Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5837/2009 de 11 de Octubre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Octubre de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5837/2009 interpuesto por la entidad NORIEGA, S.L. representada por el Procurador D. Arturo Molina de Santiago, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 1 de septiembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 665/2006 ). Se ha personado como parte recurrida D. Lázaro , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Rosa Martínez Serrano.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 1 de septiembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 665/2006 ) en la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lázaro contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Roque de 1 de junio de 2006 que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle del Área 001- TC "Torrecarbonera" del Plan General de Ordenación Urbana de San Roque, anulando la sentencia el mencionado Estudio de Detalle; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en el proceso.

SEGUNDO.- La sentencia acoge uno de los motivos de impugnación formulados en la demanda, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo, por considerar que el Estudio de Detalle presentado para su aprobación definitiva constituye un documento distinto al aprobado inicialmente, por lo que no cabía su aprobación definitiva sino que lo procedente era la iniciación de un nuevo expediente en atención a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía . La Sala de instancia anula y deja sin efecto el acuerdo impugnado al no haberse seguido la tramitación que estable ese precepto autonómico. Lo explica el fundamento segundo de la sentencia en los siguientes términos:

" (...) SEGUNDO.- Como antecedentes que resulta necesario consignar destacan los que siguen: Según el Texto Refundido del PGOU de San Roque, aprobado definitivamente el 25 de julio de 2.000, las determinaciones básicas del área de referencia se contraen a las siguientes: la clasificación es de suelo urbano no consolidado, remitiéndose a ED, siendo el uso global el de residencial y terciario, con edificabilidad bruta de 0,26 m2/m2 y 0,34 m2/m2, y en cuanto a densidad de viviendas, 410.

La instancia para la aprobación del ED que nos ocupa se presentó el 10 de diciembre de 2.003, aprobándose inicialmente el 18 de marzo de 2.004, estableciéndose seis condicionantes para su aprobación definitiva. Con fecha 11 de febrero de 2.005, el Ayuntamiento demandado, en sesión extraordinaria en Pleno, adoptó acuerdo por el que se aprobó inicialmente el Documento de Revisión y Adaptación del PGOU de San Roque, y la ordenación en tal documento es esta: el suelo está clasificado como suelo urbanizable sectorizado, siendo el uso global de residencial turístico, sistemas generales 68.211,96 m2, la superficie es de 233.608,09 m2, la edificabilidad máxima es de 0,12 m2/m2, y el número máximo de viviendas de 198 unidades.

Con fecha 4 de mayo de 2.005, se firma un convenio urbanístico entre el Ayuntamiento y las tres entidades codemandadas, que tiene por objeto el correcto desarrollo urbanístico de los suelos que conforman el área 001 -TC, obligándose el Ayuntamiento a incluir en el documento de Revisión del PGOU de San Roque y en las distintas fases de su tramitación que han de ser objeto de acuerdos municipales previos a su aprobación definitiva por el órgano autonómico competente los siguientes parámetros urbanísticos: clasificación del suelo: urbano no consolidado; uso global: turístico residencial; superficie bruta: 233.608,09 m2; y sistemas generales: 68.211,96 m2, destacando en la ordenación pormenorizada: la edificabilidad de 0,24 y el número máximo de viviendas de 306 unidades, acordándose también que el desarrollo del planeamiento se efectuará mediante ED actualmente en fase de aprobación inicial.

Se presenta un nuevo documento y en el informe emitido por el Sr. Arquitecto Municipal el 16 de marzo de 2.006, señala el técnico municipal que el nuevo documento presentado plantea una serie de modificaciones con respecto al documento que fue aprobado inicialmente el 18 de marzo de 2.004, habiéndose introducido cambios en la zonificación de los distintos usos y en su red viaria. Se lee también en el informe que como consecuencia de los cambios producidos en la ordenación, se atenderá a lo establecido en el artículo 32, "Tramitación de los instrumentos de planeamiento" de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Y siendo así que no se siguió la tramitación del precepto en cuestión, y que el examen del expediente administrativo evidencia tales modificaciones y cambios, como el que afecta al viario principal, ampliándose la superficie destinada a este uso, así como también el número de plazas de aparcamiento, o el de las zonas destinadas al sistema local de espacios libres públicos, o la disminución de la superficie asignada a zonas residenciales y terciarias, o al sistema local de centralización de infraestructuras, es motivo más que suficiente para la estimación de la demanda y la declaración de nulidad del acuerdo impugnado con las precisiones que haremos a continuación. En definitiva, tratándose de un nuevo documento, distinto del aprobado inicialmente, no cabía la aprobación definitiva, sino que lo procedente era la iniciación de un nuevo expediente, tal como exige el artículo 32 . La declaración de nulidad del ED por la razón expresada nos exime de examinar y responder a otros motivos de nulidad de pleno derecho planteados en la demanda, como son los referidos a la caducidad y archivo del expediente, el sometimiento a aprobación provisional si se entendiera que las modificaciones no son sustanciales, la nulidad de pleno derecho por modificar el PGOU vigente en el año 2.000, o por contradecir las determinaciones del documento de Revisión del PGOU, cuya aprobación determinaba la suspensión de la tramitación del ED, o por contener determinaciones que corresponden al PGOU, o por carecer de los informes preceptivos y vinculantes, y todo ello porque, anulado el ED, y tramitado nuevo expediente, bien pudiera suceder que en la nueva aprobación definitiva no concurrieran las causas de nulidad de pleno derecho que ahora vislumbra el recurrente ".

La sentencia explica que la declaración de nulidad del instrumento de planeamiento aprobado por estimación del motivo de impugnación analizado en su fundamento segundo le exime del análisis de los restantes motivos de nulidad aducidos en la demanda. No obstante, en su fundamento tercero añade dos precisiones acerca de los motivos de impugnación referidos a la tramitación indebida de un Estudio de Detalle en lugar de un Plan Parcial y a la impugnación del Convenio Urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento y las entidades codemandadas. El texto de ese fundamento es el siguiente:

" (...) TERCERO.- Dicho lo cual, la Sala, sin embargo, debe hacer dos precisiones: la primera, que no puede compartir la alegación del actor en el sentido de que el ED es nulo de pleno derecho por tramitación indebida, habida cuenta, según él, que el instrumento que cabía tramitar era un Plan Parcial(artículo 13.1.a de la LOUA). Y no lo compartimos porque en el PGOU de San Roque del año 2000, vigente en el momento de la aprobación definitiva del ED, para el área en cuestión la remisión a planeamiento es el ED, y la disposición transitoria primera de la LOUA, que entró en vigor el 20 de enero de 2.003, establece que serán de aplicación íntegra, inmediata y directa, cualquiera que sea el instrumento de planeamiento que esté en vigor y sin perjuicio de la continuación de su vigencia los Títulos II, III, VI, y Vil de la Ley, no encontrándose el artículo 13 en ninguno de esos Títulos, sino en el I. A su vez, la Disposición Transitoria Quinta de la LOUA señala que los procedimientos relativos a los Planes y restantes instrumentos de ordenación urbanística en los que, a la entrada en vigor de esta Ley, no hubiera recaído aún el acuerdo de aprobación inicial deberán tramitarse y aprobarse por el procedimiento y con el contenido prescritos en esta Ley, de manera que la disposición en cuestión solo se refiere a la tramitación y aprobación de los procedimientos, sin afectar a la clasificación del suelo de un sector concreto. Además, al amparo de la Disposición Transitoria Segunda, el Texto Refundido del PGOU de San Roque de 2.000 conserva su vigencia y ejecutividad hasta la revisión, siendo de obligado cumplimiento, y siguiendo con la disposición transitoria quinta, serán inaplicables los planes contradictorios con los preceptos de la LOUA de inmediata y directa aplicación, no siendo el artículo 13de inmediata y directa aplicación. Así pues, no procedía la tramitación de Plan Parcial.

La segunda observación: en las tres primeras peticiones de la súplica de la demanda se interesa la nulidad del Convenio Urbanístico de 4 de mayo de 2.005 suscrito entre el Ayuntamiento y las tres entidades codemandadas. No se cita ni un solo precepto vulnerado por la suscripción de ese Convenio, no se menciona motivo por el que deba ser anulado, tampoco se dice en qué infracción del ordenamiento jurídico ha incurrido, de manera que no apreciándose vulneración del artículo 30 de la LOUA, la pretensión ha de ser rechazada, y como resultado de todo lo anterior, la estimación de la demanda, aunque sustancial, solo es parcial ".

TERCERO.- La representación de la entidad NORIEGA, S.L., como sucesora universal de las entidades codemandadas en el proceso de instancia, preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 25 de noviembre de 2009 en el que formula dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . En enunciado y contenido de los citados motivos es, en síntesis, el siguiente:

1.- Infracción de los artículos 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ; artículos 120 y 24 de la Constitución , así como los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 9 de la Constitución y de la jurisprudencia que desarrolla esos citados preceptos, que es citada y reproducida en parte en su escrito, en relación con la necesidad de motivación de las sentencias. En el desarrollo del motivo de casación la recurrente alega que la sentencia incurre en defecto de motivación pues, constituyendo su razón de decidir la existencia de modificaciones en el texto del Estudio de Detalle aprobado definitivamente, no tiene en cuenta de dónde provienen -pues se trata de modificaciones introducidas para cumplir los condicionantes establecidos en la aprobación inicial- ni explica por qué se trata de un documento nuevo, distinto del aprobado inicialmente, ni las califica como sustanciales o no sustanciales, lo que determinaría que se produzcan distintos efectos jurídicos que en ningún caso obligan a declarar nulo el documento aprobado e iniciar un nuevo expediente.

2.- Infracción de los artículos 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; artículo 140 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de Junio; artículos 40 y 41 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril y artículo 70 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso- administrativa y jurisprudencia que cita. Señala la recurrente que la sentencia interpreta erróneamente los citados preceptos y jurisprudencia, pues el procedimiento legal para la aprobación de un Estudio de Detalle en ningún caso exige la iniciación de un nuevo expediente en un supuesto como el de autos. La sentencia no se basa en preceptos legales sino que decide en base a afirmaciones que vierte la parte actora en su escrito de demanda, enumerando modificaciones en el texto del documento en relación con el inicialmente aprobado, sin aclarar de dónde provienen ni en qué grado inciden en el planeamiento aprobado, y sin valorar si son o no sustanciales, toda vez que según la jurisprudencia las modificaciones sustanciales comportarían la necesidad de una nueva información pública previa a la aprobación definitiva y las no sustanciales habilitarían su aprobación definitiva, sin necesidad de información pública, y ninguno de esos dos supuestos conduce a la nulidad del Estudio de Detalle ni implica la necesidad de iniciar un nuevo expediente, resultando un defecto subsanable la información pública en caso de considerar sustanciales las modificaciones introducidas en el documento. Además, a tenor de lo dispuesto por la Jurisprudencia, el concepto de modificación sustancial "entraña un concepto jurídico indeterminado que hay que entender y precisar".

Termina el escrito solicitando que estime el recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida, y que se resuelva en cuanto al fondo del asunto desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declarando la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado.

CUARTO.- El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 12 de febrero de 2010, en la que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas del reparto de asuntos.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación; lo que llevó a cabo la representación de D. Lázaro mediante escrito presentado con fecha 26 de abril de 2010 en el que expone las razones de su oposición y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 9 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación nº 5837/09 lo dirige la representación de la entidad NORIEGA, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 1 de septiembre de 2009 (recurso 665/2006 ) que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lázaro contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Roque de 1 de junio de 2006 que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle del Área 001- TC "Torrecarbonera" del Plan General de Ordenación Urbana de San Roque, que se anula y deja sin efecto.

En el antecedente segundo hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación formulados por la recurrente, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Pero antes debemos pronunciarnos sobre la posible inadmisión del segundo motivo de casación, planteada por la parte recurrida en su escrito de oposición.

SEGUNDO.- En su escrito de oposición al recurso de casación la representación de D. Lázaro plantea la inadmisión del segundo motivo de casación con base en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , pues considera que las normas estatales en las que se fundamenta el motivo no resultan de aplicación para resolver la controversia suscitada en el proceso de instancia, siendo la única norma aplicable para resolver las cuestiones objeto del proceso la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

El planteamiento de la parte recurrida debe ser acogido, ahora bien, por el momento procesal en el que nos encontramos, nuestro pronunciamiento no será de inadmisión sino de desestimación del motivo.

El artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción señala que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Como hemos visto en el antecedente segundo, la sentencia recurrida fundamenta la anulación del acuerdo impugnado señalando que se presentó para su aprobación definitiva un documento distinto al aprobado inicialmente, por lo que no cabía acordar la aprobación definitiva del Estudio de Detalle y lo procedente habría sido la iniciación de un nuevo expediente, tal y como exige el artículo 32 de la Ley 2/2007, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía .

En el motivo de casación segundo se alega la infracción de diversos preceptos estatales - artículo 62 de la Ley 30/1992 ; artículo 140 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ; artículos 40 y 41 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y artículo 70 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -, y de jurisprudencia relativa a la modificación sustancial de los instrumentos de planeamiento. Pues bien, ninguno de esos preceptos fue invocado en el proceso de instancia ni considerado por la sentencia impugnada para fundamentar su fallo estimatorio. En efecto, del examen de los escritos presentados por las partes en el proceso de instancia se desprende con claridad la cuestión relativa a la nulidad del Estudio de Detalle por la omisión del procedimiento legalmente establecido, al tratarse de un documento distinto al inicialmente aprobado, siempre se planteó sobre la base de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 2/2007, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía ; y también es esta norma la que sirve de sustento al pronunciamiento de la Sala de instancia.

Así las cosas, no queda sin recordar que, como hemos declarado en repetidas ocasiones -sirva de muestra la sentencia de 17 de julio de 2009 (casación 2722/2005 )-" (...) no se puede fundar un recurso de casación en la infracción de derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental del Derecho estatal (...) ".

Concurre entonces en la formulación del motivo el defecto que señala la parte recurrida, si bien, dado el momento procesal en que nos encontramos nuestro pronunciamiento no será de inadmisión sino de desestimación de este motivo segundo.

TERCERO.- En el primer motivo de casación se alega la infracción de los artículos 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ; artículos 120 y 24 de la Constitución , así como los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 9 de la Constitución y de la jurisprudencia que desarrolla los citados preceptos, que es citada y reproducida en parte en su escrito, en relación con la necesidad de motivación de las sentencias.

En el desarrollo del motivo de casación la recurrente aduce que la sentencia incurre en defecto de motivación, pues, constituyendo su razón de decidir la existencia de modificaciones en el texto del Estudio de Detalle aprobado definitivamente, no tiene en cuenta de dónde provienen -pues se trata de modificaciones introducidas para cumplir los condicionantes establecidos en la aprobación inicial-, ni explica por qué se trata de un documento nuevo y distinto del aprobado inicialmente, ni califica las modificaciones como sustanciales o no sustanciales, lo que determinaría distintos efectos jurídicos, aunque en ningún caso obliga a declarar nulo el documento aprobado e iniciar un nuevo expediente.

El motivo de casación debe ser desestimado. Veamos.

En repetidas ocasiones hemos señalado que el deber de motivación de las sentencias cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento -o la decisión sin más- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ).

La sentencia aquí impugnada cumple sin lugar a dudas la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias de las que son buena muestra, respectivamente, la sentencia esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004 ) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre , así como las que en ellas se citan.

En su fundamento segundo la sentencia recurrida señala, con base en el informe del Arquitecto municipal de 16 de marzo de 2006, que en el documento del Estudio de Detalle presentado para su aprobación final se han introducido cambios en la zonificación de los distintos usos y en su red viaria. A continuación, la Sala de instancia analiza la documentación obrante en el expediente y expone las modificaciones efectuadas -ampliación superficie de viario principal, ampliación zonas destinadas al sistema local de espacios libres públicos, disminución de la superficie asignada a zonas residenciales, terciarias o al sistema local de centralización de infraestructuras- y en base a tales modificaciones declara que se trata de un documento distinto al presentado inicialmente, por lo que debía haberse iniciado un nuevo expediente según exige el artículo 32 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía .

De lo anterior se desprende con claridad que para la Sala de instancia las modificaciones introducidas en el documento presentado para la aprobación final respecto a las determinaciones que contemplaba el documento inicialmente aprobado son de tal alcance que constituyen un nuevo documento, lo que exige la iniciación de un nuevo expediente en virtud de lo dispuesto en la norma de aplicación (artículo 32 de la Ley andaluza 7/2002). El recurrente podrá discrepar de esta conclusión de la sentencia, relativizar el alcance de las modificaciones introducidas o no compartir la interpretación del precepto que hace la Sala sentenciadora; pero no cabe achacar a la sentencia falta de motivación, pues de su contenido se desprenden de forma clara e inequívoca los criterios jurídicos y razonamiento lógico en el que ha basado su decisión.

CUARTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ). Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de D. Lázaro .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción

Fallo

No ha lugar al recurso de casación nº 5837/2009 interpuesto por la entidad NORIEGA, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 1 de septiembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 665/2006 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.