Sentencia Contencioso-Administrativo 64/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vigo nº 1, Rec. 346/2022 de 10 de mayo del 2023

PRIMERO . - De los hechos probados

1.- El día 31 de agosto de 2021, Da Aurelia cuando se disponía a abandonar la playa Ladeira por la rampa de acceso colisiono con uno de los salientes de la barandilla del paseo de madera, sufriendo un fuerte golpe en la cabeza, provocándole una herida incisocontusa en región temporoparietal izquierda TCE leve que requiero de sutura con grapa quirúrgica, asistida en primer momento en la farmacia cercana a la playa, trasladada en ambulancia al Centro Médico Val Miñor

2.- Informe de servicio de la Policía Local de 02/09/2020, que se desplazó al lugar de los hechos, requerido por el marido de la recurrente dos días después de su acontecimiento, y confeccionó parte de servicio recogiendo el testimonio del marido de la actora acerca del siniestro, adjuntando fotografías de la zona (playa-pasarela) donde se produjo el suceso

3.- Informe Técnico de la Conselleria de Urbanismo del Concello de Baiona de 20/05/2022 que concluye que el punto en la que el incidente tuvo lugar (parcela NUM000 del Polígono NUM001, Ladeiras) existe una incongruencia en cuanto a su titularidad dado que la Certificación catastral especifica que es de titularidad municipal (Concello de Baiona) mientras que la planimetría del PXOM indica que se encuentra en dominio público marítimo terrestre Red Natura 2000 de Galicia

4.-Escrito de alegaciones a la Resolución de Alcaldía de 14/06/2022 por la que se le concedía trámite de Audiencia, que fue desestimado

5.- Resolución de la Junta de Gobierno del Concello de Baiona de 11/11/2022 desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial de la recurrente, en síntesis, por falta de legitimación pasiva del Concello en el mantenimiento del paseo de madera la playa de A Ladeira, Y/o falta de nexo causal entre los daños producidos y el funcionamiento normal o anormal de los servicios del Ayuntamiento

6.- Oficio del Servicio Provincial de Costas de Pontevedra en el que, aunque reconoce que la construcción del Paseo Marítimo de Ladeira se ejecutó por ese mismo Servicio de Costas, pero en el año 2000 la Conservación de dicho conjunto paso a corresponder al Concello de Baiona, actualmente es quien está realizando obras de reparación en la pasarela

7.- Interposición del recurso objeto del presente procedimiento en el importe de la indemnización de las lesiones sufridas por el recurrente a consecuencia del accidente y que se reclaman en el presente procedimiento asciende a 12.081,81 euros calculado conforme baremo

SEGUNDO . - De la legitimación pasiva

Para determinar si existe o no una falta de legitimación pasiva, que es cuestión de fondo, hay que recordar el sistema de responsabilidad de la Administración pública, construido por doctrina y jurisprudencia.

El principio de responsabilidad de la Administración, con precedente constitucional en los artículos 106.2 y 149.1.18, se encuentra hoy en día regulada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículo 32 y siguientes).

El artículo 32.1 de la Ley recoge el principio general en los siguientes términos: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

Esta norma se complementa, por lo que se refiere al punto de vista procedimental, con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En la fórmula legal del artículo invocado que define la responsabilidad objetiva de la Administración están incluidos no sólo los daños ilegítimos que son consecuencia de una actividad culpable de la Administración o de sus agentes, supuesto comprendido en la expresión "funcionamiento anormal de los servicios públicos", sino también los daños producidos por una actividad perfectamente lícita, como indica claramente la referencia explícita que la Ley hace a los casos de funcionamiento normal, lo cual supone la inclusión, dentro del ámbito de la cobertura patrimonial, de los daños causados involuntariamente o al menos con una voluntad meramente incidental, no directamente dirigida a producirlos y en definitiva los resultantes del riesgo creado por la existencia misma de ciertos servicios.

Ahora bien, como señalan las STS de 26 de febrero y de 2 de abril de 1985, para apreciar la responsabilidad objetiva, se ha de exigir que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias; y esta formulación no sólo no desnaturaliza la doctrina de la responsabilidad objetiva de la Administración pública, sino que la fortalece y aclara; pero para poderla aplicar, es necesario que la conducta de la Administración sea la causa del daño.

En casos como el presente, en que se plantea la responsabilidad patrimonial derivada de un siniestro acaecido por un defecto advertido en la vía pública, conviene recordar que resulta ser cometido del organismo titular de una vía pública la vigilancia de la misma a efectos de mantenerla útil y libre de obstáculos que impidan o dificulten su uso con las debidas garantías de seguridad.

Conviene prestar atención a ciertos preceptos de la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas artículo 115 : las competencias municipales en los términos previstos por la legislación que dicten las comunidades autónomas podrán abarcar los siguientes extremos A) informar los deslindes del dominio público marítimo terrestre b) informar la solicitud de reserva adscripciones autorizaciones y concesiones para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre c) explotar en su caso los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas por cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación de régimen local d)mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza e higiene y salubridad así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas.

En esa línea, el art. 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local expresa que el Municipio ejerce en todo caso como competencias propias las de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad. y el artículo 115 d) de la Ley de Costas impone a los ayuntamientos la obligación de mantener las playas en las debidas condiciones de limpieza e incluso tal obligación de velar por la seguridad en las playas que establece la orden 31 de julio de 1972 y parece claro que en el caso que nos ocupa el ayuntamiento demandado no puede exonerarse de su responsabilidad derivando las mismas a la demarcación de costas por ser titular y la constructora de la rampa de acceso a la playa una vez que el título de imputación en que se basa la reclamación de la recurrente no es otra cosa que la falta de mantenimiento de la pasarela de madera de acceso a la playa

Art 26 a) de la LBRL, que el municipio tiene atribuida la competencia de mantener las vías públicas en condiciones de seguridad 74 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y 3.1 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Aplicando la doctrina expuesta , de la prueba practicada , documental obrante en autos, expediente administrativo, no permite determinar de modo indubitable de la titularidad de la pasarela madera adyacente a la playa de Ladeira, si bien consta que la construcción de la misma fue ejecutada por el Servicio Provincial de Costas de Pontevedra , pero desde el año 2000 la conservación de la misma fue cedida al Concello de Baiona ,lo que permite concluir que el mantenimiento y conservación de la misma fue asumida de facto por el Concello de Baiona , por lo que ha descartarse en ese caso la legitimación pasiva del Servicio de Costas de Pontevedra y la de responsabilidad de este de declararse que exista responsabilidad patrimonial por falta de mantenimiento, es más aunque fuese el Concello el titular de la pasarela sí le asistiría la responsabilidad de ejercer sus competencias privativas de vigilancia ,seguridad en lugares públicos Protección Civil, ordenación de tráfico de peatones y como no velar por la tutela inmediata de la seguridad de los vecinos incluso aunque la gestión del interés público estuviese encomendado a otras instituciones. Significativo en ese sentido el hecho del que el Concello se le haya concedido autorización previa para la realización de obras de sustitución, ampliación de la pasarela siendo estas las últimas ejecutadas.

TERCERO . - Del concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración

Todo fallo judicial resolutorio de pretensiones indemnizatorias en relación con el funcionamiento normal o anormal de los servicios Públicos requiere un examen, concreto y pormenorizado, no sólo del régimen y normativa concreta aplicable, sino, también y principalmente, del supuesto de hecho acontecido, en tanto que el íter y circunstancias del mismo son los que determinarán la efectiva concurrencia de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para el nacimiento de la obligación de resarcimiento por parte de La Administración.

Así, establece reiteradísima jurisprudencia que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas regulada en el art. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , se configura como una responsabilidad de carácter objetivo, o por el resultado, en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, y sus elementos constitutivos han sido concretados en numerosas sentencias del Tribunal Supremo, como en la de 3 de julio de 2003 , que, con cita de la de 7 de marzo de 2000 , recuerda que dicha responsabilidad exige, para su reconocimiento:

A) La efectiva realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas que no tengan la obligación de soportarlo.

B) Que la lesión patrimonial sufrida sea consecuencia de una actuación del poder público o actividad administrativa, en desarrollo de funciones de la misma naturaleza en una relación de causa a efecto.

C) Que el daño no se haya producido por fuerza mayor o culpa exclusiva de la víctima.

Es igualmente requisito sine qua non la concurrencia del nexo causal entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, sin interferencias extrañas que pudieran anular o descartar aquél, no suponiendo el carácter objetivo de esta responsabilidad que se responda de forma "automática" por la sola constatación de la existencia de la lesión.

En esta línea de razonamiento, la STS de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en sentencia de 5-6-1998 , que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13-11-1997 también se afirma por el Alto Tribunal que "aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que como antes señalamos es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".

En este sentido, las STS de 14 de octubre de 2003 y de 17 de abril de 2007 rechazan que la mera titularidad del servicio o de la infraestructura material para su prestación determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir.

En la misma línea argumental, se habían pronunciado las Sentencias del Alto Tribunal de 13 de noviembre de 1997 , 7 de febrero y 6 de marzo de 1998 , 19 de septiembre de 2002 y 20 de junio de 2003 .

También resulta interesante la cita de las STS de 27.12.1999 y 22.7.2001 , según las cuales, "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( STS, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995 , 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 , 20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 )".

El cuerpo doctrinal así gestado confluye en la consideración jurídica de que no resulta exigible a la Administración una conducta exorbitante, siendo una razonable utilización de los medios disponibles en garantía de los riesgos relacionados con el servicio, lo que en términos de prevención y desarrollo del servicio y sus infraestructuras se traduce en una prestación razonable y adecuada a las circunstancias como el tiempo, lugar, desarrollo de la actividad, estado de la técnica, capacidad de acceso, distribución de recursos, en definitiva lo que se viene considerando un funcionamiento estándar del servicio.

Así mismo, con carácter general, es preciso señalar que el art. 217.2 LEC con claridad dispone que corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda. Es por tanto al que reclama, en los supuestos de responsabilidad patrimonial, a quien corresponde acreditar los hechos y circunstancias determinantes y necesarios para la afirmación de dicha responsabilidad, entre otros, los correspondientes a la prueba de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el efectivo daño producido. Lo que sucede es que, en virtud de lo que señala el apartado 6º del art. 217 LEC, es en la aplicación concreta de esta regla sobre carga de la prueba donde el juzgador deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponda a cada una de las partes en litigio. Una cosa es por tanto la carga de la prueba (que en el presente supuesto corresponde a la reclamante) y otra las reglas de valoración de los elementos probatorios para afirmar si se ha cumplido con la citada carga y que se mueven en la órbita de la facilidad y disponibilidad probatoria. A ello ha de añadirse, que constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, ( STS de 10.11.2011) o como dicen las SSTS de 7/septiembre o 18/octubre/2005, la carga de la prueba del nexo causal pesa sobre quien reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de la Administración, de manera que si no se ha producido esa prueba no puede declararse la existencia de responsabilidad.

En este sentido, la STS de 17 de abril de 2007 rechaza que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir. A este respecto, recuerda que en la sentencia de 14 de octubre de 2003 se había dejado expresado que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo porque, de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico.

En la misma línea argumental, se habían pronunciado las Sentencias del Alto Tribunal de 13 de noviembre de 1997, 7 de febrero y 6 de marzo de 1998, 19 de septiembre de 2002 y 20 de junio de 2003.

También resulta interesante la cita de las STS de 27.12.1999 y 22.7.2001, según las cuales, "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( STS, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)".

El cuerpo doctrinal así gestado confluye en la consideración jurídica de que no resulta exigible a la Administración una conducta exorbitante, siendo una razonable utilización de los medios disponibles en garantía de los riesgos relacionados con el servicio, lo que en términos de prevención y desarrollo del servicio y sus infraestructuras se traduce en una prestación razonable y adecuada a las circunstancias como el tiempo, lugar, desarrollo de la actividad, estado de la técnica, capacidad de acceso, distribución de recursos, en definitiva lo que se viene considerando un funcionamiento estándar del servicio.

Así, para que la responsabilidad patrimonial pueda ser declarada es preciso que entre la actuación de la Administración y el daño producido exista una relación directa o indirecta, mediata o inmediata, pero necesariamente adecuada y relevante, quedando excluida o atenuada la responsabilidad si la intervención del perjudicado o un tercero es de tal entidad que quiebre o incida en dicha relación.

Se imputa al Concello de Baiona una omisión e inobservancia del deber municipal de mantenimiento de paseos, infraestructuras ,pasarelas, accesos para salir o acceder a la playa , bienes de uso público, en buen estado de conservación y mantenimiento, Así el planteamiento, en primer lugar debe señalarse, que a la vista de la prueba practicada, la realidad del siniestro, que se produjo un impacto , colisión de la actora con un saliente de la pasarela de madera , pero no consta acreditada la causa misma por la que se produjo el impacto ,la colisión de la recurrente con una viga de la pasarela de madera, que pudo ser debido a múltiples causas --un traspiés, una torcedura o un tropiezo con algún obstáculo , una pérdida de equilibrio por cualquier otro motivo--, y a este respecto hemos de decir que ningún elemento que permita y arroje mayor luz sobre el modo de producirse el golpe , impacto de la actora. Es indudable que la actora ha sufrido un golpe --fue llevada a la farmacia más cercana al paseo marítimo de la playa Ladeira y trasladada en ambulancia el 31 de agosto de 2020 al Centro médico Valmiñor --, pero esos datos que constan en el informe de la policía local del día 2 de septiembre 2020 que se limita a recoger el testimonio del marido de la accidentada , no es suficiente prueba que pueda servir para acreditar que el golpe , impacto se hubiere producido consecuencia de los "baches" , "piedras sueltas" en el suelo , rampa de acceso al paseo, circunstancia que habría quedado sin duda clarificada más eficazmente a los efectos pretendidos, si la denuncia de los hechos ante la Policía Municipal , se hubiera llevado a cabo al producirse el accidente, la correspondiente investigación sobre el lugar de producción de los mismos y hubiera proporcionado información suficiente al respecto

No se actuó de este modo y la prueba practicada sigue dejándonos en la incerteza sobre el modo de producirse el impacto o colisión , el siniestro.

Tampoco se da la certeza acerca de que los defectos (baches , piedras sueltas, salientes, puntas de las vigas ) que se achaca fuera lo suficientemente relevante para propiciar la declaración de responsabilidad de la administración encargada de su mantenimiento a la vista de la documentación fotográfica incorporada, no constando su relevancia en el informe policial , que nada destaca a ese respecto el informe , ni se observa el mal estado, ni los baches , ni piedras sueltas aducidas en la demanda ni en el paseo de madera , ni en el acceso

Y, si bien es cierto que la Administración está obligada a garantizar que las condiciones de la prestación de los servicios sean acordes a la evitación de daños a los usuarios o minimizar sus efectos cuando fueran previsibles, es lo cierto que también los usuarios deben utilizar los servicios con la diligencia necesaria para evitar esos daños, sin que pueda imponerse a las Administraciones una responsabilidad ajena a aquella diligencia.

Y no se puede desconocer, tal como se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSXG en sentencias como la de 6 de julio de 2016 (Recurso: 94/2016), que en estos casos reina el más acusado casuismo y ha de estarse a las concretas circunstancias en las que accidente se produce, resultando difícil extraer pronunciamientos que puedan resultar "generalmente" aplicables.

No obstante, consideramos de interés citar la sentencia de esta Sala TSXG en sentencia de 27 de septiembre de 2017. Sentencia nº 1417/2013.

"...... Que esta Sala en S.S. núm. 226/12, de 29 de febrero y 566/12, de 9 de mayo , considera que, con carácter general, una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensiones insignificantes o visibles entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el administrado desde el mismo momento que participa del servicio público de aceras o calzada, porque no se puede pretender que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano se encuentren absolutamente perfectas en su conservación y rasante (mayormente en el actual momento económico, con escasez de recursos), estando a cargo de quien lo sufre el daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo soportar los riesgos de una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las ss. Del T.S. de 17-7-03 y 22-2-07, toda vez que la vía pública no está exenta de peligros para el peatón y si cualquier bache, desconchado, humedad, pendiente... se entiende causa eficiente para la producción del daño se estaría convirtiendo a la Administración (normalmente la Local) en aseguradora universal de todo evento dañoso producido en su término municipal, el obstáculo que se dice originador de la caída no parece susceptible de originarla sin el actur desatento de la víctima, tropiezo fortuito, condiciones psicofísicas de la accidentada..., y, aún con deficiente conservación de la acera o calzada por la Administración, el necesario autocontrol en la deambulación excluye la responsabilidad de la Administración en los casos en que el desperfecto u obstáculo fuera fácilmente aplicable o conocido por el peatón por ser persona con vinculación en la zona o de mínima entidad que impida apreciar su capacidad para ocasionar daños en condiciones normales.".

Por todo lo razonado y expuesto, el recurso no puede ser estimado.

CUARTO . - De las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la L.J.C.A. ha de regir el criterio objetivo del vencimiento, por lo que las costas causadas a la parte actora serán abonadas por la recurrente, si bien se moderan prudencialmente los honorarios de Letrado hasta la cifra máxima de doscientos euros (más impuestos), atendiendo a la índole de las cuestiones jurídicas controvertidas y a la cuantía del pleito.

Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación,