Sentencia Constitucional Nº 202/2003, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 4783/1999 de 17 de Noviembre de 2003

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  • Orden: Constitucional
  • Fecha: 17 de Noviembre de 2003
  • Tribunal: Tribunal Constitucional
  • Núm. Sentencia: 202/2003
  • Núm. Recurso: Cuestión de inconstitucionalidad 4783/1999

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4783/99, planteada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre la posible inconstitucionalidad del art. 20 de la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1991, de 13 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 1991. Han comparecido el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado y la Comunidad de Madrid. Ha sido Ponente la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.El 18 de noviembre de 1999 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el Auto de 13 de octubre de 1999 de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el que se planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 20 de la Ley 15/1991, de 13 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 1991, por posible vulneración de los arts. 9.3, 14, 134.1 y 149.1.18 CE.

2.Los hechos que dieron lugar al planteamiento de la cuestión de inconstitucional son los siguientes:

a) Don Vicente Gago Llorente, funcionario de carrera y que había sido Director General de Infraestructura del Transporte de la Comunidad de Madrid desde el 24 de octubre de 1991 hasta el 6 de julio de 1995, solicitó, con arreglo a lo establecido en el art. 20 de la Ley 15/1991, el reconocimiento del grado personal máximo equivalente al complemento de destino fijado para los Directores Generales de la Comunidad de Madrid.

Por Resolución de 22 de mayo de 1995, la Dirección General de la Función Pública de la Comunidad de Madrid reconoció el derecho del solicitante a percibir, a partir de su reincorporación al servicio activo, el complemento de destino correspondiente a su puesto de trabajo o al de su grado personal, de ser éste mayor, incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al complemento de destino que se fije anualmente para los Directores Generales de la Comunidad de Madrid, pero 'sin acreditar grado alguno en sentido estricto, pues las normas sobre reconocimiento de grado tienen carácter general y son de aplicación igualitaria para todos los funcionarios'.

Contra esta resolución administrativa el solicitante interpuso con fecha 20 de junio de 1995 recurso ordinario, insistiendo en su petición inicial de que se le reconociera además la consolidación del citado grado personal máximo. Este recurso fue desestimado por Orden del Consejero de Hacienda núm. 891/1996, de 9 de mayo.

b) Mediante escrito de 16 de julio de 1996, don Vicente Gago interpuso contra la anterior Orden recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que fue turnado a la Sección Séptima con el núm. 1554/96.

c) Seguido el recurso por sus trámites, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, mediante providencia de 28 de mayo de 1999, acordó, con arreglo al art. 35 LOTC, conceder a las partes y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1991, y 20 de la Ley 15/1991, de 13 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 1991, por posible infracción de los arts. 9.3, 14, 134.2 y 149.1.18 CE.

d) Este emplazamiento no sería atendido ni por el recurrente ni por la Administración demandada, que nada alegarían al respecto. Sí lo haría, en cambio, el Ministerio Fiscal que, mediante escrito de 29 de septiembre de 1999, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad anunciada por la citada Sección.

Respecto del art. 33.2 de la Ley 31/1990, al advertir que este mismo artículo había sido cuestionado ya por idénticos motivos en otro proceso (recurso contencioso-administrativo núm. 2272/91) por la propia Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. Por esta razón considera que lo único que en rigor procede es que el órgano judicial suspenda la tramitación del recurso hasta que este Tribunal resolviera la cuestión entonces planteada y admitida a trámite con el núm. 1989/94.

Y respecto del art. 20 de la Ley 15/1991, porque, a su juicio, el órgano judicial no ha justificado suficientemente las razones en que funda su eventual contradicción con los preceptos constitucionales que invoca. Pues aunque sí lo ha hecho mínimamente en relación con la posible infracción del art. 134.2 CE, esta motivación estima que no es suficiente por sí sola para justificar el planteamiento de la cuestión. De un lado, porque el hecho de que el art. 33.2 de la Ley 31/1990 haya sido efectivamente cuestionado por ese motivo no significa sin más y a falta de cualquier otra explicación añadida que deba serlo también el art. 20 de la Ley autonómica, habida cuenta que, aunque similares, ambos preceptos legales no dicen exactamente lo mismo. Y, por otro, porque, en su opinión, el citado precepto autonómico guarda una directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos o con los criterios de política económica general, que son justo las circunstancias a las que usualmente alude la doctrina constitucional cuando admite la posibilidad de que la ley de presupuestos incorpore disposiciones relativas a materias propias de una ley ordinaria.

3.Mediante Auto de 13 de octubre de 1999, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid formaliza cuestión de inconstitucionalidad, si bien exclusivamente en relación con el art. 20 de la Ley 15/1991, de la Asamblea de Madrid y, por tanto, descartando hacerlo finalmente respecto del art. 33.2 de la Ley 31/1990.

En el Auto de promoción, el órgano judicial, tras explicar las razones de esta última decisión, pero que coinciden en lo sustancial con las aducidas por el Ministerio Fiscal que antes se han recordado, y justificar el juicio de relevancia de la norma que cuestiona, razona a continuación sobre las tachas de inconstitucionalidad que en su criterio es posible advertir en el presente asunto.

Niega en primer término que el citado art. 20 de la Ley 15/1991, 'aparte de no tener una redacción muy afortunada', encaje en el objeto legítimo de la ley de presupuestos. Por el contrario, a juicio de la Sección promotora, la previsión de la consolidación de un grado personal máximo, justo además en el modo previsto, incide de lleno en una institución (el grado personal) que es genuina y característica del régimen regulado en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la función pública, que atañe al 'entramado de [los] derechos del funcionario', aunque tenga repercusión económica, y que, por lo mismo, no guarda conexión, menos aún directa, con la materia presupuestaria, por más que tenga una innegable repercusión económica. Además, añade el Auto de planteamiento, la inclusión de semejante previsión en la ley de presupuestos no está tampoco constitucionalmente justificada y pugna con el principio de seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, que, en lo que aquí importa, obliga a que este tipo de leyes no contengan 'más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional, definida en el art. 134.2 CE'.

En segundo lugar, la citada Sección estima que el artículo cuestionado podría vulnerar el principio de igualdad que garantiza el art. 14 CE. Principalmente porque con la creación de un grado personal máximo, la norma cuestionada consagra un tratamiento diferente a favor de aquellos funcionarios que han sido alto cargo en la Administración, trasladando el mérito político, que considera por lo demás retribuido de sobra mediante las ventajas ligadas al desempeño de un alto cargo, a la carrera funcionarial; y todo ello sin ninguna justificación objetiva o razonable y en contra de los principios de mérito y capacidad que según el art. 103.3 CE deben guiar la ordenación del estatuto funcionarial. Por esta razón, concluye, la regla considerada no tiene una justificación razonable y 'más bien parece un privilegio de carácter político', introducido al margen del modo ordinario de producción normativa y en contra de los más elementales principios de la función pública.

Finalmente, para la Sección promotora, en todo lo anterior estarían subrayadas también las razones que justifican que haya de considerarse producida una infracción del art. 149.1.18 CE. Pues considera que son reveladoras de la 'vulneración de preceptos básicos del régimen estatuario de los funcionarios públicos', al que alude la citada regla constitucional 'al garantizar a los administrados un tratamiento común, contrario a todo privilegio ajeno a la carrera administrativa'.

4.Mediante providencia de 15 de febrero de 2000 la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión así planteada (registrada con el núm. 4783/99) y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo se acordó publicar la incoación de la cuestión en los boletines oficiales del Estado y de la Comunidad de Madrid.

5.Por escrito registrado en este Tribunal con fecha 23 de febrero de 2000, el Presidente del Congreso comunicó la decisión de la Presidencia, en virtud de la delegación otorgada por la Mesa de la Cámara, de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. Con fecha 15 de marzo de 2000, el Presidente de la Asamblea de Madrid trasladó el acuerdo de la Mesa de no proponer a la Junta de Portavoces su elevación al Pleno de la Cámara, en orden a la personación y presentación de alegaciones en el presente proceso.

6.El día 20 de marzo de 2000, la Presidenta del Senado comunicó la decisión de la Presidencia, en virtud de la delegación otorgada por la Mesa de la Diputación Permanente, de personarse en el procedimiento y de dar por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7.Mediante escrito de 2 de marzo de 2000, el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, se personó en el procedimiento y formuló alegaciones solicitando la estimación de la cuestión planteada.

De modo principal el Abogado del Estado alega que el precepto cuestionado comporta efectivamente una invasión de la competencia exclusiva que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Algo que considera es muy obvio porque, cualquiera que sea el significado del 'grado personal máximo' de que habla el artículo cuestionado, esto es, ya se entienda que 'supone crear un grado 31', ya se considere una expresión equivalente 'al grado máximo funcionarial, el 30', el citado artículo autonómico chocaría frontalmente en cualquier caso con lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que es norma básica con arreglo a lo dispuesto en el art. 1.3 de la Ley. En la primera hipótesis, porque no respetaría lo que establecen los apartados a) y c) del citado art. 21, que cifran en 30 el grado personal máximo de la carrera administrativa. En la otra, porque el legislador autonómico habría introducido un nuevo mecanismo de adquisición del grado personal incompatible con los procedimientos previstos para ello en los apartados d) y f) de ese mismo art. 21 de la Ley estatal.

Además, niega también que el art. 20 de la Ley 15/1991 desarrolle lo dispuesto en el art. 33.2 de la Ley estatal 31/1990, que, a efectos dialécticos, constituiría la única puerta abierta con relativo rigor a la competencia autonómica para ordenar una regla semejante. De un lado porque el citado precepto estatal 'no está declarado expresamente básico'. Y, de otro, porque, aun cuando pudiera entenderse que lo fuera, el precepto autonómico no puede 'considerarse recto desarrollo del citado art. 33.2, cuyo alcance personal y material no respeta'. Subjetivamente porque el incremento retributivo considerado comprende, no sólo ya a los funcionarios de carrera que hubiesen sido altos cargos en la Administración o en la Seguridad Social (que son los únicos a los que alude el art. 33.2 de la Ley 31/1990), sino también a 'unos imprecisos [funcionarios] estatutarios'. Y materialmente porque, mientras que la Ley estatal regula simplemente un complemento retributivo, el precepto autonómico crea, por su parte, 'un grado personal máximo extra ordinem', cuyos efectos superan con mucho a las ventajas meramente económicas reguladas por el legislador estatal, por más que aquéllos no estén explicitados en el precepto cuestionado. Como sería el caso significativamente, añade, de la inscripción en el registro de personal con el correspondiente grado personal máximo o de la valoración de este grado personal en los concursos en que decidiera participar el funcionario así favorecido.

Por todas estas razones, concluye el Abogado del Estado, el precepto cuestionado es inconstitucional por violar el art. 149.1.18 CE. Y, dicho esto, razona a continuación sobre las otras posibles causas de inconstitucionalidad a que alude el Auto de promoción, sirviéndose para ello de los razonamientos de la STC 32/2000, de 3 de febrero, que por aquel entonces acababa justo de desestimar las cuestiones planteadas en relación precisamente con el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de presupuestos generales del Estado para 1991.

De la mano de esta doctrina constitucional rechaza, en primer término, que el precepto autonómico cuestionado encaje, a diferencia de lo sucedido con el citado precepto estatal, en el denominado contenido eventual de la ley de presupuestos. Sencillamente porque en su opinión, como antes se ha dejado anotado, el art. 20 de la Ley autonómica contempla algo más que un simple incremento retributivo y se sitúa en consecuencia 'allende del contenido eventual constitucionalmente lícito para una Ley de presupuestos'. Por esta razón, el precepto cuestionado infringe el art. 134.2 CE, que advierte es aplicable igualmente a las leyes de presupuestos autonómicas.

Por parecidas razones, el Abogado del Estado considera finalmente que el precepto cuestionado, a diferencia asimismo del art. 33.2 de la Ley 31/1990, es contrario efectivamente al principio de igualdad del art. 14 CE, porque la adquisición del grado personal máximo por quien ha sido alto cargo es una consecuencia desmedida, que no descansa en ningún criterio objetivo y razonable.

8.El Letrado de la Comunidad de Madrid presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el día 9 de marzo de 2000, oponiéndose a la cuestión planteada.

En primer lugar, niega, en contra de lo afirmado en el Auto de promoción, que el precepto cuestionado no guarde la debida relación con el capítulo de ingresos y gastos que es característico de las leyes presupuestarias, y, por tanto, rechaza que sea contrario al art. 134.2 CE. A tal fin comienza recordando lo principal de la doctrina constitucional producida con este motivo, para concluir luego que el citado precepto, dadas las consecuencias meramente económicas que contempla y que afectan directamente a las retribuciones de los funcionarios, 'guarda conexión directa con el contenido propio de este tipo de Leyes'.

A continuación, el Letrado de la Comunidad de Madrid sostiene que el precepto no incurre en la discriminación prohibida por el art. 14 CE. Por un lado, porque la consolidación del grado personal no tiene en el esquema actual de la Ley 30/1994 más consecuencias que las relativas a la adquisición de un determinado nivel retributivo. Y, por otro, porque la consolidación del grado personal tampoco tiene hoy nada que ver con el principio de mérito y capacidad; un principio que advierte, por lo demás, opera en la fase de acceso o de concurrencia competitiva entre funcionarios, pero no en cambio cuando 'se trata simplemente de reconocer aisladamente un derecho a uno de ellos' en función de un criterio (el desempeño de un alto cargo) que estima plenamente razonable y proporcionado.

Por último, frente al escueto razonamiento del Auto de promoción acerca de la posible vulneración del art. 149.1.18 CE, el Letrado de la Comunidad de Madrid alega que el precepto cuestionado, además de que no introduce ningún elemento discriminatorio, respeta plenamente la legislación básica del Estado, limitándose a incorporar la misma regla que ya, por su parte, había introducido el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de presupuestos generales del Estado para 1991.

Con fecha 22 de marzo de 2000, el representante de la Comunidad de Madrid deduciría escrito aportando copia de la STC 32/2000, de 3 de febrero, que declaró la constitucionalidad del art. 33.2 de la Ley de 31/1990, de 17 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1991, y que considera es un caso similar al presente.

9.En su escrito de alegaciones, registrado en este Tribunal el día 10 de marzo de 2000, el Fiscal General del Estado, tras exponer pormenorizadamente los antecedentes del caso, advierte sobre la diferencia sustancial que existe entre la dicción literal de la norma cuestionada y la del art. 33.2 de la Ley 31/1990, pues mientras que éste prevé la simple percepción de un complemento retributivo, aquélla dispone además la consolidación de un grado personal máximo. Una diferencia que, al modo de lo alegado por el Abogado del Estado, considera también el Fiscal que, sin perjuicio de que tenga un reflejo en el régimen retributivo, incide en una 'materia típica del Estatuto de la Función Pública', que es una materia inaccesible para el legislador autonómico y, menos aún, a través de una ley de presupuestos. Por ello, concluye, la norma cuestionada es efectivamente contraria a los arts. 134.2 y 149.1.18 CE.

El Fiscal General considera, en cambio, que el precepto cuestionado no es contrario al art. 14 CE, ni a los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 CE. En síntesis, porque, pese a la diferencia antes anotada, entiende que sería aplicable al presente caso la doctrina de la citada STC 32/2000, de 3 de febrero, que ya rechazó esa misma queja en relación con el art. 33.2 de la Ley 31/1990, entonces cuestionado.

10.Por providencia de 11 de noviembre de 2003, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1.La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que promueve la presente cuestión de inconstitucionalidad, considera que el art. 20 de la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1991, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para 1991, es contrario a los arts. 9.3, 14, 134.2 y 149.1.18 CE.

El citado precepto legal establece que,

'1. Los funcionarios de carrera y estatutarios que desempeñen o hayan desempeñado puestos en la Administración Central o Institucional de la Comunidad

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