Sentencia Contencioso-Administrativo 263/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 166/2020 de 19 de junio del 2026

PRIMERO.-Im pugna el demandante en este proceso, la Orden Ministerial de 22 de noviembre de 2019, dictada por el Sr. Subsecretario de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, por delegación del Ministro, por la que se estimó parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Tesorería General de la Seguridad Social derivada de lo actuado por la Dirección Provincial de la Tesorería General en Córdoba como consecuencia de la cancelación de la inscripción registral a favor de los recurrentes de la finca nº NUM001 de Registro de la Propiedad nº5 de Córdoba, que fue adquirida por éstos en pública subasta celebrada por la citada Dirección Provincial el día 11 de julio de 2012, reconociéndose una indemnización en concepto de daños y perjuicios por importe de 6.832€, y por tanto no reconociendo el derecho de los recurrentes a obtener el abono del resto de la cuantía reclamada.

SEGUNDO.-Siguiendo los antecedentes fácticos recogidos en la resolución ministerial desestimatoria de la reclamación, a efectos de resolver el presente litigio, interesa hacer referencia concretamente a los siguientes:

- Con fecha 22 de mayo de 2012, la Dirección Provincial de la TGSS en Córdoba, autoriza la propuesta de enajenación del bien inmueble embargado, publicándose en el Tablón de Edictos y Anuncios de la Seguridad Social en fecha 24 de mayo de 2012.

- El 11 de julio de 2012, se adjudica provisionalmente, tras la subasta, la finca NUM001 a D. Carlos Jesús por importe de 6.832€, y con fecha de 27 de julio de 2012 se emite certificación de dicha adjudicación administrativa que es remitida al Registro de la Propiedad nº 5 de Córdoba, así como mandamiento de cancelación de cargas no preferentes que existiesen sobre la finca NUM001, la cual es inscrita en el Registro de la Propiedad a favor de D. Carlos Jesús y su esposa, Dª Valentina, con fecha 31 de agosto de 2012.

- Mediante escrito de fecha 13 de mayo de 2016, los recurrentes formulan reclamación por responsabilidad patrimonial frente a la Tesorería General de la Seguridad Social, por los daños y perjuicios derivados de las irregularidades surgidas en el procedimiento de apremio seguido contra la entidad INTERCORDOBA S.L., y haber recaído sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Córdoba de fecha 15 de mayo de 2015, que ordenó la cancelación de la inscripción registral a favor de aquéllos de la finca n NUM001 del Registro de la Propiedad no 5 de Córdoba, que fue adquirida en pública subasta celebrada por la citada Dirección Provincial el día 11 de julio de 2012.

- Esa misma actuación dio lugar a la formulación de una reclamación de responsabilidad patrimonial por D. Juan Manuel y ocho personas más, en fecha 20 de mayo de 2013, por la que se instruyeron por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social cinco expedientes de responsabilidad patrimonial, habiendo recaído las correspondientes Órdenes Ministeriales dictadas con fecha 2 de diciembre 2014, por las que se estiman parcialmente las reclamaciones formuladas, acordando una indemnización económica para cada grupo de reclamantes, mediante una cuantificación convencional del perjuicio causado, según el dictamen del Consejo de Estado, atendiendo a la posibilidad de aquellos reclamantes de plantear tercería de dominio en vía judicial civil y que asciende a 5.000 € cada una de ellas.

En el proceso judicial iniciado por siete de aquellos reclamantes contra los adquirentes de dicha finca en acción declarativa de dominio y contra la mercantil apremiada, recayó sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Córdoba, de fecha 15 de mayo de 2015, que revocó la de instancia, declarando la titularidad de aquéllos sobre la finca y ordenando la cancelación de la inscripción registral de dominio a favor de los recurrentes, si bien no se acuerda inscribir la titularidad de los demandantes "por las irregularidades derivadas de la parcelación ilegal de dicha finca y el levantamiento de construcciones", ya que *'en mateña de parcelaciones urbanísticas procede el denominado "cierre del Registro" en tanto no se acrediten los requisitos exigidos por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística" (art. 17 TRLS).

El día 28 de febrero de 2018, la Sala de lo Civil de Tribunal Supremo dicta Auto en cuya virtud inadmite el recurso de casación y el recurso extraordinario por infracción procesal interpuesto contra la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Córdoba (Sección 1ª) en el rollo de apelación nº 1835/2012.

- Con fecha 21 de septiembre de 2016, la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social emitió informe, que es objeto de ampliación mediante otro emitido el 15 de noviembre de 2016,

- Instruido el expediente de responsabilidad patrimonial conforme a lo dispuesto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado mediante R.D. 429/1993, de 26 de marzo, el 8 de enero de 2018, la Subdirección General de Recursos remitió propuesta de orden ministerial resolutoria, en la que se proponía la desestimación por "actio nata" de la reclamación, a la Abogacía del Estado en el Ministerio, habiendo sido informada favorablemente.

- Emitido con fecha 4 de abril de 2019 dictamen por la Comisión Permanente del Consejo de Estado, con número 104/2019, se dicta la Orden ministerial que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-En la demanda, los recurrentes expresan que se les ha provocado una serie de daños, entre ellos, los económicos, que no tienen el deber jurídico de soportar, pues a raíz de la adjudicación en subasta de la finca nº NUM001, en procedimiento administrativo tramitado por la Administración, se han visto involucrados en una serie de procedimientos judiciales, que han culminado con la declaración del dominio de los que, en su día, dieron por perdida la finca y fueron indemnizados por la Administración.

Considera la parte actora que debido a la falta de pericia en la identificación correcta de la finca se ha provocado un error trascendental en el procedimiento, no habiéndose recogido debidamente las características de la finca, su valoración, su situación de ocupación, y el reconocimiento de sus derechos tanto como propietarios como poseedores de la finca NUM001 que adquirieron y que poseen, siendo ésta la causa de un funcionamiento anormal de la URE 1405 de la Tesorería General de la Seguridad Social en Córdoba en el procedimiento Nº 14 05 09 00110413, al amparo del art.142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Aduce como motivos impugnatorios:

Existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por actuación negligente por parte de la Dirección Provincial de la TGSS, e infracción del artículo 117. 2 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.

Infracción del artículo 7 de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, en lo referente al procedimiento de subasta electrónica, y de la Ley de Enjuiciamiento Civil como leyes supletorias en materia de subastas, pues la publicación de inmueble en el portal de subastas no cumple con las reglas de publicidad material y formal del registro.

Considera que se ha producido un daño efectivo, evaluable económicamente, y que además se ha producido por el anormal funcionamiento de la Administración porque en el anuncio de subasta no aparece carga alguna sobre la finca objeto de subasta.

De la pérdida patrimonial de la citada finca deriva la solicitud de una indemnización de 35.988,00€, que se desglosa en los siguientes conceptos:

- Coste de adquisición de la finca en pública subasta: 6.382€ (gastos registrales: 248,03€ y 175,39€)

- Honorarios de los profesionales en los procesos judiciales, en primera y segunda instancia, que ascienden a 18.150€ respecto al abogado y 3.502,30€ respecto al procurador.

- Gastos extrajudiciales: 613€ de la presente reclamación.

- Daños morales: 6.000€.

- Otros gastos por asistencia a juicio y audiencias previas: 467,28€.

- No obstante, a estos gastos anteriores, debe añadirse los gastos derivados del proceso civil en casación ante el Tribunal Supremo que se desglosan en los siguientes conceptos: o Costas relativas a la postulación procesal de D. Heraclio, la cual asciende a 2.736,77€.

- Costas relativas a la postulación procesal, según minutas presentadas para la tasación a 3.388,88€ o costas relativas a postulación procesal (Abogado y Procurador) para las actuaciones ante el Alto Tribunal, que ascienden a 11.861,67€ o Minuta proforma 04/2018 en concepto de expediente administrativo de reclamación de responsabilidad patrimonial, que asciende a 943,51€.

- Tasación de costas, que ascienden a 968,88€.

Por su parte el Abogado del Estado, en su escrito de contestación se opone a los anteriores argumentos y pretensiones en base a similares razonamientos a los que luego fueron recogidos en dicho acto administrativo.

CUARTO.-An tes de abordar las particulares cuestiones que se suscitan en el actual proceso, no estará de más hacer un repaso de los requisitos que deben concurrir para poder apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Así, en términos generales, se han considerado como requisitos de la responsabilidad patrimonial los siguientes: (i) que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; (ii) que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; (iii) que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y (iv) que no sea producida por fuerza mayor.

En el entorno de la antijuridicidad, que ciertamente se revela como uno de los puntos controvertidos en el presente proceso, significar que el Tribunal Supremo ha venido manifestando, valga por todas la sentencia de 1 de julio de 2009 (casación 1515/05, FJ 3º), que «[n]o todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. (...) el art. 142.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, lo que no es sino una confirmación de un principio general consagrado en nuestra legislación, en virtud del cual, si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles de conformidad con las disposiciones que regulan la materia contenidas en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.».

En la posición del administrado frente a una lesión, al objeto de calificarla como antijurídica y, por consiguiente, resarcible, intervienen también matices que coadyuvan a perfilarla, sin que por ello se introduzca ningún tinte subjetivista en la construcción de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. La precisión de esa ubicación objetiva del sujeto pasivo en el sistema jurídico, que define si está obligado a soportar el daño y, por consiguiente, la condición de este último y el deber de reparación de la Administración ex artículo 106, apartado 2, de la Constitución, se perfila gracias a elementos de muy diversa factura, unos tienen que ver con la naturaleza misma de la actividad administrativa y otros con las condiciones personales del afectado.

En efecto, el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa con poderes reglados, en los que no dispone de margen de apreciación limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar, en el caso concreto, la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión. Así, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2006 (casación 536/02, FJ 3º); 13 de enero de 2000 (casación 7837/95, FJ2º), 12 de septiembre de 2006 (casación 2053/02, FJ5º), 5 de junio de 2007 (casación 9139/03, FJ2º), 31 de enero de 2008 (casación 4065/03, FJ 3º) y 5 de febrero de 2008 (recurso directo 315/06, FJ 3º).

En este sentido, la STS de 4 de mayo de 2017 (rec. 3333/2015) declara que: «(...) el artículo 142 de la mencionada Ley de Procedimiento de 1992 , establece que la mera anulación de actos administrativo no comporta, por sí sola, la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial y no genera de manera automática el derecho de indemnización propio de dicha institución. Entre dichos presupuestos está el de la antijuridicidad de la lesión, entendida como daño que el ciudadano no tiene obligación de soportar, porque sólo en ese supuesto no existirá la obligación del lesionado de soportar el daño causado por la actividad administrativa anulada. Y en esa delimitación, la jurisprudencia ha venido examinando distintos supuestos en función de si la actividad administrativa a que se imputa la lesión se integra de potestades administrativas regladas o discrecionales, porque en la medida en que se configura en una y otras una potestad de decisión a la Administración por el Legislador, no se puede someter a aquella a incurrir en una exigencia de responsabilidad en la apreciación de los requisitos que la norma le impone para la prestación de los servicios que se le encomienda, cuando ha de ajustar las normas a la realidad que se le somete a su consideración para dictare el acto luego anulado. Sí existirá esa antijuridicidad del daño cuando la Administración, al ejercitar potestades administrativas discrecionales, se aparta de toda lógica en la apreciación de tales circunstancias y procede a la aplicación de la norma de manera irrazonada e irrazonable, o incluso que aplicando potestades regladas se aparta de las exigencias de la norma cuando, por ejemplo, haya de apreciar conceptos jurídicos indeterminados, que son apreciados y valorados en igual grado de ausencia de lógica. En suma, como se ha venido acuñando por la jurisprudencia, que la decisión administrativa luego anulada no sea razonable ni esté razonada (en este sentido, por todas, sentencia de 9 de diciembre de 2015, recurso de casación 1661/2014 , con abundante cita)».

Así, tal y como el Tribunal Supremo ha declarado con reiteración ( STS 9-10-2007 Rec. 3194/2003 , por todas) y según deriva de los antiguos artículos 141.1 y 139.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, "no basta que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos sino que, ante todo, es preciso que el daño sea antijurídico, dado que la antijuridicidad es un presupuesto o requisito de la imputación del daño y del deber de resarcimiento que ésta genera en la Administración...".

QUINTO.-Analizando ya las particulares circunstancias que concurren en el supuesto que ahora nos ocupa, recordemos que la parte recurrente sustenta su pretensión indemnizatoria en la actuación irregular que a su juicio ha llevado a cabo la TGSS a la hora de identificar en el anuncio de subasta un bien que luego se le adjudicó, entendiendo que esta actuación no es acorde a lo establecido en la Ley.

Comenzaremos adelantando que asiste la razón a la Administración demandada, pues considera esta Sala acertados los argumentos expuestos en la resolución ministerial por la que se desestima la reclamación, habida cuenta de que no concurren todos los presupuestos necesarios de la responsabilidad patrimonial de la Administración en base a las consideraciones que seguidamente se exponen.

Así, en primer lugar y en cuanto a las alegaciones que el recurrente aduce en orden a demostrar que la causa de los daños y perjuicios por los que reclama es la mala actuación llevada a cabo por la Administración en el procedimiento de subasta, cabe replicar a ello, tal y como se expone en la resolución ministerial siguiendo el informe de la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones, que "no puede establecerse una relación de causalidad directa entre dicho funcionamiento y la pérdida de los derechos de que eran titulares éstos sobre la finca en cuestión debido a las irregularidades en la adquisición de dicha finca y a la falta de publicidad registral únicamente imputable a aquellos."

Es lo cierto que la sentencia de la Audiencia Provincial de Córdoba acepta la eficacia jurídica de las adquisiciones de los demandantes, como producidas con anterioridad a la subasta y niega que pueda operar el mecanismo de "adquisición a non domino", fruto de la aplicación del principio de la "fe pública registral" que recoge el art. 34 de la Ley Hipotecaria, negando la condición de tercero hipotecario protegido a los aquí recurrentes por ausencia del requisito de buena fe en la adquisición de dicha finca, al ser "notoria la proliferación de parcelaciones ilegales en la zona donde se ubica la finca",y al haber declarado el codemandado que "sabía de la existencia de viviendas en la zona".La referida sentencia afirma que "procede concluir, que don Carlos Jesús no actuó de buena fe al adquirir e inscribir tan rápidamente su adquisición y, por ende, no puede ser beneficiario de la rigurosa protección que emana de la fe pública registral ex art. 34 L.H.".

Consecuencia derivada de la expresa declaración de que los recurrentes no actuaron de buena fe, es la ruptura del nexo causal entre pérdida patrimonial y la actuación de la Administración, lo que impide que puedan imputarse a la TGSS los daños invocados.

Los recurrentes pretenden amparar su reclamación de responsabilidad patrimonial en la actuación anómala de la TGSS, sin embargo, atendiendo al contenido de la sentencia dictada en apelación -firme al no admitirse el recurso de casación- no podemos obviar el hecho de que aquéllos, o bien eran conocedores de la titularidad ajena del bien que adquirían, o su desconocimiento derivaba de su propia negligencia, que solo a ellos era imputable.

Adviértase de la diligencia que, por lo general, resulta exigible a los participantes en una subasta, pues en el uso normal de las transacciones de compraventa de inmuebles, los compradores o adjudicatarios suelen solicitar información fehaciente y exhaustiva sobre el inmueble que pretenden adquirir (por ejemplo solicitando una nota simple al Registro de la Propiedad de la que obtener una descripción más ampliada del bien), de tal modo que, a la vista de los datos obrantes en el expediente, podemos concluir que la parte recurrente no empleó la diligencia precisa cuando se conformó con los datos que resultan del anuncio de la pública subasta.

Así, la conducta mostrada por los actores no se compadece con la mínima diligencia que le era exigible como adjudicatario en un procedimiento de subasta, especialmente si tenemos en cuenta que la TGSS utilizó en todo momento datos catastrales y registrales de la finca a los que el reclamante pudo fácilmente acceder, sin que sea dable traspasar a la Administración las consecuencias de una falta de especial diligencia ante los cuidados que deben de mostrarse ante una venta forzosa.

Y ello nos ha de llevar reconocer la ruptura del nexo causal entre la conducta de la Administración y los daños sufridos por los recurrentes, motivada en la falta de diligencia de éstos.

Amén de lo expuesto, convenimos con la Administración demandada en que, de conformidad con las reglas de publicidad material y formal del registro y las presunciones y garantías que establece la legislación hipotecaria, los daños derivados de la actuación de la TGSS por la aparición de legítimos titulares dominicales, anteriores en el tiempo, no resultan antijurídicos, y constituyen efectos que deben ser soportados por el administrado.

En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, en el dictamen emitido el 4 de abril de 2019, obrante en el expediente, y que remitiéndose al dictamen núm. 542/2008, señala: "la TGSS debe recabar, en su caso, los títulos de propiedad o la correspondiente certificación registral de conformidad con lo previsto en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social y demás normas aplicables; pero no está obligada a comprobar los datos publicados por el Registro de la Propiedad y su correspondencia con la realidad extrarregistral, en relación con todos los inmuebles que pretende sacar a pública subasta ni tampoco tiene el deber de verificar la adecuación a la legalidad urbanística de las obras que puedan haber sido realizadas en ellos, o la previa obtención de las correspondientes licencias (lo que, por lo demás, rea podría siempre hacer). Antes bien, el artículo 117 del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004 de 1 1 de junio, dispone (como antes el artículo 147.2 del Reglamento aprobada por el Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre) que en el anuncio de subasta debe incluirse la descripción de los bienes, precisando que, cuando se tratara de bienes inscribibles en registros públicos, se prevendrá en el anuncio que los licitadores han de conformarse con los títulos de propiedad aportados al expediente. Ciertamente, ello puede suponer un riesgo para los licitadores (por la eventual discordancia entre la realidad registral y la extrarregistral, a favor o en contra del adquirente), pero que conocen y han de asumir al participar en la pública subasta (que, por el contrario, se benefician en muchas ocasiones de las condiciones ventajosas desde un punto de vista económico que suelen regir estas subastas). Por ello, concluía allí el Consejo de Estado que no era imputable a la Administración el perjuicio que pudiera derivar, para los adjudicatarios, de la discordancia entre los datos del Registro de la Propiedad y la realidad extrarregistral, sin perjuicio de las acciones que les puedan corresponder en virtud de tal discordancia.".

Y aplicando dicha doctrina al presente caso, concluye el dictamen que los hoy recurrentes conocían o podían conocer la documentación incorporada al expediente, en la que se dejaba constancia de las limitaciones en cuanto a la identificación y valoración de la finca, y que ellos aceptaron al ofrecer un precio de remate que se adecúa a tales condicionamientos.

Así, nótese que tanto la resolución recurrida como el Abogado del Estado en su contestación hacen referencia a la doctrina del Consejo de Estado acerca de que no puede excluirse el elemento azaroso y de riesgo que se asume en la adquisición de un bien a través de una venta forzosa, cuyas consecuencias no pueden trasladarse a la Administración ejecutante, ya que el adjudicatario, al igual que asume el beneficio de la operación, también habrá de soportar los eventuales riesgos que la misma comporta, los cuales, además, han de entenderse suficientemente compensados por el normal menor precio que se abona respecto al valor del bien que se obtiene en la subasta (dictámenes 3233/2000 y 767/2002, entre otros).

En virtud de lo expuesto, hemos de concluir que el daño por el que se reclama, de haberse producido efectivamente, no sería antijurídico.

En todo caso, el cobro de un precio por la transmisión de un bien que no se produce finalmente, ha dado lugar a la devolución del precio pagado a fin de evitar un enriquecimiento sin causa por parte de la Administración que recibió tal cantidad, sin que el adquirente recibiera la contraprestación correspondiente.

SEXTO.-A mayor abundamiento, incluso partiendo de la tesis que propugna el actor cuando considera que la Administración incurrió en irregularidades en la identificación del bien en el anuncio de la subasta y en la adjudicación, cumple manifestar que, conforme a reiterada jurisprudencia, los actores debieron ejercitar en su momento las acciones y recursos que le asistían en derecho contra los distintos actos que consideraba ilegales dictados en el seno del procedimiento de subasta, primero en la vía administrativa y, luego, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, existiendo únicamente constancia de que hubieran acudido a los Tribunales del orden civil.

En efecto, la jurisprudencia tiene declarado de manera reiterada que la vía de la responsabilidad patrimonial no puede utilizare como una vía alternativa para impugnar aquellos actos administrativos que se dejaron consentidos por no haberse utilizado los cauces legalmente establecidos - STS de 19 de octubre de 2011 (cas. 4238/2007)-.

Cuanto se ha expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos nos lleva, en fin, a la desestimación de la pretensión deducida en la demanda.

SÉPTIMO.-En orden a las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA y dada dicha desestimación, habrán de imponerse a la parte recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,