Sentencia Contencioso-Administrativo 28/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santander nº 1, Rec. 33/2022 de 06 de febrero del 2023

PRIMERO.- Los actores manifiestan que ocupan la vivienda a título de arrendamiento, en virtud de contrato de alquiler celebrado con el alcalde del ayuntamiento de Bareyo, como titular del bien, el 24-6-1992, doc. 5 escrito de interposición. En virtud del acuerdo, los ocupantes se obligaban a rehabilitar la vivienda y a abonar los suministros. Por tanto, el título posesorio no es el de precario sino el de arrendamiento que no se ha extinguido, pues se pactó hasta la jubilación del actor.

Solicita anular la resolución condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tal declaración y a la devolución de las cantidades abonadas por la actora, intereses correspondientes

Frente a dicha pretensión se alza la Junta alegando que es la propietaria del bien inmueble, como demuestra el Registro de la Propiedad. La JV no ha suscrito ningún contrato con los actores que por ello, ocupan el bien a título de precaristas. El documento suscrito con el alcalde del ayuntamiento no crea ninguna obligación para la JV. Procede por ello, el desahucio sin indemnización que en su caso, correspondería a la administración que intervino de forma indebida como arrendadora. El título alegado no es oponible frente a la JV.

El ayuntamiento, se adhiere a esta postura señalando que no reconoce el contrato de arrendamiento.

La cuantía se fija en indeterminada.

SEGUNDO.- Las potestades ejercidas por el ayuntamiento son las relativas a la defensa de bienes del art. 41 Ley 3/2003 PAP. En concreto, se ejerce una potestad de desahucio. Desde la perspectiva normativa, son aplicables, al ser una entidad local, los arts. 120 y ss del RBEL que desarrollan la LBRL y RDLegis 781/1986, siendo el art. 122 el que refiere ese procedimiento que habrá de completarse, en lo no previsto, por la Ley 39/2015 de procedimiento común y Ley 3/2003 de PAP en sus arts. 58, art. 2.2 y DF 2ª y 3ª y su y Reglamento, RD 1373/2009.

En concreto, los arts. 120 y ss del RBEL regulan el desahucio administrativo en los cuales, los arts. 120 y 121.3 se refieren a dos cosas, la extinción del derecho y el desahucio que determina la desocupación y lanzamiento, con o sin indemnización. La Ley 33/2003, en su art. 41.1.d) regula, dentro de las potestades administrativas de la defensa de sus bienes, la de desahucio, previa extinción del título que amparaba la tenencia. El art. 59.1 es claro cuando señala que, para ejercer el desahucio, antes, hay que declarar la extinción o caducidad del título y en su apartado 2, que tal declaración se efectuará previa instrucción del oportuno expediente con audiencia al interesado.

El desahucio administrativo es un procedimiento que permite a la Administración por sí, sin necesidad de los tribunales, recuperar la posesión de sus bienes de dominio público, y cuya finalidad última, en fase de ejecución, es el lanzamiento, cuando desaparezca el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban dicha ocupación. La diferencia esencial entre el desahucio y la recuperación posesoria es que, en el primero, el ocupante inicialmente estaba habilitado para ocupar el dominio público. En el caso de que no se diera esta circunstancia se trataría de una usurpación ante la cual la Administración reaccionará mediante el procedimiento de recuperación de oficio.

Para alcanzar esa finalidad del lanzamiento, primero, hay que poner fin a la situación posesoria, amparada por título y liquidarla, para lo cual, la ley exige un previo expediente administrativo con audiencia al interesado.

TERCERO.- En este caso, de forma indirecta, se han suscitado dos cuestiones relacionados con el objeto de pleito (el control el ejercicio de esa potestad) como son las del dominio del bien por al JV y no por el ayuntamiento y la naturaleza del título posesorio de los ocupantes, como precario o como arrendamiento.

En cuanto al primer tema, ha de decirse que la resolución de litigios relativos al dominio y demás derechos reales constituye, según una consolidada jurisprudencia, una competencia exclusiva de los Tribunales civiles, por lo que se trata de una materia excluida del conocimiento de la jurisdicción contenciosa ( art. 3.a) LJ). Es por ello que las partes solo podrán obtener una declaración sobre el dominio o sobre derechos reales existentes ante la Jurisdicción civil única competente para resolver acciones declarativas de dominio o reivindicatorias ( art. 348 CC), de servidumbre de paso ( arts. 530 y ss CC) o la protección posesoria ( art. 250 LEC y art. 446 CC) y ello, aunque se trate de dominio público. Así, el problema de la propiedad de un terreno, aunque se discuta el dominio público o no del mismo, es competencia exclusiva de los Tribunales civiles sin perjuicio de que corresponderá a los del orden contencioso el análisis de potestades públicas sobre bienes de las Administraciones. Ahora bien, que un órgano de lo contencioso administrativo no pueda resolver esta cuestión, en el presente caso, el derecho de propiedad, ello no significa que no pueda analizar la cuestión del dominio con carácter incidental ( art. 4 LJ) ni contemplarla como un elemento normativo de la acción entablada, es decir, como requisito para que prospere.

En cuanto al segundo tema debatido, el concepto de posesión en precario frente a la derivada de otro título como es el arrendamiento de bienes inmuebles, el precario se contempla en el art. 1750 CC y en el art. 250.2 LEC. Señala la STS de 31-12-1992 que " En efecto distingue la doctrina -y de tal distinción se ha hecho eco la jurisprudencia- el contrato de precario, que aunque diferenciado en el Derecho romano del comodato, a causa, entre otras razones, de la indefinición del uso concedido o tolerado, en los Códigos modernos se equipara al comodato si en éste no se pactó la duración del contrato ni el uso a que ha de destinarse la cosa pactada ( art. 1.749 del Código Civil ), en cuyo caso el comodante puede reclamar la cosa a voluntad, incumbiendo en caso de duda la prueba al comodatario, del precario strictu sensu que extiende los casos de precario, fuera del ámbito contractual, a todos aquellos supuestos en que una persona posee alguna cosa sin derecho para ello. La concepción amplia del precario comprende, por ello, los supuestos de posesión concedida o tolerada o simplemente las situaciones posesorias de puro hecho." Añade la STS 31-1-1995 que "Pues bien, sabido es que el precario cuya figura aparece según la mayoritaria doctrina científica, encuadrada en el artículo 1750 del Código Civil y a la que alude el artículo 1.565-3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , no se refiere exclusivamente a la graciosa concesión al detentador y a su ruego del uso de una cosa mientras lo permite el dueño concedente, en el sentido que a la institución del precario le atribuyó el Digesto, sino que se extiende a cuantos sin pagar merced utilizan la posesión de un inmueble sin título para ello o cuando sea ineficaz el invocado para enervar el cualificado que ostente el actor (según sentencias de 13 de Febrero de 1.958 y 30 de Octubre de 1.986 ) entre los que se encuentran los que sirven de soporte a un mero derecho personal cuya finalidad sea la de poseer la cosa para disfrutarla ó para usarla, legitimando por tanto al arrendatario frente al poseedor sin título." ( STS 29-2-2000 ).

En resumen, para hablar de precario son necesarias dos circunstancias, posesión sin título y falta de obligación de pagar una contraprestación.

La SAP de Cantabria de 22-4-2008 que " El precario consiste en esencia en el uso o disfrute de una cosa ajena sin pagar renta o merced, ni ostentar título que legitime dicha posesión basada exclusivamente en la condescendencia o liberalidad del poseedor real.

El concepto de precario presenta una clara evolución doctrinal desde la caracterización de la situación fáctica de precario como mera posesión tolerada en el disfrute de la cosa ajena sin pago de renta o merced- Sentencia del Tribunal Supremo de 29 marzo de 1955 , y 7 noviembre 1958 - hasta la llamada situación en precario por posesión denegada, que comprende la mera situación de uso, tenencia o disfrute de la cosa por aquél que carece de título o posesión jurídica válida, bien porque no la haya tenido nunca, bien porque perdió la que tuvo en su día, por la existencia de otro pretendiente de mejor derecho, o cuando el título que pueda invocar sea ineficaz para enervar el más cualificado que ostenta el actor- sentencias del Tribunal Supremo de 27 octubre 1976 y 8 noviembre 1968 .

El ejercicio de la acción de desahucio por precario- art. 250.1 2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil - exige como requisitos para su prosperabilidad, primero , que el actor tenga la posesión mediata de la finca como propietario, usufructuario o cualquier otro título que le dé derecho a disfrutarla y sus causahabientes, lo cual determina la legitimación activa y, segundo, que la persona contra la que se dirija la acción y la demanda disfrute o tenga la posesión inmediata de la finca sin título para ello y en los términos antes señalados, lo cual determina la legitimación pasiva y sólo si el demandado acredita la existencia real de título a su favor para amparar la posesión de la finca, perderá el carácter de precarista y se convertirá en un poseedor con título que lógicamente conlleva el perecimiento de la acción de desahucio por precario."

También dice la SAP de Alicante de 2-12-2009 que " La legitimación activa para promover los juicios de desahucio recae, a tenor del actual artículo 250.1.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en los que tengan la posesión real de la finca a título de dueños, de usufructuarios o cualquier otro que les dé derecho a disfrutarla, y sus causahabientes. Obviamente, por posesión real no hemos de entender la posesión directa de la cosa, pues precisamente cualquier acción de desahucio se dirige contra el poseedor material e inmediato, por lo que, en realidad, debe exigirse en el título del demandante la facultad de disfrutar o poseer el bien, de una forma directa o indirecta... Además, en caso de que el dominio este dividido, la jurisprudencia estima que el nudo propietario sólo estará legitimado para promover esta acción en unión del usufrutuario, ya que el nudo propietario tiene como único derecho el de disposición, con las limitaciones derivadas del artículo 489 del Código Civil , y como expectativa la de consolidar en su persona el dominio pleno una vez se extinga el usufructo, careciendo por el contrario de las facultades de goce y disfrute de la cosa usufructuada, que son titularidad exclusiva del usufructuario ( artículo 467 CC ), es por lo que la jurisprudencia menor declara con total unanimidad que, carente el nudo propietario de aquellas facultades de uso y un disfrute, la nuda propiedad no es título eficaz para amparar la ocupación y excluir la consideración del nudo propietario como mero ocupante a precario frente a la usufructuaria, que es la única titular de derecho exclusivo a poseer ( SSAP Albacete 10 de octubre 1974 , AP Lérida 8 marzo 1976 y SAP Burgos 6 octubre 1976 , AP Las Palmas, sec. 5ª, S 27-11-2003, nº 917/2003, rec. 393/2003 )."

CUARTO.- La única prueba practicada e incorporada es la documental, del EA y del pelito. Y con ella, se resolverán las cuestiones planteadas.

Respecto del dominio, obra, nota simple del Registro de la Propiedad de Santoña a favor de la JV, propietaria. La inscripción del dominio se hace por inmatriculación en documento de 24-8-2016. El ayuntamiento aporta certificado de bienes inmuebles. Según señala el Inventario se aprobó el 28-3-2018. Se aprueba rectificación a fecha 31-12-2018.

Es decir, a los efectos de este pleito, la JV es la propietaria del bien a fecha actual. Sin embrago, nada se sabe de la situación antes de la inmatriculación en 2016. Desde luego, el que el ayuntamiento no tenga inventariado el bien, no basta para declarar que no es de su titularidad. Y como prueba de ello, se aprecia que hasta 2018 no tenía inventario, sin que ello permita concluir que, antes de esa fecha, no tenía bienes de dominio público o patrimoniales pro no estar inventariados, todavía.

En cuanto al título posesorio esgrimido, doc. 5 de demanda, se titula contrato de alquiler de vivienda y se celebra entre el Sr. Carlos Jesús, que no lo hace a título particular sino como alcalde de Bareyo, y los actores. El objeto es el arrendamiento de una vivienda titularidad el ayuntamiento, en las Escuelas Viejas. La duración se extiende desde la firma a la jubilación del actor como asistente social el ayuntamiento. Como precio se fija el valor de rehabilitación del interior de la vivienda incluyendo la comunicación interior entre las dos plantas, haciendo constar el gran deterioro que presentaba el inmueble pro desuso. Y se firma por el alcalde como tal.

También obra certificado municipal en el siguiente sentido: "revisados los archivos municipales y los libros de decretos de Alcaldía, de acuerdos de Junta de Gobierno Local y de Pleno, se certifica que no existe en el Ayuntamiento de Bareyo expediente administrativo alguno en relación con el supuesto contrato de arrendamiento reseñado anteriormente, ni acuerdo municipal que acuerde el arrendamiento o habilite al Sr. Alcalde para la firma de dicho contrato"

Evidentemente, nadie pone en duda esto, que no se haya tramitado expediente alguno para el arrendamiento, ni se acordara por el Pleno ni se habilitara expresamente y por escrito al alcalde. Pero que esta sea así, no significa que no se firmara el documento presentado por los actores con el entonces alcalde. Desafortunadamente, son muchos los ejemplos (tramitados en pleitos en los juzgados, incluido éste) de acuerdos administrativos sin previa tramitación de expediente (como contrataciones verbales) o por autoridades incompetentes. La ley, consciente de esta realidad, ya contempla de forma expresa estas circunstancias, como causas de nulidad radical en el art. 48 ley 39/2015.

Y dicho esto, en este pleito, de lo que no hay prueba en absoluto es de que el doc. 5 de demanda sea falso, la firma sea falsa o esté falsificada. Y tampoco consta denuncia penal ni por falsedad ni prevaricación ni otro delito. Desde luego, el acto podrá ser nulo o anulable, pero también es evidente que ni la JV ni el Ayuntamiento han denunciado el hecho penalmente pretendiendo en esa jurisdicción su anulación como consecuencia de acto delictivo, ni han puesto en marcha los mecanismos de revisión de actos firmes de los arts. 106 y ss Ley 39/2015. Esto, lo que plantea es un problema, no sobre la de validez de ese acto, que nadie ha recurrido y este juzgador ni puede revisar ni puede anular, sino de su eficacia. Lo que los demandados alegan, en definitiva, es que el acto firmado por el alcalde del ayuntamiento, cuya falsedad o falsificación no consta, sería nulo de pleno derecho por haber sido firmado por autoridad incompetente (el acuerdo no es del pleno y el bien no sería, en 1998, de titularidad del ayuntamiento de Bareyo) y por haber prescindido totalmente de un procedimiento que no consta, necesario para el arrendamiento de bienes locales, de los arts. 92 RBEL, 122 y ss LPAP, y 90 y ss Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003 ( art. 47.1b) y e) Ley 39/2015).

Esta declaración de nulidad radical no puede hacerse en este fallo. Primero, por el principio de congruencia, pues no se ha pedido en ninguna demanda. En segundo lugar, porque es una potestad administrativa conforme a los arts. 106 y ss Ley 3972015. Es la administración, que goza de autotutela, la que puede y debe, en su caso, dejar sine efecto ese acto. En este caso, habría de ser el ayuntamiento, de oficio o a instancias de la JV, al ser un acto del alcalde. Para ello, habrá que tramitar un expediente y comprobar si esas causas alegadas u, otras, concurren o no, previo dictamen del Consejo de Estado y sin prejuicio de las responsabilidades personales, penales, administrativas y contables, de quienes hayan provocado el acto. No obstante, para ello, deberá acreditarse, en ese expediente, que la propiedad era de la JV en 1992 y atenderse a las normas de competencia y procedimiento vigentes entonces., al ser las que rigieron esa actuación municipal.

Por tanto, la cuestión, desde la perspectiva administrativa, no es si un contrato firmado por terceros, al margen del actual propietario, JV, es o no oponible conforme al régimen de la LAU y CC, sino de eficacia de un acto administrativo, firme y consentido y no anulado, para la administración que lo ha dictado y para terceros, administrados. Y, conforme a los a rts. 98 y ss Ley 39/2015, mientras no se declare su nulidad o anulabilidad u otra forma de ineficacia, se presume válido y es eficaz, generando a favor del tercero, los actores, el derecho de arrendamiento mientras no se revise por los cauces legales. Tales, serán los adecuados a la causa aplicada: revisión de oficio por nulidad radical; lesividad, si es anulable; resolución contractual por los motivos normativos; etc. Y para que la administración pueda ejercer la potestad de desahucio, como se ha dicho, primero debe extinguir el título o derecho, que no es el de precario, sino el de arrendamiento. Efectivamente, el título posesorio no es a precario, pues existe un contrato de arrendamiento, que no solo se denomina como tal, sino que no puede ser calificado de precario pues la transmisión del uso y disfrute, por un periodo cierto, se hace mediante contraprestación económica: la inversión en rehabilitación de la vivienda. Desde luego, la cuestión sobre el cumplimiento o no de esa contraprestación, no ha sido objeto de debate y en nada afectaría a la calificación del contrato, sino a su cumplimiento y, eventual causa, no de nulidad sino de resolución. En la resolución dictada se extingue un título ajeno al concedido en acto administrativo a los actores y por ello, no procede la recuperación posesoria vía desahucio al estar vigente la posesión amparad en un contrato de arrendamiento no extinguido, resuelto ni invalidado.

La demanda debe ser estimada. Ahora bien, sin incluir pronunciamiento alguno sobre cantidades. Todo apunta a un mero error de transcripción o "corta-pega" porque, de hecho, en el cuerpo de demanda no se menciona, en modo alguno, el origen o razón de cantidades ni el pleito ha versado nunca sobre esta cuestión.

QUINTO.- De conformidad con el art. 139 LJ, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.