Primero .- Impugna la parte actora la Sentencia número 192/2019 de fecha treinta de septiembre de dos mil diecinueve, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº uno de Ciudad Real, en el Procedimiento Ordinario 17/2019, por la que se dispuso desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la recurrente frente a la Resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan, de fecha 4 de diciembre de 2018, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la apelante frente a la liquidación girada por el mismo, por importe de 7.466.472,60 euros, como consecuencia de una previa resolución por la que el citado Ayuntamiento había dispuesto el reintegro de las citadas sumas.
La Sentencia recurrida, con cita de la sentencia de ese mismo Juzgado recaída en los autos de Procedimiento Ordinario 398/2018, desestimó el recurso articulado frente a la liquidación cuestionada, al considerar allí resueltas las cuestiones aquí planteadas.
Segundo.- La parte apelante expresa que la sentencia apelada se habría limitado a trasladar los términos de la anterior sentencia sin tener en cuenta la mayoría de los argumentos que planteaba la parte recurrente en su escrito de demanda por entender que la resolución que aquí se recurría era mera ejecución de la Resolución de comprobación.
Expresa que " si bien si es cierto que la Liquidación es una ejecución de la Resolución de Reintegro, debe tenerse en cuenta que existe una diferencia relevante entre los objetos de la Resolución de Reintegro y la Resolución de Comprobación (cuestión que no ha sido tenida en cuenta por la Sentencia de Instancia). En efecto, la Resolución de Reintegro no se limita a ejecutar la dictada en el procedimiento de comprobación. Por el contrario, el Ayuntamiento, en la Resolución de Reintegro analiza de nuevo el cumplimiento de cada una de las actuaciones recogidas en el Convenio y reconoce que mi representada ha cumplido con la construcción de las Plantas, cosa que no hacía la Resolución de Comprobación. Además, la Resolución de Reintegro, en dicho examen, también reconoce que las hectáreas a ceder son 200 Ha, no 300 Ha como indica la Resolución de Comprobación. Finalmente, y también muy relevante, en la Resolución de Reintegro el Ayuntamiento fija la concreta cuantía del reintegro exigido a mi representada, que después se ejecuta por medio de la Liquidación. Por tanto, de facto el Ayuntamiento está reconociendo que en este procedimiento se puedan volver a conocer de todas las cuestiones objeto de debate relativas al cumplimiento de la Subvención y a la cuantía del reintegro que, en su caso (quod non), proceda y respecto de las cuales consideramos que la Sentencia de Instancia se equivoca por los motivos que se expondrán a continuación."
Expresa que la Sentencia vulneraría los preceptos relativos a la caducidad de los procedimientos administrativos en relación con el procedimiento de comprobación, afirmando que el procedimiento habría caducado, siendo por tanto nula la Liquidación practicada, pues trae causa de la Resolución de Reintegro y a su vez de la Resolución de Comprobación.
Expresa, igualmente, que la sentencia apelada vulneraría las normas relativas a la justificación de las subvenciones y aplicaría erróneamente los preceptos relativos a la cuenta justificativa vulnerando los principios de proporcionalidad, buena fe y confianza legítima.
Afirma, en tercer lugar, que la Sentencia de instancia adolecería de una manifiesta falta de motivación, en puridad, incongruencia omisiva, teniendo en cuenta la especial labor de argumentación y justificación realizada por la recurrente a lo largo de todo el procedimiento de instancia.
Expresa, por otra parte, que incurriría, igualmente, en falta de motivación y arbitrariedad en la medida en que tampoco se pronuncia sobre la prueba obrante en el Expediente.
Afirma que se desestima el recurso interpuesto por la actora en la instancia sobre la base de cuestiones que nunca fueron planteadas por la recurrente como motivos de impugnación.
Por último afirma que la Sentencia de Instancia incurriría en incongruencia omisiva por no pronunciarse sobre la cuantía del reintegro y las alegaciones de esta parte al respecto, y vulneraría el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, en la medida en que el reintegro exigido no tiene en cuenta el grado de cumplimiento de la Subvención.
Tercero.- La Administración demandada se opuso a la estimación del recurso de apelación planteado expresando que el recurso se limitaría a reproducir las mismas cuestiones vertidas en la instancia y, particularmente, lo aducido en relación con los procedimientos anteriormente tramitados, el PO 164/2018 y el PO 398/2018.
Afirma que la parte apelante, además de pretender que se revise de oficio los razonamientos que se contienen en la Sentencia de instancia, también pretende que se entre a valorar los razonamientos contenidos en las sentencias indicadas anteriormente (las dictadas en los PO 164/18 y 398/18). Por ello, ahora en segunda instancia plasma en su integridad el contenido de las demandas formuladas en ambos procedimientos con el único objetivo de que por el Tribunal entre a valorar la legalidad de las resoluciones adoptadas en procedimientos judiciales distintos y de los correspondientes acuerdos que en ellos se debatían.
En lo demás aducía, igualmente, que los motivos aducidos no habían de ser estimados.
Cuarto.- El análisis del recurso planteado no puede sino comenzar con definir cuál es el objeto del recurso planteado en la instancia que, atendiendo al trámite de interposición del recurso, es la resolución de fecha 12 de diciembre de 2018 por la que se dispuso desestimar el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación nº 1395278, por importe de 7.466.472,60 euros, en concepto de reintegro de Subvención.
Dicha liquidación no hace sino trasladar al ámbito recaudatorio el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan, de fecha 11 de septiembre de 2018, que es el que cuantifica las sumas que la recurrente había de reintegrar a la Administración demandada.
La citada resolución, de fecha 11 de septiembre de 2018, fue objeto de recurso contencioso administrativo, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número UNO de Ciudad Real, en los autos de PO 398/2018 donde se dictó sentencia desestimatoria de las pretensiones de la recurrente, sentencia que fue objeto de recurso de apelación.
El referido recurso de apelación, tramitado en esta misma Sala y Sección con el número 212/2021, fue desestimado por medio de Sentencia de fecha 12 de junio de 2023, que (como la anterior) es firme, y que expresa " PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso administrativo se define en el antecedente de hecho primero de la sentencia al indicar:
"...
La referida parte actora ha interpuesto Recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan, de fecha 11 de septiembre de 2018, por el que se resuelven las alegaciones presentadas por ASTE frente al Acuerdo de 16 de mayo de 2018 por el que se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro parcial de la subvención otorgada."
En su fundamentación se recoge en primer lugar los antecedentes que afectan a la celebración Convenio de Colaboración entre el Ayuntamiento de Alcázar de San Juan y las entidades Aries Solar Termoeléctrica, S.L. (en adelante ASTE) y ETERIA Energía Solar, S.L. (ambas entidades participadas por ARIES Ingeniería y Sistemas, S.A. - ARIES) para el desarrollo del "Proyecto de las centrales solares termoeléctricas Aste-1 A, Aste 1-B, Aste 3 y Aste 4" que conllevaba la concesión de una subvención de 7.500.000 euros, no mediante la entrega de cantidad liquida, sino con la reducción de los tributos locales asicados a la construcción e instalación de las plantas termosolares, Así como el posterior procedimiento derivado del incumplimiento del convenio que concluyó con el dictado del Acuerdo de fecha 20 de marzo de 2018, de la Junta de Gobierno Local, que a su vez fue objeto de un anterior procedimiento antes ese mismo juzgado (PO 164/2018 ), donde ya había recaído sentencia.
Partiendo de este precedente y constatando que los argumentos utilizados por la entidad recurrente son aquellos de los que se valió con ocasión de la impugnación de la resolución que sirve de base a la decisión dictada en ejecución, se trascribe el contenido de esa anterior sentencia para finalmente indicar que la circunstancia de que la sentencia estimara parcialmente la pretensión de las actoras en lo relativo a las hectáreas que deben entregarse al Ayuntamiento, ello no influye en la ejecución por cuanto la entidad no había procedido a realizar cesión alguna ni las 300 originales ni tampoco las 200 finalmente fijadas, lo que justifica que sea conforme a Derecho la decisión imponer el reintegro total de la suma otorgada por el "Proyecto Tres".
SEGUNDO.- Es consolidada doctrina jurisprudencial la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea Auto o Sentencia de Instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Lo cual es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.
TERCERO.- La peculiaridad de que se hubieran seguido ante el mismo Juzgado los recursos contencioso administrativos frente a la inicial resolución del Excmo. Ayuntamiento de Alcázar de San Juan por la que se determina respecto al convenio suscrito los compromisos cumplidos e incumplidos, así como la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención por falta de justificación e incumplimiento parcial y frente a la subsiguiente resolución en cuya virtud, además de desestimar la petición de archivo, se procede a fijar el importe a reintegrar en la suma de 7.466.472'60 euros correspondiendo a 5.500.000 a principal y 1.966.472'60 euros a la liquidación de intereses de demora, determina que exista una notoria identidad en los argumentos utilizados por la parte actora, aquí apelante, a la hora de combatir ambas resoluciones, lo que permite al Juzgador de Instancia volver a reflejar en la segunda sentencia los argumentos que recogió en la primera.
Esa misma peculiaridad se traslada ahora a esta segunda instancia, por cuanto la mercantil actora ya formuló recurso de apelación frente a la inicial sentencia recaída en los autos PO 164/2018 , determinando la apertura de nuestros autos 141/2021, donde ya ha recaído sentencia, de fecha 22/11/2022 , en la que se procede a desestimar el mismo sobre la base de la siguiente argumentación:
"SEGUNDO.- Sobre la caducidad del expediente de comprobación.
a) De la sentencia apelada.
En lo que afecta al motivo de impugnación que ahora examinamos, dice la sentencia apelada (FD SEGUNDO):
"(...) para poder decidir sobre la caducidad, hemos de analizar primero la naturaleza de las actuaciones de comprobación, a fin de determinar si se trata de un verdadero expediente administrativo. Las principales normas de aplicación serían los siguientes artículos de la Ley General de Subvenciones:
"Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios. 1. Son obligaciones del beneficiario: b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.
Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas. 1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.
8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley.
Artículo 84. Comprobación de la adecuada justificación de la subvención. 1. El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora."
Y en base a lo anterior, concluye: "El propio Reglamento General de Subvenciones (art. 84 y ss ) señala que las comprobaciones se harán conforme al método (no procedimiento) que se especifique en las bases reguladoras, no señalándose en momento alguno que el resultado del procedimiento determinara un acto administrativo en forma de resolución en el que deba plasmarse el resultado y la valoración del mismo, aunque nada se opone a que así se pactara.
Esta cuestión ya ha sido resuelta por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Ciudad Real, en la sentencia nº 68/2018, de 19 de abril, dictada en el Procedimiento Ordinario 83/2015 en un caso similar al presente. Argumenta dicha sentencia:
4.1º.- El "procedimiento de justificación" tendría su base legal en el art. 32 de la Ley General de Subvenciones que señala que 1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. 2. La entidad colaboradora, en su caso, realizará, en nombre y por cuenta del órgano concedente, las comprobaciones previstas en el párrafo b) del apartado 1 del artículo 15 de esta ley . El desarrollo reglamentario de este artículo regula las formas de justificación en sus artículos 68 y ss, siendo que el mismo se refiere a las formas de llevar a cabo esa justificación, pero no un procedimiento autónomo y separado o especial.
La justificación de las subvenciones está regulada en la ley como una obligación del beneficiario ( art. 14.1.b LGS ) que se extiende al sometimiento a las "actuaciones de comprobación" ( art. 14.1.c LGS ). Dicha obligación está regulada en lo que a la forma de la justificación ( art. 30 LGS ), pero no se regula la actuación procedimental en que se debe llevar a cabo esas comprobaciones que más bien parecen actuaciones instrumentales tanto de la propia subvención y como control de la misma diferente por ello 10 del procedimiento de reintegro ( art. 42 LGS ) que aparece como una consecuencia del resultado de esas actuaciones de justificación y control.
El propio Reglamento General de Subvenciones (art. 84 y ss ) señala que las comprobaciones se harán conforme al método (no procedimiento) que se especifique en las bases reguladoras, no señalándose en momento alguno que el resultado del procedimiento determinara un acto administrativo en forma de resolución en el que deba plasmarse el resultado y la valoración del mismo, aunque nada se opone a que así se pactara.
De aquí se colige que mientras que la justificación es una obligación inherente a la propia concesión, la forma de llevarla a cabo está regulada y es una actuación que debe ser realizada por el propio beneficiario y no por la administración quien deberá realizar las actuaciones que considere oportunas para proceder a controlar ese cumplimiento o aquellas otras que se especificaran en el régimen de la propia subvención en sus bases reguladoras.
La incoación de un procedimiento es un acto de trámite que no es susceptible de recurso independiente, lo que asemeja esas actuaciones de comprobación a las actuales actuaciones previas o actuaciones informativas del art. 55.1 L. 39/2015, anteriormente art. 69.2 LRJ- PAC .
Si nos atenemos a la propia definición de lo que haya de entenderse por procedimiento administrativo en la doctrina y de la que se ha hecho eco la propia jurisprudencia lo que se ha venido llamando tanto en vía administrativa como en los escritos rectores del presente procedimiento "procedimiento de comprobación" no lo es, pues si bien se establece cómo ha de cumplirse con las obligaciones de justificación y documentación, no se establece el íter procedimental que haya de seguirse para llevarlo a cabo."
Aclarada la calificación de las actuaciones de comprobación llevadas a cabo por el Ayuntamiento, no cabe hablar de caducidad, tal como lo establece la sentencia del Tribunal Supremo en la sentencia de 06.03.2018 : "Existe numerosa jurisprudencia consolidada que determina la no aplicación de la caducidad a las actuaciones instrumentales como las practicadas ( STS de 27.04.12 y STS de 31.05.12 , así como Sentencia de la Audiencia Nacional de 10.10.17 )." De igual forma, la STS de 24.01.07 que indica "Aun cuando, en efecto, los procedimientos de "control financiero" previstos en el título III de la Ley 38/2003 (LA LEY 1730/2003) no se identifican necesariamente (como bien destaca el Abogado del Estado) con las funciones de vigilancia e inspección del cumplimiento de los compromisos asumidos por los beneficiarios, funciones que pueden ejercer las respectivas Administraciones 11 concedentes en relación con las subvenciones otorgadas al amparo de la Ley 50/1985 (LA LEY 3180/1985), la supletoriedad general de la nueva Ley 38/2003 (LA LEY 1730/2003) en materia subvencional permitiría inducir, por analogía, que aquellas funciones estaban también, desde febrero del año 2004, sujetas a un determinado plazo máximo. Pues bien, este plazo general sería el de doce meses a tenor del artículo 49.7 de la Ley 38/2003 (LA LEY 1730/2003), tiempo contado desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente. En el cómputo de dicho plazo no entran las dilaciones imputables al beneficiario ni los períodos de interrupción justificada."."
b) Alegaciones de la parte apelante.
Señala el recurso de apelación que la sentencia apelada no analiza de manera detallada y razonada esta cuestión sino que se remite a la sentencia nº 68/2018, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de Ciudad Real , sin valorar los numerosos argumentos expuestos en la demanda que demuestran que el procedimiento de comprobación es un ve3rdadero procedimiento. Así, sostiene que difícilmente puede negarse que exista un verdadero procedimiento cuando por parte del Ayuntamiento demandado se ha aportado el correspondiente expediente a los autos del recurso contencioso-administrativo; el Ayuntamiento inicia el procedimiento de comprobación como tal procedimiento y a lo largo del mismo reitera su carácter de tal procedimiento, se solicitan alegaciones y aportación de documentación, se solicitan informes y se gira una visita de inspección, lo que evidencia que nos hallamos ante un verdadero procedimiento.
Partiendo de dicha consideración, entiende la apelante que el procedimiento ha caducado pues la resolución debía haberse notificado a la interesada el 8 de mayo de 2017 pues el acuerdo de inicio del procedimiento es como tarde el 8 de febrero de 2017; no obstante, la resolución impugnada se notificó en fecha 6 de abril de 2018, es decir, más de un año después de la incoación del procedimiento, lo que excede con creces y de manera totalmente injustificada el plazo de 3 meses establecido en la Ley 39/2015. En ningún caso procede aplicar el plazo de doce meses previsto para el procedimiento de control financiero o de reintegro de subvenciones pues estos son plazos especiales, recogidos en la LGS al amparo del art- 21.2 de la Ley 39/2015 , que únicamente prevé que puedan fijarse plazos de resolución y notificación superiores a seis meses cuando ello se haga por una norma con rango de Ley para el supuesto específico de que se trate; y, no habiéndose previsto una plazo específico para el procedimiento de comprobación, no puede aplicarse el de doce meses aludido por analogía, pues esta materia está sujeta a una interpretación restrictiva, de forma tal que, no habiéndose determinado un plazo de resolución de los procedimientos de comprobación, por aplicación estricta del art. 5.3 de la LGS en consonancia con el art. 21.3 de la Ley 39/2015 , resulta de aplicación el plazo de tres meses previsto con carácter supletorio en este último precepto.
No pudiendo argumentarse que en estos procedimientos no cabe la caducidad pues el Tribunal Supremo se ha pronunciado en sentido contrario en sus sentencias de 8 de julio de 2010 (recurso de casación 5443/2007 ) y 10 de mayo de 2012 (recurso 999/2009 ).
c) Alegaciones de la parte apelada.
En contra de lo que sostiene la parte apelante, la representación procesal del Ayuntamiento apelado defiende que, como se ha declarado reiteradamente por distintos Juzgados y Tribunales, las actuaciones instrumentales de justificación u control de la subvención no constituyen un procedimiento de comprobación, por lo que no resulta de aplicación el fenómeno de la caducidad que continuamente se viene aduciendo de contrario. Así, señala que la cuestión controvertida ya fue resuelta en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Ciudad Real nº 68/2018, de 19 de abril , por el Tribunal Supremo en sentencias de 6 de marzo de 2018 , 10 de mayo de 2017 , 27 de abril y 31 de mayo de 2012 , y por la Audiencia Nacional (sentencia de 10 de octubre de 2017 ). El llamado "expediente de comprobación" lo conforman realmente unas actuaciones instrumentales que forman parte tanto de la obligación del beneficiario de justificar las subvenciones como del control de las mismas, siendo finalmente el procedimiento de reintegro una consecuencia del resultado de las actuaciones de justificación y control, tal como declaró la referida sentencia 68/2018 y la sentencia recurrida, así como se desprende de los arts. 14.1 b ) y c ), 30 y 42 de la LGS y del RLGS.
d) Posición de la Sala: desestimación del motivo de impugnación.
Por lo que se refiere a la caducidad del procedimiento de comprobación, hemos de señalar que esta cuestión ha sido ya resuelta por esta misma Sala, Sección 2ª, de fecha 22 de mayo de 2020, en cuyo FD 2, en la que, acogiendo la reciente doctrina del Tribunal Supremo, y rectificando la anterior doctrina de la Sala, se dice lo siguiente:
"(...) Caducidad de los expedientes de comprobación.
Se alega por la parte actora, en su primer motivo de impugnación de las aludidas resoluciones administrativas, que en este recurso se plantea una cuestión novedosa sobre a que todavía la Sala no se ha pronunciado, pues no se refiere a la caducidad general o de los procedimientos de reintegro de subvenciones o sancionadores, sobre las que sí se ha pronunciado en varias ocasiones. Cuestión, dice, que alcanza un alto grado de controversia en el resto de Tribunales que han tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión y sobre la que todavía no se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal.
La cuestión, que según la parte demandante puede resumirse en sí el seguimiento de un procedimiento de comprobación está sometido a un plazo máximo de duración y cabe la aplicación del instituto de la caducidad en el caso de que aquél se supere, ante la ausencia de un plazo máximo para la realización de dichas actuaciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), a diferencia de cuanto acontece en las actuaciones de control financiero, que sí tienen previsto un plazo máximo de duración de 12 meses a contar desde la fecha de notificación del inicio de las mismas, en virtud de lo dispuesto en el art. 49.7 , al respecto dice que la Administración considera que los expedientes tramitados con carácter previo a la incoación de los de reintegro no son tanto un expediente de comprobación al tratarse de actuaciones realizadas en el ámbito del procedimiento de justificación de la subvención concedida, que no estarían sometidas a ningún plazo máximo y que tendrían virtualidad para interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro tantas veces como fuere necesario con independencia de su duración; mientras que la recurrente entiende que se trata de un expediente autónomo dé comprobación de la justificación y ejecución de acciones, una vez superada la fase de justificación de la subvención establecida en las bases de la convocatoria, que, como tal, ha de tener necesariamente una duración máxima, de modo que la superación sin haberlo concluido implica la necesidad de que se dicte una resolución de caducidad, con la consecuencia de que tales actuaciones fuera de plazo carecen de eficacia interruptiva de la acción de reintegro.
Así, la LGS distingue varios tipos de procedimientos bajo el expresivo epígrafe de "procedimientos de concesión y gestión de subvenciones". En concreto, en relación con el procedimiento de justificación, el art. 30.2 de la LGS señala que "A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad"; que el art. 24.2 de la Orden de 22 de julio de 2008, de la Consejería de Trabajo y Empleo, establece "En el plazo máximo de tres meses tras la finalización de la formación"; siendo claro, por tanto que cuando la actora fue notificada del oficio el 4 de marzo de 2015, con dicha actuación ya no se estaba en el ámbito del procedimiento de justificación, sino que, en puridad, se estaba tramitando un auténtico procedimiento- de comprobación, de naturaleza autónoma y diferenciada de los procedimientos de concesión y justificación, que ya habían concluido. Y, en ese sentido, el art. 32.1 de la LGS dispone que "El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.
Entendiendo la parte actora, en definitiva, que las actuaciones de comprobación han de estar sujetas a plazo, de tres meses establecido para por la Orden reguladora para la justificación de las subvenciones, o, como dice la STSJ de Canarias de 25 de noviembre de 2014, en el de doce meses; plazos que, según la recurrente, se habrían sobrepasado, dando lugar a la caducidad de ambos procedimientos de comprobación.
A ello opone el Letrado de la Junta que la parte demandante plantea en su demanda los mismos argumentos ya esgrimidos en la vía administrativa, por lo que, toda vez que nada nuevo se añade, se remite a las razones y argumentos contenidos en las resoluciones impugnadas, donde se da respuesta a las cuestiones planteadas por la interesada en vía administrativa y reproducidas ahora en vía jurisdiccional. Así, respecto a la caducidad del procedimiento de comprobación de justificación de la subvención, es necesario poner de relieve que la normativa por la que se regula la concesión de subvenciones, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el Decreto 21/2008, de 5 de febrero, Reglamento de desarrollo del T.R. de la Ley de Hacienda de CLM en materia de subvenciones, contempla la existencia de dos tipos de control o comprobación, a saber, el llevado a cabo por el Órgano concedente de la subvención ( art. 32.1 de la Ley 38/2003 y art. 43.1 del Decreto 21/2008 ), y el control financiero ( art. 44 de la Ley y 61 del Decreto), que en el ámbito de la J.C.C .M. se llevará a cabo por la Intervención General de la misma. No ofrece ninguna duda que éste último, el control financiero, ha de concluir en el plazo de 12 meses desde la notificación de su inicio ( art. 49.7 de la Ley y 67.6 del Decreto). En cambio, la cuestión sobre el tiempo que pueden durar las actuaciones de comprobación a efectuar por el Órgano concedente no está regulada en la referida normativa, aunque a lo largo de los años que lleva vigente la LGS los Tribunales han tenido ocasión de pronunciarse al respecto, si bien no siempre de manera uniforme, por lo que los órganos administrativos se han de ir adaptando a lo dispuesto en las últimas sentencias que se van conociendo sobre la cuestión planteada. En este sentido, cita las SSAN, de fecha 14 de julio de 2007 (recurso 12/2015 ) y de fecha 19 de julio de 2016 (recurso 65/2015 ), así como la del TSJ de la Rioja de 26 de junio de 2017 (recurso 212/2016 ), que se aparta del criterio mantenido en su sentencia de 17 de noviembre de 2016 .
Centrado así el objeto del debate, hemos de recordar que esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con un asunto similar en el que se sometían a enjuiciamiento las resoluciones de 15 y 22 de noviembre de 2017, desestimatorias de los recursos de reposición interpuestos por la recurrente contra las resoluciones de 31 de marzo y 16 de febrero de 2017, respectivamente, por las que se declaró el reintegro de subvenciones a que se refieren los expedientes FPTO/2011 y FPTO/2010.
En la Sentencia dictada en el mencionado procedimiento, de fecha 30 de septiembre de 2019 (procedimiento 347/2019) la Sala estimó la alegación sobre caducidad del procedimiento acogiendo, en síntesis, los argumentos de la Sala de La Rioja, que había examinado con detenimiento esa misma cuestión en sentencias como las de 17 de diciembre , 14 de noviembre de 2018 y de 28 de junio de 2019 , donde, con fundamento en las SSTS de 24 de enero y 8 de noviembre de 2007 ( recursos de casación 252 y 257/2006 , respectivamente), concluía sosteniendo que existe un plazo máximo general de caducidad de doce meses para estas actuaciones.
Sin embargo, después de la votación y fallo del referido asunto el Tribunal Supremo dictó sentencia donde se resuelve la cuestión controvertida, similar a la que aquí se plantea, en sentido diferente a como lo hicimos nosotros. Ya en la reciente sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 345/2019 hemos recogido esta nueva doctrina, rectificando el criterio sentado en la de 30 de septiembre de 2019 , que entonces estimó análoga alegación formulada por la misma recurrente.
Efectivamente, la STS de 8 de octubre de 2019 (recurso de casación 2156/2017 ), "SÉPTIMO.- A los efectos del artículo 93.1 de la L3CA la cuestión prioritaria en la que se ha advertido que hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se ciñe a determinar si el control de la condicionalidad implica procedimiento incoado de oficio, luego si en caso de no resolverse en plazo es aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.3 de la Ley30/1992 , hoy día artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015). Pues bien, al respecto cabe decir lo siguiente:
1º Hay que diferenciar, por un, lado, las operaciones de control de la condicionalidad mediante controles sobre el terreno en los plazos expuestos en el punto 4º del anterior Fundamento de Derecho, y por otro lado las consecuencias de esos controles una vez constatados por los técnicos especializados que hay incumplimientos, todo lo cual se documenta en un expediente.
2º El inicio de estas operaciones de control de la condicionalidad sobre el terreno no se identifica con un procedimiento incoado de oficio. Se trata de actos de control que realizan técnicos -que pueden ser empresas colaboradoras-, y a cuya realización se compromete todo solicitante o interesado.
3° Que en ese aspecto no se está ante un procedimiento iniciado de oficio se deduce que tales controles se insertan en una relación negocial como es, en definitiva, la que se traba a partir de la solicitud de las ayudas. Esta relación lleva aparejado el compromiso del solicitante de sujetarse a tales controles, y a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , no constituye un acto formal de incoación procedimental que haya un plan general de control de la condicionalidad anual que aprueba cada Administración, plan con base al cual se realizan tales controles (cf. artículo 91.1 y 2 Real Decreto 202/2012 ).
4º Cuestión distinta es que detectados incumplimientos, el Organismo de control de traslado al Organismo pagador para que proceda a determinar, en su caso, la reducción o la exclusión. Para tal decisión ciertamente se advierte un procedimiento contradictorio: hay un trámite de alegaciones, son objeto de informe y concluye con una resolución impugnable.
5º Tal procedimiento no cabe considerarlo a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 como un procedimiento incoado de oficio y en el que se ejercite una potestad de intervención: el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda, de su reducción o rechazo y, en su caso devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control.
6º A tal efecto hay que estar a la concatenación de plazos: para presentar la solicitud, para realizar controles de la condicionalidad sobre el terreno y para efectuar los pagos.
7º En consecuencia, un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y ni diferenciado respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 )
OCTAVO.- Corrobora lo dicho que en el Reglamento CE 1122/2009 se prevea, por ejemplo, el rechazo de solicitudes que impidan los controles sobre el terreno (artículo 26.2 ); qué el calendario de presentación de solicitudes deba coordinarse con la programación de controles (artículo 11.2 párrafo segundo); o que esos controles puedan retrasarse y sean posteriores al pago (artículo 9) lo que implica que la regla general es que sean anteriores, de forma que la solicitud se salde con la determinación de una reducción o si se ha percibido ya la ayuda, proceda la devolución del exceso; o que los controles se efectúen respecto de los expedientes de solicitud ( artículo 6.2 Real Decreto 486/2009 ya citado); o, en fin, que en ciertos casos no se admita modificar las solicitudes cuando ya se ha anunciado la realización de controles sobre el terreno (artículo 14.3)".
Así pues, en el punto 4º el Tribunal Supremo no establece un contraste de las actuaciones del Organismo pagador, respecto de las del Organismo de control, en cuanto a la vigencia de la caducidad o no, sino en cuanto a la existencia de un procedimiento o no. Una vez aclarado en los puntos 2º y 3º que las actuaciones del Órgano de control no dan lugar siquiera a un procedimiento (de modo que no cabe hablar de caducidad en ningún caso) señala en el punto 4º que las del Organismo pagador sí dan lugar al mismo. Pero a continuación indica en el punto 5º que este procedimiento no cabe considerarlo como procedimiento iniciado de oficio a los efectos del art 44.2 de la Ley 30/1993 .
De modo que la sentencia del Tribunal Supremo es clara y tajante en contra de la posición del actor en este punto, y seguiremos su criterio".
Dicho criterio ha sido acogido por esta Sección en la sentencia de 13 de noviembre de 2020 (recurso de apelación 23/2019 ), cuyo objeto es precisamente resolver el recurso de apelación frente a la sentencia nº 68/2018, de 19 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Ciudad Real , a la que se remite la sentencia ahora apelada, en la que, entre otras, se fundamenta la sentencia ahora apelada, concluye diciendo que "Así pues, el Tribunal Supremo ha centrado la cuestión de la caducidad del expediente de comprobación, en que estamos en presencia de un procedimiento que no cabe entender como iniciado de oficio, luego, en caso de no resolverse en plazo no es aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.3 de la Ley30/1992 , hoy día artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , por lo que, tal y como ha entendido el juez a quo, no adolece de caducidad.".
Dicho criterio ha sido reiterado por el Tribunal Supremo en sentencias posteriores a la ya mencionada, como la de 3 de noviembre de 2021 (recurso de casación 6655/2020 ), que, a su vez, reproduce el de las de 1 de marzo de 2021 (casación 3057/2019 ) y de 25 de marzo de 2021 (casación 289/2020 ), declarando que "Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b /, 14.1.b / y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley ) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención".
TERCERO.- Sobre la improcedencia de la exigencia de la cuenta justificativa.
a) De la sentencia apelada.
La sentencia apelada examina esta cuestión en su FD TERCERO, lo que hace en los siguientes términos:
"El segundo motivo esgrimido por la defensa actora consiste en que la cuenta justificativa no es exigible, sino que puede ser sustituida por cualquier otro medio de acreditación. Dice en la demanda que "(I) mi representada ha justificado debidamente la subvención, y no tienen obligación de realizar la cuenta justificativa siguiendo el procedimiento del art. 72 del Reglamento; (II) aunque tal procedimiento fuera aplicable -quod non- sería solo uno más de los procedimientos y justificaciones a seguir; (III) tal exigencia resulta desproporcionada y desconectada de la realidad de los proyectos subvencionados
Sin embargo, ya se ha transcrito antes el artículo 30.2 de la LGS , de cuya lectura no queda duda alguna: "2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad."
A esta misma conclusión llegó la sentencia antes citada de 19/04/18 : "Analizando la naturaleza de la obligación que aquí se discute, es decir la justificación de la subvención, se llega a la conclusión de que ésta es autónoma y diferente de la propia ejecución del proyecto subvencionado. Así esta ejecución del proyecto subvencionado se establece en el art. 14.1.a LGS , mientras que la justificación del cumplimiento es una obligación autónoma y diferenciada ( art. 14.1.b LGS ), siendo incluso una causa de resolución igualmente autónoma la referente a la justificación ( art.37.1.c LGS ) respecto de la obligación de la ejecución material del proyecto, pues no sólo se está obligado a ejecutar un proyecto objeto de una subvención sino también a hacerlo de una determinada manera y 12 con unos condicionantes en forma y justificación que son elevados a la categoría de obligación esencial.
Por tanto podría incluso darse el hipotético caso del cumplimiento del proyecto y el incumplimiento de la obligación de justificación (en este sentido las SSTS de 8 de Febrero de 2016 o de 6 de Marzo de 2018 ).
En consecuencia, la ejecución del convenio no guarda relación con la obligación formal de justificación de la subvención y por tanto la justificación como obligación jurídica autónoma y esencial de la relación condicional que supone una subvención no se encuentra entre las asumidas como actuación de coordinación, y desde luego en el convenio no se pacta ni que se justifique ante la comisión ni que se justifique en manera específica. El convenio simple y llanamente guarda silencio sobre el particular, lo que supone la aplicación del régimen legal."
Podría crear confusión lo establecido en el apartado 1 del artículo 30 cuando autoriza al reglamento diciendo: "pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora".
Pues bien, analizando el Reglamento, los arts. 69 y siguientes desarrollan los modos de justificación. Sin embargo, teniendo en cuenta que el resto de modalidades de justificación, esto es, la acreditación por módulos o por presentación de estados contables, precisan concurrencia de condiciones ( Arts. 76.1 y 80.1 del Reglamento) y, en virtud de lo dispuesto en el citado art. 30.2 de la LGS , hay que concluir que la presentación de la cuenta justificativa es el sistema general de justificación ( Art. 30.2 "2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario"). En definitiva, la demandante no presentó en ningún momento la citada cuenta justificativa, por lo que es de aplicación lo establecido en el apartado 8 de la LGS : "El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley ." ."
b) Alegaciones de la parte apelante.
Sostiene la parte apelante que la sentencia apelada yerra de manera clara en sus razonamientos sobre la obligación de aportar una cuenta justificativa, y ello por las siguientes razones:
1.- La justificación por cuenta justificativa regulada en el art. 72 del Reglamento no es aplicable: el Convenio prevé un modo específico de justificación y de contenido de la cuenta justificativa. La regla general en la justificación de subvenciones es que deben ser las bases reguladoras de estas las que determinen la forma de acreditar el cumplimiento del fin subvencional, tal como se desprende del art. 30 de la LGS y 71.1 del RLGS; y en este caso existe una previsión concreta y determinada respecto de la forma de justificación de la subvención, que es la contenida en el Convenio suscrito con el Ayuntamiento, que a estos efectos estableció una Comisión de Seguimiento del Convenio, y en el Pleno de 21 de julio de 2016 se acordó que en la reunión de la Comisión de Seguimiento se tomarían los acuerdos necesarios para que la beneficiaria presentara la justificación. El Convenio no solo no articula la manera específica de comprobar la realización de los fines de la subvención sino que además no realiza la más mínima referencia a la cuenta justificativa.
2.- La cuenta justificativa no es nunca un modo de justificación que excluya otros. El art. 30 de la LGS es muy claro, y en ningún punto de la Ley ni del Convenio se establece que los beneficiarios no puedan justificar su subvención de ninguna otra manera. En consecuencia, una vez presentada la documentación justificativa, el Ayuntamiento tenía el deber de examinarla y determinar concretamente, respecto a cada documento o actuación, si era o no admisible y las razones por las que debía completarse, y sin embargo se limita a decir que la documentación aportada no tiene forma de cuenta justificativa o que no se refiere a la misma empresa beneficiaria de la subvención.
3.- La exigencia de cuenta justificativa tal como se requiere por el Ayuntamiento, y confirma la sentencia apelada, es desproporcionada y no se ajusta a la realidad del objeto subvencional.
4.- En conclusión, no puede argumentarse, como lo hace la sentencia de instancia, que sea exigible la cuenta justificativa, teniendo en cuenta además la exhaustiva justificación que del Convenio de Colaboración se ha hecho en el recurso contencioso-administrativo.
c) Alegaciones de la parte apelada.
A ello opone la parte apelada que la presentación de la cuenta justificativa para la presentación de la subvención es obligatoria para la entidad beneficiaria, siendo ésta el sistema general de justificación conforme dispone el art. 30.2 de la LGS . El Convenio no establece ninguna forma específica de justificación de la subvención, siendo de aplicación las formas contenidas en el mencionado precepto; y en el mismo se establece como forma general de justificación la aportación de la cuenta justificativa, ya que el resto de formas (acreditación por módulos o por presentación de estados contables) exigen la existencia de determinadas condiciones que en el presente caso no concurren ( arts. 76.1 y 80.1 del RLGS). La Administración demandada ha venido exigiendo a la entidad actora la presentación de la cuenta justificativa, reiterándole en continuas ocasiones que la misma es un acto obligatorio de la beneficiaria conforme determina el art. 30.2 LGS , y, sin embargo, en ningún momento se aporta cuenta alguna, como es reconocido de contrario.
Concluyendo que no son ciertas las alegaciones contenidas en el recurso de apelación consistentes en que es la Comisión de Seguimiento quien tiene encomendada la obligación de establecer la forma de justificación de la subvención o que es ante ésta donde debe justificarse la misma. En la Estipulación Décima del Convenio de Colaboración única y exclusivamente se establecen como funciones de la Comisión las de colaboración y colaboración para agilizar los trámites entre la beneficiaria y el Ayuntamiento, proponer al Ayuntamiento la interpretación de las variaciones del convenio y coordinar las actuaciones, y coordinar las actuaciones para la completa eficacia y ejecución del Convenio; cuestiones que son acertadamente resueltas por la sentencia apelada.
d) Posición de la Sala: desestimación del motivo de impugnación.
Como hemos visto, el Juzgado también resolvió la cuestión que ahora nos ocupa por remisión a la sentencia 68/2018, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Ciudad Real , concluyendo el Juzgador de instancia que el demandante no presentó en ningún momento la cuenta justificativa, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 8 de la LGS , que dispone que el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el art. 37 de la Ley.
Como ya hemos señalado, la sentencia a la que se remite la ahora apelada fue recurrida en apelación, habiéndose pronunciado ya esta Sala y Sección sobre dicho recurso en la sentencia de 13 de diciembre de 2020 . En dicha sentencia, y en relación con la cuestión ahora discutida, la Sala dijo lo siguiente:
"Efectivamente, el Régimen jurídico del Convenio de referencia aparece, establecido en su estipulación Duodécima "en lo no previsto en este convenio se estará a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Subvenciones (RGS); Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; Bases de Ejecución del Presupuesto Municipal en materia de Subvenciones; R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y demás normativa legal de aplicación", siendo así que el meritado Convenio no establece ningún régimen de justificación, por lo que cabe comenzar por mencionar el artículo 30 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones , que dispone:
1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.
3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.
La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.
Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones...".
Por otra parte, resulta pertinente recordar al respecto, ante todo, que nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento, no respondiendo a una causa donandi sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste [por todas SSTS 14 junio 2011 (casación 170/2010 ) y 19 diciembre 2014 (casación 5841/2011 ) y las que en ellas se citan].
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones, manteniendo de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
Con concreta referencia a obligaciones de carácter formal la STS 06 junio 2007 (casación 8246/2004 ), recordando la jurisprudencia de la Sala concerniente a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de las subvenciones, puntualiza que el incumplimiento de las obligaciones de forma -entre las que, sin duda, se incluye la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo- aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe, poniendo de manifiesto que "el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento" y que "La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro".
Estas ideas se reiteran en la posterior STS 22 noviembre 2010 (casación 1054/2009 ) que, reproduciendo la doctrina contenida en las SSTS 12 marzo 2008 (casación 2618/2005 ) y 2 diciembre 2008 (casación 2181/2006 ), hace también referencia al carácter instrumental de las obligaciones formales, a las consecuencias dimanantes de su incumplimiento y al doble carácter de la acreditación, concluyendo que, a la vista de la normativa en que se fundamenta la doctrina jurisprudencial aludida ( artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones y algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales), refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones , "El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley" y que, teniendo la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación, "La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas".
Afirman, asimismo, las sentencias comentadas que "En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido".
Análoga argumentación se contiene en las SSTS 16 marzo 2012 (casación 1680/2010 ) y 08 febrero 2016 (casación para unificación de doctrina 3189/2015 )."
A dichos argumentos añadiremos ahora, a la vista de las alegaciones de las partes, que si bien el art. 30 de la LGS se remite, en su apartado 1, en cuanto a la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecuencia de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, a lo que se disponga reglamentariamente, aunque ya deja sentado que dicha justificación puede revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos mediante presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora, y como quiera que el art. 71.1 del RLGS se remite, en cuanto a la estructura y alcance de la justificación de la subvención, a lo que determinen las correspondientes bases reguladoras, hemos de significar que las bases reguladoras, en este caso el Convenio suscrito con el Ayuntamiento demandado, contempla, en su Estipulación Décima, la creación de una Comisión de Seguimiento del Convenio, que esa la que, según la apelante, tiene encomendada la función de determinar la forma de justificación de la subvención. Sin embargo, si examinamos el contenido de la aludida Estipulación, vemos que en la misma se indica que la Comisión "es la responsable de proponer a la Corporación y a las mercantiles promotoras las variaciones o interpretaciones del presente convenio, así como la responsable de coordinar todas las actuaciones para la completa eficacia y ejecución del mismo", sin que, por tanto, dicha Estipulación tenga el contenido y alcance que se pretende, pues de la misma lo que resulta es que la Comisión tiene funciones de propuesta de introducción de variaciones en el Convenio sí como de interpretación del mismo, además de las de coordinación que la propia Estipulación especifica; funciones que no se ven alteradas por el Acuerdo del Pleno de 7 de marzo de 2017, a que se refiere el recurso de apelación, y en el que se dispuso que en la primera (reunión de la) Comisión de Seguimiento que se celebre el Ayuntamiento "exigirá y se tomarán los acuerdos necesarios para que la mercantil presente la justificación de la subvención con respecto a la ejecución de las plantas Aste 1ª y Aste 1B"; acuerdo que no puede entenderse pueda alterar el contenido del Convenio en cuanto a la naturaleza y alcance de las funciones que la Comisión tenía encomendadas.
Descartado, por lo hasta ahora dicho, que la Comisión pueda tener la función de determinar la forma y el modo en que deba justificarse la subvención, hemos de pronunciarnos entonces sobre la forma de justificación procedente de entre las que se prevén en el mencionado art. 30.1. y, en ese sentido, compartimos con la parte apelada que la acreditación por módulos o por presentación de estados contables no resultaban de aplicación al supuesto examinado al no reunirse los presupuestos o condiciones que a tal efecto prevén los arts. 76.1 y 80.1 del Reglamento, cuestión no controvertida, por lo que la forma general de justificación de la subvención era la aportación de la cuenta justificativa. De lo que concluimos, con la apelada, que la presentación de la cuenta justificativa era en este caso obligatoria para la beneficiaria de la subvención ( art. 30.2 LGS ).
CUARTO.- Sobre la omisión de la valoración de los fundamentos principales de la demanda. Incongruencia omisiva. Falta de valoración de la prueba practicada en la instancia.
Se queja la parte apelante, en su FD QUINTO, a que la sentencia no se pronuncia en ningún momento sobre las actuaciones por ella realizadas, ni sobre el cumplimiento o no de cada uno de los compromisos asumidos en el Convenio. Según la apelante, la sentencia ignora completamente todos los argumentos relativos al cumplimiento de las siguientes actuaciones:
-Construcción de las plantas.
-El Proyecto UNO: Centro de I+D+i y la Planta Piloto.
-El Proyecto CUATRO: Planta de fabricación de componentes críticos.
Las actuaciones "soft": aportación de 200.000 euros durante cinco años.
A ello opone la parte apelada que la sentencia se encuentra totalmente motivada, dando respuesta a las alegaciones vertidas por las partes. Los incumplimientos incurridos por la demandante constan acreditados en el expediente administrativo, tal como se puso de manifiesto en el escrito de contestación y recogidos en el FD PRIMERO de la sentencia recurrida. El art. 14.1 b) de la LGS determina la obligación de justificación de los métodos establecidos, es decir, a través de la cuenta justificativa; por tanto; si no se presenta dicha cuenta se incumple con la obligación formal legalmente exigida.
La motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE , que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo , F. 1 ; 14/1984, de 3 de febrero , F. 2 ; 177/1985, de 18 de diciembre , F. 4 ; 23/1987, de 23 de febrero , F. 3 ; 159/1989, de 6 de octubre , F. 6 ; 63/1990, de 2 de abril , F. 2 ; 69/1992, de 11 de mayo , F. 2 ; 55/1993, de 15 de febrero , F. 5 ; 169/1994, de 6 de junio , F. 2 ; 146/1995, de 16 de octubre , F. 2 ; 2/1997, de 13 de enero , F. 3 ; 235/1998, de 14 de diciembre , F. 2 ; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5 ; y 214/2000, de 18 de diciembre , F. 4).
En efecto, el Tribunal Constitucional tiene declarado reiteradamente que la motivación de las resoluciones judiciales se integra en el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE , y se produce indefensión constitucional cuando no hay motivación -por carencia total- o es insuficiente por estar desprovista de razonabilidad o desconectada con la realidad de lo actuado ( STC 102/2014, de 23 de junio ). La motivación es irrazonable cuando se basa en un error patente que no sea imputable a la negligencia de la parte sino atribuible al órgano judicial, que pueda apreciarse inmediatamente de forma incontrovertible a partir de las actuaciones judiciales, y que resulte determinante de la decisión adoptada por constituir el soporte único o básico -ratio decidendi- de la resolución, de forma que no pueda saberse cuál hubiera sido el criterio del órgano judicial de no haber incurrido en él (por todas, STC 133/2013, de 5 de junio ).
En suma, y como vienen diciendo con reiteración tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, (por todas, STS de 30 de enero de 2001 y STC de 16 de junio de 1982 ), "la motivación escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad".
En el presente caso, los razonamientos de la sentencia de instancia han de considerarse, aunque de forma sucinta, suficientemente motivados, pues en los mismos se da respuesta, en lo esencial, a las cuestiones planteadas en la demanda y permite articular la defensa en la segunda instancia, como así ha sucedido en nuestro caso. En los informes de Intervención a que alude, y transcribe textualmente, la sentencia apelada, se ponen de manifiesto los motivos por los que no se considera cumplida la justificación del gasto, pues las facturas presentadas a requerimiento del Ayuntamiento demandado no permitían entender justificado el gasto, siendo, en ese sentido, las deficiencias más llamativas, por mencionar solo alguna de ellas pues en la sentencia se detallan pormenorizadamente los motivos por los que las mismas fueron rechazadas, y cuya relación pormenorizada omitiremos aquí por razones obvias, que multitud de facturas son de empresas distintas a la recurrente, o no guardan relación con los compromisos asumidos o que no se corresponden con la subvención concedida sino con otra de la JCCLM; o el incumplimiento de la obligación de aportar 200.000 euros al año durante 2009 a 2013, habiendo aportado únicamente 500.000 euros en total.
Hemos de señalar, en ese sentido, que la propia parte apelada reconoce que en ningún momento se duda de la instalación de las plantas termosolares y de los centros reflejados en los proyectos uno, dos y cuatro, pero señala que en el seno del procedimiento no se ha justificado que se haya invertido la cantidad reflejada en el Convenio de Colaboración y que fue concedida mediante subvención por el Ayuntamiento demandado; es decir, se reconoce que las plantas solares existen pero no se sabe si han sido sufragadas por el beneficiario de la subvención o si ha habido otras operaciones de ingeniería mercantil y financiera, y no se sabe si se ha invertido la cantidad comprometida y a que se condicionaba la subvención, y eso debió demostrarlo la recurrente tras la ejecución de la obra y en el plazo concedido por la Ley, y, en todo caso, en el trámite de comprobación que se llevó a cabo al respecto. Argumento que la Sala comparte, pues, de acuerdo con el art. 92 del RLGS, "Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento", a lo que se añade, en su apartado segundo, que "Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones".
Siendo conforme a Derecho, por tanto, la actuación del Ayuntamiento demandado con respecto al motivo de impugnación que ahora analizamos, a lo que solo nos resta añadir, dando respuesta a la cuestión que plantea el FD SÉPTIMO del recurso de apelación, que la prueba practicada, documental, no ha desvirtuado los incumplimientos que ponen de relieve los informes de intervención que se transcriben en el FD PRIMERO de la sentencia apelada.
QUINTO.- Sobre la obligación de cesión de terrenos de valor ambiental y la pretensión de aclaración de la sentencia de instancia.
Dice la parte apelante que el FD TERCERO de la demanda se dedica a justificar el cumplimiento de la obligación por parte de la recurrente de la obligación de ceder al Ayuntamiento 200 Ha. de terreno de valor ambiental, y que la sentencia reconoce que el número de hectáreas a ceder es 200 y no 300, como injustificadamente y en contra de sus propios actos, alegaba el Ayuntamiento. Según la apelante, la estimación de este motivo debería conllevar necesariamente el reconocimiento del cumplimiento de dicha obligación por la recurrente, debiendo aclararse o completarse la sentencia de instancia debidamente en el sentido de reconocer el cumplimiento de esta actuación.
A dicho motivo de impugnación nada opone la Administración apelada.
Entendemos que la sentencia resuelve adecuadamente la cuestión controvertida, dando la razón a la parte recurrente, por lo que, sin perjuicio de que la Administración deba efectuar, en ejecución de la sentencia, pronunciamiento sobre la aceptación de los terrenos, el motivo ha de ser destinado.
SEXTO.- Sobre los "otros vicios en los que incurre la sentencia apelada".
Finalmente, se alega por la parte apelante (FD OCTAVO del recurso de apelación), que la sentencia apelada incurre en un vicio adicional, de incongruencia, al resolver sobre cuestiones no planteadas como motivos de impugnación, vulnerando así el principio de justicia rogada. Se refiere a que en la sentencia se incluye, como un motivo independiente de desestimación, el aspecto relativo a los cambios regulatorios producidos en nuestro país y sufridos por la demandante, entendiendo la sentencia, al parecer, que la demandante ha tratado de escapar a sus obligaciones en el Convenio a raíz de dichos cambios, lo que no se ajusta a la realidad, cuando dicha cuestión no se trató como motivo de impugnación sino que se hizo referencia a ella a efectos de contextualizar el caso así como valorar el motivo por el que perdió sentido la construcción de la planta de componentes críticos.
A lo que opone la parte apelada que la propia recurrente mencionó tales cambios en el HECHO SEXTO de la demanda y a lo largo del FD TERCERO, a fin de intentar justificar el incumplimiento de los compromisos asumidos en el Convenio.
Entendemos, con la parte apelada, que la sentencia entró a valorar los argumentos de la demanda en relación con dicha cuestión sin que con ello se ocasionase a la demandante indefensión alguna ni se vulnerase el principio de justicia rogada; aparte que el pronunciamiento de dicha cuestión solo pretende dar respuesta a las alegaciones que al respecto formuló la demandante y al Laudo Arbitral de 4 de mayo de 2017, del Centro Internacional de arreglo de diferencias relativas a inversiones (CIADI) del Banco Mundial, aportado por la demandada.
En consecuencia, el recurso de apelación ha de ser desestimado."
Examinado el escrito de apelación que se formula con ocasión del presente procedimiento evidenciamos la existencia de una notoria coincidencia en la mayoría de motivos impugnatorios, por cuanto, para rebatir a los argumentos de la sentencia, se inciden nuevamente en las siguiente alegaciones: Caducidad del expediente de comprobación, improcedencia de la cuenta justificativa, omisión de la sentencia en el análisis del cumplimiento de los compromisos, especial consideración de la obligación de cesión de terrenos de valor ambiental, Falta de valoración de medios de prueba documental y un motivo final donde imputa otros vicios en los que incurre en la sentencia, sobre los que ya nos hemos pronunciado, por lo que nos dedicaremos a reiterar el pronunciamiento desestimatorio por los mismos motivos, sin que las escasas novedades en la redacción de los mismos permita entender que concurren elementos para modificar nuestras conclusiones a la hora de enjuiciar la resolución que ahora nos convoca.
Por el contrario, de modo específico debemos analizar el motivo del recurso que en entronca directamente con el contenido de la singular resolución impugnada como es el que afecta a la delimitación del importe del reintegro.
CUARTO.- Expone la parte recurrente la omisión en la que incurre la sentencia al no pronunciares de modo expreso respecto a los argumentos que se ofrecieron por su parte respecto de la delimitación del importe a reintegrar en caso de confirmarse el incumplimiento, aunque al tiempo expone que no existe propiamente incongruencia por cuanto el pronunciamiento de instancia desestima íntegramente la demanda, la cual tiene como presupuesto el hecho de considerar que la resolución que analiza es una mera ejecución de la que había sido previamente impugnada. En este punto, asumiendo el argumento de la parte apelante, ciertamente consideramos que hubiera sido conveniente un mayor desarrollo motivador en el análisis de la sentencia sobre este particular, que precisamente se constituía en el aspecto más novedoso de la resolución ahora impugnada.
Dicho lo anterior, la parte actora alegaba ya en la demanda la infracción del contenido del artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones (LGS) por entender que por su parte se ha procedido al cumplimiento de las obligaciones que le afectaban y nuevamente en el recurso de apelación se indica:
"Concretamente, entendemos que no procede en ningún caso el reintegro de las cantidades siguientes exigidas en la Resolución impugnada: (i) 1.500.000 euros relativos al Proyecto UNO: Centro de I+D+i y la Planta Piloto; (ii) 1.500.000 euros relativos al "Proyecto cuatro: planta de fabricación de componentes críticos"; (iii) 1.500.000 euros relativos al Proyecto Tres: cesión de 300 ha. de terrenos con valor ambiental; (iv) 1.000.000 euros relativos a las "Actuaciones soft: aportación de 100.000 euros durante cinco años".
A mayor abundamiento, debe recordarse que en nuestra demanda también resaltamos que, aún suponiendo que procediese el reintegro por las "Actuaciones soft" (quod non), el importe a reintegrar debería estar limitado a la cuantía de 500.000 euros pues esta actuación contempla el compromiso de ASTE de aportar 100.000 euros anuales durante cinco años, es decir, un importe total de 500.000 euros - y no de 1.000.000 euros como indica la Resolución impugnada..."
Comenzaremos destacando la relevancia de verificar la oportuna distinción entre delimitación de la exigencia incumplida, incluido la posibilidad de que entre en juego el principio de proporcionalidad y por otro lado las consecuencias anudadas al concreto incumplimiento respecto a las obligaciones del reintegro fijado.
Desde la primera perspectiva la parte vuelve a insistir en la idea de que se ha producido una actuación significativa que se acerca al cumplimiento total, pero tal afirmación debe ser rechazada "ab initio" por cuanto precisamente la argumentación que sirvió para desestimar el anterior recurso de apelación ya rechazaba la posibilidad de que se pudiera constituirse en criterio sanado de la falta de justificación la supuesta ejecución de obras vinculadas al convenio suscrito entre las partes y que constituye el sustento de la subvención concedida.
Sin perjuicio de remitirnos a la fundamentación antes trascrita donde se recoge expresamente referencia a la doctrina del Tribunal Supremo respecto al principio de proporcionalidad vinculada a la falta de justificación, procederemos a reincidir en esta idea haciendo mención a la STS 989/2018, de 12 de junio (Rec. 2286/2016 ) en la que se indica:
Es pacífica la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Entre dichas obligaciones formales se encuentra la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones, a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter, ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro .
La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas .
Así, lo ha considerado la Sala a quo ajustándose plenamente a la jurisprudencia de esta Sala.
En este caso, frente a lo planteado por la parte actora, el ayuntamiento apelado sí que ha procedido a aplicar el principio de proporcionalidad, el cual debe vincularse a la cláusula octava del convenio suscrito donde se dispone: "En caso de incumplimiento, procederá el reintegro total o parcial de la subvención percibida, atendiendo a los criterios y porcentajes establecidos para cada proyecto o actuación en las estipulaciones anteriores." En concreto la resolución que es objeto de la presente resolución, procede a realizar una clara distinción entre aquellos casos donde se ha justificado convenientemente el cumplimiento de las obligaciones de la entidad apelante (Construcción de las plantea termosolares), de aquellas otras en las que se deniega bien por la actitud obstativa a entregar la documentación requerida y que constituye un incumplimiento que debe equivaler al incumplimiento total respecto al proyecto Uno, Proyecto Tres y Proyecto Cuatro, así como las denominadas "otras actuaciones Soft".
Excluido por tanto que deba reconocerse una cantidad superior de subvención en base al principio de proporcionalidad, la siguiente cuestión a delimitar es la que afecta a la concreción del importe del reintegro, por cuanto la parte opone que en el caso de la subvención vinculada a las "Actuaciones Soft" el importe a reintegrar estaría limitado a la cuantía de 500.000 euros , por cuanto el compromiso de ASTE estaba limitado a aportar la suma de 100.000 euros anuales durante cinco años, asumiendo una obligación idéntica otra entidad, como sería la mercantil ETERIA.
Sin embargo, el argumento no puede tener acogida, por cuanto el reintegro no puede dirigirse frente a la entidad incumplidora, sino frente a aquella que ha percibido las sumas que deben ser reintegradas, y es lo cierto que en este caso la cláusula sexta es clara al identificar el destinatario de la subvención concedida cuando señala: "Por su parte, el Ayuntamiento abonará a ASTE la subvención concedida por importe de 7.50.000 euros, con arreglo al siguiente calendario de pagos:...", y es ese calendario, teniendo en cuenta las sumas vinculadas a los proyectos que se dan por acreditados puestas en relación con las fechas de pago real de los pagos (recogidos a mano en la versión del convenio unido al expediente administrativo), las que finalmente sirven para el cálculo del importe debido en concepto de intereses de demora. Solamente pudiera haberse acogido la opción de reducir el importe que debe reintegrar por ASTE si efectivamente se hubiera justificado que la previsión del convenio no se habría ejecutado en su integridad y que se destinó 500.000 euros a favor de ETERIA, hecho que no se ha alegado ni, consecuentemente, probado.
QUINTO.- En base a lo indicado en los fundamentos precedentes, procede confirmar el pronunciamiento de instancia, debiendo por ello imponer las costas a la parte apelante, de conformidad con la previsión contendida en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , si bien procede limitar, conforme al criterio habitual de este Tribunal, el importe a satisfacer en concepto de gastos de Letrado en el importe de 1500 euros (Iva no incluido)"
Quinto.- Como expresa la sentencia apelada, la liquidación objeto del recurso contencioso administrativo decidido por el Juzgado a quo no es sino ejecución de la anterior resolución por la que, entre otros particulares, se cuantificó el importe concreto a que se contraía la obligación de reintegro.
Siendo así no cabe censurar la consecuencia que dispensa la sentencia apelada de remitir al juicio llevado a cabo en relación con aquella decisión, puesto que no cabe acoger el razonamiento de la parte apelante de que, la actuación administrativa, de facto, del Ayuntamiento pueda terminar ocasionando que en el ulterior procedimiento judicial se pudiera volver a conocer de todas las cuestiones objeto de debate relativas a la forma y al fondo y, en particular, al cumplimiento y a la cuantía del reintegro, que ya habían sido analizadas en los dos procedimientos judiciales anteriores, habida cuenta que las consecuencias procesales de la litispendencia no tienen carácter dispositivo, ni para las partes ni para el Tribunal, debiendo recordarse que, como expresa el artículo 400 de la Ley de Enjuiciamiento Civil " cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior". En el ámbito específico de esta jurisdicción el mismo principio informa la regulación del artículo 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que expresa que " no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma".
Por otra parte y, en cualquier caso, en el caso analizado no cabe pretender someter nuevamente a la decisión del Tribunal aquellos aspectos de la actuación administrativa que ya han sido decididos en un litigio anterior cuya sentencia, además, ha alcanzado firmeza, pues lo impide, cuando menos, el efecto positivo, o prejudicial, de la cosa juzgada. El artículo 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil expresa " Lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal".
En relación con el mismo expresa la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 2020 (ponente Excma. Sra. Teso Gamella) " TERCERO.- La cosa juzgada como causa de inadmisibilidad y como vinculación a lo decidido.
El principio de cosa juzgada material tiene lugar cuando el supuesto que se plantea en un proceso ya ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior, mediante sentencia firme.
Este principio, que establece el artículo 222 de la LEC , es netamente tributario de la seguridad jurídica, al impedir que la discrepancia jurídica quede abierta permanentemente o se alargue indefinidamente mediante la interposición de sucesivos recursos sobre cuestiones que han sido ya resueltas con anterioridad. Ahora bien, la severa consecuencia que depara nuestro ordenamiento jurídico a su concurrencia, la inadmisibilidad del recurso ( artículo 69.d) de nuestra Ley Jurisdiccional ), determina que su interpretación no puede extensiva, dando carta de naturaleza a interpretaciones ajenas a lo que constituye su sentido y significado. Por ello resulta esencial determinar los presupuestos que deben concurrir al respecto.
Tradicionalmente venimos exigiendo, como declaramos, entre otras muchas, en Sentencia de STS 15 de enero de 2010 (recurso de casación n.º 6238/2005 ), que para la apreciación de la cosa juzgada es preciso lo siguiente: 1) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; 2) misma causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y 3) igual petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Además, y esta es una particularidad de nuestro orden jurisdiccional, debe concurrir identidad respecto de la actuación impugnada.
Esta singularidad sobre la identidad del acto administrativo impugnado, resulta del objeto de la pretensión que determina que el acto sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada, tal como señala Sentencia de 27 de abril de 2006 dictada en el recurso en interés de la ley nº 13/2005, al declarar que " Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso- administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero. (...) Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras). (...) Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada. (...) Los criterios expuestos constituyen un cuerpo consolidado de doctrina jurisprudencial, como reflejan, entre otras muchas, las Sentencias de 5 de octubre de 1998 , 23 de septiembre de 2002 y 1 de marzo de 2004 , que no precisa de una declaración solemne como la que se propugna en el presente recurso de casación en interés de ley>>.
Estas son, por tanto, las exigencias que permiten la aplicación de la causa de inadmisibilidad por razón de la cosa juzgada. Ahora bien, también hemos diferenciado entre dos planos diferentes, dentro de la proyección de la cosa juzgada. De un lado, tiene lugar cuando concurren todas las identidades, además de impugnarse la misma actuación administrativa, lo que determina la inadmisión del recurso por aplicación del citado artículo 69.d) LJCA . Y, de otro, y éste es el caso, cuando esa coincidencia de las exigencias de la cosa juzgada no concurre en su integridad sino sólo en parte, lo que se produce es una vinculación prejudicial, pues aunque no puede declararse la inadmisión, sin embargo la decisión judicial no podrá desconocer el anterior pronunciamiento al que debe ajustar su decisión en la parte que resulta coincidente. Recordemos a estos efectos que el artículo 222.4 de la LEC dispone que lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior, cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal.
CUARTO.- El supuesto de hecho y la cuestión de interés casacional
Antes de responder a la cuestión de interés casacional, conviene advertir que aunque nuestro auto de admisión haga una referencia a la inadmisibilidad del recurso por la aplicación de la cosa juzgada, lo cierto es que la sentencia que se impugna, si bien considera que concurre cosa juzgada, sin embargo desestima el recurso contencioso administrativo y no aprecia, por tanto, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.d) de la LJCA .
La razón del contenido de la sentencia no resulta incongruente, al contrario, construye su decisión sobre la diferenciación que esta Sala Tercera ha realizado respecto de la cosa juzgada material, en la Sentencia de 17 de noviembre de 2016 (recurso de casación n.º 2971/2015 ), cuando distingue entre una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su " thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.
De modo que la sentencia recurrida, aunque razona sobre la cosa juzgada material, se limita a extraer, como consecuencia esa vinculación positiva o prejudicial, a tenor de lo expuesto en la precedente Sentencia de la Sala de instancia de 11 de mayo de 2009, que fue confirmada en casación por esta Sala Tercera en Sentencia de 22 de marzo de 2011 (recurso de casación n.º 3961 /2009 ), en la parte que concurren identidades y relevantes coincidencias entre ese precedente y la sentencia ahora impugnada.
Ciertamente, en el indicado precedente, el recurso se interpuso al amparo del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional , por los trámites del procedimiento abreviado, y se pretendía obtener la ejecución por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa de, "las Providencias acordadas mediante acto administrativo de la Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805, trasladada el 1 de junio de ese mismo año y el Auto de demarcación del término municipal (...) y croquis de la nueva jurisdicción y término municipal de 29 de agosto de 1.805". Sin embargo, en el caso examinado, el recurso contencioso administrativo ordinario se interpone contra la denegación presunta de la solicitud formulada por el recurrente ante la Diputación Foral de Guipúzcoa para la puesta en práctica o ejecución de la alteración de términos que dio lugar a la constitución del municipio de Pasaia mediante al correspondiente amojonamiento.
De manera que los actos administrativos son diferentes y ello impide, como hemos explicado en el fundamento anterior, la apreciación de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.d) de nuestra Ley Jurisdiccional . En este sentido, esta Sala viene declarando que "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( Sentencia de 17 de noviembre de 2016 dictada en el recurso de casación n.º 2971/2015 , que a su vez cita las SSTS de 10 nov. 1982 , asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 ).
Ahora bien, ello no impide que pueda y deba reiterarse, por la expresada vinculación positiva, lo que entonces se razonó y resolvió en la parte que se aprecia la identidad entre ambos supuestos, porque estamos, en aquel caso, ante una sentencia firme.
Viene al caso recordar que aunque en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 2011 , antes citada, declaramos que la inadecuación del cauce procesal seguido, porque la elección del "procedimiento abreviado" como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art. 29.2 de la LJ , alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí --y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto-- podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto.
Además de dicha cuestión procesal, esta Sala Tercera también declaró que aquella Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805, y aquel Auto de demarcación emitido por el Comisario Regio meses después, deban considerarse hoy -sin colisión insalvable con los principios jurídicos en los que se sustenta nuestro actual ordenamiento jurídico, en especial con aquellos que son de ver cuando regula la delimitación de términos municipales, y sin colisión tampoco con acontecimientos posteriores-, deban considerarse, repetimos, " actos administrativos", aún eficaces y pendientes sólo de ejecución en parte, es de todo punto cuestionable . Añadiendo que lo es aún más si, como advierte la sentencia de instancia y apreciamos de modo más completo a través de las alegaciones de las partes, en el año 1939, con Acta adicional de 1944, se tramitó un procedimiento con objeto de fijar la línea límite común a los términos municipales de Alza (anexionado en el año 1940 al de San Sebastián) y de Pasajes, que culminó con acuerdo de los representantes de ambos municipios, salvo en el mojón n.º 2, y desde el n.º 24 hasta el final de la línea de costa del mar Cantábrico, levantándose en esos tramos (entre los mojones 1º y 2º, y entre el 24 y ese final) una línea de delimitación provisional".
Lo relevante a los efectos de la cosa juzgada material, por tanto, es lo resuelto por la sentencia firme precedente que asumió los fundamentos de la sentencia allí impugnada al señalar que "no cabe para esa cuestión, en el caso de autos, más respuesta que la dada por la sentencia de instancia, cuyos fundamentos compartimos en lo esencial, considerándolos suficientes en sí mismos para justificar plenamente la decisión alcanzada". Ello con independencia del camino procesal seguido, y a pesar de que el cauce elegido pueda tener limitado su ámbito de cognición.
En definitiva, las identidades y coincidencias entre el precedente y el recurso en el que se dicta la sentencia que se recurre, determina la vinculación de esta sentencia al indicado precedente, pues si no estamos ante un acto administrativo (Real Orden de Carlos IV de 27 de mayo de 1.805), el camino que procede es sustanciar el procedimiento administrativo correspondiente, previsto en la Norma Foral de aplicación, para con todas las pruebas oportunas, justificativas de su pretensión, se decida sobre la legalidad de la misma. Como es natural dicha resolución administrativa podrá ser luego impugnada en sede jurisdiccional.
Procede, por tanto, la desestimación del recurso de casación, toda vez que la sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo al aplicar al caso examinado, en la parte coincidente con el anterior precedente, lo entonces declarado, tomando como sustento la vinculación positiva de la cosa juzgada material respecto de la parte que resulta idéntica, que no puede ser ignorada ni contradicha. De modo que el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su " thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida, que es lo acontecido en el caso examinado".
Es por todo ello que no cabe afirmar que la sentencia apelada pueda resultar contraria a Derecho al decidir las cuestiones relativas a la caducidad del expediente, a la justificación de las ayudas, a la interpretación y aplicación al caso analizado de las determinaciones contenidas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, así como las demás cuestiones planteadas por la parte, en la misma forma, y por remisión, a lo decidido en el anterior litigio. Tampoco cabe considerar que la misma incurra en incongruencia, ni falta de motivación, pues ya se decidieron, y razonaron, en los anteriores litigios a los que se remite (únicos en los que podía plantearse, por aplicación de las reglas de la preclusión), todos los aspectos relativos a los incumplimientos, procedencia del reintegro y cuantificación de las sumas a reintegrar. Y tales decisiones, además, no pueden ser desconocidas en un ulterior litigio no sólo por aplicación de los principios de seguridad jurídica, coherencia y unidad de doctrina sino también, en este caso, por imponerlo así el efecto positivo de la cosa juzgada.
Por todo ello procede la desestimación del recurso de apelación articulado por la actora.
Sexto.- Procediendo la desestimación del recurso la parte apelante habrá de ser condenada al pago de las costas ( artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) limitadas al máximo de 1.500 euros para honorarios de letrado de la apelada ( artículo 139.4 de la misma Ley).
Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey,
