PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho se la resolución del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de fecha 13 de septiembre de 2018, por la que se desestima la reclamación de Responsabilidad Patrimonial por los daños derivados de una pretendida praxis sanitaria negligente prestada por la Mutua Fraternidad-Muprespa, Entidad Colaboradora de la Seguridad Social, con ocasión del accidente sufrido por el recurrente el 10 de mayo de 2002.
Dicha resolución fue confirmada mediante la desestimación del recurso de reposición por resolución de 31 de octubre de 2018, dictada por el Subsecretario de Departamento por delegación del Ministro.
SEGUNDO.- Los antecedentes jurídicos y fácticos relevantes para resolver la cuestión suscitada son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) El demandante sufrió un accidente laboral el 10 de mayo de 2002, en el cual se le produjo un esguince de rodilla izquierda. Como consecuencia de lo que el demandante considera una mala praxis médico-quirúrgica ocurrida en la primera intervención realizada por el personal de la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social La Fraternidad-Muprespa para corregir el esguince, formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al "Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Instituto Nacional de la Seguridad Social INSS".
b) Contra a la desestimación por silencio de su reclamación, interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por STSJ de Madrid de 27 de febrero de 2015 (rec. 419/2009. En lo que aquí interesa, en la sentencia se razona:
"como fue el INSS el que, en definitiva, desestimó esa reclamación, incurriendo en manifiesta incompetencia objetiva, además de funcional, no subsanada, es por lo que concurre la causa de nulidad de pleno derecho de las Resoluciones recurridas establecida en el art. 62.1.b) de la Ley 30/92 , y, sin entrar en el fondo del recurso, procede declarar su nulidad de pleno derecho, con retroacción de actuaciones para que, previa la instrucción del oportuno expediente, sea resuelto por órgano competente, continuándose el procedimiento a partir de la entrada de la solicitud el 7 de marzo de 2008 en el Ministerio de Trabajo o de Sanidad, y de acuerdo con la obligación del artículo 20.1 de la LRJAPYAC y con los trámites de los artículos 142 y siguientes, es decir con el informe obligatorio del Consejo de Estado (artículo 13 del Reglamento) que aquí tampoco consta que se haya realizado; y sin que proceda acceder aquí y ahora a las pretensiones indemnizatorias de la parte actora. (...)"
El fallo de la sentencia estimaba parcialmente el recurso y acordaba:
"(...) debemos declarar y declaramos en consecuencia que la citada resolución es disconforme con el ordenamiento jurídico, y se anula, con retroacción de actuaciones para que, previa la instrucción del oportuno expediente, sea resuelto por órgano competente, continuándose el procedimiento a partir de la entrada de la solicitud en el INSS- Ministerio de Trabajo y ASUNTOS SOCIALES, y de acuerdo con la obligación del artículo 20.1 de la LRJAPYPAC y con los trámites de los artículos 142 y siguientes de la misma, seguir la instrucción del oportuno expediente para su resolución por órgano competente.
Sin que proceda de momento hacer ninguna declaración sobre concesión de indemnización resarcitoria."
Interpuesto recurso de casación, el Tribunal Supremo lo desestimó mediante STS de 16 de octubre de 2017 (rec. 2542/2015)
c) Siguiendo las determinaciones de la STSJ a la que acabamos de referirnos, tras la tramitación de la reclamación, la resolución impugnada desestimó la reclamación, en esencia, por considerar, siguiendo el dictamen del Consejo de Estado que:
las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en su calidad de entidades privadas dotadas de personalidad jurídica propia, son responsables directas de los perjuicios derivados de la asistencia sanitaria que prestan a los empleados de las empresas asociadas. En este sentido, el artículo 68 de la Ley General de la Seguridad Social las define como asociaciones que se constituyen "por empresarios que asuman al efecto una responsabilidad mancomunada"; lo cual es corroborado por el Reglamento de colaboración de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre (artículos 2 y 8 ). Por tanto, a juicio del Consejo de Estado, las Mutuas responden directamente (sin perjuicio de los convenios o pactos que al efecto hayan podido acordar) y en su defecto lo hacen mancomunadamente los empresarios asociados, pudiendo el que se considere perjudicado dirigirse a la Administración solo en caso de insolvencia de aquella y para las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo (y sin perjuicio de la responsabilidad mancomunada de los empresarios).
Y seguidamente añade que:
Por lo que se refiere a la presente reclamación, y en lo relativo a la imputación de responsabilidad a la Administración, la reclamación debe ser desestimada pues dicha eventual responsabilidad ha de entenderse ceñida, en su caso, a los daños que hubieran derivado del ejercicio de las funciones de dirección y tutela que sobre las Mutuas tiene el Ministerio de Empleo y Seguridad Social ( artículo 71 en relación con el 5.2.c, ambos de la Ley General de la Seguridad Social ). No ha quedado acreditado en el expediente que los daños alegados estén relacionados con esas funciones, por lo que no cabe acceder a la indemnización solicitada.
Por lo que se refiere a los daños que se imputan a los servicios médicos mutuales, el Consejo de Estado considera, de conformidad con lo señalado, que el interesado puede ejercitar las acciones que estime oportunas frente a la mutua correspondiente, reclamar frente a ella por su responsabilidad patrimonial con arreglo a la Ley 30/1992, en los términos indicados en el presente dictamen, y, en su caso, acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa (...)
Concluye la resolución señalando que
En consecuencia, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, en cuanto a este Ministerio se refiere, por ser competente para conocer de ello la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social afectada. A tales efectos, como ya se ha Indicado, desde la Subdirección General de Recursos del Departamento se ha dirigido oficio a la entidad colaboradora con la Seguridad Social La Fratemidad-Muprespa indicándole la procedencia de que inicie expediente de responsabilidad patrimonial.
d) El recurso de reposición subsiguientemente interpuesto fue desestimado por la resolución a la que también se ha hecho mención en el fundamento primero de esta sentencia. En ella se abunda en las razones expuestas y se añade que, "según consta en oficio de la Mutua La Fraternidad-Muprespa de 8 de mayo de 2015, esa entidad tramitó el expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial nº NUM000 de sus archivos, sin que este ministerio sea responsable de la resolución, expresa o presunta, de la citada Mutua, ni esté obligado a actuar de mediador entre dicha entidad y el perjudicado."
TERCERO.- En la demanda, tras relatar los hechos que dieron lugar a la reclamación de responsabilidad patrimonial y que ésta se planteó tras un primer proceso civil, se alude a las obligaciones de las mutuas con respecto a sus paciente y a la tutela que ejerce la Administración sobre aquellas, a la responsabilidad objetiva en la relación paciente-usuario y a la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, así como a la mala praxis de su personal sanitario.
Seguidamente se refiere a la concurrencia en el caso concreto de los requisitos previamente desarrollados y a la inexistencia de prescripción de la acción de responsabilidad.
Tanto la Administración demandada como la mutua codemandada solicitan la desestimación del recurso.
CUARTO.- La cuestión aquí concretamente suscitada ha sido abordada en no pocas ocasiones por esta Sala (por todas SAN de 23 de marzo de 2022, rec. 965/2019), expresando un criterio que ahora hemos de mantener en atención al principio de unidad de doctrina. A ello ha de añadirse que en la demanda no se combate propiamente la causa de desestimación empleada en la resolución recurrida.
En consecuencia, la Sala no puede acoger la pretensión ejercitada en el presente proceso, pues comparte los fundamentos en los que se sustenta la resolución expresa desestimatoria de la reclamación, al considerar que, en relación con la asistencia sanitaria recibida por el trabajador por parte de los servicios sanitarios de la Mutua, no es responsable la Administración Central, dado que la prestación de la asistencia sanitaria por parte de las Mutuas es una actividad imputable a éstas como entidades privadas, en la cual ninguna intervención ha tenido dicha Administración, como consecuencia de la relación de tutela entre el Ministerio de Trabajo y las citadas Mutuas.
Este criterio lo hemos sostenido en varias Sentencias, entre otras las de fecha 1 de septiembre de 2008 (recurso núm. 1/2007), 13 de febrero de 2013 (recurso núm. 3329/2012), 20 de abril de 2016 (rec. 307/2015), 21 de julio de 2016 (recurso núm. 489/2014), o 12 de febrero de 2014 (rec. 51/2011), que resume la posición de la Sala en materia de responsabilidad por daños derivados de defectuosa asistencia sanitaria prestada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, y que se concreta en las siguientes consideraciones:
1.- La ausencia de responsabilidad de la Administración del Estado ha sido ya mantenida por esta Sala, entre otras, en Sentencia de fecha 1 de septiembre de 2008 (recurso núm. 1/2007 ), que con referencia a la de 28 de mayo de 2008, señala que:
"(...) ha de precisarse que las competencias del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en relación con las Mutuas se recogen en el art. 71.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social:
Artículo 71. Competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
1. Corresponden al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las facultades de dirección y tutela sobre las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social conforme a lo establecido en el apartado 2 c) art. 5. (...).
El citado artículo 5 establece:
"Competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de otros Departamentos ministeriales"
1. Las funciones no jurisdiccionales del Estado en materia de Seguridad Social que no sean propias del Gobierno se ejercerán por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las que puedan corresponder, en el ámbito específico de sus respectivas áreas, a otros Departamentos ministeriales.
2. Dentro de las competencias del Estado corresponden al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en relación con las materias reguladas en la presente ley, las siguientes facultades: a) Proponer al Gobierno los reglamentos generales para su aplicación. b) El ejercicio de la potestad reglamentaria no comprendida en el apartado anterior. c) El desarrollo de las funciones económico-financieras de la Seguridad Social, a excepción de las encomendadas en la Ley General Presupuestaria y disposiciones concordantes al Ministerio de Hacienda o, en su caso, a otros órganos a los que dicha ley otorgue competencias específicas en la materia, y de dirección y tutela de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como de las entidades que colaboren en la gestión de la misma, pudiendo suspender o modificar los poderes y facultades de los mismos en los casos y con las formalidades y requisitos que se determinen reglamentariamente. d) La inspección de la Seguridad Social a través de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
3. Por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se organizarán en forma adecuada los Servicios e Instituciones que hayan de llevar a cabo los oportunos estudios jurídicos, sociológicos, económicos y estadísticos de la Seguridad Social, así como los de simplificación y racionalización de las operaciones y trámites administrativos que exijan su desarrollo y aplicación.
4. El ejercicio de las competencias atribuidas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en relación con la Seguridad Social corresponderá a los órganos y servicios determinados en esta ley, en sus disposiciones de aplicación y desarrollo o en las orgánicas del Ministerio.
Como vemos entre las facultades que ostenta el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no figura que sea responsable del seguimiento de la calidad de la prestación sanitaria ni de la actuación de los profesionales médicos contratados por las Mutuas, respuesta consecuente al hecho de tratarse de entidades privadas no integradas en la estructura organizativa de la Administración que, como bien recoge la propuesta de resolución desestimatoria del recurso de alzada, folios 134 a 137 del expediente, responden directamente de obligaciones como la de autos, y en su defecto mancomunadamente los empresarios asociados, acorde con el R.D. 1993/1995, de 7 de diciembre".
En consecuencia, aplicando esta misma doctrina al caso de autos, procede declarar la conformidad a derecho de la resolución impugnada, en cuanto que la Administración Central - Ministerio de Trabajo - no resulta responsable de la prestación asistencial de la Mutua al estar en un supuesto ajeno a la relación de tutela, sin entrar a conocer si en el supuesto de autos ha existido una actuación médica deficiente o inadecuada por parte de dicha Mutua, como mantiene la parte actora, acción contra la Mutua que en consecuencia queda imprejuzgada, por lo que procede la desestimación de este recurso; sin perjuicio del derecho de la recurrente para obtener respuesta a su demanda a través de la vía correspondiente y ante el órgano competente, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, en Sentencias de 14 de marzo y 16 de octubre de 2007 .
En este mismo sentido nos hemos pronunciado en sentencias de 10 de junio de 2009 o de 28 de mayo de 2008 ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso - administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 10 Jun. 2009, rec. 200/2007 ; Sección 4 ª, Sentencia de 28 May. 2008, rec. 344/2007 ; de 14 de julio de dos mil diez, recurso contencioso-administrativo número 129/2009 ).
2.- Que de conformidad con lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2011 (recurso núm. 388/2009 ) "la responsabilidad patrimonial por la deficiente asistencia sanitaria prestada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social debe ser exigida a las mismas, de forma que si se demuestra la existencia del nexo causal entre la asistencia prestada y el daño producido, y el mismo es antijurídico, de modo que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo, la Mutua demandada debe responder por las consecuencias del daño producido haciendo frente a la indemnización que corresponda, sin que pueda condenarse por ello a la Administración competente para la vigilancia del funcionamiento del sistema sanitario, bien sea la Comunidad Autónoma correspondiente o el INSALUD, hoy Ingesa, pero en ningún caso el INSS". Así resulta de la Jurisprudencia de esta Sala y Sección de la que son buena muestra sentencias como las de diez de diciembre de dos mil nueve, recurso de casación núm. 1885/2008 , o veinticinco de mayo de dos mil once recurso de casación núm. 6163/200 ".
3.- Que aunque la responsabilidad derivada de la asistencia sanitaria por ella prestada, pudiera corresponder a la Mutua, la competencia para resolver la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de esa actuación correspondería, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, a la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma correspondiente,..... En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2010 (recurso núm. 90/2009 ), sostiene que "el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) (...) no era el competente para resolver la reclamación patrimonial que ahora nos ocupa al haberse formulado la reclamación el 13 de junio de 2006 con posterioridad al Real Decreto 1480/2001 por el que se traspasaron a la Comunidad de Castilla y León las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud". En esta línea la SAN (4ª) 7 de marzo de 2012 (Rec. 35/2011 ).
4.- Que declarada la conformidad a derecho de la resolución impugnada, en cuanto que la Administración Central no resulta responsable de la prestación asistencial de la Mutua al estar en un supuesto ajeno a la relación de tutela, procede la desestimación del contencioso, sin entrar a conocer si en el supuesto de autos ha existido una actuación médica deficiente o inadecuada por parte de dicha Mutua, como mantiene la parte actora, acción que en consecuencia queda imprejuzgada - SAN 13 de abril de 2011 (Rec.231/2009 ).
QUINTO. - La aplicación de la anterior doctrina al caso de autos conduce a desestimar el recurso al considerar conforme a Derecho la declaración que en ella se contiene de no ser responsable el INSS de la indemnización de los daños que pudieran haberse derivado de la asistencia sanitaria prestada por la Mutua, y ello sin perjuicio de las acciones que el recurrente pueda ejercitar y en los términos que se infieren del Fundamento de Derecho tercero de esta sentencia.
Por lo demás no es ocioso recordar que la Administración remitió a la Mutua el expediente para la tramitación ante ella de la reclamación de responsabilidad, y de ello era plenamente consciente el demandante. La tramitación del correspondiente expediente ha sido confirmado por la Mutua a la Administración según se ha dejado reflejado al recoger los antecedentes que condujeron al dictado de la resolución recurrida.
SEXTO.- En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, a la vista de que el silencio de la Administración a la reclamación de responsabilidad patrimonial obligó al demandante a acudir a la jurisdicción sin conocer las razones por la que no se atendía su solicitud, procede no imponer las costas con arreglo al criterio del vencimiento.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
