Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1171/2009 de 14 de Junio de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto los recursos de casación tramitados bajo el nº 1171/2009, interpuestos por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por el Letrado de su Gabinete Jurídico, y por la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA, representada por el Procurador D. Víctor García Montes, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 13 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 934/2006 ). Se ha personado como parte recurrida la entidad CONSTRUCTORA PEDRESUR, S.L., representada por la Procuradora Dª Rosina Montes Agustí.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 13 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 934/2006 ) en la que se estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil Constructora Pedresur, S.L. contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla, en cuanto afecta al edificio sito en Plaza Alameda de Hércules nº 97 al otorgarle la calificación de servicio de interés público y social, anulándola; sin hacer imposición de las costas ocasionadas.

SEGUNDO.- En el proceso de instancia la parte actora solicitaba que se declarase la nulidad de la resolución que aprueba la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla en cuanto califica la finca de su propiedad como equipamiento, manteniendo los usos previstos en el Plan General de 1987, y, subsidiariamente, que se declarase el derecho de la demandante a ser indemnizada.

La sentencia recurrida, en su fundamento primero, delimita el objeto del recurso en los siguientes términos:

" (...) PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se deduce contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo de 19 de julio de 2006, por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla. Pretende la parte actora que se declare la nulidad de la referida resolución en cuanto afecta a la finca propiedad de la actora sita en plaza Alameda de Hércules, nº 97. Dicho edificio, en suelo urbano consolidado, al que le es aplicable la actuación simple de equipamiento ASE-DC-08, "Alameda", ha merecido en el PGOU la calificación de Servicio de Interés Público y Social, en la clase de equipamiento administrativo (S-EA), solicitando la parte actora en el suplico de su demanda que se mantengan los usos previstos en el PGOU de 1987, y subsidiariamente que se declare el derecho a ser indemnizado en la cantidad que resulte en ejecución de sentencia, más intereses desde la entrada en vigor del PGOU ".

En el fundamento segundo la Sala de instancia resuelve, en sentido desestimatorio, la causa de inadmisibilidad del recurso que había planteado por las partes demandada y codemandada invocando el artículo 45.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Sobre esta cuestión se expone en la sentencia las siguientes razones.

" (...) SEGUNDO- Plantean las partes demandada y codemandada, como primera causa de oposición la de inadmisibilidad por falta de legitimación de la parte actora, en tanto que no ha presentado el acuerdo del órgano social competente de interposición del presente recurso.

Dispone el art. 45.2.d) LJ , que junto al escrito de interposición del recurso, se acompañará "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean aplicables, salvo que se hubieren incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado (el documento que acredite la representación del compareciente)".

Hemos de convenir que la correcta interpretación del citado precepto no conlleva que tratándose de una sociedad mercantil deba acompañar en el escrito de interposición acuerdo alguno del órgano competente autorizando el ejercicio de acciones judiciales, pues una constante jurisprudencia ha entendido que este requisito sólo es exigible a las instituciones o corporaciones que por ley o estatutariamente vienen obligadas a obtener el acuerdo favorable de determinados órganos para ejercitar las acciones que les competan; que no es el caso.

En el presente caso, nos encontramos con que las partes demandada y codemandada presentan la citada alegación sin haber empleado la menor atención en la singularidad del presente caso, una alegación pro forma que, como enseña recursos precedentes sobre asuntos similares al presente, esto es en los recursos de sociedades mercantiles contra planeamiento, se presenta sin más, de forma generalizada, sin atender a cada caso en particular, y así en el caso que nos ocupa no se repara que la Sala requirió a la parte actora para que acreditase la representación, acudiendo la parte actora a otorgar la representación apud acta en Secretaría y a través de su Administrador, acompañando los estatutos de la sociedad, en cuyo arts. 12, e) expresamente se le confiere la facultad de "interponer o seguir como demandante o demandado toda clase de acciones pleitos ante Juzgados y Tribunales en toda clase de jerarquía y jurisdicción al efecto...". Lo que nos ha de llevar a desestimar la inadmisibilidad alegada ".

En el fundamento tercero de la sentencia se exponen los motivos de impugnación aducidos por las partes en defensa de sus pretensiones, en los siguientes términos:

" (...) TERCERO- La parte actora afirma que la calificación otorgada al inmueble no está motivada, es arbitraria lo que prohíbe el art. 9.3 de la CE , exigiéndose una justificación de la declaración de utilidad pública en los supuestos de expropiación urbanística, resultando desproporcionada, innecesaria, gravemente perjudicial para sus intereses, concurriendo un supuesto de desviación de poder. Además aboga por la procedencia de indemnización por el cambio de uso dado a la finca, cuando desde 1999 ha obtenido licencia y la caducidad declarada de está por el transcurso de los plazos para su ejecución, ha sido recurrida y, en todo caso, la imposibilidad de haber realizado la obra autorizada ha sido debida no sólo a actuaciones obstativas de terceros, sino de la propia Administración local.

Afirma que es desproporcionada porque no existe justificación alguna del porqué la Administración precisa dicho inmueble para una dotación pública.

Para las demandadas la calificación otorgada se inscribe dentro del legítimo ejercicio del ius variandi, que se reconoce a la Administración. La GMU, además abunda sobre la justificación de la calificación tanto en la Memoria de Ordenación, como en la Ficha de la Actuación. Así, resulta coherente con los fines y objetivos de la ordenación, se pretende superar el desequilibrio histórico entre el Casco Sur, con un potente sector terciario y numerosos servicios administrativos y turísticos, y el Casco Norte, caracterizado por una gran atonía durante décadas, incardinándose la actuación en las denominadas "Intervenciones para mejorar la estructura urbana del Conjunto Histórico", entre los que se encuentra la Alameda de Hércules, para su revitalización situando equipamientos de los que es deficitaria, y entre los equipamientos previstos se encuentra el administrativo en esquina Amor de Dios-Alameda; y en la Ficha de la Actuación, expresamente se recoge que "se trata de tres parcelas en la esquina c/ Amor de Dios y Alameda de Hércules. Se propone para equipamiento administrativo, con tres fines: equilibrar el equipamiento administrativo en el Caso Norte; rematar la perspectiva de calle Amor de Dios y servir de dinamizador de la Alameda" ".

En el fundamento cuarto de la sentencia la Sala de instancia hace referencia a las principales características de la ordenación urbanística como función pública así como al sistema de obtención de suelo por expropiación en atención a lo establecido en el artículo 139 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , por tratarse de una dotación pública, así como a lo recogido en la propia ficha técnica de ordenación.

A continuación, en el fundamento quinto, la sentencia aborda la cuestión de fondo controvertida llegando a la conclusión de que, si bien la calificación y destino que el Plan General asigna a la finca de la demandante resulta acorde con los objetivos del Plan, la ordenación conlleva la privación del bien por expropiación, lo que requiere una concreta justificación del destino dotacional del inmueble, que en el caso analizado no existe. Los términos en los que se pronuncia la Sala son los siguientes:

" (...) QUINTO: Con carácter general, la calificación y destino que le asigna el PGOU a la finca de la actora, ha de convenirse que resulta acorde con los fines generales que ya hemos comentado ut supra como objetivos del PGOU y presentes en la Memoria de Ordenación, como pone de manifiesto las partes demandada y codemandada, así como por lo regulado en los arts. 9 y 10 de la LOUA, que exige establecer una calificación pormenorizada de los terrenos en suelo urbano consolidado, debiendo localizar espacios dotacionales en edificios con características apropiadas, por lo que ningún reproche cabe hacer a la decisión discrecional del planificador en persecución de la decisión más conveniente desde el punto de vista del interés público. Es correcto, por tanto, que el planificador atienda a los intereses públicos, sobre el interés privado del propietario.

Recordar que la realidad no condiciona el ius variandi, pero sí, al menos, exige que se justifique y motive suficientemente el cambio a operar y los intereses públicos que deben prevalecer para desconocer la realidad existente; puesto que esta facultad discrecional debe estar presidida por el ideal del mejor interés público, y aunque se base en criterios extrajurídicos no contemplados en las normas jurídicas, debe de justificarse y motivarse para a través de las consideraciones realizadas se compruebe que efectivamente la discrecionalidad se ha producido con arreglo a los fines para los que la Ley le concedió la libertad de elegir, dado que la discrecionalidad no es arbitrariedad. Como se ha indicado, en el PGOU de 1987 permitía otros usos, como el residencial, al punto que la actora obtuvo licencia de obras en 29 de septiembre de 1999, para demolición, segregación y edificación de la finca, constando que se comenzaron las mismas.

Cuando, como en este caso, la ordenación conlleva la privación de un bien al preverse su expropiación, es exigible un plus de justificación. Así debe ser, el artículo 33 de la Constitución legitima la expropiación y se reconoce al derecho de propiedad como un derecho subjetivo debilitado en cuanto cede, para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad, utilidad pública o interés social, lo demanda. El Tribunal Constitucional determina, en su sentencia 166/1986, de 19 de Diciembre , en cuanto a la naturaleza de la expropiación, que no exige el previo pago y que, en cuanto a las garantías del procedimiento expropiatorio, son las leyes formales, incluidas las singulares, las que cubren por sí mismas esa garantía, así como que el legislador puede introducir en el procedimiento general las modificaciones que exijan la singularidad que contemple, siempre que se inserten como especialidades razonables que no dispensan de la observancia de las demás normas de los procedimientos contenidos en la legislación general.

Para la procedencia de la expropiación forzosa de un bien o derecho es indispensable como expresamente reconoce el artículo 9 de la Ley de Expropiación Forzosa la previa declaración de utilidad pública e interés social del fin a que se afecte el objeto expropiado. Dicho artículo establece que "para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado", lo que constituye el elemento justificativo jurídicamente habilitante de la expropiación, y que determina necesariamente que toda expropiación venga preordenada a un fin y vinculada a un destino; la determinación legal de que la delimitación de un inmueble al destino visto lleva implícito la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, legitimando, en definitiva, la expropiación, no puede entenderse como la subversión de todo el sistema expropiatorio, ni una patente para ignorar la garantía constitucional de la propiedad; por lo que no basta una finalidad en abstracto, sino que ha de exigirse la necesaria especificación de la causa expropiandi, única manera de garantizar a los administrados la plenitud de sus derechos y alcanzar una tutela judicial efectiva mediante el control jurisdiccional de dicha potestad. Lo que conlleva que en la tramitación de la delimitación, en el propio planeamiento, deba constar de manera seria y concreta la finalidad a la que se van a destinar los terrenos.

Conforme al el artículo 34 e) de la LOUA, la aprobación de los instrumentos de planeamiento producirá la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación; en parecidos términos el artículo 33 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , aplicable por motivos temporales -en parecidos términos la Ley 8/2007 y el posterior Texto Refundido- que establece que la aprobación de Planes de ordenación urbana y de delimitaciones de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de la expropiación o imposición de servidumbre.

En el presente caso, el plan ya prevé la privación del bien de la actora, recordar que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, ...de conformidad con lo dispuesto por las leyes" y que "para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado", mas la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, legitimando, en definitiva, la expropiación, no puede entenderse como la subversión de todo el sistema expropiatorio, ni una patente para ignorar la garantía constitucional de la propiedad; como ya hemos indicado, por lo que no basta una finalidad en abstracto, sino que ha de exigirse la necesaria especificación de la causa expropiandi, única manera de garantizar a los administrados la plenitud de sus derechos y alcanzar una tutela judicial efectiva mediante el control jurisdiccional de dicha potestad. Lo que conlleva que en la tramitación de la delimitación deba constar de manera seria y concreta la finalidad a la que se van a destinar los terrenos, lo que se conecta directamente con la exigencia de que se exprese una descripción detallada, concreta e individualizada de todos los aspectos relevantes, tanto materiales, como jurídicos, de los bienes y derechos que se consideren de necesaria ocupación. Puesto que la concreción de la localización de la obra o servicio, va a permitir controlar la extensión de la expropiación propuesta, controlando la seriedad y justificación, la propia legalidad de la causa expropiandi en concreto, esto es, en relación con la determinada actuación expropiatoria llevada a cabo. De ahí, que la dicción del art. 15, "la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación", se constituye en garantía esencial de la propiedad, de suerte que la potestad expropiatoria no puede extenderse más allá de lo estrictamente indispensables en los términos vistos. Por lo que de no respetarse este límite, las consecuencias se concentran en la obligada declaración de nulidad del acuerdo respecto de los determinados bienes y derechos objeto de expropiación, ya que deviene injustificada la expropiación de bienes y derechos que no sean necesarios para el cumplimiento del fin de la expropiación.

Por tanto, sin restarle dificultad a la ordenación de la ciudad, y reconociéndole al planificador dicho amplio margen de discrecionalidad, resulta absolutamente indispensable que se guarde el equilibrio entre el derecho de la parte actora del respeto a sus bienes, de su derecho de propiedad, y las exigencias de interés público. La privación, por tanto de un bien por parte de la Administración pública y en interés público, requiere tanto para su legitimación, como para su control judicial, la suficiente y adecuada justificación. No basta invocar de forma exorbitante intereses generales y públicos, de manera general y abstracta para justificar dicha privación, como patente que autoriza a desconocer un derecho fundamental, sino que se hace preciso la suficiente y adecuada justificación, y que efectivamente se concluya la necesidad de destinar un bien determinado al interés público.

En definitiva, no le es permitido a la Administración privar a los particulares de sus bienes, cuando y como quiera, sino que necesariamente, también en la ordenación de la ciudad, debe de justificar suficiente y adecuadamente dicha necesidad para satisfacer el interés público, en respeto de las garantías constitucionales referidas, y dicha justificación tiene que estar presente en el propio planeamiento y referido al concreto inmueble al que se destina, en exclusividad, al citado uso de interés social. No basta, como pretende el Sr. Letrado de la GMU, la congruencia y coherencia general de la ordenación, en la que se incluye la concreta determinación que nos ocupa, para tener por justificada la calificación otorgada a la parcela o inmueble en concreto, y resulta evidente que el planeamiento omite justificación alguna en concreto respecto de la calificación otorgada al inmueble de los actores.

Es la justificación en concreto, ofreciendo las razones por las que un edificio de propiedad particular se destina para una dotación local, lo que constituye el elemento jurídicamente habilitante para imponer dicho uso, ya se ha indicado las consecuencias que suponen para el derecho de propiedad, y el respeto a este de los poderes públicos, lo que no permite que su contenido quede a la mera voluntad o conveniencia de la Administración, que sin ofrecer justificación alguna priva a un particular de un bien de su propiedad. Hemos dicho que si existe una justificación en abstracto, ya se ha comentado, pero ni en la Memoria de Ordenación, ni en la Ficha de Actuación, existe una justificación en concreto, nada se nos dice del déficit dotacional en concreto, ni porqué se precisa en particular de la finca de la actora en relación con el resto de fincas de dicho ámbito, y en la Ficha volvemos a encontrar generalidades, así el equilibrar el equipamiento administrativo del Casco Norte, sin más, sin aportar dato alguno, ni elementos de contraste, se antoja un ejercicio de vaguedad incontrolable carente de justificación seria y real; igual acontece con la referencia a rematar la perspectiva de calle Amor de Dios, puesto que dicho fin igual puede alcanzarse estableciendo una tipología edificatoria concreta, sin necesidad de privar de la finca a su propietario, y sin necesidad, al menos no se explica, de que tenga que destinarse la misma a un destino dotacional; y por último, pretender que sirva de dinamizador de la Alameda, sin más, es un fin vacío de contenido, pues como bien dice la parte actora con el mismo rigor puede mantenerse que en los centros históricos abandonados, lo más dinamizador es el destino residencial invitando a la población a volver a habitar dichos centros históricos.

Por la propia intensidad de la potestad expropiatoria, la Constitución exige la concurrencia de causa justificada, no queda a la mera discrecionalidad o a meros criterios de oportunidad elegir qué bienes o derechos han de ser objeto de sacrificio, sino que la Administración viene sometida en el ejercicio de su potestad expropiatoria a los estrictos criterios de legalidad, que en este se traduce en que los bienes o derechos a expropiar sean los mas idóneos, adecuados y convenientes conforme al fin de la expropiación, respetando el ineludible equilibrio entre privación de un bien e intereses públicos. Con carácter general recordar que la Administración viene sometida tanto a la ley, como al Derecho, artº 103.1 de la CE , lo que implica el sometimiento de esta a los principios generales del Derecho, entre los que se cuenta el de interdicción de la arbitrariedad, artº 9.3 de la CE . y desde luego incurre en arbitrariedad la actuación que se convierte en fuente de decisiones que no resultan justificadas. En el presente caso no existe justificación suficiente. Todo lo cual ha de llevarnos a estimar la pretensión actora, sin necesidad de entrar en otras consideraciones. Sin que la Sala pueda acceder a la solicitud de la actora de otorgar una determinada calificación a su inmueble, puesto que tratándose de una disposición de carácter general, no cabe más que anular la determinación contraria al ordenamiento jurídico".

Por todo ello, la Sala de instancia estima en parte el recurso contencioso-administrativo, anulando la resolución impugnada en cuanto afecta al edificio de la recurrente.

TERCERO.- La representación procesal de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 6 de julio de 2009 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley de esta Jurisdicción , cuyo enunciado y contenido es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia aplicable -cita sentencias del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2004 (casación 4989/2001 ) y 20 de noviembre de 2008 - pues dicho precepto emplea el término personas jurídicas, sin referirse a ningún tipo concreto de ellas, cualquiera que sea su naturaleza, la aportación del acuerdo para litigar. Además, el acuerdo debe expresar la voluntad societaria de accionar, sin que el otorgamiento de poder para pleitos sea suficiente para poder entender correctamente ejercitada la acción por una sociedad mercantil.

2. Infracción de los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución , 33 de la Ley 6/1998 y 9 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , así como de la jurisprudencia aplicable -se citan sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1995 , de 11 de noviembre de 2004 y de 26 de enero de 2004 - pues la sentencia recurrida exige una motivación que va más allá de lo requerido para considerar justificado el ejercicio del ius variandi , pues tratándose de un procedimiento de revisión del planeamiento es suficiente una motivación general; y, además, la sentencia confunde la justificación exigida para tener por cumplido el requisito de declaración de utilidad pública o interés social, que es el que cumple el Plan, con el posterior de la necesidad concreta de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, que deberá producirse en el momento en que se ejecute la previsión del planteamiento pero no en el mismo Plan.

Termina el solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación.

CUARTO.- La representación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla también preparó recurso de casación contra la sentencia y luego lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2009 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución y de la jurisprudencia aplicable, pues, siendo la calificación otorgada a la finca de la recurrente consecuencia de la revisión del Plan General, es suficiente con una motivación general, sin que sea necesario descender al detalle del cambio de ordenación mediante una justificación detallada e intensa como la que exige la sentencia, correspondiendo a la actora acreditar que la calificación no es razonable y congruente con los presupuestos y objetivos del Plan. La actuación se encuentra suficientemente razonada y justificada en el Plan General, pues en la Memoria de Información se ponen de manifiesto las carencias de equipamiento del Centro Histórico, en especial en su zona norte, así como la necesidad de implantación de equipamientos reparadores del desequilibrio social existente. La ordenación tiene por objeto la revitalización de uno de los espacios más estratégicos y simbólicos del Centro Histórico -la Alameda de Hércules- siendo uno de los criterios más relevantes de esta política, localizar en los espacios vacíos existentes los equipamientos de los que el área es deficitaria, y el vacío más relevante de la zona es el que integra su finca junto con las dos colindantes, al encontrarse no ocupadas. Además, será en la ejecución del Plan donde se determine qué equipamiento concreto, de entre los permitidos por la calificación fijada en el Plan General, es el que efectivamente se implantará.

Termina el solicitando que se dicte sentencia que declare haber lugar al recurso de casación y case y anule la sentencia recurrida desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO.- Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 27 de noviembre de 2009 se acordó admitir a trámite los recursos de casación interpuestos y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

SEXTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 21 de enero de 2010 se acordó dar traslado de los escritos de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de Constructora Pedresur, S.L. mediante escrito presentado el 11 de marzo de 2010 en el que solicita la inadmisibilidad de los recursos interpuestos, o, subsidiariamente, su desestimación.

Alega la parte recurrida que para la interposición de recursos contencioso-administrativos por entidades mercantiles no es necesaria la exigencia de acuerdo societario, siendo suficiente el documento acreditativo de la representación del procurador compareciente -cita sentencias del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2002 (casación 10344/1997 ) y 11 de diciembre de 2009 (casación 73/2009 ), habiéndose aportado, además, junto al escrito de demanda (documento 45) el acuerdo del órgano competente decidiendo la interposición del recurso. En cuanto a la cuestión de fondo analizada por la sentencia, en el instrumento de planeamiento aprobado no existe justificación suficiente del cambio de calificación de su finca, que de residencial pasa a dotacional, estando dicha finca en una zona -Alameda de Hércules- situada en el centro de la ciudad, totalmente dotada, imponiéndole la privación de un bien a diferencia de los edificios colindantes de la zona, y creando con ello una evidente desigualdad.

SÉPTIMO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 12 de junio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

Fundamentos

PRIMERO.- En las presentes actuaciones se examinan de forma conjunta, como recurso de casación nº 1171/2009, los recursos de casación interpuestos por las representaciones de la Junta de Andalucía y de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 13 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 934/2006 ) en la que se estima en parte el recurso interpuesto por la entidad mercantil Constructora Pedresur, S.L. contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla en cuanto afecta al edificio sito en Plaza Alameda de Hércules nº 97, al otorgarle la calificación de Servicio de Interés Público y Social, anulando la sentencia esta determinación del planeamiento.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a analizar los motivos de casación aducidos, cuyo contenido hemos resumido en los antecedentes tercero y cuarto. Ahora bien, antes debemos referirnos a las causas de inadmisión de los recursos de casación planteadas por la parte recurrida en su escrito de oposición. Veamos.

SEGUNDO.- En primer lugar, la representación de Constructora Pedresur, S.L. plantea la inadmisión del motivo primero del recurso de casación de la Junta de Andalucía, invocando lo dispuesto en el artículo 93.2, apartados c / y d/, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por haberse desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales y por su carencia manifiesta de fundamento.

Aduce la entidad recurrida que, según constante doctrina jurisprudencial, como indica la sentencia recurrida, para la interposición de recursos contencioso-administrativos por entidades mercantiles no es necesaria la exigencia de acuerdo societario, siendo suficiente el documento acreditativo de la representación del procurador compareciente -cita sentencias del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2002 (casación 10344/1997 ) y 11 de diciembre de 2009 (casación 73/2009 ). Por ello, carece de fundamento la alegación de la Junta de Andalucía de que la sentencia recurrida invoca una jurisprudencia que analizaba la cuestión desde la perspectiva de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. Además, el acuerdo decidiendo la interposición del recurso fue aportado con la demanda -documento 45- y su existencia fue reiterada en el escrito de conclusiones.

Estas causas de inadmisión referidas al motivo primero no pueden ser acogidas pues, atendiendo a los términos en los que se plantean el motivo de casación y la oposición al mismo, con invocación de distintos pronunciamientos de esta Sala, la cuestión suscitada, esto es, si la Sala de instancia decidió acertadamente, o no, al desestimar la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, exige un análisis que no puede solventarse en trámite de admisión.

TERCERO.- La parte recurrida plantea también la inadmisión del segundo motivo del recurso presentado por la Junta de Andalucía y del único motivo aducido por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, invocando lo dispuesto en el artículo 93.2.e/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por tratarse de una asunto de cuantía indeterminada que no afecta a un gran número de situaciones y no posee el suficiente contenido de generalidad.

La causa de inadmisión debe ser rechazada ya que el asunto que resuelve la sentencia de instancia es la impugnación directa de una disposición de carácter general -Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla- y el artículo 93.2.e/ exige como requisito para apreciar la causa de inadmisión del recurso de casación que los asuntos "...no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición general".

CUARTO.- En tercer lugar, la parte recurrida plantea la inadmisión del segundo motivo del recurso de casación presentado por la Junta de Andalucía y del único motivo de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, a tenor de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , pues tales motivos no se fundan en la infracción de normas de derecho estatal y en ellos se citan de forma instrumental preceptos constitucionales cuando, en realidad, solamente hacen referencia a infracciones autonómicas.

La causa de inadmisión no puede ser acogida ya que los dos motivos de casación a que se alude se basan en la infracción de preceptos estatales - artículos 9.3 , 33 y 103 de la Constitución , 9 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa y 33 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones - que han sido tenidos en cuenta por la sentencia impugnada en la fundamentación de su pronunciamiento. Por ello, no cabe afirmar que su invocación revista un carácter instrumental, pues se trata de combatir una sentencia que en su ratio decidendi interpreta y aplica derecho estatal.

QUINTO.- Entrando entonces a examinar los motivos de casación, hemos visto que la Junta de Andalucía formula un primer motivo de casación en el que alega la infracción del 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la Jurisprudencia aplicable que cita - sentencias del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2004, casación número 4989/2001 y de 20 de noviembre de 2008 -.

En el desarrollo del motivo la Administración autonómica aduce que el citado artículo 45.2.d/ emplea el término personas jurídicas sin referirse a ningún tipo concreto, por lo que la exigencia de aportación del acuerdo societario se extienda a todas las personas jurídicas cualquiera que sea su naturaleza. Considera por ello que es necesaria la aportación del acuerdo en el que se revele la voluntad societaria de accionar, sin que el poder para pleitos sea suficiente para poder entender correctamente ejercitada la acción por una sociedad mercantil.

El motivo de casación debe ser desestimado, si bien la fundamentación de la sentencia recurrida debe ser matizada, o si se prefiere corregida, en un aspecto concreto. Veamos.

La cuestión de la exigencia del acuerdo societario para litigar ha sido examinada por esta Sala del Tribunal Supremo en repetidas ocasiones, debiendo destacarse lo declarado al respecto en la sentencia del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 (casación 4755/05 ). Dicha sentencia señala que en la regulación contenida en la Ley de 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando la demandante sea persona jurídica "...ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo ". Como explica esa misma sentencia en su fundamento jurídico cuarto, "... Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente ".

Atendiendo a lo expuesto, debemos corregir lo razonado en el párrafo tercero del fundamento segundo de la sentencia recurrida, donde, en base a una línea jurisprudencial anterior, se viene a indicar que la mencionada exigencia no viene referida a las sociedades mercantiles sino a las instituciones o corporaciones que por ley o estatutariamente vienen obligadas a obtener el acuerdo favorable de determinados órgano para ejercitar las acciones que les competen.

Ahora bien, corregida en ese punto la fundamentación de la sentencia recurrida, lo cierto es que la Sala de instancia analiza las concretas circunstancias del caso presente, donde la parte actora -Sociedad de Responsabilidad Limitada- fue requerida para que acreditase la representación, acudiendo entonces el Administrador de la Sociedad acompañado de los Estatutos, en cuyo artículo 12.e/ expresamente se le confiere la facultad de "interponer o seguir como demandante o demandado toda clase de accione ante Juzgados y Tribunales en toda clase de jerarquía y jurisdicción al efecto..." ; lo que lleva a la Sala sentenciadora a desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso planteada.

De lo anterior se desprende que la Sala de instancia rechaza la causa de inadmisibilidad porque el poder de representación había sido otorgado por el administrador único de la sociedad, que ostenta legalmente la representación de ésta ( artículos 62 y 63.1 de la Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada ); y a tenor de lo dispuesto en los Estatutos de la Sociedad era el órgano competente para acordar el ejercicio de la acción judicial, por lo que se cumplía el requisito contemplado en el artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Esa parte del razonamiento de la sentencia es enteramente acertada, y en la misma línea se ha expresado ya esta Sala en sentencia de 16 de febrero de 2012 (casación 1810/2009 ).

SEXTO.- Analizaremos ahora de forma conjunta, por existir entre ellos una evidente conexión, el motivo segundo de la Junta de Andalucía y el motivo de casación único de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla. Ambos motivos están dirigidos a combatir la apreciación de la Sala de instancia de que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla carece de la necesaria justificación en cuanto a la ordenación de la finca situada en el nº 97 de la plaza Alameda de Hércules. Y desde ahora anticipamos que los dos motivos de casación deben ser desestimados.

En la demanda presentada en el proceso la parte actora -personada ahora en casación como recurrida- alegaba que adquirió la finca de autos a fin de realizar una edificación para su posterior venta; que el 29 de septiembre de 1999 obtuvo licencia municipal para demolición del edificio existente, agregación de dos parcelas y construcción de edificio para viviendas y locales, habiendo comenzado la ejecución de la obras y sufrido diversas vicisitudes, como son un expediente de recuperación de bienes, un expediente de caducidad de licencia y la inclusión de la finca en el Registro de Solares, habiendo sido todas ellas impugnadas, dando lugar a diversos procesos.

En la aprobación definitiva de la revisión del Plan General la finca a que se refiere el litigio se clasifica como suelo urbano consolidado y se califica como Servicio de Interés Público y Social, equipamiento administrativo (S-EA); y en la ficha de características de la actuación ASE- DC- 08 "Alameda" se recogen como objetivos y criterios de ordenación "equilibrar el equipamiento administrativo en el Casco Norte; rematar la perspectiva de calle Amor de Dios y servir de dinamizador de la Alameda". Por último, como sistema de actuación se prevé el de expropiación.

Para completar el enunciado de datos relevantes, es oportuno señalar que en su escrito de contestación a la demanda el Ayuntamiento de Sevilla admitía que en el Plan General de Sevilla de 1987 el terreno se encontraba clasificado como suelo urbano y calificado con la ordenanza "Centro Histórico", cuyo uso pormenorizado característico era residencial.

Como hemos visto, la sentencia recurrida considera insuficiente la motivación del cambio de ordenación, señalando la Sala de instancia que cuando la nueva ordenación conlleva la privación de un bien, al preverse su expropiación, es exigible un plus de justificación, sin que sea suficiente invocar de manera general y abstracta intereses generales y públicos para justificar dicha privación, pues es necesaria una justificación concreta de la necesidad de destinar ese bien para una dotación local. Y, partiendo de esa consideración, la sentencia señala: "... ni en la Memoria de Ordenación, ni en la Ficha de Actuación, existe una justificación en concreto, nada se nos dice del déficit dotacional en concreto, ni porqué se precisa en particular de la finca de la actora en relación con el resto de fincas de dicho ámbito, y en la Ficha volvemos a encontrar generalidades, así el equilibrar el equipamiento administrativo del Casco Norte, sin más, sin aportar dato alguno, ni elementos de contraste, se antoja un ejercicio de vaguedad incontrolable carente de justificación seria y real; igual acontece con la referencia a rematar la perspectiva de calle Amor de Dios, puesto que dicho fin igual puede alcanzarse estableciendo una tipología edificatoria concreta, sin necesidad de privar de la finca a su propietario, y sin necesidad, al menos no se explica, de que tenga que destinarse la misma a un destino dotacional; y por último, pretender que sirva de dinamizador de la Alameda, sin más, es un fin vacío de contenido, pues como bien dice la parte actora con el mismo rigor puede mantenerse que en los centros históricos abandonados, lo más dinamizador es el destino residencial invitando a la población a volver a habitar dichos centros históricos ".

En efecto, en el ejercicio de las potestades administrativas discrecionales como la que nos ocupa, la Administración debe explicar las razones que determinan su decisión, con criterios de racionalidad, expresados en la memoria del instrumento de planeamiento que permitan diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad - sentencia de esta Sala de 4 de abril de 2007 (casación 6657/2003 )-.

Es cierto, como alegan las administraciones recurrentes, que la intensidad de la motivación o justificación de la ordenación aprobada es distinta según que las alteraciones del planeamiento se produzcan como consecuencia de una modificación puntual -en cuyo caso la exigencia del deber de motivación es más acusada- o que se introduzcan en el seno de una revisión, supuesto éste en el que la exigencia de motivación se torna más genérica. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 25 de julio de 2002 (casación 8509/1998 ), 11 de febrero de 2004 (casación 3515/2001 ), 4 de febrero de 2011 (casación 194/2007 ) y 11 de abril de 2011 (casación 6660/2007 ).

Ahora bien, en el caso que nos ocupa se introducen unas innovaciones en suelo urbano consolidado, respecto a la ordenación anterior, que exigen una mayor intensidad en la motivación, pues se configura una actuación aislada a obtener por el sistema de expropiación, que en aplicación de lo dispuesto en la legislación básica estatal aplicable - artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de Abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998 - conlleva la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios.

A este respecto, y en relación con otra actuación prevista en el mismo instrumento de planeamiento aquí controvertido -revisión del Plan General de Sevilla aprobada por acuerdo de 19 de julio de 2006- en nuestra sentencia de 19 de octubre de 2011 (casación 3666/2008 ) abordábamos la cuestión, que se planteaba allí en términos sustancialmente iguales, y hacíamos las siguientes consideraciones:

" (...) la necesidad de una justificación especialmente intensa en supuestos como el presente -suelo urbano consolidado residencial que se recalifica a dotacional a adquirir por expropiación por ser una Actuación Aislada-, es conclusión a la que se llega mediante una interpretación sistemática del conjunto del ordenamiento jurídico, singularmente de las normas procedimentales que regulan la adquisición de bienes por la Administración.

En efecto, así se desprende de la regulación contenida en el artículo 116 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas , que contempla el concurso público como procedimiento general para la adquisición de bienes inmuebles a título oneroso, salvo los supuestos excepcionales de adquisición directa en él contemplados y, ya en el ámbito de la Administración Local, de la regulación contenida en los artículos 118.3 y 120 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (hoy derogados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), de forma que la adquisición directa opera a modo de excepción. Por ello, implicando la Actuación Aislada expropiatoria una especie de adquisición directa, la necesaria concreción de la causa expropiandi referida no tanto al destino como a la ubicación concreta debe exigirse con mayor intensidad no solo desde la óptica de la garantía para el expropiado en cuanto a justificar la ausencia de arbitrariedad en la elección de la ubicación, sino también desde el punto de vista del interés general que garantice que esa concreta finca, por las razones que vengan al caso, como puede ser su localización, configuración y superficie, la existencia o no de edificaciones o instalaciones, el estado y destino de las mismas, la existencia o no de ocupantes, y, en fin, entre otros extremos, la valoración aproximada del importe del justiprecio, etc.; circunstancias estas a través de cuya especificación es como mejor se satisface el interés general ".

SÉPTIMO.- Partiendo de lo anterior, el análisis de la ordenación prevista para los terrenos a que se refiere la presente controversia pone de manifiesto que la Administración no ha motivado suficientemente la elección de la ordenación aprobada para alcanzar los objetivos perseguidos por el planeamiento.

Por un lado, la determinación del equipamiento administrativo al que van a destinarse los terrenos se hace en las normas urbanísticas (artículo 6.6.2) de forma excesivamente genérica, pues se refiere a "...aquellos servicios destinados a la atención a los ciudadanos en relación con las actividades de carácter administrativo y para desarrollo de las tareas de gestión de los asuntos del Estado, en todos sus niveles, así como las sedes de las Corporaciones de Derecho Público según Ley. Incluye desde locales destinados a albergar Oficinas de Correos, Administración Local o las Agencias u Organismos y Empresas Públicas, hasta dotaciones de carácter singular como las sedes de las distintas Administraciones, Sindicatos, Confederaciones de Empresarios o las representaciones diplomáticas u oficinas de organismos internacionales, colegios profesionales, etc...". Por su parte, la "ficha de ordenación" señala como objetivos y criterios de ordenación los consistentes en "equilibrar el equipamiento administrativo en el Casco Norte; rematar la perspectiva de calle Amor de Dios y servir de dinamizador de la Alameda" .

El Ayuntamiento de Sevilla alega en su escrito de oposición que el área es deficitaria en equipamientos y su localización en los espacios vacíos existentes constituye el criterio más relevante de su política urbanística.

Ciertamente, los solares sin edificar constituyen, en términos utilizados por el propio instrumento de planeamiento, oportunidades para la localización de equipamientos. Ahora bien, ese criterio genérico no puede ser considerado suficiente en un caso como el que nos ocupa, en el que existe una clara controversia en relación con la ejecución de una edificación en el solar afectado por la nueva ordenación. Además, esa escueta apelación a que la parcela está vacante tampoco puede sustituir la necesaria justificación de las concretas deficiencias de equipamientos administrativos en la zona, ni la justificación de la necesidad y ubicación de un concreto equipamiento administrativo en el lugar indicado y su capacidad de dinamizar la zona de la Alameda. Como señala la sentencia recurrida, nada de ello se justifica en la Memoria del Plan ni en la Ficha de Ordenación de la Actuación

La Junta de Andalucía aduce que la parte demandante -ahora recurrida- debe justificar la irracionalidad y arbitrariedad de la actuación administrativa; sin embargo, las circunstancias concretas de los terrenos litigiosos -suelo urbano consolidado- y el sustancial cambio introducido en su ordenación, por cuanto pasan de uso residencial a dotacional, configurando una actuación aislada cuyo suelo se obtiene por expropiación, llevan a una suerte de inversión de la carga de la prueba, de manera que corresponde a la Administración justificar que la ubicación del equipamiento en esa concreta finca, y no en otra, era la que mejor convenía al interés general. En este mismo sentido puede verse nuestra sentencia ya citada de 19 de octubre de 2011 (casación 3666/2008 ).

OCTAVO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas, por mitad, a las dos administraciones recurrentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de la parte recurrida.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

Fallo

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA y LA GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 13 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo 934/2006 ), con imposición de las costas del recurso de casación a las administraciones recurrentes, por mitad, en los términos señalados en el fundamento último de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.