que entonces se autorizó.
Que la Sala de instancia valore aquel acuerdo adoptado en China en junio de 2004 por el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO, no nos parece que haya podido producir indefensión real a quien, como el recurrente, ya quiso en la instancia, solicitándolo así del Comité Nacional Español del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios que designaba para emitir el Informe a que se refiere el tercer motivo de casación, que éste, junto con su Informe, aportara 'copia auténtica de todos cuantos Informes, comunicaciones y/o resoluciones haya adoptado o emitido ICOMOS-España, así como el Comité de la Agencia del Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO, en relación al Proyecto de Recrecimiento del embalse de Yesa (Navarra y Zaragoza) y a sus afecciones al Camino de Santiago en su discurrir por el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón' (así se lee en el párrafo del folio 71 del escrito de interposición en el que termina la trascripción por el Ayuntamiento recurrente de su proposición, admitida, de práctica de ese medio de prueba).
Tampoco merece ningún reproche, antes al contrario, que esa Sala tenga en cuenta aquellos 'dos hechos sobrevenidos', pues su valoración es oportuna para enjuiciar si ha quedado constatado, o no, un interés de tanta intensidad como para justificar el cambio de criterio al que repetidamente hemos hecho referencia. Y menos aún si de ellos da cuenta el Boletín Oficial del Estado de 14 de agosto de 2010, al publicar en sus páginas 72283 a 72316 la Resolución del día 4 del mismo mes, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Modificación nº 3 del proyecto de recrecimiento del embalse de Yesa, a cuya lectura, por su interés, remitimos.
Ni, en fin, incurrió en ninguna de las dos infracciones que denuncia el séptimo de los motivos de casación. De un lado, porque la razón jurídica por la que se anula la resolución impugnada no es por acordar una delimitación provisional que modifica la antes definida, sino por el modo en que lo hace, al no salvaguardar lo que antes autorizó; de suerte que esa razón nada dice, por tanto, en contra de la potestad de la Administración de concluir el procedimiento del que aquélla forma parte. Y, de otro, porque no se dice al desarrollar aquel motivo en los folios 136 y siguientes del escrito de interposición que se hubiera negado la autenticidad de los documentos acompañados con la demanda.
Ahí, sólo debemos indicar nuestra sorpresa por la formulación de un motivo semejante, pues la vulneración del 'plazo razonable' podrá determinar las responsabilidades que procedan, pero no, por constituir un contrasentido, dejar sin efecto una sentencia que finalmente resuelve el proceso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.