Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1775/2021 de 22 de febrero del 2024

PRIMERO .- La sociedad demandante impugna la resolución de 20 de enero de 2021 de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en sus fincas por el desbordamiento del río Ebro en el año 2013, en el término municipal de Novillas (Zaragoza).

La resolución impugnada, después de mencionar los requisitos que necesariamente deben concurrir para que la responsabilidad patrimonial pueda hacerse efectiva, conforme a una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, fundamenta el rechazo a la declaración de responsabilidad, en varios factores, partiendo de que la avenida de enero de 2013, debe considerarse como ordinaria, considera que los propietarios o usuarios de las instalaciones y cultivos próximos a los cauces deben pasar por los riesgos derivados de esta situación. Cita un informe de la Comisaria de Aguas de 16 de marzo de 2017, en el que se dice que los terrenos se encuentran en el área cubierta por el caudal correspondiente a la máxima crecida ordinaria y, por tanto, pertenecen hidráulicamente al cauce del río Ebro, y que se ha ido produciendo a lo largo de los años una variación morfológica del cauce que ha permitido el desarrollo de vegetación de ribera favorecida por la propia construcción de motas de defensa, y que esta alteración del espacio fluvial hace que sea frecuente que ante una crecida ordinaria el cauce se quede pequeño, inundando extensas superficies. Estima, que las crecidas son fenómenos naturales, y no es posible imputar causalidad del evento lesivo a la Administración Pública, por lo que no puede apreciarse un mal funcionamiento del servicio público como consecuencia de la existencia de daños causados por las inundaciones provocadas por el desbordamiento del Ebro.

En la demanda, que se basa en la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 16 de mayo de 2014, se dice que los días 20 de enero, 2 de febrero, 3 de marzo y 11 de junio del año 2013, se produjeron inundaciones provocadas por el desbordamiento del río Ebro en su tramo aragonés que se inicia en el término municipal de Novillas, con afección tanto directa como indirecta a sus plantaciones de regadío, infraestructuras (riegos, caminos), así como la pérdida total de la cosecha, al llevarse a efecto una inundación continuada, que provocó no solamente daños en el ciclo de las plantaciones aún no cosechadas, sino que igualmente dejó afectadas las futuras , al no poder continuar el ciclo vegetativo, causando, por tanto, tanto daños directos en los cultivos por la inundación, como lucro cesante debido a las afecciones de la inundación.

Se señala que las continuas y persistentes inundaciones en el término municipal de Novillas se prolongaron en el tiempo hasta junio del mismo año, provocando el anegamiento de las fincas y de sus cultivos de su propiedad, y que la persistencia de las riadas y sus consecuencias sobre los cultivos ha implicado un agravamiento enorme de los perjuicios económicos hasta límites que e considera que no debe soportar y que son incompatibles con una ordena gestión y control del dominio público hidráulico por parte del Organismo de Cuenca.

Fundamenta la sociedad recurrente sus alegaciones en que, pese a que en la resolución se dice que el daño no es antijurídico, la Ley de Aguas obliga a la Administración a mantener y conservar los cauces con arreglo a lo previsto en el Plan Hidrológico y en el del Ebro se contemplan las acciones para reducir los daños por inundación. Además, la primera inundación se produce con un caudal que no alcanza siquiera el período de retorno de cinco años y las dos siguientes, con un caudal inferior, demuestran el deficiente estado del cauce.

Pone de manifiesto la parte actora, de gran relevancia a efectos probatorios, las manifestaciones vertidas por altos funcionarios de Confederación Hidrográfica del Ebro de forma pública, en los medios de comunicación escrita durante y después de los desbordamientos causados por las inundaciones del Ebro en el período antes indicado, y considera que dichas manifestaciones no dejan lugar a dudas acerca de la relación causal entre las inundaciones y la inacción o insuficiente actuación de la Confederación Hidrográfica del Ebro destacando las declaraciones realizadas por don Claudio, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos e Hidrólogo al servicio de Confederación Hidrográfica del Ebro, en un artículo publicado en la edición del Heraldo de Aragón de fecha 22 de marzo de 2013, en el que manifiesta que una vez analizados los datos oficiales de las sucesivas riadas desde 1949, se puede determinar que en Castejón el nivel de la inundación (sobreentendiéndose el fondo del cauce) se ha elevado más de un metro desde 1987 hasta 2013, lo que explica que riadas de menor caudal alcancen actualmente mayor entidad e inunden más terrenos que anteriormente.

Se afirma que en esta misma línea, también se manifestó otro técnico de Confederación Hidrográfica del Ebro, don Dionisio, Jefe del Área de Gestión Medioambiental de la citada Confederación, en un artículo de prensa, y otorga valor probatorio a los informes sectoriales emitidos por la Confederación Hidrográfica del Ebro y el Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, a la Consulta hecha por el Justicia de Aragón, así como a la Nota Informativa que la propia Confederación Hidrográfica del Ebro emitió con fecha 20 de septiembre de 2013. También se alude a la necesidad de aplicar las medidas previstas en el Plan Medioambiental del Ebro.

Asimismo, se invoca la Sentencia de 19 de enero de 2022 -recurso 148/2018- de esta Sección Primera, que, según alega la parte actora, analiza una casuística idéntica al caso que nos ocupa, y que estimó el recurso por entender que existía responsabilidad patrimonial de la Confederación Hidrográfica del Ebro por los daños causados como consecuencia del desbordamiento del río Ebro en el año 2013, en fincas localizadas dentro de los municipios que conforman el denominado "tramo medio del Río Ebro", en este caso, Novillas. Igualmente, se alude a otras Sentencias de esta Sección que estiman las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la anteriormente mencionada Confederación, por las inundaciones acaecidas en el año 2013.

Se cita el art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y señala que concurren todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia como la existencia del daño en los cultivos, que se constata en el informe pericial que aportó con la reclamación de responsabilidad patrimonial en vía administrativa, en el que se distingue dos conceptos: los daños directos originados por la inundación en los cultivos y el lucro cesante en dichos cultivos debido a la inundación. Los daños directos se cifran en 37.773, 61 euros, mientras que el lucro cesante se valora en 67.436,66 euros, haciendo un total de 104.814,34 euros.

SEGUNDO .- El art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable a la sazón ya que la reclamación de responsabilidad patrimonial se presentó con fecha anterior al día 2 de octubre de 2016, fecha de entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y que está recogido igualmente en el art. 106.2 de la Constitución.

En la interpretación de estas normas, el Tribunal Supremo -entre otras, Sentencias de 5 de diciembre de 1988, 12 de febrero, 21 y 22 de marzo y 9 de mayo de 1991, o 2 de febrero y 27 de noviembre de 1993-, ha estimado que para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es necesario que concurrieran los siguientes requisitos o presupuestos: 1º) Hecho imputable a la Administración; 2º) lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; 3º) relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y 4º) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad. O, como señala el mismo Alto Tribunal en sus Sentencias de 14 de julio y 15 de diciembre de 1986, 29 de mayo de 1987, 17 de febrero o 14 de septiembre de 1989, para que nazca dicha responsabilidad era necesaria "una actividad administrativa (por acción u omisión -material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado y relación de causa a efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama; a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de la fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración".

Respecto a la apreciación de la existencia de la relación de causalidad entre hecho y perjuicio, es preciso, según el Tribunal Supremo (Sentencias de 27 de octubre de 1998 o 4 de octubre de 1999), tener en cuenta los siguientes postulados: 1º) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél; 2º) no son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; 3º) la consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla, y 4º) finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Finalmente, la jurisprudencia declara que, en la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( SS.TS. de 19 de junio de 2007 - recurso nº. 1.0231/2003, de 3 de mayo de 2011 - recurso nº. 120/2007-, y de 14 de noviembre de 2011 - recurso nº. 4.766/2009-).

TERCERO.- Entrando en el examen más detallado de alguno de los elementos o requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión a que nos hemos referido sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.

En relación con esta cuestión, afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que "no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento".

De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico ( SS.TS. de 29 de enero de 2008 -recurso nº. 152/2004-, y de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-).

Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto, debe seguirse la llamada teoría de la causalidad adecuada, expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998 -recurso nº. 2.864/1994-, del siguiente modo: << El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquiera acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir qué sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una "condictio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios>>.

En este mismo sentido, se declara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que: "En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios".

Por consiguiente, acerca de esta cuestión deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones, como dejamos reflejadas en nuestra Sentencia de 15 de marzo de 2016 -recurso nº. 25/2015-:

1.- No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, citando varios precedentes).

En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2.- La relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad, Si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo.

En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar ( S.T.S de 10 de noviembre de 2009 -recurso nº. 2.441/2005-).

3.- La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( S.TS. de 15 de enero de 2013 -recurso nº. 779/2012-, que cita varios precedentes).

4.- Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Por todo ello, en síntesis, para que surja la responsabilidad patrimonial será necesario que los daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, sin perjuicio de las matizaciones realizadas.

CUARTO.- La obligación de los organismos de cuenca de realizar las correspondientes actuaciones tendentes al mantenimiento y conservación de los cauces que constituyen parte del dominio público hidráulico se sustenta en los arts. 23, 40, 42, 92 y 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, de los que se deduce la obligación de las Administraciones públicas hidráulicas competentes, encargadas de la administración y control del dominio público hidráulico, de mantenerlo en buen estado y de asegurar su adecuada protección con arreglo a lo previsto en el correspondiente plan hidrológico de cuenca, que comprenderá los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos.

Recordemos al respecto que nuestra jurisprudencia (véanse las SS.TS. de 31 de octubre de 2006 -recurso nº. 3.952/2002-, y de 26 de abril de 2007 -recurso nº.2.102/2003-), ante supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños causados en inundaciones por desbordamientos de ríos, ha declarado que debe reconocerse "la responsabilidad de la administración no sólo en los casos en que la inundación o el desbordamiento es originado por una actividad administrativa positiva o por la omisión unida a la creación de una situación previa de riesgo -en una modalidad que podría caracterizarse como equivalente a la comisión por omisión-, sino también en los casos en que se incumple de modo omisivo puro el deber de poner fin o impedir hechos o actos ajenos a su actuación que pueden provocar el desbordamiento y la perniciosa acción de las aguas que discurren por los cauces naturales. Solamente se reconocen como excepciones, en uno y otro supuesto, los acontecimientos de lluvias torrenciales o a destiempo, que son considerados como casos de fuerza mayor excluidos expresamente por la ley. (...) El deber de responder en el supuesto de desbordamiento de un cauce en circunstancias climáticas normales como consecuencia del incumplimiento de la administración de mantenerlo en debidas condiciones o de evitar la actuación de terceros que puedan suponer un obstáculo al curso de las aguas no se manifiesta sólo, como primordialmente se ha discutido en el proceso y entiende la sentencia recurrida, en la elaboración y ejecución de planes, sino también, y de modo quizá menos característico, pero más continuo, directo e inmediato, en la función de policía de aguas que corresponde a la administración".

Así, ocurrió en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1993 -recurso nº. 694/1988-, que contempla un caso de obstrucción de un torrente que provocó inundaciones y daños, donde se infería la responsabilidad administrativa del hecho de que "a lo largo de los últimos cincuenta años se han realizado construcciones y obras abusivas, transformando progresivamente la vaguada en una galería" y de que, "pese al peligro previsto y anunciado, durante años y años se ha tolerado el cegamiento progresivo de la vaguada". De modo que la Administración del Estado había infringido elementales normas de cuidado y diligencia, pues, conociendo el lamentable estado de un cauce específico y determinado, no adoptó las medidas necesarias para evitar los daños.

De modo similar, en un caso de daños producidos por una inundación que tuvo su origen en el desbordamiento de un río, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1992 -recurso nº. 50/1987-, establecía la responsabilidad de la Administración sobre la base del abandono del cauce de un rio que debió ser dragado para que tuviera capacidad de desagüe, reprochándole dejación de las funciones de Policía de los cauces que le correspondían.

En definitiva, en las sentencias citadas se reconoce la obligación de la Administración hidráulica acerca de la limpieza y dragado de los cauces cuando la sedimentación progresiva, la acumulación de maleza u otras circunstancias puedan producir desbordamientos peligrosos.

Concluyen las Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2006 -recurso nº. 3.952/2002-, y de 26 de abril de 2007 -recurso nº. 2.102/2003-, con cita de numerosos precedentes, en el siguiente sentido: "Es evidente, pues, que con base a lo dispuesto en el art. 86 de la Ley de Aguas y jurisprudencia expuesta, la Administración tiene la obligación de realizar actuaciones o impedir hechos que pueden provocar el desbordamiento y la perniciosa acción de las aguas que discurren por los cauces naturales, con la excepción de los acontecimientos de lluvias torrenciales o a destiempo que son considerados como casos de fuerza mayor excluidos expresamente por la Ley (...). La fuerza mayor, como tantas veces hemos declarado, no sólo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente".

Por último, en cuanto a que en relación con las parcelas situadas en el dominio público hidráulico, el reclamante tiene el deber jurídico de soportar el daño al encontrarse en zona de inundación como se dice en la resolución recurrida, conviene recordar que esta Sala ha reiterado en numerosas ocasiones que, no cabe negar sin más carácter antijurídico a los daños padecidos en fincas por inundaciones en las cuencas de los ríos por el mero hecho de que se encuentren en "zona inundable", según el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, so pretexto de que la propia naturaleza del terreno favorecería la producción del daño (en este sentido, entre otras muchas, Sentencias de esta Sección de 14 de abril de 2015 -recurso nº. 396/ 2013, y de 12 de mayo de 2015 -recurso nº. 293/2012-).

El art. 14 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, considera "zonas inundables" las delimitadas por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de quinientos años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas, a menos que el Ministerio de Medio Ambiente, a propuesta del organismo de cuenca fije, en expediente concreto, la delimitación que en cada caso resulte más adecuada al comportamiento de la corriente.

Dispone también que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen, si bien podrá incidir en las autorizaciones de usos que se acuerden en las tales zonas, pues podrán establecerse las limitaciones en el uso de las zonas inundables que se estimen necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes.

Pues bien, la mera inclusión de una finca en la Cartografía de Zonas Inundables no conlleva "per se" un riesgo tal de inundación de ese terreno por circunstancias naturales que determine el deber jurídico de su propietario de soportar cualesquiera daños causados por el desbordamiento de los cauces, sean cuales fueran las circunstancias concurrentes y las concretas causas del desbordamiento, en particular, las relacionadas con el estado de conservación del cauce y su eventual colmatación.

QUINTO.- Seguidamente, pasamos a analizar la existencia de la responsabilidad patrimonial en los daños ocasionados en las parcelas de la parte actora por inundaciones acaecidas en 2013 por desbordamiento del río Ebro.

En la resolución recurrida se hace referencia a un informe de 16 de maro de 2017 de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro, en el que se dice. " En el caso del tramo medio del río Ebro (Castejón-Zaragoza), el periodo de retorno es de 2,5 años y el caudal de la máxima crecida ordinaria se sitúa en torno a los 2000 y 2200 m3/s según diversos estudios, entre ellos el Mapa de Caudales Máximos elaborados por el CEDEX (2011)".

Y, en lo referente al episodio del año 2013, se señala: "... en el episodio de enero de 2013, con caudal máximo próximo a la m.c.o (máxima crecida ordinaria), pero inferior (por lo tanto se considera crecida ordinaria), los daños se vieron aumentados por la permanencia de caudales altos, de crecida ordinaria, en torno a 1000 m3/s durante varios meses. La presencia de motas (diques de defensa longitudinales, según el eje del río, realizados con tierras) dificultó el retorno o drenaje del agua en las zonas inundadas hacia el cauce principal, a lo que puede añadirse el que los terrenos ya saturados carecen de la capacidad de infiltración suficiente aumentando así el tiempo de permanencia del agua.

En el tramo medio del río Ebro, donde se sitúa la localidad de Novillas, de escasa pendiente y trazado meandriforme, la llanura de inundación es de centenares de metros y según lo recogido por el art. 14 del Reglamento de D .P.H se define la zona inundable como aquella ocupada por las crecidas de 500 años de periodo de retorno. La superficie que ocupa el caudal de la máxima crecida ordinaria (periodo de retorno aproximado de 2,5 años) también es muy extensa y supera el cauce geomorfológicamente definido en la actualidad".

Se consideran avenidas ordinarias toda crecida que no supere los datos de caudal asignados a la máxima crecida ordinaria, y extraordinarias el resto.

Así las cosas, a tenor de lo expuesto, no podemos estimar que las avenidas acontecidas en el año de 2013 que produjeron los daños en las parcelas de la parte actora, tuvieron carácter extraordinario, pues como se recoge en el citado informe de 16 de marzo de 2017, las acciones de los embalses impidieron un episodio de avenidas extraordinarias, no llegando en ningún momento al caudal de 2.000 y 2.200 metros cúbicos por segundo considerado por la Confederación Hidrográfica del Ebro como caudal máximo de la avenida ordinaria del río Ebro. No es atendible, por otra parte, que para determinar si nos encontramos ante una avenida extraordinaria, no se tengan en cuenta los instrumentos para la gestión de inundaciones se pueden englobar en cuatro tipos principales según atiendan a la prevención, protección, preparación, entre las que se encuentran los embalses, o recuperación.

Por tanto, no podemos considerar que nos encontremos ante un supuesto de fuerza mayor que rompa el nexo de causalidad, cuya existencia corresponde probar a la Administración.

Por otro lado, tenemos que señalar que en el periódico Heraldo de Aragón de 22 de marzo de 2013, el Jefe del Área de Hidrología y Cauces de la Confederación Hidrográfica del Ebro, en un artículo dijo. "... las condiciones de equilibrio del río han cambiado desde 1987. Y, por ello, las avenidas con menor caudal alcanzan ahora más nivel en toda la ribera del Ebro, inundando miles de campos. Es una afirmación incuestionable...

Las gravas se están depositando en el fondo del río y no es por las defensas -sabemos que producen lo contrario, incisión- ni por los embalses, que retiene los arrastres y disminuyen las avenidas. Esta avenida de gravas que incrementa el depósito en el fondo, desequilibrando el perfil del río...".

Y, en la Nota Informativa que la propia Confederación Hidrográfica del Ebro emitió con fecha 20 de septiembre de 2013, se decía lo siguiente: "La Confederación Hidrográfica del Ebro ha iniciado ya los trabajos para la limpieza y retirada de sedimentos en el cauce del río Ebro en Castejón (Navarra), para reducir los efectos negativos de las crecidas. Esta mañana, Juan, presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, ha visitado la zona de trabajos, acompañado por el consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra, Leopoldo; la delegada del Gobierno, Amparo y los alcaldes de Castejón y Valtierra, Angustia y Oscar.

En concreto, se prevé entre Castejón y Valtierra, donde también se extiende una parte de la actuación, la retirada de hasta 100.000 m³ de sedimentos, con una inversión de 550.000 euros, lo que ayudará a reducir la constatada elevación del nivel del río, que provoca que con los mismos caudales que en episodios anteriores de crecidas, las afecciones sean mayores.

El Organismo de Cuenca ha impulsado una serie de actuaciones puntuales en el tramo medio del Ebro que pretenden proteger las poblaciones y explotaciones agrícolas, ante las inundaciones, tanto mediante el refuerzo de motas y defensas como mediante la realización de limpiezas en el cauce, aumentando la capacidad de desagüe, al reducir los obstáculos que surgen por los arrastres y acumulación de sedimentos.

Así, junto con las obras iniciadas en Castejón, se han concluido los trabajos realizados en Boquiñeni (Zaragoza) y se han diseñado acciones en Novillas, Pradilla de Ebro y Pina de Ebro, también en Zaragoza, estas últimas en espera de tramitación ambiental por parte del Gobierno de Aragón.

Además, el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, ha recordado que el Organismo, unido a estas acciones puntuales, está elaborando un proyecto único y general para todo el tramo medio como medida paliativa a la elevación del lecho del río, con la retirada selectiva y de forma continuada del exceso de sedimentos en los puntos donde existe una tendencia natural a su acumulación.

Por este exceso de sedimentos, más allá de la propia dinámica natural del río, se ha constatado que, en determinados puntos, se ha producido una elevación del nivel del río, con lo que con caudales similares a otros episodios, se provocan mayores daños".

Es decir, el trasporte de gravas y sedimentos ha aumentado en los últimos años, depositándose en el fondo del cauce y causando, la elevación de los niveles de avenida.

En consecuencia, cabe apreciar la relación de causalidad entre los daños ocasionados por el desbordamiento del río Ebro en las parcelas de la parte actora en 2013, y la omisión de la Administración, que debe ser calificada de antijurídica, entrando a continuación a analizar la existencia de los daños.

SEXTO.- Para acreditar los daños se aportó por la parte recurrente, junto con la reclamación de responsabilidad patrimonial en vía administrativa, un informe de 7 de abril de 2014 de valoración de daños suscrito por los Ingenieros Agrónomos don Saturnino y don Jose Manuel.

Para su cálculo, se tomaron en el citado informe unos datos de partida que son los Costes Unitarios (euros/ha) de determinadas labores agronómicas y las Cuentas de Explotación (euros/ha) de los cultivos afectados, que son guisante, festuca, alfalfa, maíz, veza, coliflor, brócoli y cereal. Los daños directos en los cultivos se han calculado teniendo en cuenta los gastos en los que el agricultor había incurrido hasta la fecha de la inundación, aplicando el correspondiente porcentaje de daño (tasado por el perito) y la superficie afectada de la parcela. Otro tipo de daños directos son los causados en las parcelas en barbecho. Los daños se han calculado cuantificando económicamente las labores necesarias que se van a tener que llevar a cabo para poner la parcela en las mismas condiciones en las que estaba antes del daño (p.e. laboreos, nivelados, etc.). Se valoran los daños directos en 37.777, 61 euros.

Así las cosas, la Sala valorando dicho informe de conformidad con las reglas de la sana crítica ( art. 348 de la L.E.Civil), llega a la conclusión que procede la indemnización solicitada en relación a los daños directos, por cuanto los peritos han especificado suficientemente qué tipo de gastos se han producido, acompañando una relación de las cantidades que corresponde en concepto de gasto para sembrar una hectárea de cada uno de los cultivos para su recolección y su producción. Debemos añadir que por parte de la Administración no se ha puesto en duda la citada valoración.

Por su parte, en relación con el lucro cesante, se ha calculado descontando de los ingresos previstos del cultivo, los gastos pendientes de ejecución y aplicando el correspondiente porcentaje de daño y superficie afectada, remitiéndose al Anejo nº. 2 de dicho informe, valorándose el mismo en 67.436,66 euros.

Pues bien, respecto al lucro cesante, las razones de los peritos expuestas en el informe, son tan escuetas y faltas de una mayor explicación y detalle, que la Sala carece de datos para considerar la certeza de su existencia que evidencia la falta de aclaración al respecto sobre los daños de cada año, nos lleva a la conclusión de que, al no haberse probado el daño efectivamente causado en tal concepto de lucro cesante, cuestión que incumbe al actor que ejercita la acción de responsabilidad patrimonial, no concurre uno de los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial, como es la efectividad del daño, debiéndose desestimar el recurso contencioso-administrativo en este particular. A esta misma conclusión llegó esta Sección en la Sentencia invocada por el actor de 19 de enero de 2022 -recurso nº. 148/2018-, que también tenía por objeto una reclamación de responsabilidad patrimonial por la inundación provocada por desbordamiento del río Ebro en el año 2013, en el Término Municipal de Novillas (Zaragoza).

Por otro lado, la cantidad reconocida como indemnización por daños directos en los cultivos, que asciende a 37.777, 613 euros, hay que actualizarla, y así ha declarado el Tribunal Supremo al respecto, que la indemnización por responsabilidad de las Administraciones Públicas debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguir la reparación integral de los mismos, por lo que la deuda derivada de la acción de responsabilidad debe actualizarse, ya que es jurisprudencia consolidada que la reparación integral de los perjuicios sufridos, con el fin de conseguir una completa indemnidad, recupera la actualización de la deuda ( Sentencias de 28 de febrero y 14 de marzo de 1998 y 14 de abril de 2003). Actualización que debe llevarse a cabo por diversos medios, bien mediante la utilización del coeficiente actualizador basado en la aplicación del índice de precios al consumo, o bien con el pago de intereses ( Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1994, 18 de febrero de 1998 y 3 de octubre de 2000).

Por lo tanto, habiéndose presentado la solicitud de responsabilidad patrimonial ante la Administración del Estado el 16 de mayo de 2014 y tratándose de cantidades líquidas, procede declarar el derecho al cobro del interés al tipo fijado por las Leyes Presupuestarias de los respectivos ejercicios y desde la fecha indicada hasta su completo pago.

En consecuencia, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo

SÉPTIMO.- A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.