Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 71/2023 de 29 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Resolución judicial impugnada y antecedentes del supuesto

Mediante la sentencia apelada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 10 desestimó el recurso interpuesto por el ahora apelante, Guardia Civil jubilado por incapacidad permanente en acto de servicio, contra la resolución del Ministro del Interior de 29 de abril de 2022, que desestima la solicitud de concesión de la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, en relación con el atentado terrorista producido el 1 de febrero de 1980 contra cierto convoy de armamento en Vizcaya.

Para ello, el Juzgador de procedencia rechazó la pretensión actora por no considerar al recurrente como víctima del citado atentado terrorista, al no estar presente en el lugar cuando se produjo, quedando limitada su relación con el acontecimiento al hecho de haber fallecido, entre otros Guardias Civiles, el que le sustituyó en el servicio para el que el actor había sido inicialmente designado, descartando asimismo la prosperabilidad de su pretensión por un previo pronunciamiento judicial declarando que la incapacidad que padece guarda relación con el servicio, por alusión al atentado terrorista en cuestión.

Se hace eco el juzgador a quo, además, de otros pronunciamientos judiciales anteriores, incluso de esta Sección, que rechazan que el actor pueda ser considerado víctima del terrorismo y, por ende, se razona, de la condecoración a que se contraen estas actuaciones.

La reclamación del actor tiene su origen administrativo en la resolución de 19 de septiembre de 2019, de la Subsecretaría del Ministerio de Defensa, actuando por delegación de la Ministra, confirmada en reposición por la de 19 de mayo de 2020, que declaró la inutilidad permanente de aquél para el servicio, ajena a acto de servicio.

No obstante, en aquel extremo sobre la ajenidad a acto de servicio de la inutilidad declarada, la resolución de 19 de septiembre de 2019 fue dejada sin efecto por la sentencia de 20 de noviembre de 2020, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 dictada en el recurso 102/2020, declarando en su lugar que la inutilidad permanente del actor se produjo en acto o como consecuencia del servicio con todos los efectos inherentes a tal declaración.

SEGUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

El recurso de apelación se sustenta en una indebida interpretación y aplicación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, y más en concreto de su artículo 52 -donde se regula la Encomienda denegada- en relación con los artículos 3 y 4, y los principios que inspiran tal texto legal -así como su desarrollo reglamentario-, puesto que no exigen -dice- "que el merecedor de la Encomienda se encuentre presente físicamente en acto terrorista". Bastando, como en su caso, con tener una vinculación directa con el acto terrorista por tener una relación previa con la fuerza policial que fue objeto del atentado, y el daño consecuencia de todo ello, acreditado por el correspondiente informe médico. Extremos que, a su parecer, vienen avalados por resoluciones administrativas y judiciales acerca de la incidencia del atentado en relación con el apelante.

Se sostiene asimismo que la sentencia de 10 de abril de 2019 (recurso 789/2017) de esta Sección, a la que se refiere la sentencia apelada, no es aplicable a este caso porque la pretensión ejercitada ahora es distinta y porque hay "nuevos hechos esenciales" que avalan la concesión de la Encomienda, a saber, el informe médico de la Dra. María Antonieta estableciendo un nexo causal directo entre los daños psíquicos del apelante y el atentado de 1 de febrero de 1980, informe que determinó la sentencia de 20 de noviembre de 2020 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4. Y que carece de incidencia aquí el auto de 7 de diciembre de 2021 del referido Juzgado dictado en ejecución de la sentencia.

Por lo demás, se denuncian defectos procedimentales en la tramitación del expediente administrativo por la ausencia de un trámite de alegaciones. Así como otras infracciones, como la omisión en la sentencia apelada del Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 29/2011, el no haberse practicado la prueba propuesta sobre un certificado del Consejo Superior de la Guardia Civil y, finalmente, se menciona el reciente conocimiento de la instrucción de un expediente de averiguación de causas, en el que la Directora General de la Guardia Civil estima acreditado el nexo causal entre la patología del interesado y un acto terrorista concreto.

La parte apelada, en consonancia con la sentencia recurrida, sostiene que no cabe acceder a la pretensión instada de contrario porque de la normativa que resulta de aplicación no resulta que la condición de víctima del terrorismo pueda extenderse al recurrente, "quien no se encontraba presente en el lugar del atentado".

Resalta, además, la existencia de pronunciamientos judiciales anteriores denegando la condición del recurrente como víctima del terrorismo por razón del mencionado atentado, concretamente, de la sentencia de esta Sección de 10 de abril de 2019 dictada en el recurso 789/2017, instado frente a denegación de indemnización por daños causados al recurrente en aquella ocasión, y del auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 emitido en ejecución de su sentencia de 20 de noviembre de 2020, citada, de reconocimiento del acaecimiento en acto de servicio de la inutilidad permanente del actor.

Por último, sostiene que los defectos procedimentales denunciados de contrario no pueden ser valorados en esta segunda instancia pues no se hicieron valer en la primera, sin que en cualquier caso se aprecie que se haya ocasionado indefensión material alguna; que no se puede reprochar a la sentencia que no cite o aplique normas que no fueron invocadas por el recurrente; que la providencia que denegó la práctica de prueba anticipada es firme y consentida, y que la documentación aportada en vía de apelación, con infracción del artículo 85.3 LJCA, tampoco acredita el reconocimiento en resolución alguna de la condición del recurrente como víctima del terrorismo.

TERCERO.- El marco legal de la condecoración reclamada

El objeto de la Ley 29/2011 es doble, pues comprende tanto " el reconocimiento de las víctimas del terrorismo" como "el establecimiento de un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones con la finalidad de reconocer y atenuar, en la medida de lo posible, las consecuencias de la acción terrorista en las víctimas y en sus familias o en las personas que hayan sufrido daños como consecuencia de la acción terrorista" (artículo 1).

En lo que concierne a la condecoración a que estos autos se contraen, el artículo 52 expresa que "La Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo configura la acción honorífica específica del Estado con el fin de honrar a las víctimas del terrorismo" (apartado 1), y que "Esta acción honorífica se otorga (...) con el grado de Encomienda, a los heridos y secuestrados en actos terroristas (...)" (apartado 2).

Además, según el artículo 53.1., "Las víctimas del terrorismo a que se refiere el artículo 4, apartados 1 y 2 de esta Ley podrán ser titulares de las condecoraciones con el grado de Gran Cruz y Encomienda, en los términos previstos en el artículo anterior", disponiendo el referido artículo 4, en lo que aquí interesa, que "Se considerará titulares de los derechos y prestaciones regulados en la presente Ley a:

1. Las personas fallecidas o que han sufrido daños físicos y/o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista y que, a los efectos de la Ley, son consideradas como víctimas del terrorismo.".

CUARTO.- Parecer de la Sala sobre las cuestiones planteadas

De acuerdo con lo anterior, no observamos razón alguna para alterar lo decidido en la primera instancia que, ciertamente, como argumenta el Sr. Abogado del Estado se atuvo acertadamente a lo ya resuelto por esta Sala al menos en dos ocasiones respecto del propio recurrente y su afección por el atentado ocurrido en Vizcaya en el año 1980.

En efecto, en su sentencia de 10 de abril de 2019 (recurso 789/2017), al pronunciarse sobre la reclamación del apelante de indemnización por los daños psicológicos causados por el mismo acto terrorista que ahora se trata, al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, esta Sección afirmó que, como se desprendía de dicha Ley, "..el concepto de "víctimas de terrorismo" tiene un contenido definido que comprende, únicamente, a los afectados, directamente, por la "actividad terrorista", señalando a las "personas fallecidas" o a las que hayan "sufrido daños físicos y/o psíquicos", pero siempre derivado de un "acto terrorista" en el que se hayan visto implicadas estas personas de forma directa.

Pretender extender este concepto a las personas afectadas emocionalmente al tener conocimiento del hecho terrorista no está permitido por la Ley. Admitir tal interpretación extensiva del concepto, supondría que cualquiera persona que interviniera con posterioridad a la comisión del acto terrorista y que acudieran al lugar en cumplimiento de sus servicios profesionales (de seguridad y sanitaria) o cualquier otro ciudadano, habría que considerarse como "víctima del terrorismo"; lo que la Ley no permite, al centrarse, únicamente, en las personas que realmente padecen las consecuencias del acto terrorista, es decir, los protagonista directos de los efectos perversos del acto terrorista, que pierden su vida o resultan lesionados, física o psíquicamente.

Como declara la resolución impugnada, efectivamente, la consideración de víctima del terrorismo presupone la presencia justificada y contrastada en el lugar de los hechos, que exista daño acreditado por el correspondiente informe médico oficial (al menos lesiones permanentes), y que este se atribuya de forma directa y exclusiva a la acción terrorista, circunstancias que no se justifican en el caso concreto.

En este caso, el recurrente no es una "víctima del terrorismo". El impacto emocional de la muerte de sus compañeros en el atentado no se erige por la Ley en causa o motivo para que sea considerado como tal.".

Así lo expresó también la Sección en su sentencia de 14 de septiembre de 2022 (apelación 38/2022), dictada en relación con la ejecución de la mencionada sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, reconocedora de la conexión con el servicio de la inutilidad permanente del actor, ejecución en la que se pretendía obtener la declaración del recurrente como víctima del terrorismo, declarándose entonces que "..el apelante no sufrió atentado terrorista alguno, por lo que, sin sufrir una acción directa contra su persona, a la luz de la doctrina expuesta, no puede hablarse de acto de terrorismo en los términos ahora analizados..", añadiendo incluso que "..el Real Decreto 851/1992, reconoce pensión extraordinaria para los casos en que, como consecuencia del acto de terrorismo, se produzca la jubilación por incapacidad para el servicio, o estando jubilado o retirado resulte inutilizado por un acto de terrorismo, lo que viene a suponer que la incapacidad permanente se produce inmediatamente como consecuencia de un acto de terrorismo, lo que, en este caso, no ha sucedido..".

En definitiva, como expresa la sentencia apelada, en el supuesto examinado no concurre el requisito sustancial impuesto por la Ley 29/2011 (artículos 52 y 4.1) para la estimación de la pretensión de condecoración solicitada, cual es el reconocimiento del actor como víctima del terrorismo, que no cabe apreciar en el caso si ni tan siquiera se encontraba en el lugar del atentado al tiempo de su acaecimiento -hecho incontrovertido- aunque, como insiste en afirmar, sí acudiera con posterioridad para ayudar a las víctimas y colaborar con su examen.

Además, como igualmente se razona en la sentencia recurrida, tampoco se ha justificado que el repetido atentado fuese la causa de la incapacidad que determinó el retiro del actor, segundo de los requisitos incumplidos, y ello -a pesar de lo que insistentemente se argumenta por el apelante- aunque las consecuencias psicológicas de la realización de aquellas tareas por él desarrolladas o del conocimiento de sus compañeros afectados, pudieran considerarse relacionadas con el servicio del recurrente dada su evidente conexión con tales tareas, sin que, como es evidente, ello implique admitir que el actor ha sido ya reconocido judicialmente, por aquella sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo número 4, como víctima del atentado terrorista, tal y como así declaró esta Sala en la mencionada sentencia de 14 de septiembre de 2022, confirmando la misma apreciación realizada en el igual sentido por el Juzgador que dictó aquella primera sentencia y el auto entonces apelado.

Lo hasta ahora dicho no queda enervado por la documentación de fecha posterior a la sentencia y que se aporta con el recurso de apelación relativa a un expediente de averiguación de causas tramitado por la Dirección General de la Guardia Civil a instancias del actor y, más concretamente, del informe de su Asesoría Jurídica mostrando su parecer sobre la relación existente entre el daño psíquico padecido por el recurrente y el atentado del día 1 de febrero de 1980, parecer que además de no ser vinculante de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 80.1), se basó en la declaración de aquella misma sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 (fundamento 3) y, por lo tanto, según lo dicho, identificando erróneamente las tareas propias del servicio del recurrente con el sufrimiento mismo del atentado.

Idéntico resultado merece la alegación del recurrente sobre la desconsideración por el Juzgador a quo del informe emitido por la psiquiatra Dra. María Antonieta, informe que, sin embargo, no figura aportado a las actuaciones de primera instancia y que, según expresa la repetida sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, sirvió para justificar la relación con el atentado terrorista de la depresión crónica mayor padecida por el recurrente y, por lo tanto, para declarar la relación de la incapacidad de aquel con los servicios que tenía asignados como Guardia Civil, pero que no serviría para determinar su calificación como víctima del terrorismo, concepto jurídico este que, como se ha visto, depende de la inmediatez de la relación del actor con el atentado, descartada por su falta de presencia en el lugar y momento de su producción, y no de la vinculación médica que pudiera existir entre las consecuencias del acaecimiento y la incapacidad para el servicio del recurrente.

Por lo demás, el apelante denuncia novedosamente en esta apelación defectos procedimentales en vía administrativa al no habérsele dado trámite de audiencia, cuestión jurídica que sin embargo no fue alegada en primera instancia, como procedía si a su derecho interesaba, por lo que no puede realizarse pronunciamiento al respecto al ser el recurso de apelación un medio de impugnación tendente a realizar una revisión crítica de la sentencia, y esta no pudo pronunciarse sobre algo que no se alegó. Además cabe hacer notar al apelante que tampoco invocó como motivo de impugnación en su momento ningún concreto precepto reglamentario cuya posible vulneración no fuera resuelta en la sentencia, y ni tan siquiera se llega a exponer razonadamente cuál es la concreta infracción en cuestión.

Igual suerte desestimatoria debe tener lo argumentado respecto a la aducida denegación como prueba de un certificado del Consejo Superior de la Guardia Civil, pues según es de ver en las actuaciones el Juez Central acordó por providencia -firme- de 13 de octubre de 2022 no proceder la práctica de la prueba, "sin perjuicio de que la pueda reproducir en el acto de la vista", en el que se limitó a solicitar otra prueba, a saber, que se tuviera por incorporado el informe psicológico de la Guardia Civil.

QUINTO.- Conclusión de la Sala y pronunciamiento sobre las costas procesales

En consecuencia, como puede verse ninguna de las razones en que se funda merece favorable acogida por lo que el recurso debe ser desestimado, y de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Cotencioso-administrativa (artículo 139.2), procede la condena al recurrente al pago de las costas causadas en esta segunda instancia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,