Sentencia Contencioso-Administrativo 422/2025 , Rec. 22/2024 de 11 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Tal como quedó expuesto en el apartado de "antecedentes de hecho", el objeto de este proceso lo constituye la pretensión deducida por doña Crescencia frente a la desestimación presunta, atribuible a la Agencia Tributaria Canaria, de la solicitud de devolución de ingresos indebidos cursada por la interesada el 21 de octubre de 2021; petición cuyo contenido hemos referido detalladamente en el antecedente fáctico tercero de esta sentencia.

SEGUNDO.- Como es lógico (además de obligatorio), debemos comenzar este capítulo de fundamentos jurídicos analizando la causa de inadmisibilidad invocada por el Sr. Letrado de la Administración.

Excepción, la referida, que articula en los siguientes términos:

«De conformidad con los artículos 69.c) y 25.1 LJ la sentencia debe declarar la inadmisibilidad del recurso, porque los actos impugnados no han puesto fin a la vía administrativa ( artículo 227 LGT), puesto que la reclamación económico-administrativa se erige en una vía específica y obligatoria para impugnar los actos tributarios (y en general los actos administrativos de contenido económico regulados por el Derecho Financiero) ante la propia Administración, cuyo objeto es examinar su legalidad y cuya nota más característica radica en el hecho de que es la vía, previa qué resulta imprescindible agotar para poder impetrar la revisión judicial en el correspondiente recurso contencioso-administrativo.

Así lo han afirmado las SSTS de 2 de julio de 1974, 21 de marzo de 1975, 15 de octubre de 1970, 7 de diciembre de 1970, 16 de diciembre de 1972 y otras muchas.

En tal sentido, el agotamiento de la vía económico-administrativa constituye condición sine qua non para poder entablar debidamente el ulterior recurso contencioso-administrativo ( STS de 29 de septiembre de 1965) o como dice la STS de 11 de junio de 1966, el agotamiento de la vía económico-administrativa resulta preciso para que los actos impugnados causen estado y puedan ser posteriormente combatidos en la vía jurisdiccional: sólo si existe acto recurrido en la vía económico-administrativa, el órgano judicial puede entrar a resolver sobre el fondo del asunto aunque la Administración no lo haya hecho ( SSTS de 30 de enero de 1980, de 20 de enero de 1967, 15 de abril de 1972, 5 de diciembre de 1975, 27 de febrero de 1976, 3 de marzo de 1976, 24 de febrero de 1978 y otras muchas) [...]».

TERCERO.- Como hemos visto, la jurisprudencia citada por la Administración comprende un periodo de tiempo no muy vasto ni -sobre todo- reciente; singularidad que denota la poca fe que, en realidad, había depositado la demandada en esta causa de inadmisión.

Y no se equivocaba.

Efectivamente, este asunto ha sido ampliamente analizado por la jurisprudencia constitucional (además, claro está, de por la del TS y, por supuesto, objeto de examen en mas de cien sentencias de esta Sala y sección); doctrina que, en síntesis, impide pueda prevalecer una interpretación de las normas que prime la inactividad de la Administración, pues ello conduciría al absurdo de situarla en mejor situación que si hubiera cumplido con su obligación de resolver expresamente las solicitudes, reclamaciones, recursos, etc., que le formulen los ciudadanos.

De ahí que, al no existir, como es lógico, una correcta -ni incorrecta- indicación de los recursos procedentes respecto de la desestimación presunta de la solicitud de devolución cursada por la interesada, la interpretación que realiza la Administración es contraria al derecho de la interesada a la tutela judicial efectiva ( art. 24.2 CE).

Sirva como botón de muestra reciente de esta línea jurisprudencial la Sentencia 280/2023, de 7 de marzo (Rec. Nº 3069/2021) dictada por la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en cuyo capítulo de fundamentos jurídicos puede leerse:

«PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste, en cuanto al propósito legal de formar doctrina jurisprudencial, consiste en determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía administrativa -ex artículos 69.b) y 25.1 LJCA-, cuando lo impugnado fuera una resolución presunta, por silencio administrativo y, en particular, cuando se impugne la desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.

Como consecuencia de dicha cuestión y su respuesta, aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente.

SEGUNDO.- Hechos procesales de relevancia.

Se recurre en este recurso la sentencia a que se ha hecho mención más arriba, dictada en apelación por la Sala del TSJ de Castilla y León, sede de Valladolid, en el recurso deducido contra la sentencia nº 10/2020, de 21 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid, pronunciada en el recurso nº 26/2019.

El juzgado nº 3 de Valladolid dictó sentencia con esta decisión:

"[...] FALLO... Que con desestimación del óbice procesal -falta de agotamiento de la vía administrativa- esgrimido por el ayuntamiento de Valladolid, estimo íntegramente el recurso contencioso-administrativo núm. 026/2019 promovido por D... contra la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos en concepto de IBI de los ejercicios 2011 a 2015 (posteriormente expresa por decreto 2019/4754 Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid) y declaro que son contrarios a derecho, condenando al ayuntamiento de Valladolid a abonar al actor la cantidad de 50.506,70 € y las costas causadas [...]".

Recurrida la sentencia por el Ayuntamiento a la Sala de Valladolid, ésta dictó sentencia, ahora recurrida, con este fallo:

"[...] FALLAMOS: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia de 21 de enero de 2020 dictada en el procedimiento ordinario 26/19 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid, que se revoca en el único sentido de limitar la condena del Ayuntamiento al abono de 44.373,45 €, más los intereses de demora calculados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.2 LGT, y sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas de esta apelación".

La sentencia de apelación cuenta con un voto particular, que considera que debió dictarse sentencia estimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Valladolid e inadmitiendo la demanda del particular, conforme a lo establecido en el artículo 70 LJCA, por falta de agotamiento de la vía previa.

[...]

TERCERO. Marco jurídico.

1. A estos efectos, se plantea la necesidad de interpretar el artículo 137 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LBRL-, ubicado sistemáticamente en el Título X relativo al "Régimen de organización de los municipios de gran población", y que fue introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

El artículo 137 LBRL establece que:

"1. Existirá un órgano especializado en las siguientes funciones:

a) El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal...

2. La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo.

3. No obstante, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos previstos en el apartado 1 a) el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el órgano previsto en el presente artículo".

2. También será preciso interpretar el artículo 14 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que señala:

"1. Respecto de los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en materia de gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en los párrafos siguientes:

a) La devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales en el ámbito de los tributos locales se ajustarán a lo dispuesto en los artículos 32 y 220 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

b) No serán en ningún caso revisables los actos administrativos confirmados por sentencia judicial firme.

Los actos dictados en materia de gestión de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, también estarán sometidos a los procedimientos especiales de revisión conforme a lo previsto en este apartado.

2. Contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de reposición que a continuación se regula.

a) Objeto y naturaleza.- Son impugnables, mediante el presente recurso de reposición, todos los actos dictados por las entidades locales en vía de gestión de sus tributos propios y de sus restantes ingresos de derecho público. Lo anterior se entiende sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la posibilidad de formular reclamaciones económico-administrativas contra actos dictados en vía de gestión de los tributos locales; en tales casos, cuando los actos hayan sido dictados por una entidad local, el presente recurso de reposición será previo a la reclamación económico-administrativa.

b) Competencia para resolver.- Será competente para conocer y resolver el recurso de reposición el órgano de la entidad local que haya dictado el acto administrativo impugnado".

3. En cuanto a la normativa procesal, es necesario remitirse al artículo 25.1 LJCA que dispone:

"1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

Por último, la causa de inadmisibilidad que fue invocada por la administración, se encuentra recogida en el artículo 69.c) LJC, que señala:

"La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Como consecuencia de lo anteriormente razonado, el auto concreta las preguntas de interés casacional:...

TERCERO.- Juicio del Tribunal, con fundamento en la reiterada y constante jurisprudencia de las diversas secciones de la Sala.

Similar cuestión a la aquí suscitada -la necesidad de agotamiento de la preceptiva vía previa en caso de silencio administrativo- ha sido resuelta por ésta y otras secciones de esta Sala. Cabe citar las siguientes y aquellas otras a las que se remiten:

1) La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1999 (recurso de casación nº 6863/1994) dice lo siguiente:

"CUARTO.-

A. Es el momento de entrar en el análisis de los tres motivos del recurso, y al hacerlo debemos dar respuesta conjunta a los mismos, ya que -en definitiva- todos ellos se resumen en uno: que la Sala de instancia ha inaplicado -o ha aplicado mal- la técnica del silencio administrativo ya que ha inadmitido el recurso, siendo así que, en opinión del recurrente, procediendo correctamente por exigencias del juego de dicho principio, tenía que haber entrado a resolver sobre el fondo.

La Sala de instancia no podía, ciertamente, tener en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 de septiembre, sobre silencio administrativo en expropiación forzosa, ya que ésta es posterior al 25 de julio de 1994, en que aquélla dictó la sentencia aquí impugnada. Pero, debió, en cambio, tener presente la doctrina del Tribunal Supremo acerca de la necesidad de analizar este tipo de situaciones desde la perspectiva del art. 24 CE.

Porque es cierto que, cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución "impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88 (Ar. 8929), no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recursos procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales - STC 21-1-86-" (S. 13-2-91. Ar. 952). "En consecuencia, en el caso que nos ocupa, había "que pronunciarse sobre si se agotó la vía administrativa antes de recurrir a la jurisdiccional y si tal requisito procesal constituye una formalidad ritual y literalista que debe rechazarse en aras de la tutela judicial efectiva" (S. 29-9-93. Ar. 6675).

Centrado así el problema, este Tribunal de casación entiende que, efectivamente, la Sala de instancia no debió inadmitir el recurso, sino que debió entrar a resolver sobre el fondo. Y como no lo ha hecho la conclusión es que hay que dar lugar al recurso y casar la sentencia. Lo cual implica -en el caso que nos ocupa- que nuestra Sala debe proceder a dictar una nueva sentencia en el recurso contencioso administrativo del que este recurso de casación trae causa".

2) La sentencia del Tribunal Supremo de su Sala Tercera, Sección 5ª, de 2 de noviembre de 2011 (casación nº 4015/2008) declara:

"[...] También conocemos las razones por las que el Tribunal a quo desestima la causa de inadmisibilidad, que se resumen en que el incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos y que la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley, por lo que el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un beneficio para ella en perjuicio del administrado, razones que son acertadas y acordes con la jurisprudencia de esta Sala que exponemos en el siguiente Fundamento de Derecho.

QUINTO.- En la STS Sentencia de 7 de marzo de 2000, Sección 6ª, RC 5050/1995, se señaló que "Esta Sala tiene declarado, a efectos del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo y partiendo del deber que la Administración tiene de dictar resolución expresa a las solicitudes formuladas por los ciudadanos conforme al art. 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ---hoy 42.1 de la Ley 30/92--- "que en el caso de denegaciones presuntas, producidas por silencio administrativo, en las que la Administración ha incumplido el deber que tiene de dictar una resolución expresa, entendemos que la eficacia de tales denegaciones presuntas no puede colocar al ciudadano en una situación más gravosa que la que el ordenamiento le concede en el supuesto de una notificación defectuosa del acto administrativo, la cual surte efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente ..." ( Sentencia de 22 de noviembre de 1993 y 23 de mayo de 1995, entre otras). Dicho razonamiento es válido también para el caso presente, pues el silencio y la falta de obligación de resolver por parte de la Administración, no pueden amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su eficacia basándose en la propia, improcedente, e ilegal falta de resolución, pues como se dice acertadamente por la sentencia recurrida "el silencio administrativo ha de entenderse como una ficción legal en beneficio del administrado y no como instrumento protector de la Administración cuando incumple sus obligaciones".

En la STS de 17 de junio de 2002, Sección 6 ª, RC 2355 /1998 -en que la Administración recurrente sostuvo la inadmisibilidad de la demanda por haberse impugnado un acto que, según su forma de entender esos preceptos, no habría alcanzado todavía firmeza en la vía administrativa-, se puso de manifiesto:

"No deja de ser sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la Administración le indicara los recursos procedentes como era también su deber...", a lo que añade más adelante que " Lo que importa es recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración.

Por otra parte, en la STS de 25 de marzo de 2004, Sección 6ª, RC 104 /2003 -en que la controversia giraba en torno a la inadmisibilidad del recurso por interponerse contra un acto que no ha puesto fin al procedimiento administrativo porque el recurrente no solicitó la certificación del acto presunto a que se refería el artículo 42 LRJPA en su redacción originaria-, se señaló que "la naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución" y, en consecuencia, "el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas" ( SSTS de 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de 1993, 18 de abril de 1995, 15 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995, entre otras) ...", añadiendo más adelante, al recoger lo indicado en el Fundamento de Derecho Séptimo de la STC 3/2001, de 15 de enero, que "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración", de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales "que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver" ( SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c), 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, en el mismo sentido, STC 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4). Entre otros motivos, porque, como bien hemos afirmado, "la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE) , así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación ( art. 106.1 CE) , y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública ---positivos o negativos--- inmunes al control judicial" ( STC 294/1994, citada, FJ 4; igualmente, STC 136/1995, de 25 de septiembre, FJ 3)".

3) Finalmente, la más reciente STS de esta Sala de 31 de marzo de 2009, Sección 6ª, rec. nº 380 /2005, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias -por todas la 27/2003, de 10 de febrero, 59/2003, de 24 de marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo-, se expone que:

"el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3; 143/2002, de 17 de junio, FJ 2), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental ( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3).

En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental ( SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre, FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione.

Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial ( SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2; 153/2002, de 15 de julio, FJ 2). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que "por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican", añadiendo más adelante que "aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE, adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales".

Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa, por referencia a la 220/2003, que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, "ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE, habida cuenta que, si "el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida"...

3) Dada la muy abundante jurisprudencia en la materia, que debe ser ratificada, procede confirmar ambas sentencias, declarando no haber lugar al recurso de casación.

4) En cuanto a la segunda pregunta que nos formula el auto de admisión, se hace superfluo afrontarla si consideramos, como hacemos, que la invocación de inadmisibilidad es improcedente.

En cualquier caso, es continua y abundante la jurisprudencia que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío desestimatorio, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso, no concurrente, de que el acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por silencio.

En cualquier caso, de la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento.

Se pregunta por las opciones siguientes: "en particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente".

Sobre el desistimiento, no constituye un acto procesal obligado o debido, sino voluntario del recurrente.

El agotamiento de una vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

CUARTO.- Jurisprudencia que se establece.

De las ideas jurídicas ampliamente expuestas hasta ahora, fundadas en doctrina previa, abundante y reiterada de esta Sala, con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, debemos fijar la siguiente jurisprudencia:

1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.

3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.

4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración».

CUARTO.- Así pues, no existe obstáculo alguno para encarar el examen de la cuestión de fondo que suscita este litigio.

El planteamiento que defiende la dirección letrada de la actora en su demanda la reproduce, en términos prácticamente idénticos, en fase conclusiones.

Del escrito al efecto presentado extraemos los siguientes pasajes:

«[...]

Con fecha 17/12/2019 ante el Notario de Puerto del Rosario, D. Emilio Romero Fernández, comparece el administrador único de MAFUCA INVERSIONES SL, llamado D. Victor Manuel, para levantar acta de presencia en celebración de Junta General extraordinaria de esa mercantil; celebrándose tal junta general el día 19/12/2019; y ahí se acuerda informar a los socios del estado de tramitación del procedimiento de ejecución de títulos judiciales 146/2019 del Juzgado n° 4 de Puerto del Rosario, acordándose con el voto favorable de dos tercios de los votos que corresponden a las participaciones sociales en que se divide el capital social, el siguiente acuerdo: "dación en pago de la deuda de las parcelas sitas en Lajares, en término de Fuerteventura, a favor de Dª Crescencia".

De la forma anteriormente expuesta se convirtió Dª Crescencia en dueña de las propiedades antedichas.

Queda claro que sobre un crédito inicial a su favor de 193.053,02 € de principal se le adjudicaron las parcelas aludidas en la escritura; sin perjuicio de que hay otros 30.000,00 € de intereses, gastos y costas de ejecución que jamás se han llegado a liquidar por parte del Juzgado de Primera Instancia n° 4 de Puerto del Rosario; toda vez que con fecha 15/6/2020 había pedido la demandante que siguiera delante la ejecución del título judicial; con fecha 15/6/2020 solicitó la ejecutante la paralización del procedimiento hasta que se determinare si se cerraba el acuerdo de Compensación de Deuda y que una vez cerrado tal acuerdo se podría pedir el archivo de las actuaciones. Con fecha 11/8/2022 el Juzgado accede a ello y dicta diligencia de ordenación teniendo por recogidas las alegaciones de la demandante.

Hasta aquí hemos narrado el iter procedimental (ante los Juzgados de Primera Instancia) de cómo se convirtió la interesada en dueña de mentadas (sic) parcelas y en función de qué (adjudicación en pago de parte de la deuda (esta negrita, así como la empleada más arriba y las siguientes son nuestras; el propósito, muy sencillo: ahorrar faena, como en breve se verá) que mantenía con ella MAFUCA INVERSIONES SL) según resolución judicial.

1.- Aplicación de Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

El artículo 2 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre ( BOE de 20 de octubre de 1993) -en adelante, TRLITPAJD- dispone en su apartado 1 lo siguiente:

«Artículo 2.°

1. El impuesto se exigirá con arreglo a la verdadera naturaleza jurídica del acto o contrato liquidable, cualquiera que sea la denominación que las partes le hayan dado, prescindiendo de los defectos, tanto de forma como intrínsecos, que puedan afectar a su validez y eficacia. [...]».

Por su parte, el artículo 7 del TRLITPAJD, que regula el hecho imponible de la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas del impuesto, determina en su apartado 2.A) lo siguiente:

«Artículo 7.°

1. Son transmisiones patrimoniales sujetas:

A) Las transmisiones onerosas por actos "ínter vivos" de toda clase de bienes y derechos que integren el patrimonio de las personas físicas o jurídicas. [...].

2. Se considerarán transmisiones patrimoniales a efectos de liquidación y pago del impuesto:

A) Las adjudicaciones en pago y para pago de deudas, así como las adjudicaciones expresas en pago de asunción de deudas. Los adjudicatarios para pago de deudas que acrediten haber transmitido al acreedor en solvencia de su crédito, dentro del plazo de dos años, los mismos bienes o derechos que les fueron adjudicados y los que justifiquen haberlos transmitido a un tercero para este objeto, dentro del mismo plazo, podrán exigir la devolución del impuesto satisfecho portales adjudicaciones. [...]».

Por último, el artículo 45 del TRLITPAJD, referente a los beneficios fiscales en el impuesto, dispone en el número 4 de su apartado IB) lo siguiente:

«Artículo 45.

Los beneficios fiscales aplicables en cada caso a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el artículo 1.° de la presente Ley serán los siguientes:

I. A) Estarán exentos del impuesto:

[...]

B) Estarán exentas:

4. Las entregas de dinero que constituyan el precio de bienes o se verifiquen en pago de servicios personales, de créditos o indemnizaciones. Las actas de entrega de cantidades por las Entidades financieras, en ejecución de escrituras de préstamo hipotecario, cuyo impuesto haya sido debidamente liquidado o declarada la exención procedente. [...]».

2.- La Dación o Adjudicación en pago de Deudas. De acuerdo con los preceptos transcritos -reanuda su discurso el Sr. Letrado de la actora-, en primer lugar, se ha de analizar la naturaleza jurídica del acto o contrato liquidable, ya que el impuesto ha de exigirse con arreglo a la verdadera naturaleza jurídica de dicho acto o contrato liquidable (artículo 2 del TRLITPAJD).

Se han entregado una serie de bienes inmuebles del deudor. Esta entrega de bienes tiene por causa la deuda derivada de una sentencia (o cualquier otra resolución judicial con carácter de título ejecutivo, como es el caso) en la que se condenó al deudor en entregar cantidades. Pues bien, el negocio jurídico descrito se conoce como dación o adjudicación en pago de deudas, negocio en el que un deudor satisface la deuda que tiene con su acreedor o acreedores mediante la entrega de determinados bienes en solvencia del crédito. En este caso se ha satisfecho parcialmente y por los actos posteriores del acreedor (venta en el plazo inferior a dos años) lo ha hecho para poder adquirir un activo dinerario y satisfacer parte de su crédito.

3.- Posibilidad de Exención. En el supuesto planteado lo que se propone entregar en pago de la indemnización debida no es dinero, sino una serie de bienes inmuebles que habrán de transformarse en dinero para satisfacer el crédito. Pues bien, en este punto, ha de atenderse a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre de 2003) -en lo sucesivo, LGT-, que se refiere a la analogía en estos términos :

En este caso, la aplicación de un beneficio fiscal -en este caso una exención- reconocido para una operación determinada (la entrega de dinero en pago de una indemnización debida) a otra operación similar (la entrega de bienes muebles e inmuebles en pago de una deuda por un crédito que la acreedora asumió) pero no incluida en la norma de exención, es decir, se solicitaría la aplicación de la analogía.

La analogía está definida y admitida en el Código Civil, cuyo artículo 4 dispone en su apartado 1 que «Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón». Tampoco está prohibida la analogía en el ámbito tributario.

Y solicitamos la aplicación analógica de la exención regulada en el número 4 del artículo 45.I.B) del TRLITPAJD. Es una deuda vencida, reconocida judicialmente y que se hace líquida en virtud de la inevitable venta que hace el acreedor al que se le adjudican las parcelas, para satisfacer parte del crédito a su favor.

Actualmente establece el artículo 7.2 del RDL 1/1993 en su redacción actual que: "se considerarán transmisiones patrimoniales a efectos de liquidación y pago del impuesto: A) Las adjudicaciones en pago y para pago de deudas, así como las adjudicaciones expresas en pago de asunción de deudas. Los adjudicatarios para pago de deudas que acrediten haber transmitido al acreedor en solvencia de su crédito, dentro del plazo de dos años, los mismos bienes o derechos que les fueron adjudicados y los que justifiquen haberlos transmitido a un tercero para este objeto, dentro del mismo plazo, podrán exigir la devolución del impuesto satisfecho por tales adjudicaciones.

Como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 9 febrero 2002, nuestro ordenamiento distinguió siempre tres clases de adjudicaciones a efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, a saber: la adjudicación en pago de deudas, la adjudicación en pago de asunción de deudas y la adjudicación para pago de deudas. «En la primera, -dice la sentencia- el adjudicatario es acreedor del adjudicante por un crédito propio; en la segunda, resulta (el adjudicatario, se entiende) deudor de terceros por la cesión de deudas y bienes hecha por el adjudicante, y, en la tercera, recibe determinados bienes para, con ellos o con su producto, hacer el pago de deudas del adjudicante. De esta manera, las dos primeras implican una verdadera transmisión del bien, sea en solvencia del crédito o en compensación de las deudas asumidas, por lo que la transmisión queda sujeta al impuesto en condiciones normales. Por contra, en la adjudicación para pago de deudas, el adjudicatario cumple una función vicaria que no va más allá de pagar las deudas del adjudicante con los bienes recibidos o con el producto de su venta y, por ello, se le reconoce el derecho a la devolución de lo cautelarmente ingresado por el impuesto, caso de que en determinado plazo justifique haber cumplido aquel cometido».

En este caso -«concluye así el Sr. Abogado de doña Crescencia-, consta justificado todo ello conforme a la documental aportada por nosotros, junto a la obrante al expediente».

QUINTO.- Por lo pronto, el planteamiento impugnatorio adoptado por la recurrente es harto confuso. Así, por ejemplo, el Sr. Letrado de la actora, a la hora de concretar el negocio jurídico de que trae causa el tributo cuya devolución solicita, usa tanto la expresión "dación en pago" como la "dación para el pago de deudas", no obstante la diferencia existente entre ambas figuras.

De ahí que sea prioritario aclarar este enredo y precisar que es la "dación en pago de deudas" el negocio jurídico formalizado en la escritura pública autorizada por el Notario don Manuel Emilio Romero, tal como -por cierto- se hace constar con claridad cegadora en dicho documento público, además de reconocerlo la interesada -ya lo hemos visto antes- en algún que otro pasaje de sus escritos de demanda y de conclusiones.

En cualquier caso, este asunto es baladí, pues lo realmente trascendente, aquí y ahora, es que la propia representación procesal de la Sra. Crescencia admite abiertamente que no hay otra vía para obtener la polémica devolución que la de aplicar analógicamente al supuesto litigioso la exención prevista en el número 4 del art. 45.I.B) del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre. Sin embargo, es de general conocimiento que tal posibilidad la prohíbe expresamente el artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que dice lo siguiente (y no lo que la demandante "dice que dice"):

«No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales».

SEXTO.- No obstante desestimarse el recurso, no procede condenar a la recurrente a las costas causadas.

Ello, en virtud del criterio que este Tribunal viene aplicando en los supuestos en que el acceso a la Jurisdicción viene precedido del legendario silencio administrativo como técnica de respuesta a las solicitudes, peticiones o requerimientos formulados por los ciudadanos.

Al actuar así hacemos uso de la facultad excepcional que nos confiere el art. 139.1 LJCA, consistente en la posibilidad de excluir la condena cuando, aún resultando desestimadas todas las pretensiones de una de las partes, concurran circunstancias especiales que justifiquen su no imposición.

Lógicamente, estas situaciones excepcionales pueden ser de muy diversa índole, ya que la norma está inspirada en principios de justicia y proporcionalidad, con el fin de evitar que el planteamiento (siempre que sea razonable, obviamente) de un proceso no termine transformándose en una carga económica que, quizá, el interesado ni siquiera pueda soportar, lo que, sin duda, mermaría su fundamental derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE).

Y entre estas circunstancias excepcionales (locución cuyo sentido -al decir de nuestra Jurisprudencia, que, por cierto y sin perjuicio de lo que después se dirá, no impone adoptar el criterio de la Sala- no debe sujetarse al que resulta de su estricta significación gramatical, como algo que se aparta de lo ordinario, sino más bien como un hecho trascendente que alcance a justificar que en el caso concreto el Juez o Tribunal no siga el criterio general) la Sala considera está incluida la que aquí nos ocupa, esto es, la de un proceso cuyo presupuesto objetivo viene constituido por la desestimación presunta por parte de la Administración de una solicitud, petición, requerimiento, etc., efectuada por un ciudadano o una entidad, forzado así por la desidia de las administraciones públicas a provocar el nacimiento de un proceso que, atendiendo a parámetros de Justicia, en ningún caso -salvo supuestos singulares- tendría que culminar incluyendo la condena en costas a su involuntario promotor.

Esta nuestra tesis se compadece con una marcada línea jurisprudencial que, desde antiguo (con referencia a la LEC, huelga aclarar) ha considerado justas y ponderadas las razones referidas o vinculadas a la actitud extraprocesal y previa al litigio de las partes.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,