Última revisión
10/10/2014
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3791/2013 de 18 de Septiembre de 2014
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Septiembre de 2014
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, JOSE MANUEL
Núm. Cendoj: 28079130032014100222
Núm. Ecli: ES:TS:2014:3639
Núm. Roj: STS 3639/2014
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de dos mil catorce.
Antecedentes
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SUECA interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de junio de 2013 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución de la Dirección General del Patrimonio del Estado de 16 de septiembre de 2011, que, ratificando lo resuelto por resolución del Subdirector General del Patrimonio del Estado de 27 de mayo de 2011, rechaza la solicitud formulada por la referida Corporación local para que se acuerde la reversión del inmueble sito en la Plaza Sant Pere número 1 de Sueca.
El recurso de casación para la unificación de doctrina se fundamenta, sustancialmente, en la alegación de que la sentencia impugnada, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de la Comunidad Valenciana, contradice la doctrina establecida en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2006 (RC 6037/2002 ), 24 de enero de 2006 (RC 1064/2001 ), y de 1 de marzo de 2004 (RC 5107/2001 ), en cuanto que estas resoluciones judiciales declaran que corresponde a los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conocer de la impugnación de los actos administrativos relativos al reconocimiento del derecho de reversión, y consideran que procede la reversión de un bien inmueble cedido por un Ayuntamiento al Estado en los supuestos de incumplimiento de la carga impuesta, de conformidad con lo dispuesto en el Código Civil y en el artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio, sin que se exija que el bien haya sido expropiado previamente por el Estado.
Se aduce que la sentencia impugnada incurre en «infracción legal», y, concretamente, del artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio, del artículo 647 del Código Civil y de los artículos 26 , 31 , 35 , 36 y 37 de la Ley Hipotecaria , al sostener que la procedencia del derecho de reversión exige la existencia de una previa expropiación, y al afirmar que la cuestión que realmente se discute es la propiedad de un bien cedido gratuitamente por el Ayuntamiento demandante al Estado, que debe dilucidarse en el orden jurisdiccional civil.
Con carácter previo a abordar la cuestión de fondo de la controversia casacional planteada, ante la objeción de carácter formal aducida por el Abogado del Estado en su escrito de oposición, en relación con no cumplirse las identidades determinantes de la contradicción que se alega entre los hechos, fundamentos y pretensiones de la sentencia recurrida, y los contenidos en las sentencias invocadas de contraste, pues éstas contemplan supuestos de ejercicio del derecho de reversión por una Corporación local sobre un bien cedido gratuitamente por un Ente local a la Administración General del Estado, que tiene la posesión del bien desafectado, en que no se reivindica la titularidad demanial frente a una empresa pública para que se acuerde la inscripción registral a favor del Ayuntamiento, procede recordar las reglas procesales que rigen el recurso de casación para la unificación de doctrina establecidas en el artículo 96 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que refiere que dicho recurso podrá interponerse contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, y contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunal Superiores de Justicia dictadas en única instancia cuando la contradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias de identidad señaladas anteriormente.
En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2004 (RC 292/2002 ), dijimos:
Conforme a los parámetros de enjuiciamiento expuestos, consideramos que en este caso litigioso no concurre el presupuesto de contradicción válida para fundamentar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de junio de 2013, en relación con las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2006 , 24 de enero de 2006 y 1 de marzo de 2004 , pues, aunque pudiéramos apreciar, con base en la aplicación del principio pro actione, la existencia de triple identidad -subjetiva, objetiva y causal-, que exige la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a los efectos de no decretar ad limine la inadmisibilidad del recurso, ya que se trata de resoluciones judiciales que interesan a litigantes que se hallan en una similar situación jurídica, en referencia al ejercicio del derecho de reversión de un bien cedido a la Administración General del Estado por incumplimiento sobrevenido de la carga modal impuesta en el contrato de donación, no cabe eludir, sin embargo, hechos relevantes que hacen inviable considerar la existencia de contradicción ontológica entre los pronunciamientos confrontados.
En efecto, cabe poner de relieve que la sentencia impugnada, aunque puede ser tachada de incurrir en falta de motivación, parte como premisa de su pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sueca, de un hecho diferencial que estimamos tiene un carácter relevante: la transmisión del bien inmueble cedido originariamente al Estado, y utilizado como oficina de correos, al Organismo Autónomo de Correos y Telégrafos, perteneciendo en la actualidad a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., según consta en el Registro de la Propiedad.
Asimismo, cabe constatar que la supuesta contradicción entre los pronunciamientos enfrentados tiene su justificación en la distinción relativa a los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan las pretensiones deducidas en los procesos judiciales confrontados, en cuanto que mientras que en las sentencias de contraste el reconocimiento de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de la impugnación de las resoluciones de la Administración del Estado, que deniegan el derecho de reversión respecto de bienes inmuebles cedidos gratuitamente por Ayuntamiento, se basa en la calificación del contrato de donación modal de contrato administrativo, y en la constatación de que la acción de reclamación se dirige contra la Administración del Estado, titular del bien, sin estimar, por ello, que la Sala de instancia haya incurrido en exceso o abuso de jurisdicción y el reconocimiento del derecho de reversión se sustenta en la interpretación del artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio, en la sentencia impugnada la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sueca, se sustenta en la consideración de que no concurre el presupuesto para entender que ha ejercitado una acción de reversión, correspondiendo a la jurisdicción civil conocer las controversias relativas a la declaración de propiedad de bienes inscritos en favor de empresas públicas de carácter mercantil, en aplicación, de forma implícita, de lo dispuesto en los artículos 21 y 24 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .
En este sentido, cabe significar que la inexistencia de contradicción, que determina rechazar la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos, se evidencia en que la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de junio de 2013 , confirma la legalidad de la resolución de la Dirección General del Patrimonio del Estado de 16 de septiembre de 2011 , que había desestimado la solicitud de reversión del un inmueble sito en la Plaza de Sant Pere número 1 en el municipio de Sueca, formulada por el Ayuntamiento de la mencionada ciudad, con fundamento jurídico en la aplicación de los artículo 24.4 y 145 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , al entender que se había consolidado el pleno dominio sobre la finca por haberse mantenido 30 años su afectación, y haberse transferido la titularidad a una sociedad mercantil -la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos- en virtud de un negocio jurídico de aportación no dineraria, de modo que la reivindicación de la titularidad demanial del referido inmueble corresponde declararla a los tribunales del orden jurisdiccional civil, con base en la consideración, como hemos expuesto, de que no resulta procedente en este supuesto el ejercicio del derecho de reversión, en la medida en que no concurre el presupuesto legal para entender resuelta la originaria cesión del bien inmueble por el Ayuntamiento de Sueca al Estado, a la vista del relato de antecedentes históricos relatados y las circunstancias de cambios de titularidad registral constatados.
Sin embargo, constatamos que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2006 (RC 6027/2002 ), - invocada como primera sentencia de contraste- confirma la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 2002 , que había estimado la procedencia de la acción de reversión ejercitada por el Ayuntamiento de Godelleta (Valencia), anulando la resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 27 de junio de 2000, con base en la interpretación de las cláusulas del artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio, entendiendo que no había transcurrido el plazo para considerar prescrito el ejercicio de la acción de reversión, y afirmando que, aún una vez que hubiera transcurrido el plazo de treinta años en que debe mantenerse el destino al uso o fin público del bien cedido, contemplado en el contrato de cesión o donación, cabe declarar resuelta la cesión si el donatario o cesionario procede a un cambio de destino, en cuanto que no cabe eximir a la Administración beneficiaria de la donación o cesión de la obligación de continuar con el cumplimiento del modo o carga impuesta por el donante o cedente.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2006 , que reconoce la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del enjuiciamiento de actos emanados de la Administración del Estado relativos al ejercicio del derecho de reversión de bienes cedidos entre Administraciones, a pesar de algún pronunciamiento contradictorio de la jurisdicción civil, sustenta la decisión de confirmar la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de diciembre de 2000 , con base en la interpretación autorizada del artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio, que promueve entender que, en relación con el ejercicio del derecho de reversión por incumplimiento de las condiciones pactadas en contratos de donación formalizados entre Administraciones, el dies a quo a partir del cual ha de comenzar el cómputo del plazo de treinta días en que ha de mantenerse la afectación de destino de los bienes, ha de ser una vez transcurridos los cinco años iniciales.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2004 , que resuelve un procedimiento entablado entre el Ayuntamiento de Irún y el Ministro de Defensa, se limita a declarar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la impugnación de los actos de la Administración dictados en materia de derechos de reversión de bienes cedidos entre Administraciones Públicas, por ser «naturaleza administrativa», sin fijar doctrina, por tanto, respecto del orden jurisdiccional competente para enjuiciar la denegación del derecho de reversión respecto de bienes inmuebles de titularidad de sociedades mercantiles estatales, cuyo régimen jurídico, a estos efectos, se establece en la disposición adicional duodécima de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .
Procede, por ello, descartar que se haya producido discordancia relevante entre la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida y la fundamentación jurídica de las sentencias invocadas de contraste, que pudiera ser determinante de la revocación de la sentencia de instancia por apreciarse su disconformidad a Derecho, en el estricto marco del recurso de casación para la unificación de doctrina, aunque no resulte superfluo poner de relieve que la resolución de la Dirección General del Patrimonio del Ministerio de Economía y Hacienda de 16 de septiembre de 2011 -impugnada ante la Sala de instancia- advierte el cauce procedimental que debe seguir el Ayuntamiento de Sueca para poder satisfacer su derecho de reversión, que deberá sustanciarse en el respeto a los principios de colaboración interadministrativa y lealtad institucional.
En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SUECA contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de junio de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 84/2013 .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.
A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley matriz de esta jurisdicción, la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima de cuatro mil euros.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados.

